Luận văn thạc sĩ quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại kho bạc nhà nước việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

ĐẶNG THỊ DỊU

QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG SỬ DỤNG
NGÂN QUỸ NHÀ NƯỚC
TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Hà Nội – 2020


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

ĐẶNG THỊ DỊU

QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG SỬ DỤNG
NGÂN QUỸ NHÀ NƯỚC
TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60340410

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS.PHAN ANH
XÁC NHẬN CỦA
CÁN BỘ HƯỚNG DẪN

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ
CHẤM LUẬN VĂN

TS.Phan Anh

PGS.TS.Phạm Văn Dũng

Hà Nội - 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là kết quả nghiên cứu của tôi,achưa
được công bố trong bất cứ một cơng trình nghiên cứu nào của người
khác.aViệc sử dụng kết quả, trích dẫn tài liệu của người khác đảm bảo theo
đúng các quy định.aCác nội dung trích dẫn và tham khảo các tài liệu, sách
báo, thông tin được đăng tải trên các tácaphẩm, tạp chí và trang web theo
danh mục tài liệu tham khảo của luậnavăn.
Hà Nội, ngày 20 tháng 01 năm 2020
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Đặng Thị Dịu


LỜI CẢM ƠN
Để hồn thành chương trình cao họcavà thực hiện luận văn này, tôi đã
nhận được rất nhiều sự hướng dẫn, giúp đỡ và góp ý nhiệt tình.

Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn đếnaquý thầy cô Trường Đại học
Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ cho tơi
trong q trình học tập.
Tơi xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến TS. Phan Anh–Học viện Ngân hàng
đã trực tiếp hướng dẫn, dành rất nhiều thời gian và tâm huyết hướng dẫn,chỉ
dẫn, định hướng và tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất cho tơi trong suốt q
trình nghiên cứu và thực hiện Luận văn “Quản lý rủi ro trong hoạt động sử
dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam”.
Tôi cũng xin trân trọng cảm ơn Bộ phận Sau đại học,aTrường Đại học
Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, đã tạo điều kiện thuận lợi giúp đỡ tơi
trong suốt q trình học tập và nghiên cứu để tơi hồn thành luận văn này.
Cuối cùng, tơi chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp Kho
bạc Nhà nước đãchia sẻ thông tin, cung cấp nguồn tư liệu, tài liệu hữu ích
phục vụ cho q trình nghiên cứu đề tài, đặc biệt Cục Quản lý Ngân quỹ, Cục
Kế tốn nhà nước đã hỗ trợ tơi trong việc thu thập số liệu, tạo điều kiện cho
tơi hồn thành tốt nghiên cứu của mình.
Xin trân trọng cảm ơn./.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Đặng Thị Dịu


MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN

.............................................................................. iv

MỞ ĐẦU

............................................................................... 1

1. Tính cấp thiết của đề tài: ................................................................... 1
2. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................ 2
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ..................................................... 2
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...................................................... 3
5. Kết cấu đề tài ..................................................................................... 3
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ
LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ RỦI ROTRONG HOẠT ĐỘNG SỬ
DỤNGNGÂN QUỸ NHÀ NƯỚCTẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC .................. 5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................ 5
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ
nhà nước tại kho bạc nhà nước ........................................................... 10
1.2.1 Các khái niệm cơ bản .......................................................................................... 10
1.2.2. Nội dung quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước .............. 18
1.2.3 Phương pháp đánh giá......................................................................................... 21
1.2.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà
nước tại KBNN ............................................................................................................ 22

1.3. Kinh nghiệm về quản lý rủi ro hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà
nước tại Kho bạc Nhà nước và một số bài học rút ra cho Kho bạc Nhà
nước Việt Nam..................................................................................... 29
1.3.1 Kinh nghiệm của New Zealand........................................................................... 29
1.3.2 Kinh nghiệm của Australia ................................................................................. 32
1.3.3. Kinh nghiệm của Canada ................................................................................... 33
1.3.4. Bài học kinh nghiệm cho Kho bạc Nhà nước Việt Nam.................................... 34

CHƯƠNG 2. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU......................................... 37
2.1. Nguồn tài liệu và dữ liệu ............................................................... 37
2.2. Quy trình nghiên cứu .................................................................... 37
2.3. Các phương pháp nghiên cứu được sử dụng................................. 38

2.2.1. Phương pháp nghiên cứu tài liệu ....................................................................... 38
2.2.2. Phương pháp phân tích – tổng hợp .................................................................... 39
2.2.3. Phương pháp thống kê ....................................................................................... 40


CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG
SỬ DỤNG NGÂN QUỸ NHÀ NƯỚCTẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT
NAM

............................................................................. 41

3.1. Khái quát về Kho bạc Nhà nước, chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ
chức của hệ thống Kho bạc Nhà nước Việt Nam ................................. 41
3.1.1. Vị trí và chức năng ............................................................................................. 41
3.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn ......................................................................................... 41
3.1.3. Cơ cấu tổ chức ................................................................................................... 43

3.2. Thực trạng công tác quản lý rủi ro hoạt động sử dụngngân quỹ
nhà nướctại Kho bạc Nhà nước Việt Nam ........................................... 46
3.2.1. Kế hoạch và cơ chế chính sách để quản lý rủi ro............................................... 46
3.2.2 Tổ chức thực hiện................................................................................................ 48
3.2.3 Kiểm tra, giám sát công tác quản lý rủi ro .......................................................... 70

3.3. Một số đánh giá quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ
nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam .......................................... 72
3.3.1. Một số kết quả đạt được ..................................................................................... 72
3.3.2. Tồn tại hạn chế và nguyên nhân........................................................................ 74

CHƯƠNG 4. MỤC TIÊU, NHIỆM VỤ VÀMỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG SỬ DỤNG NGÂN

QUỸ NHÀ NƯỚCTẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM.................... 86
4.1. Mục tiêu và nhiệm vụ của quản lý ngân quỹ nhà nước, quản lý rủi
ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nướctại Kho bạc Nhà nước
Việt Nam.............................................................................................. 86
4.1.1. Mục tiêu, nhiệm vụ của quản lý ngân quỹ nhà nước ......................................... 86
4.1.2. Mục tiêu, nhiệm vụ quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước
...................................................................................................................................... 87

4.2. Một số giải pháp chủ yếu hồn thiện cơng tác quản lý rủi ro trong
hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước của Kho bạc Nhà nước .......... 87
4.2.1. Thiết kế mơ hình – thiết lập khung (khn khổ) quản lý rủi ro ngân quỹ ......... 88
4.2.2. Giải pháp đối với công tác thanh tra kiểm tra hệ thống Kho bạc Nhà nước ...... 91
4.2.3. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực ................................................................ 95
4.2.4. Phối hợp các bên liên quan thiết kế và thực hiện các giải pháp phòng ngừa rủi
ro .................................................................................................................................. 99
4.2.5. Quản trị nội bộ Kho bạc “hiệu quả” - Xây dựng, duy trì một hệ thống kiểm soát,
giám sát nội bộ phù hợp và hiệu quả ......................................................................... 101
4.2.6. Công nghệ thông tin - Tăng cường độ an tồn bảo mật thơng tin ................... 106

4.3. Kiến nghị ..................................................................................... 108
4.3.1. Kiến nghị với Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nước ............................................. 108


4.3.2. Kiến nghị với Chính phủ.................................................................................. 111
4.3.3. Kiến nghị đối với các đơn vị dự toán NSNN ................................................... 111

KẾT LUẬN

............................................................................113

TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................114
PHỤ LỤC

............................................................................117


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Nguyên nghĩa

STT Từ viết tắt
1

ATTT

An tồn thơng tin

2

CBCC

Cán bộ, cơng chức

3

CNTT

Cơng nghệ thơng tin

4

KBNN

Kho bạc Nhà nước

5

KTNB

Kiểm tra nội bộ

6

KTNN

Kế toán nhà nước

7

KTT

Kế toán trưởng

8

KTV

Kế toán viên

9

LNH

Thanh toán liên ngân hàng điện tử

10

LTT

Lệnh thanh toán

11

LTT

Lệnh thanh toán

12

NHTM

Ngân hàng thương mại

13

NQNN

Ngân quỹ nhà nước

14

NSNN

Ngân sách nhà nước

15

ORM

Quản lý rủi ro hoạt động

16

QLNQ

Quản lý ngân quỹ

17

QLRR

Quản lý rủi ro

18

RRHĐ

Rủi ro hoạt động

19

SPĐT

Thanh toán song phương điện tử

20

TTKT

Thanh tra, kiểm tra

i


DANH MỤC BẢNG BIỂU
STT

Bảng

Nội dung

Trang

1

Bảng 1.1

Ma trận đánh giá rủi ro

21

2

Hình 3.1

Sơ đồ tổ chức bộ máy của KBNN

43

3

Bảng 3.2

Bảng thống kê rủi ro tổn thất tài chính của hệ 53
thống KBNN

4

Bảng 3.3

Tổng hợp kết quả khảo sát các giả thuyết 56
nghiên cứu

5

Bảng 3.4

Thực trạng kết quả khảo sát các nhân tố tác 58
động đến rủi ro và quản lý rủi ro hoạt động
ngân quỹ

6

Bảng 3.5

Thực trạng kết quả điều tra, khảo sát rủi ro 60
trong thanh toán

7

Bảng 3.6

Tổng hợp rủi ro và xử lý rủi ro lệnh thanh toán 66
đi và biểu đồ xu hướng tăng giảm

8

Bảng 3.7

Tổng hợp rủi ro và xử lý rủi ro lệnh thanh toán 68
đến và biểu đồ xu hướng tăng giảm

9

Bảng 4.1

Khung quản lý rủi ro hoạt động ngân quỹ

10

Biểu 4.2

Sổ theo dõi rủi ro tài chính và tác động đến uy 103

89

tín
11

Biểu 4.3

Sổ theo dõi rủi ro phi tài chính và tác động 104
đến uy tín

12

Biểu 4.4

Sổ theo dõi nguyên nhân rủi ro (yếu tố tác 105
động)

13

Sơ đồ 4.5

Tóm lược mơ hình tổ chức kiểm soát rủi ro 105
hoạt động ngân quỹ

ii

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Kho bạc Nhà nước đang tiến vào giai đoạn nước rút hoàn thành Chiến
lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2020; trong đó cơng tác quản lý
ngân quỹ và nợ Chính phủ là việc hồn thành mục tiêu: đổi mới cơng tác quản
lý ngân quỹ nhà nước trên cơ sở hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và các công cụ
quản lý với mục tiêu đảm bảo an toàn và hiệu quả, gắn kết quản lý ngân quỹ
với quản lý nợ Chính phủ.
Ngày 25/6/2015, Luật Ngân sách Nhà nước 2015 được Quốc hội khóa
XII thơng qua, trong đó Điều 62 quy định về quản lý ngân quỹ nhà nước; như
sau: KBNN quản lý tập trung, thống nhất ngân quỹ nhà nước để đáp ứng đầy
đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của ngân sách nhà nước và các đơn vị
giao dịch tại Kho bạc Nhà nước; bảo đảm quản lý an tồn và sử dụng có hiệu
quả ngân quỹ nhà nước. Để thể chế hóa các quy định về quản lý ngân quỹ nhà
nước tại Điều 62 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, ngày 05 tháng 4 năm
2016, Chính phủ ban hành Nghị định số 24/2016/NĐ-CP quy định chế độ
quản lý ngân quỹ nhà nước. Ngày 28/11/2016, Bộ Tài chính ban hành Thơng
tư số 314/TT-BTC hướng dẫn một số điều của Nghị định số 24/2016/NĐ-CP
ngày 05/4/2016 của Chính phủ quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước.
Việc ban hành các văn bản pháp luật trên đã tạo khuôn khổ cho hoạt
động quản lý NQNN nhằm đáp ứng được 2 mục tiêu cơ bản là an toàn và hiệu
quả. Tuy nhiên, do đang trong giai đoạn đầu triển khai thực hiện cơ chế chính
sách chưa đồng bộ; Quy trình luân chuyển chứng từ trong nội bộ KBNN chưa
sát với thực tế chưa được chỉnh sửa, bổ sung sẽ tạo ra kẽ hở ở một số khâu
trong quá trình kiểm sốt các khoản chi NSNN có thể dẫn đến những rủi ro
đối với cán bộ, cơng chức KBNN nói riêng và ngành KBNN nói chung trong
vai trị là cơ quan quản lý Quỹ NSNN. Những thay đổi về chính sách này dẫn
tới thay đổi trong cơ chế quản lý hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước. Để
triển khai các nghiệp vụ chuyên môn đáp ứng yêu cầu mới, mục tiêu mới,
1

Kho bạc Nhà nước cần phải xây dựng và hoàn thiện các công cụ quản lý ngân
quỹ hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế. Một trong những công cụ quản lý
ngân quỹ an tồn, hiệu quả đó là quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân
quỹ. Do đó, việc quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước là
hết sức cần thiết, có ý nghĩa thực tiễn cao giúp Kho bạc Nhà nước chủ động
phịng ngừa, đối phó với rủi ro có thể xảy ra trong q trình tác nghiệp thơng
qua việc nhận dạng các loại rủi ro, các biện pháp, phương án phòng ngừa,
giảm thiểu rủi ro nhằm đảm bảo an toàn thanh khoản và hiệu quả trong sử
dụng ngân quỹ nhà nước.
Để quản lý rủi ro cho hoạt động quản lý ngân quỹ khi mà tất cả các
hoạt động quản lý ngân quỹ được triển khai đầy đủ, học viên quyết định chọn
đề tài Quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho
bạc Nhà nước Việt Nam” làm luận văn thạc sỹ của mình.
2. Câu hỏi nghiên cứu
Thực trạng, những ưu điểm và tồn tại trong công tác điều hành, quản
lý rủi ro hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt
Nam hiện nay như thế nào? Lãnh đạo Kho bạc Nhà nước cần thực hiện các
giải pháp gì để quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích: Đề tài đi sâu nghiên cứu, đánh giá, phân tích thực trạng
những rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước; nhằm tìm hiểu
những tồn tại, hạn chế, xác định các nguyên nhân để từ đó đề xuất được một
số giải pháp hoàn thiện quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà
nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam.
Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết về quản lý rủi ro trong hoạt động sử
dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước.
- Nghiên cứu thực tiễn quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân

quỹ nhà nước tại một số quốc gia.
2


- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý rủi ro hoạt động sử dụng ngân
quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam.
- Đề xuất một số giải pháp hồn thiện cơng tác quản lý rủi ro trong
hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: là Hoạt động quản lý rủi ro trong hoạt động
sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước.
- Phạm vi nghiên cứu là việc điều hành của KBNN trung ương và việc
tổ chức thực hiện của KBNN các cấp.
Về không gian: Luận văn nghiên cứu trong phạm vi hệ thống Kho bạc
Nhà nước Việt Nam trên toàn quốc.
Về thời gian: Hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà
nước Việt Nam từ năm khi thành lập (năm 1990) đến hết năm 2018. Một số
giải pháp hoàn thiện quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà
nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam trong thời gian tiếp theo.
Về nội dung: Luận văn nghiên cứu đề tài theo cách tiếp cận của chức
năng quản lý kinh tế với các nội dung sau:
+ Xây dựng kế hoạch.
+ Tổ chức thực hiện.
+ Kiểm tra, giám sát.
5. Kết cấu đề tài
Tên của đề tài : “Quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ
nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam”.
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục Tài liệu tham khảo, luận văn
được kết cấu gồm 4 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiến

về quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà
nước.
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu.
Chương 3: Thực trạng quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân
3


quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam.
Chương 4: Mục tiêu, nhiệm vụ và một số giải pháp hồn thiện cơng
tác quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc
Nhà nước Việt Nam

4


CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ
THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ RỦI ROTRONG HOẠT ĐỘNG SỬ DỤNG
NGÂN QUỸ NHÀ NƯỚCTẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Từ khi KBNN ra đời, với chức năng, nhiệm vụ về quản lý ngân quỹ
nhà nước thì vấn đề nghiên cứu quản lý ngân quỹ nhà nước được chú trọng
trong đó có nội dung về quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ.Có
nhiều cơng trình nghiên cứu về quản lý ngân quỹ nhà nước ở các cấp độ khác
nhau đã được thảo luận. Đặc biệt, khi Luật ngân sách nhà nước được ban
hành năm 2002 và được sửa đổi năm 2015, cùng với việc nền kinh tế nước ta
phát triển mạnh theo hướng kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa, vấn đề ngân quỹ nhà nước và quản lý
ngân quỹ nhà nước càng được quan tâm nhiều hơn. Tuy nhiên, chưa quan tâm
sâu về vấn đề quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ. Trong quá

trình thực hiện đề tài, tác giả đã tham khảo các nghiên cứu đi trước cũng như
các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước có liên quan đến quản lý
rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước và sử dụng những kết quả
của cơng trình, văn bản quản lý đó đưa vào đề tài nghiên cứu của tác giả để
làm căn cứ chứng minh cho những vấn đề tác giả nêu ra trong đề tài. Cụ thể,
như sau:
- Trần Thị Ngọc Thủy, 2005, Đề án nghiên cứu chuyên sâu “Quản lý
rủi ro trong hoạt động Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh”. Đề án đã nêu được các
loại rủi ro trong hoạt động của KBNN, khả năng tự đề kháng và các biện pháp
quản lý rủi ro. Tuy nhiên, nội dung đề án bao trùm tất cả các hoạt động của
KBNN, chưa chuyên sâu vào nghiệp vụ quản lý rủi ro trong hoạt động sử
dụng ngân quỹ nhà nước.
- Tạ Anh Tuấn, 2008, Đề tài “Cải cách công tác quản lý ngân quỹ Kho
bạc Nhà nước trong điều kiện vận hành TABMIS”. Đề tài đã hệ thống hóa và
bổ sung những vấn đề lý luận về ngân quỹ và quản lý ngân quỹ; phân tích
5


thực trạng công tác quản lý ngân quỹ trên phương diện cơ chế quản lý; đề
xuất mục tiêu và những giải pháp mang tính định hướng, những giải pháp cụ
thể để cải cách công tác quản lý ngân quỹ, bao gồm cả những giải pháp mang
tính hỗ trợ. Đề tài đã chỉ rõ những kết quả đã đạt được, những tồn tại và
nguyên nhân của công tác quản lý ngân quỹ đến năm 2008. Thơng qua đó,
xây dựng những cơ sở cho việc cải cách và nâng cao hiệu quả công tác quản
lý ngân quỹ trong thời gian tới. Nội dung của đề tài cũng chưa đề cập đến nội
dung quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước.
- Bài viết "Cải cách để quản lý ngân quỹ an toàn và hiệu quả" của tác
giả Lưu Hồng Hải Yến đăng trên Tạp chí Tài chính 19/04/2014 về thực hiện
mục tiêu quản lý quỹ ngân sách nhà nước, tác giả cho rằng, KBNN đã triển
khai tốt yêu cầu cơ bản trong quản lý quỹ ngân sách nhà nước là ngân quỹ

nhà nước phải được quản lý tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống để đáp
ứng đầy đủ, kịp thời các nhu cầu thanh toán chi trả của NSNN và các đơn vị
giao dịch với KBNN. Tuy nhiên, yêu cầu cơ bản thứ hai trong quản lý ngân
quỹ là ngân quỹ nhà nước phải được quản lý an tồn và hiệu quả cịn chưa
thực hiện được, chưa nêu đầy đủ về quản lý rủi ro ngân quỹ. Đây là một yêu
cầu cải cách mới được đặt ra theo định hướng Chiến lược phát triển KBNN
đến năm 2020.
- Phan Thị Lan Hương, 2016, Đề tài nghiên cứu khoa học của KBNN
"Xây dựng quy trình dự báo luồng tiền trong quản lý ngân quỹ KBNN".Đề tài
nghiên cứu cơ sở lý luận về nêu khái quát về ngân quỹ nhà nước, quản lý
NQNN, dự báo luồng tiền, mục tiêu và nguyên tắc của QLNQ, vài trò của dự
báo luồng tiền, những nhân tố ảnh hưởng… Đây là vấn đề làm cơ sở để tác
giả tiếp cận thực trạng và giải pháp của công tác dự báo luồng tiền - một trong
4 công cụ quản lý ngân quỹ nhà nước. Tác giả đã nghiên cứu kinh nghiệm của
một số nước như: Pháp, Hàn Quốc, Mông Cổ về dự báo luồng tiền qua đó
đánh giá được những ưu điểm, hạn chế và rút ra phương pháp tổng hợp thơng
tin và mơ hình chung về dự báo. Đồng thời đã đã cung cấp 1 bức tranh tổng
6


thể về thực trạng công tác dự báo luồng tiền của hệ thống KBNN trong thời
gian qua; Việc đánh giá thực trạng được minh chứng qua số liệu chi tiết, tình
hình thực tế và so sánh kết quả đạt được giữa các thời kỳ. Qua đó, tác giả đã
nêu được những hạn chế trong công tác dự báo luồng tiền hiện này là: chưa có
quy định, chế tài và trách nhiệm cung cấp thông tin dự báo; chất lượng thông
tin dự báo chưa cao; việc dự báo thực hiện thủ cơng là chính, chưa có sự hỗ
trợ của cơng nghệ thông tin là xác đáng.
- Trần Thị Thanh Sơn, 2018, Luận văn Thạc sỹ “Quản lý ngân quỹ
nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam”. Đề tài nghiên cứu thực trạng
công tác quản lý, điều hành ngân quỹ bao gồm cơng tác mở tài khoản và

thanh tốn; cơng tác dự báo luồng tiền; công tác đầu tư ngân quỹ tạm thời
nhàn rỗi; quản lý rủi ro ngân quỹ nhà nước; việc gắn kết quản lý ngân quỹ
nhà nước với quản lý nợ của Chính phủ. Tác giả đã nghiên cứu kinh nghiệm
quản lý ngân quỹ của một số nước như Cộng hòa Pháp, Cộng hòa liên bang
Đức, New Zealand. Từ đó tổng hợp, đánh giá những ưu điểm, hạn chế của
công tác quản lý, điều hành ngân quỹ tại KBNN; nghiên cứu đề xuất những
giải pháp phù hợp nhằm hồn thiện cơng tác quản lý ngân quỹ nhà nước tại
KBNN. Đề tài với nội dung về quản lý ngân quỹ nhà nước đã có sơ bộ nội
dung về quản lý rủi ro ngân quỹ nhà nước. Tuy nhiên, đề tài chưa đi sâu vào
nghiên cứu riêng cho nội dung quản lý rủi ro, chưa phân tích thực trạng cũng
như đề xuất giải pháp để hồn thiện cơng tác quản lý rủi ro trong hoạt động sử
dụng ngân quỹ.
- Dương Thị Thu Hà, 2019, Đề tài “Nhận diện rủi ro và các giải pháp
nhằm ngăn chặn rủi ro trong công tác kế toán, thanh toán của hệ thống
KBNN”. Đề tài đã nghiên cứu thực trạng cơng tác kế tốn, thanh toán của hệ
thống KBNN; nhận diện các rủi ro trong cơng tác kế tốn, thanh tốn và đưa
ra các giải pháp nhằm ngăn chặn rủi ro trong công tác kế tốn, thanh tốn của
hệ thống KBNN. Cơng tác kế tốn, thanh toán cũng là một phần liên quan đến
ngân quỹ nhà nước, cũng ảnh hưởng đến ngân quỹ nhà nước. Tuy nhiên, nội
7


dung của đề tài mới chỉ đi sâu và nhận diện rủi ro trong cơng tác kế tốn,
thanh tốn, chưa theo cách tiếp cận về quản lý, chưa đầy đủ nội dung về quản
lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước.
- Ian Storkey, 2010, “Hướng dẫn Quản lý rủi ro hoạt động trong quản
lý nợ công”. Bài viết chuyên về nợ chính phủ và quản lý ngân quỹ đã ghi
nhận những thông tin thu được hoặc được cung cấp bởi chính phủ các nước
Úc, Chile, Thổ Nhĩ Kỳ và Vương Quốc Anh qua hoạt động thực tiễn, từ đó
thiết lập “Khung - Các Rủi ro hoạt động ngân quỹ Kho bạc điển hình” gồm:

(1) Sai (hỏng) cơ sở hạ tầng và công nghệ bao gồm hệ thống máy tính,
điện, viễn thơng, dữ liệu và bản ghi vật lý.
(2) Sự cố khi bị từ chối truy cập vào cơ sở, hoặc bất khả tiếp cận, hoặc
tòa nhà bị hư hỏng.
(3) Sự phụ thuộc vào nhà cung cấp dịch vụ chủ chốt thuộc bên thứ ba,
chẳng hạn như các ngân hàng trung tâm và/hoặc các ngân hàng thương mại,
nhà cung cấp dịch vụ viễn thông và internet, các hoạt động thuê ngoài khác,
hoặc thất bại bắt nguồn từ sự cố bên ngoài, chẳng hạn như sự trục trặc của các
NHTM.
(4) Lỗi hoặc thất bại thuộc về con người như: thiếu nguồn lực, kỹ năng,
đào tạo, chính sách, thủ tục, ủy quyền, quy tắc ứng xử và quản lý nội bộ kém.
(5) Không đáp ứng được các nghĩa vụ theo luật định, pháp lý hoặc theo
hợp đồng, hoặc nguồn nhân lực và các nghĩa vụ khác, bao gồm: các mục tiêu
quản lý và nghĩa vụ báo cáo.
(6) Thảm họa thiên nhiên và khu vực bao gồm các sự cố như động đất,
sóng thần, lũ lụt, núi lửa phun trào, hỏa hoạn, sạt lở đất, nội chiến…khủng bố.
Bài viết chưa đầy đủ các nội dung về quản lý rủi ro trong hoạt động sử
dụng ngân quỹ nhưng đã nêu lên được các rủi ro trong hoạt động ngân quỹ
điển hình, là nguồn tham khảo cho luận văn về các nhân tố ảnh hưởng đến rủi
ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại KBNN.
Khoảng trống nghiên cứu, những đóng góp mới của đề tài:
8


Các cơng trình nghiên cứu về lĩnh vực hoạt động sử dụng ngân quỹ
KBNN thời gian trước đây đã đề cập nhiều khía cạnh của quản lý ngân quỹ
nói chung, và chỉ ít nội dung đề cập đến quản lý rủi ro trong hoạt động sử
dụng ngân quỹ, chưa đi sâu đánh giá toàn diện thực trạng, và đề xuất giải
pháp quản lý rủi ro. Thực tế cho thấy đến nay chưa có đề tài nào nghiên cứu
chuyên biệt về "Quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại

Kho bạc Nhà nước Việt Nam", hoặc do thời điểm nghiên cứu của nhiều năm
về trước nên chưa gắn với thực trạng gần nhất hiện nay về công tác quản lý
ngân quỹ hiện tại KBNN.Mới đây, căn cứ Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg
ngày 08/7/2015 của Thủ tướng Chính phủquy định chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính,
KBNN mới ban hành Quyết định số 1961/QĐ-BTC ngày 28/9/2015 quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý ngân quỹ
thuộc KBNN, trong cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý ngân quỹ có Phịng Quản
lý rủi ro. Do vậy, cần nghiên cứu kỹ hơn về lĩnh vực quản lý rủi ro trong hoạt
động sử dụng ngân quỹ tại KBNN. Mặc dù các tài liệu trước đây chưa đề cập
sâu đến nội dung quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ tại KBNN
nhưng được tác giả tiếp thu, nghiên cứu, sử dụng có chọn lọc trong q trình
thực hiện luận văn này.
Vì vậy, đề tài “Quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà
nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam” là đề tài không trùng lặp với các tài
liệu, đề tài khác về lý luận, thực tiễn và nội dung nghiên cứu. Đề tài bổ sung
hồn thiện các khoảng trống cần nghiên cứu, đóng góp tăng cường quản lý rủi
ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại KBNN, cụ thể:
- Hệ thống hóa các cơ sở lý luận về quản lý rủi ro, các nội dung quản
lý rủi ro, tiêu chí đánh giá rủi ro, các nhân tố ảnh hương đến rủi ro trong hoạt
động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại KBNN.
- Đánh giá thực trạng về quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân
quỹ nhà nước tại KBNN Việt Nam qua các nội dung cơ bản của quản lý rủi ro
9


là nhận diện rủi ro; đo lường, đánh giá rủi ro; phòng ngừa rủi ro; xử lý rủi ro
và kiểm tra, giám sát công tác quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân
quỹ nhà nước. Sử dụng các phương pháp định tính, định lượng để đo lường,
đánh giá thực trạng quản lý rủi rotrong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước

tại KBNN Việt Nam.
-Từ đó xác định những hạn chế trong quản lý rủi ro trong hoạt động sử
dụng ngân quỹ nhà nước và đề xuất giải pháp nhằm tăng cường quản lý rủi ro
trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại KBNN Việt Nam trong thời
gian tới.
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân
quỹ nhà nước tại kho bạc nhà nước
1.2.1 Các khái niệm cơ bản
1.2.1.1 Khái niệm ngân quỹ nhà nước
Ngân quỹ là khoản chênh lệch giữa thực thu ngân quỹ và thực chi
ngân quỹ tại một thời điểm nhất định của tổ chức.Ngân quỹ nhà nước
(NQNN) được hiểu là toàn bộ số tiền sẵn có của nhà nước (thanh khoản của
nhà nước). Tiền ở đây được hiểu là tiền mặt và các khoản tương đương tiền.
Tiền mặt là các khoản tiền đang nắm giữ và các khoản tiền gửi tại ngân hàng
hoặc tổ chức tài chính. Các khoản tương đương tiền là các khoản đầu tư có
tính thanh khoản cao dễ dàng chuyển đổi thành tiền và các khoản thấu chi
được xem là một phần của chức năng quản lý ngân quỹ.
Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, “NQNN là
toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước có trên các tài khoản của Kho bạc nhà
nước (KBNN) mở tại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các ngân hàng
thương mại, tiền mặt tại các đơn vị KBNN.” “NQNN được hình thành từ quỹ
ngân sách các cấp và tiền gửi của các quỹ tài chính nhà nước, đơn vị, tổ chức
kinh tế tại KBNN”(Quốc hội, 2002), trong đó:
- Quỹ ngân sách nhà nước (NSNN): là toàn bộ các khoản tiền của Nhà
nước, kể cả tiền vay có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp tại một
10


thời điểm. Ngân sách các cấp bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương (tỉnh, huyện, xã). Quỹ ngân sách nhà nước được quản lý tại KBNN.

- Quỹ dự trữ tài chính nhà nước: Theo quy định của Luật NSNN năm
2015, chỉ Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
(sau đây gọi chung là cấp tỉnh) được lập quỹ dự trữ tài chính. Quỹ dự trữ tài
chính được hình thành từ các nguồn tăng thu, kết dư ngân sách, bố trí trong
dự tốn chi ngân sách hằng năm và các nguồn tài chính khác theo quy định
của pháp luật.
- Nguồn vốn tiền gửi của các đơn vị: Bao gồm tiền gửi của các đơn vị
dự tốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước và ngồi ngân sách nhà nước;
các quỹ tài chính khác của xã; tiền gửi của các tổ chức tài chính; tiền gửi của
các quỹ tài chính; tiền gửi có mục đích; tiền gửi ban quản lý dự án dầu tư; tiền
gửi tạm thu, tạm giữ; tiền gửi của các đơn vị, cá nhân khác,…
- Nguồn vốn trong thanh toán: bao gồm nguồn vốn thanh toán phát
sinh giữa KBNN với các đơn vị, cá nhân ngoài hệ thống (như thanh toán vãng
lai và thanh toán chuyển tiếp giữa các KBNN; séc bảo chi, điều chỉnh tiền gửi
ngân hàng; các khoản phải trả; chênh lệch giá và tỷ giá; tài sản thừa, sai lầm
trong thanh toán,…) và thanh toán giữa các đơn vị KBNN với nhau (thu hộ,
chi hộ; thanh toán điều chuyển vốn,…).
Từ các phân tích trên, cho thấy ngân quỹ KBNN bao gồm:
- Tồn ngân quỹ KBNN gồm tiền mặt tại kho của KBNN và số dư trên
tài khoản thanh toán tập trung của KBNN mở tại Ngân hàng Nhà nước và các
ngân hàng thương mại.
- Các khoản đang tạm ứng cho ngân sách nhà nước (ngân sách trung
ương và ngân sách cấp tỉnh) và một số đối tượng khác theo quy định (như
tạm ứng chi trả vàng bạc cho các chủ sở hữu theo Quyết định của cấp có thẩm
quyền).
- Vốn tạm ứng để thanh tốn chi trả tín phiếu, trái phiếu bán lẻ qua hệ
thống KBNN: Quy trình thanh tốn trái phiếu bán lẻ chung hiện nay là khi
11

đến hạn thanh toán, các trái chủ đến KBNN để làm thủ tục thanh toán. Khi
nhận được yêu cầu thanh toán, các đơn vị KBNN căn cứ khế ước vay nợ ứng
tồn ngân quỹ của mình ra để thanh tốn cho các trái chủ; sau đó, định kỳ thực
hiện báo nợ số đã thanh tốn về KBNN tỉnh; sau đó, KBNN tỉnh lại tiếp tục
báo nợ số đã thanh toán trên toàn địa bàn về KBNN. Trên cơ sở tổng hợp số
đã thanh tốn trái phiếu trên tồn quốc, KBNN làm việc với Bộ Tài chính để
đề nghị Vụ Ngân sách nhà nước xuất quỹ ngân sách trung ương chi trả nợ
nguồn đã tạm ứng thanh toán trái phiếu; sau khi được ngân sách trung ương
chuyển trả nguồn, KBNN sẽ chuyển trả nguồn xuống cho các KBNN tỉnh và
KBNN tỉnh tiếp tục chuyển trả nguồn cho các KBNN quận, huyện trực thuộc
qua đường thanh toán Liên kho bạc. Khi số thanh tốn trái phiếu chưa được
KBNN chuyển trả nguồn, thì đó là vốn tạm ứng thanh tốn trái phiếu.
- Vốn phát sinh trong q trình thanh tốn. Loại vốn này bao gồm 2
loại: Vốn phát sinh trong quá trình thanh toán giữa KBNN với các đơn vị, tổ
chức, cá nhân ngồi hệ thống KBNN (như thanh tốn vãng lai; thanh toán với
ngân hàng về mua ngoại tệ; tài sản thiếu; tổn thất, sai lầm trong thanh toán
chờ xử lý; các khoản phải thu; chênh lệch giá và tỷ giá) và vốn phát sinh
trong q trình thanh tốn giữa các đơn vị trong hệ thống KBNN với nhau
(thu hộ, chi hộ; thanh toán điều chuyển vốn,…).
- Các khoản đầu tư ngắn hạn gồm tiền gửi có kỳ hạn tại ngân hàng
thương mại và khoản phải thu phát sinh từ các giao dịch repo ngược (mua lại
có kỳ hạn trái phiếu Chính phủ).
Tóm lại, ngân quỹ nhà nước là tồn bộ các khoản tiền của Nhà nước
có trên các tài khoản của Kho bạc nhà nước (KBNN) mở tại Ngân hàng Nhà
nước Việt Nam và các ngân hàng thương mại, tiền mặt tại các đơn vị KBNN.
1.2.1.2 Quản lý ngân quỹ nhà nước
Quản lý ngân quỹ là việc quản lý hoặc sử dụng hợp lý các nguồn tiền
của một tổ chức. Quản lý ngân quỹ là phương tiện để duy trì hoạt động của
một tổ chức bằng cách tận dụng tốt nhất nguồn tiền mặt hoặc các nguồn có
12

tính thanh khoản cao của tổ chức đó.
Đối với NQNN, hiểu theo nghĩa hẹp, quản lý NQNN là “có một lượng
tiền hợp lý tại đúng địa điểm và đúng thời gian để đáp ứng các nghĩa vụ của
chính phủ một cách có hiệu quả về chi phí nhất” (Storkey, 2003). Theo nghĩa
rộng, quản lý NQNN là “chiến lược và các quy trình có liên quan để quản lý
có hiệu quả về chi phí dịng tiền ngắn hạn và số dư ngân quỹ của chính phủ,
cả trong giao dịch nội bộ chính phủ và giữa chính phủ với các khu vực kinh tế
khác”(William, 2004, trang 2). Nhìn từ góc độ của Luật Ngân sách nhà nước
năm 2015, quản lý NQNN là việc KBNN quản lý tập trung, thống nhất
NQNN để đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của ngân sách
nhà nước và các đơn vị giao dịch tại KBNN; bảo đảm quản lý an toàn và sử
dụng có hiệu quả NQNN.
Từ các khái niệm về quản lý NQNN nói trên, có thể thấy mục tiêu của
quản lý NQNN hướng đến:
- Đảm bảo khả năng thanh toán tại mọi thời điểm: có sẵn tiền để đáp
ứng các khoản chi và các nghĩa vụ thanh toán đến hạn của chính phủ.
- Đảm bảo an tồn giao dịch thanh tốn ngân quỹ và an tồn quản lý
số dư ngân quỹ;
- Quản lý hiệu quả về chi phí: loại bỏ số dư ngân quỹ nhàn rỗi (duy trì
số dư nhàn rỗi ở mức “bằng 0” hoặc “gần bằng 0”): mỗi một đồng ngân quỹ
nhàn rỗi không được sử dụng để tạo lợi nhuận hoặc giúp giảm chi phí thể hiện
chi phí cơ hội. Ngân quỹ nhàn rỗi chưa được sử dụng cho các nhu cầu chi dự
kiến có thể được sử dụng để mua lại các khoản nợ giúp giảm chi phí lãi suất
hoặc đầu tư để tạo nguồn thu cho ngân quỹ. Tuy nhiên, việc giảm số dư ngân
quỹ nhàn rỗi địi hỏi dự báo chính xác các khoản thu, chi dự kiến.
- Giảm thiểu rủi ro: giảm thiểu các rủi ro truyền thống của quản lý
ngân quỹ (rủi ro thanh khoản, rủi ro tín dụng, rủi ro thị trường, rủi ro tác
nghiệp). Nội dung này sẽ được phân tích kỹ lưỡng ở phần dưới.

- Tăng tính linh hoạt trong việc khớp thời gian luồng tiền ra, luồng
13


tiền vào của chính phủ: Sử dụng tín phiếu kho bạc (đặc biệt là tín phiếu ngắn
hạn) và các hợp đồng repo/repo ngược để quản lý độ chênh thời gian giữa
luồng tiền ra, vào.
- Hỗ trợ các chính sách tài chính khác: các cơng cụ tài chính để quản
lý NQNN (tín phiếu kho bạc bù đắp NQNN tạm thời thiếu hụt, hợp đồng repo
ngược) giúp Chính phủ linh hoạt hơn trong việc quản lý tốt hơn các nhu cầu
tài chính và có thể tránh rủi ro chi phí đi vay cao khi sử dụng các thỏa thuận
kém linh hoạt hơn; đồng thời đóng góp cho sự phát triển của thị trường chứng
khốn ngắn hạn; việc chủ động cân đối dịng tiền ra, vào tài khoản của KBNN
tại ngân hàng trung ương loại bỏ một trong những tác động chính lên những
thay đổi ngắn hạn trong thanh khoản thị trường tiền tệ- nhân tố giúp giảm sự
không chắc chắn trong dự báo thanh khoản của ngân hàng trung ương và do
đó khiến các can thiệp bằng chính sách tiền tệ ít có vấn đề hơn.
Tóm lại, quản lý ngân quỹ nhà nước là việc quản lý hoặc sử dụng hợp
lý các nguồn tiền của nhà nước để duy trì hoạt động của nhà nước bằng cách
tận dụng tốt nhất nguồn tiền mặt hoặc các nguồn có tính thanh khoản cao của
nhà nước.
1.2.1.3. Hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước
Quản lý NQNN là hoạt động hết sức quan trọng bởi nó giúp Chính
phủ duy trì các hoạt động của mình. Như đã phân tích ở trên, mục tiêu ưu tiên
hàng đầu của quản lý NQNN là đảm bảo có đủ ngân quỹ để đáp ứng đầy đủ,
kịp thời các nhu cầu chi tại mọi thời điểm.
Các hoạt động sử dụng NQNN gồm:
- Thanh toán cho các đơn vị thụ hưởng NSNN.
- Đầu tư ngân quỹ để sử dụng ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi, gồm:
+ Tạm ứng cho ngân sách trung ương (thời hạn không quá 01 năm,

được gia hạn tối đa không quá 01 năm).
+ Tạm ứng cho ngân sách cấp tỉnh (thời hạn không quá 01 năm, được
gia hạn tối đa không quá 01 năm).
14


+ Gửi có kỳ hạn (kỳ hạn khơng q 03 tháng) tại các ngân hàng
thương mại có mức độ an toàn cao theo xếp hạng của Ngân hàng Nhà nước
Việt Nam.
+ Mua lại có kỳ hạn trái phiếu Chính phủ (kỳ hạn không quá 03
tháng).
1.2.1.4 Rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho
bạc Nhà nước
1.2.1.4.1 Khái niệm rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước
Rủi ro là một khái niệm phổ biến, bởi vì hàng ngày chúng ta phải đối
mặt với rủi ro; rủi ro có khả năng xảy ra ở bất cứ đâu, trong bất cứ hoàn cảnh
nào. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có một quan điểm thống nhất nào về rủi ro.
Có rất nhiều tác giả đưa ra những định nghĩa rủi ro khác nhau, tuy nhiên, có
thể chia làm hai trường phái lớn: trường phái truyền thống và trường phái
trung hòa.
Trường phái truyền thống gồm các tác giả có cùng quan điểm nhìn
nhận rủi ro dưới góc độ tiêu cực. Từ điển The Concise Oxford English
Dictionary định nghĩa rủi ro là nguy cơ, khả năng xảy ra hậu quả xấu, thiệt hại
hoặc tổn thất do không gặp may. Hay như Levin and Schneider định nghĩa rủi
ro là “… những sự kiện/sự việc, nếu chúng xảy ra, sẽ đại diện cho một mối đe
dọa vật chất cho tài sản của một thực thể” (Levin, 1997, trang 36) . Trong
cuốn Quản lý rủi ro định lượng, McNeil và các đồng tác giả nhận định rủi ro
là “bất cứ một sự kiện hay hành động nào có thể ảnh hưởng xấu đến khả năng
của một tổ chức trong việc đạt được các mục tiêu đặt ra và thực hiện các
chiến lược của mình, hay nói một cách khác, là khả năng có thể định lượng

của tổn thất, hoặc lợi nhuận thấp hơn kỳ vọng”(McNeil, 2005, trang 1).
Trường phái trung hịa có cách nhìn tích cực hơn về rủi ro. Các tác giả
thuộc trường phái này có cùng quan điểm khi nhận định rủi ro là sự sai lệch
so với kỳ vọng hay biến cố khơng mong đợi. Ví như, Allan Willett cho rằng
rủi ro “là sự bất trắc cụ thể liên quan đến việc xuất hiện một biến cố không
15


mong đợi". Theo cuốn Lý thuyết Bảo hiểm và Kinh tế của Irving Pfeffer thì
rủi ro là: “khả năng xảy ra tổn thất, là tổng hợp những ngẫu nhiên có thể đo
lường được bằng xác suất”. Frank Knight cũng có đồng quan điểm: “rủi ro là
sự bất trắc có thể đo lường được”. ISO 31000 lý giải rủi ro là “tác động của sự
không chắc chắn lên các mục tiêu” và tác động này là sự sai lệch tích cực
hoặc tiêu cực so với những gì được mong đợi.
Từ các quan điểm trên, có thể rút ra kết luận rủi ro trong hoạt động sử
dụng ngân quỹ là khả năng nhận được kết quả khơng mong muốn có thể xảy
ra trong quá trình sử dụng ngân quỹ nhà nướcgây nênnhững thiệt hại, tổn thất
cho ngân quỹ nhà nước.
1.2.1.4.2Phân loại rủi ro hoạt động quản lý ngân quỹ nhà nước
Các Chính phủ của các nước có nền kinh tế phát triển khác nhau có
cách phân loại rủi ro hoạt động quản lý ngân quỹ khác nhau. Ví dụ, Chính
phủ Canada nhận dạng 05 loại rủi ro phát sinh trong quá trình huy động vốn
và các hoạt động đầu tư NQNN gồm: rủi ro tín dụng, rủi ro thị trường, rủi ro
thanh khoản, rủi ro pháp lý (rủi ro các hợp đồng khơng có hiệu lực pháp lý
hoặc khơng được soạn thảo, thực thi thích hợp), và rủi ro tác nghiệp. Trong
khi đó, theo Cơ quan quản lý nợ New Zealand (NZDMO),rủi ro hoạt động
quản lý ngân quỹ gồm: rủi ro tín dụng, rủi ro thị trường, rủi ro thanh
khoản,rủi ro huy động vốn (rủi ro khơng có khả năng huy động vốn với giá
chấp nhận được) và rủi ro tác nghiệp (NZDMO, 2017).
Theo tiêu chí phổ quát, hoạt động quản lý ngân quỹ phải đối mặt

với04 loại rủi ro như sau:
- Rủi ro thanh khoản: là khả năng NQNN không đáp ứng đủ, kịp thời
các nhu cầu chi. Rủi ro này bắt nguồn từ chênh lệch lớn giữa luồng tiền vào,
luồng tiền ra (các khoản thu ngân quỹ không đủ hoặc thấp hơn dự báo, nhu
cầu chi tăng đột biến hoặc khác với dự báo), cơng cụ tài chính khơng phát huy
hiệu quả (phát hành tín phiếu khơng thành cơng hoặc không đủ, các khoản
cho vay không thu hồi được đầy đủ, kịp thời). Đây là rủi ro cần được đặt lên
16