(Luận văn thạc sĩ) sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước ở việt nam hiện nay​

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHAN THANH HƢƠNG

Sù tham gia của nhân dân
trong quản trị nhà n-ớc ở Việt Nam hiÖn nay

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2020


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHAN THANH HƢƠNG

Sù tham gia của nhân dân
trong quản trị nhà n-ớc ở Việt Nam hiƯn nay
Chun ngành: Quản trị Nhà nƣớc và Phịng, chống tham nhũng
Mã số: 8380101.09

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN THỊ MINH HÀ

HÀ NỘI - 2020


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tơi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được cơng bố trong
bất kỳ cơng trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tơi đã
hồn thành tất cả các mơn học và đã thanh tốn tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tơi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Phan Thanh Hƣơng


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỰ THAM GIA CỦA NHÂN
DÂN TRONG QUẢN TRỊ NHÀ NƢỚC .......................................... 8
1.1.

Khái niệm và đặc điểm về sự tham gia của nhân dân vào quản
trị nhà nƣớc ......................................................................................... 8

1.1.1. Khái niệm quản trị nhà nước ................................................................ 8
1.1.2. Khái niệm nhân dân và sự tham gia của nhân dân vào quản trị

nhà nước ............................................................................................. 11
1.1.3. Đặc điểm sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản trí
nhà nước ............................................................................................. 18
1.2.

Sự cần thiết tham gia của nhân dân vào quá trình quản trị
nhà nƣớc ............................................................................................ 19

1.3.

Nội dung và phƣơng thức tham gia của nhân dân vào quản
trị nhà nƣớc ....................................................................................... 22

1.3.1. Quá trình tham gia của nhân dân vào quản trị nhà nước .................... 22
1.3.2. Các phương thức tham gia của nhân dân vào hoạt động quản trị
nhà nước ............................................................................................. 28
1.4.

Các yếu tố ảnh hƣởng đến sự tham gia của nhân dân vào
quản trị nhà nƣớc ............................................................................. 35

1.4.1. Những yếu tố chủ quan....................................................................... 35
1.4.2. Những yếu tố khách quan ................................................................... 39


CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN NGUYÊN TẮC SỰ THAM
GIA CỦA NHÂN DÂN VÀO QUÁ TRÌNH QUẢN TRỊ NHÀ
NƢỚC HIỆN ĐẠI............................................................................. 48
2.1.

Sự thể hiện của nguyên tắc sự tham gia của nhân dân vào
quá trình quán trị nhà nƣớc ............................................................ 48

2.1.1. Quy định về sự tham gia của nhân dân trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật............................................................................. 49
2.1.2. Quy định về sự tham gia của nhân dân vào các hoạt động của cơ
quan nhà nước..................................................................................... 53
2.1.3. Quy định về sự tham gia của nhân dân vào các tổ chức xã hội ......... 55
2.1.4. Quy định về sự tham gia của nhân dân vào hoạt động tự quản ở
cơ sở .................................................................................................... 57
2.1.5. Quy định về nhân dân trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ
công dân trong quản lý hành chính nhà nước..................................... 58
2.1.6. Sự tham gia của nhân dân trong việc thi hành pháp luật.................... 58
2.1.7. Sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi
hành pháp luật..................................................................................... 60
2.2.

Thực tiễn sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản trị
nhà nƣớc ............................................................................................ 66

2.2.1. Thực tiễn sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng
pháp luật ............................................................................................. 66
2.2.2. Thực tiễn sự tham gia của nhân dân vào hoạt động thi hành pháp
luật ...................................................................................................... 70
2.2.3. Sự tham gia của nhân dân vào các cơ quan quản lý nhà nước ........... 73
2.3.

Những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân ......................................... 75

2.3.1. Hạn chế, tồn tại và nguyên nhân về sự tham gia của nhân dân

vào hoạt động xây dựng pháp luật ...................................................... 75
2.3.2. Hạn chế, tồn tại và nguyên nhân về hoạt động tham gia của nhân
dân vào cơ quan quản lý nhà nước ..................................................... 76


2.3.3. Hạn chế, tồn tại và nguyên nhân về sự tham gia của nhân dân
trong thi hành pháp luật ...................................................................... 78
CHƢƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG
SỰ THAM GIA CỦA NHÂN DÂN VÀO HOẠT ĐỘNG QUẢN
TRỊ NHÀ NƢỚC ............................................................................... 82
3.1.

Quan điểm tăng cƣờng sự tham gia của nhân dân vào hoạt
động quản trị nhà nƣớc .................................................................... 82

3.1.1. Đảm bảo sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước là
nhằm phát huy dân chủ, xây dựng một nhà nước thực sự của dân,
do dân và vì dân .................................................................................. 82
3.1.2. Đảm bảo sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước là
trách nhiệm pháp lý của các cơ quan nhà nước .................................. 83
3.1.3. Đảm bảo sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước cần
phải tính đến sự tiện lợi, tạo điều kiện tối đa để nhân dân tham
gia thực chất, hiệu quả ........................................................................ 84
3.1.4. Đảm bảo sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước phải đặt
trong bối cảnh cơ sở hạ tầng, văn hoá, truyền thống của quốc gia .......... 85
3.2.

Các giải pháp nhằm tăng cƣờng sự tham gia của nhân dân
trong hoạt động quản trị nhà nƣớc ................................................. 86

3.2.1. Các giải pháp về hồn thiện hệ thống chính sách, pháp luật.............. 86
3.2.2. Giải pháp nâng cao năng lực tham gia của nhân dân vào xây
dựng chính sách .................................................................................. 90
3.2.3. Giải pháp nâng cao năng lực tham gia của nhân dân vào q
trình thực thi chính sách ..................................................................... 96
KẾT LUẬN .................................................................................................... 97
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 99


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CB,CC:

Cán bộ, công chức

ĐBQH:

Đại biểu Quốc hội

HĐND:

Hội đồng nhân dân

MTTQVN:

Mặt trận tổ quốc Việt Nam

PBXH:

Phản biện xã hội

QLNN:

Quản lý nhà nước

TCYD:

Trưng cầu ý dân

TDTHPL:

Theo dõi thi hành pháp luật

THPL:

Thi hành pháp luật

UBND:

Uỷ ban nhân dân

XHCN:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong tiến trình lãnh đạo cách mạng Việt Nam, Đảng ta luôn xác định
dân chủ XHCN vừa là mục tiêu, vừa là động lực phát triển của xã hội. Trong
Hiến pháp năm 1946 là bản Hiến pháp đầu tiên của Việt Nam được ban hành

ngay sau khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, đã quy định về việc
tham gia của nhân dân vào việc quản trị nhà nước tại Điều 1: "Nước Việt Nam
là một nước dân chủ cộng hoà. Tất cả quyền bính trong nước là của tồn dân
Việt Nam, khơng phân biệt nịi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn
giáo”. Quy định này đã thể hiện rất rõ "quyền bính trong nước” là của tồn
dân Việt Nam. Điều này khẳng định nhân dân được toàn quyền tham gia vào
việc quản trị nhà nước. Tuy vào thời điểm này nước Việt Nam còn non trẻ, mới
được thành lập, nhưng những quy định trong Hiến pháp 1946 đã thể hiện rõ vai
trò của nhân dân trong việc tham gia vào việc quản trị nhà nước. Điều này cũng
thể hiện được bản chất của nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân
và vì nhân dân. Quan điểm quyền lực nhà nước thuộc về nhân được xuyên suốt
trong Điều 4 Hiến pháp năm 1959, Điều 3 Hiến pháp năm 1992.
Ngày nay, dân chủ XHCN ngày càng được mở rộng về nội dung; dân
chủ cả trong chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và ở các cấp từ trung ương tới
cơ sở, đến từng người dân bằng các hình thức dân chủ đại diện và dân chủ
trực tiếp. “Đảm bảo và thúc đẩy quyền con người luôn là mục tiêu quan trọng
trong quá xây dựng và phát triển đất nước. Điều này được thể hiện rõ nét qua
quá trình xây dựng pháp luật, lấy người dân làm trung tâm của mọi chính
sách phát triển, thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt
Nam là thành viên” [33, tr.2] và thực tế một trong thành công lớn nhất của
Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận quyền con người là một chương riêng để

1


thấy được sự ghi nhận về tầm quan trọng không thể thay thế của nó trong xã
hội. Điều 28 Hiến pháp 2013 quy định:
Cơng dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia
thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ
sở, địa phương và cả nước và Nhà nước tạo điều kiện để công dân

tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong
việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân.
Quy định này đã tiếp tục khẳng định sâu sắc hơn vai trò của nhân dân
tham gia vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước và Nhà nước bảo đảm
và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo
đảm quyền con người, quyền công dân; và hướng đến thực hiện mục tiêu dân
giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm
no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện. Việc tham gia vào hoạt
động quản lý nhà nước, trong đó có việc quản lý hành chính nhà nước, của
nhân dân được nêu khái quát tại như sau:
Trong thực tiễn hoạt động nói chung, hoạt động quản trị nhà nước nói
riêng của người dân trong thời gian qua đã phát huy được thế mạnh, tuy nhiên
vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, mang tính hình thức, cách thức tổ chức quản
trị chưa khoa học, năng lực quản trị vẫn chưa thực sự hiệu quả, phương thức
và nội dung quản trị chưa được đổi mới, khả năng phát hiện các vấn đề trong
quá trình quản trị cịn chưa cao, cịn thiếu tính quyết liệt và chưa đạt được
hiệu quả như mong muốn.
Việc nghiên cứu lý luận về hoạt động quản trị nhà nước của người dân
là nhiệm vụ cấp thiết. Đặc biệt việc đi sâu nghiên cứu nguyên tắc hoạt động
quản trị nhà nước của người dân, trên cơ sở đó, đưa ra quan điểm và giải pháp
nhằm đổi mới hoạt động quản trị nhà nước của người càng có ý nghĩa thực

2


tiễn quan trọng. Chính vì thế, học viên lựa chọn đề tài: “Sự tham gia của
nhân dân trong quản trị nhà nước ở Việt Nam hiện nay” làm Luận văn
Thạc sĩ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Đã có nhiều nghiên cứu về hoạt động quản lý nhà nước và quản trị nhà

nước của người dân. Gần đây có một số đề tài nghiên cứu, như:
* Cơng trình nghiên cứu là sách giáo trình, sách chun khảo gồm
có: “Quyền được nói” của Ngân hàng thế giới, Nhà xuất bản Văn hóa thơng
tin, xuất bản năm 2006; “Giáo trình lý luận chung về Nhà nước và pháp luật”
của tác giả Hoàng Thị Kim Quế, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Năm 2007;
Đào Trí Úc (2007), Mơ hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội; “Lý luận và thực tiễn về
trưng cầu ý dân trên thế giới và ở Việt Nam” (2015) của TS Nguyễn Minh
Tuấn làm chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia; Lê Quốc Lý (2012),
Nhận diện rào cản đối với việc đưa chủ trương, đường lối của Đảng, chính
sách của Nhà nước vào thực tiễn cuộc sống và giải pháp tháo gỡ, Nxb Chính
trị Hành chính, Hà Nội; Trần Ngọc Đường (2012), Phân cơng, phối hợp và
kiểm sốt quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Sách chuyên khảo,
Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội; Đào Trí Úc - Nguyễn Thị Mơ - Nguyễn Văn
Thuận - Vũ Công Giao (2013); “Sự tham gia của người dân vào quy trình lập
hiến” của Viện chính sách cơng và phát triển, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia
Hà Nội, xuất bản năm 2013; Sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập
Hiến - Những vấn đề lý luận và thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam, Nxb
Đại học Quốc gia Hà Nội; Đào Trí Úc - Vũ Cơng Giao (Chủ biên bản dịch
tiếng Việt) (2014), Dân chủ trực tiếp, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội; Đào Trí
Úc - Vũ Công Giao (Chủ biên bản dịch tiếng Việt) (2014); Dân chủ ở cấp địa
phương, Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội; Trần Anh Tuấn, Nguyễn Hữu Hải

3


(Đồng chủ biên) (2015), Quản lý công (Sách chuyên khảo), Nxb Chính trị
Quốc gia, Hà Nội; “Pháp luật về quyền tự do lập hội, hội họp hịa bình trên
thế giới và Việt Nam” của tác Nguyễn Hoàng Anh làm chủ biên, Nhà xuất
bản Hồng Đức năm 2015; Lê Văn Hòa (2016), Giám sát và đánh giá Chính

sách cơng, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội;
* Cơng trình nghiên cứu là Luận án, luận văn, gồm có: Luận văn thạc sĩ
Luật học của tác giả Đỗ Thị Phương “Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh
Hải Dương” (năm 2009); Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Tô Thị Hồng
Lê “Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lai Châu” (năm 2013); Luận văn
thạc sĩ Luật học của tác giả Trần Thị Liên “Hiệu quả hoạt động giám sát của
HĐND tỉnh Lạng Sơn hiện nay” (năm 2011); Luận án tiến sĩ Luật học của tác
giả Nguyễn Hải Long “Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của
HĐND” (năm 2012); Thái Thị Tuyết Dung (2014), Quyền được thông tin của
công dân ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Đại học Luật thành
phố Hồ Chí Minh
* Cơng trình nghiên cứu là bài viết đăng trên tạp chí chuyên ngành,
gồm có: "Một số vấn đề về vị trí, tính chất của HĐND", của tác giả GS Phạm
Hồng Thái Tạp chí Quản lý nhà nước, năm 2002, (9), tr.8-12; "Quan niệm về
giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước và các cơ chế thực hiện giám sát",
của tác giả GS Đào Trí Úc, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, năm 2003, (6),
tr.4; Phạm Hồng Thái (2002), "Một số vấn đề về vị trí, tính chất của HĐND",
Trần Thị Vành Khuyên (2015), “Sự tham gia của người dân trong hoạch định
chính sách cơng”, Tạp chí quản lý Nhà nước, 237 (10); Trần Thị Vành
Khuyên (2015), “Sự tham gia của người dân trong hoạch định chính sách
cơng”, Tạp chí quản lý Nhà nước, 237 (10); Tạp chí Quản lý nhà nước, (9),
tr.8-12; Huỳnh Ngọc Chương (2019), “Sự tham gia của người dân vào chính
sách cơng dưới ảnh hưởng của mạng xã hội tại Việt Nam: Nghiên cứu từ tình

4


huống điển hình”, Tạp chí phát triển KH&CN, (19) (Q4-2016), tr.21-36;
“Tăng cường sự tham gia của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước”
của tác giả Hà Quang Ngọc và Hà Quang Trường, năm 2019; “Bàn về nguyên

tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lý hành chính nhà nước”
của Trường Đại học Kiểm sát, năm 2019;
Các cơng trình nêu trên dưới nhiều góc độ khác nhau đã đề cập đến các
vấn đề về lý luận và thực tiễn trong hoạt động giám sát của người dân, sự
quản lý của người dân trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền, nhưng tựu
trung lại chủ yếu liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh hoặc
của Quốc hội.
Cho đến nay vẫn chưa có cơng trình nào nghiên cứu toàn diện và đầy
đủ về hoạt động quản trị nhà nước trong thời đại mới với tính chất là một đề
tài độc lập, đi sâu nghiên cứu thực tiễn, để đánh giá mặt được, mặt chưa được,
qua đó đưa ra được những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm đổi mới hoạt
động quản trị nhà nước của người dân trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu tồn diện và có hệ thống những vấn đề lý luận về
khái niệm, đặc điểm, vai trò hoạt động quản trị nhà nước của người dân cũng
như đi sâu vào trọng tâm là phân tích, đánh giá thực trạng nguyên tắc hoạt động
quản trị nhà nước hiện đại của người dân, từ đó tìm ra các ưu điểm, hạn chế,
nguyên nhân của ưu điểm, hạn chế. Luận văn đưa ra các giải pháp nhằm đổi
mới hoạt động quản trị nhà nước của người dân trong giai đoạn hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được những mục đích đặt ra, đề tài có các nhiệm vụ nghiên
cứu như sau.

5


Thứ nhất, nghiên cứu một số vấn đề lý luận về nguyên tắc sự tham gia
của người dân vào trong hoạt động quản trị nhà nước như khái niệm, đặc
điểm, nội dung, ý nghĩa.

Thứ hai, phân tích thực trạng thể hiện của nguyên tắc sự tham gia của
người dân vào trong hoạt động quản trị nhà nước trong hệ thống pháp luật
Việt Nam và thực tiễn áp dụng trên thực tế.
Thứ ba, đề xuất các định hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
sự tham gia của người dân vào hoạt động quản trị nhà nước trong giai đoạn
hiện nay.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn như tên của đề tài: Nguyên tắc sự
tham gia của người dân trong quản trị nhà nước hiện đại và việc áp dụng ở
Việt Nam.
Phạm vi nghiên cứu là các quy định về nguyên tắc sự tham gia của
người dân trong quản trị nhà nước hiện đại trong Hiến pháp năm 2013 và các
văn bản pháp luật khác của Việt Nam.
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác- Lênin,
tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về HĐND, chức
năng giám sát của HĐND; chức năng giám sát của người dân và đặc biệt là sự
tham của người dân trong việc quản trị nhà nước.
Luận văn được hình thành dựa trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu
của các nhà khoa học và các tài liệu đã được công bố, dựa trên cơ sở nghiên
cứu các văn bản pháp luật của Nhà nước, các văn bản áp dụng pháp luật đồng
thời sử dụng phương pháp hệ thống, phương pháp logic lịch sử, phân tích,
thống kê và phương pháp tổng hợp để chọn lọc, trình bày nội dung luận văn.

6


6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của Luận văn có ý nghĩa cho việc nâng cao nhận
thức và kiến thức pháp lý về hoạt động tham gia quản trị nhà nước của người

dân; qua đó đưa ra được các quan điểm và giải pháp đổi mới hoạt động quản
trị nhà nước của người dân trong giai đoạn hiện nay.
Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu,
đào tạo, các cơ quan nhà nước có thể dùng để rút kinh nghiệm trong quá trình
bảo đảm quyền tham gia của người dân trong quản trị nhà nước
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn nghiên cứu có bố cục các phần: mở đầu, ba chương và kết luận:
Chương 1: Cơ sở lý luận về sự tham gia của nhân dân trong quản trị
nhà nước.
Chương 2: Thực trạng áp dụng pháp luật quy định về sự tham gia của
nhân dân trong quản trị nhà nước hiện nay.
Chương 3: Quan điểm và một số kiến nghị để nâng cáo chất lượng của
nhân dân trong quản trị nhà nước hiện nay.

7


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỰ THAM GIA CỦA NHÂN DÂN
TRONG QUẢN TRỊ NHÀ NƢỚC
1.1. Khái niệm và đặc điểm về sự tham gia của nhân dân vào quản
trị nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm quản trị nhà nước
“Quản trị nhà nước” theo tiếng La tinh được gọi là State administration,
là khái niệm được nhiều tổ chức quốc tế đưa ra trên cơ sở tiếp cận từ góc độ
nhiệm vụ của quản trị nhà nước. Theo Tổ chức Ngân hàng thế giới:
Quản trị Nhà nước là cách thức chính quyền nắm quyền lực và thực
thi thẩm quyền để tạo ra các chính sách cơng, cũng như cung cấp
các dịch vụ và sản phẩm công;
Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OECD:

Quản trị nhà nước là thực thi quyền lực chính quyền và trong lĩnh
vực chính trị. Quản trị tốt giúp thúc đẩy dân chủ và nhân quyền,
thúc đẩy thịnh vượng kinh tế, ổn định và gắn kết xã hội, giảm ngh o,
bảo vệ môi trường, sử dụng các nguồn tài nguyên và tăng niềm tin
vào các thiết chế chính phủ và hành chính;
Theo Huther và Shah 1996 xác định:
Quản trị nhà nước là các khía cạnh thực hành quyền lực qua thể chế
chính thức hoặc phi chính thức nhằm quản trị mọi nguồn tài nguyên
đã giao cho nhà nước.
Như vậy, quản trị Nhà nước cho phép công dân tham gia rộng rãi các
quy trình chính trị, ràng buộc và kiểm sốt quyền lực nhà nước thơng qua các
cơ chế giải trình. Nhà nước đủ mạnh để thực thi luật pháp và thiết lập trật tự,
nhưng không quá tập trung để có thể trở thành chuyên chế.

8


Để quản trị nhà nước đạt hiệu quả, thể chế thực thi quyền lực ở một
quốc gia, bao gồm:
(i) Chọn người lãnh đạo đất nước như thế nào, giám sát họ ra sao và khi
cần thay thế họ ra sao,
(ii) Năng lực của chính phủ xây dựng và thực hiện các chính sách có cơ
sở và cung cấp dịch vụ công,
(iii) Sự tôn trọng của người dân và nhà nước đối với các thể chế điều
tiết tương tác kinh tế.
Việc quản trị nhà nước phụ thuộc vào chính sách cơng mà Nhà nước
đưa ra. Chính sách cơng được hiểu
Để hiểu rõ hơn về quản trị nhà nước cần phân biệt quản trị Nhà nước
và quản lý Nhà nước
Tiêu chí

Bản chất

Quản lí nhà nƣớc

Quản trị nhà nƣớc

Xác định thẩm quyền của Xác định các nguồn lực và tài nguyên
nhà nước

Cách thức
thực hiện

được giao phó cho nhà nước;

Phân định thẩm quyền Tổ chức quản trị các tài ngun đó
(phân cơng, phân nhiệm) qua các thể chế chính thức phi chính
và tổ chức thực hiện thẩm thức
quyền quan các thể chế
chính thức

Biện pháp
thực hiện

Biện pháp khuyến khích Đảm bảo quyền tham gia của người dân
và cư ng chế

Quan tâm

Tổ chức bộ máy

Nhận biết quyền lực

- Qui trình

được trao cho ai, trao như thế nào

chính

quyền lực

- Thẩm quyền của từng cơ - Người điều hành quốc gia tổ chức
các chính sách sao cho hiệu quả và
quan công vụ
cung cấp các dịch vụ công
- Đảm bảo sự giám sát, tham gia của
người dân

9


Như vậy ở cả quản trị nhà nước và quản lý nhà nước dù khác nhau ở
nhiều tiêu chí nhưng đều liên quan đến khái niệm thực hiện chính sách cơng
trong đó quản trị Nhà nước là hoạt động hướng đến thực hiện quản lý Nhà
nước. Chính sách cơng được hiểu: “là bất kỳ những gì Nhà nước lựa chọn làm
hoặc khơng làm” [53, pp.4] hoặc có thể hiểu “là một tập hợp các quyết định
liên quan với nhau được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động
chính trị liên quan đến lựa chọn các mục tiêu và các phương tiện để đạt mục
tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền” [53, pp.5]; Lê
Chi Mai tiếp cận từ góc độ các nội hàm chính của chính sách cơng cho rằng
“chính sách cơng là một chuỗi các quyết định hoạt động của Nhà nước nhằm

giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế xã hội theo mục tiêu
xác định” [15, tr.38] cịn Lê Vinh Danh lại tiếp cận từ góc độ mục tiêu của
chính sách cơng thì cho rằng: “chính sách cơng là những gì mà chính quyền
thi hành đến dân” [15, tr.123]. Như vậy, cho đến hiện tại, có rất nhiều quan
niệm khác nhau về chính sách cơng, mỗi quan niệm của các nhà nghiên cứu
đã cung cấp những hiểu biết nhất định về khái niệm chính sách cơng. Nhưng
các quan niệm nêu trên đều xem xét chính sách cơng là sản phẩm có mục đích
của Nhà nước, chính quyền nhằm tác động đến đời sống của nhân dân. Chúng
tơi cho rằng, Chính sách cơng là tổng thể chương trình hành động của Nhà
nước, nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng trên các lĩnh vực của
đời sống xã hội theo phương thức nhất định, nhằm đạt được các mục tiêu đề
ra và đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững, ổn định. Tuy nhiên, quản trị
nhà nước sẽ trải qua các quá trình khác nhau nhưng ln ln gắn liền với
chính sách cơng. Đó là q trình xây dựng và thực thi chính sách
Đánh giá hiệu quả quản trị nhà nước dựa vào tiêu chí của “Quản trị
quốc gia tốt”. Quản trị quốc gia tốt là một loại hình quản trị quốc gia có sự
tham gia của người dân, trong đó, vai trị của người dân được thể hiện rõ nét

10


trong đưa ra quan điểm cá nhân trong hoạch định chính sách, nhà nước có dân
chủ đại diện nhưng người dân có tự do ngơn luận và lập hội; Có 4 yếu tố cấu
thành của một nền quản trị quốc gia tốt, trước hết đó là pháp trị, thứ hai là
chính quyền vận hành mọi cơng việc của nhà nước phải minh bạch trong đó
thơng tin phải tiệm cận được với người dân, giúp họ giám sát, chính quyền
quan tâm tới lợi ích xã hội của tất cả các bên hữu quan, tạo đồng thuận rộng
rãi trong xã hội, thứ ba là phải bảo đảm chế độ trách nhiệm mà ở đó cá nhân
& tổ chức quyết định chính sách có trách nhiệm giải trình trước cơng chúng,
thứ tư là sự tham gia của người dân.

Có thể thấy rõ, giá trị cốt lõi nhất của đảm bảo quyền tham gia của
người dân đó là đảm bảo người dân được tham gia trong xây dựng và thực thi
pháp luật. Trong đó, “cách tiếp cận dựa trên quyền trong hoạt động xây dựng
pháp luật thể hiện ở các khía cạnh cơ bản sau đây: bảo đảm sự tham gia người
dân để thúc đẩy nhận thức, năng lực đòi hỏi quyền của họ; nội dung pháp luật
bảo đảm trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong
việc thực thi các nguyên tắc cốt lõi về quyền con người; bảo đảm quy trình
dựa trên cách tiếp cận dựa trên quyền” [33, tr.1]
Chính sách khơng thể ban ơn từ bên trên xuống, chính sách phải có sự
tham gia của người dân để hình thành, thấu hiểu nguyện vọng, khó khăn của
người dân và đáp ứng được nguyện vọng của họ. Quản trị tốt là mục tiêu, là
cấp độ để đánh giá chất lượng quản trị nhà nước và đánh giá mức độ tham gia
quản trị nhà nước của người dân trong quốc gia đó.
Từ các phân tích nêu trên, có thể hiểu quản trị nhà nước là cách thức
Nhà nước quản lý và thực thi quyền lực thông qua thể chế chính thức ho c
phi chính thức trong q trình xây dựng và thực thi chính sách cơng.
1.1.2. Khái niệm nhân dân và sự tham gia của nhân dân vào quản trị
nhà nước
Công chúng là một khái niệm rộng, đa nghĩa và đến nay chưa có cách

11


hiểu thống nhất và chưa được quy định trong văn bản pháp luật. Mặc dù pháp
luật chưa chính thức thể chế hoá khái niệm người dân và quyền tham gia của
nhân dân trong hoạt động quản trị nhà nước, tuy nhiên thì hoạt động này vẫn
tồn tại và thuộc phạm trù sự tham gia của người dân, là một khái niệm đã
được thể chế hố.
Cơng chúng trong cách hiểu của Việt Nam có hai lớp nghĩa. Theo nghĩa
rộng, người dân được hiểu là “dân chúng, mọi người” [45, tr.170], tức là tất cả

người dân. Cách hiểu này cũng được tác giả Đào Trí Úc và đồng sự (2013) sử
dụng khi cho rằng “nhân dân nghĩa là người dân, sự tham gia của nhân dân nghĩa
là sự tham gia của người dân” [41, tr.34]. Theo nghĩa hẹp, người dân chỉ bao
gồm những cá nhân, tổ chức có liên quan đến cùng một vấn đề, một đối tượng cụ
thể, “người dân là đông đảo người chứng kiến ở một nơi công cộng” [48].
Trong tiếng Anh, khái niệm “Công chúng” được dịch từ “Public” và
cũng được hiểu theo hai lớp nghĩa. Theo nghĩa rộng “Public” được sử dụng
cùng nghĩa với “citizen” tức là “công dân” [48] hoặc “người dân là tất cả cá
nhân và tổ chức trong xã hội” [10, tr.15].
Theo nghĩa hẹp hơn thì “Public” được sử dụng đồng nghĩa với “Stakeholders”,
tức là “những người có liên quan” [55], chứ khơng phải tồn bộ người dân.
Tuy nhiên “những người có liên quan” là bao gồm những ai thì chưa có cách
hiểu thống nhất.
Tác giả Nguyễn Đức Lam và đồng sự (2015) cho rằng:
Công chúng là bất kỳ bên nào liên quan đến quyết định nhưng
khơng phải là bên có quyền ra quyết định. Đó là những người chịu
tác động trực tiếp và gián tiếp từ quyết sách được đưa ra; những
người hưởng lợi trực tiếp và những người có quyền, lợi ích liên
quan; những người bảo vệ quyền lợi; những người am hiểu vấn đề;
những người cung cấp dịch vụ liên quan; những người chịu trách
nhiệm quản lý [55].

12


Cùng quan điểm này, GUIDEMAPS (2004) cũng xác định:
Công chúng là bất kỳ cá nhân, nhóm hoặc tổ chức nào bị ảnh hưởng
bởi hoặc có thể ảnh hưởng đến dự thảo dự án và việc thực hiện dự
án. Nghĩa là người dân bao gồm cả người dân, cũng như các doanh
nghiệp, các cơ quan công quyền, các chuyên gia và các nhóm lợi

ích đặc biệt [55, pp.2].
Buhrmann và cộng sự, (2009) cũng đưa ra khái niệm tương tự:
Công chúng là một thuật ngữ chung cho bất kỳ tổ chức hoặc cá
nhân nào tham gia hoặc bị ảnh hưởng (tích cực hoặc tiêu cực) bởi
dự thảo kế hoạch. Các bên liên quan có thể tham gia trong một giai
đoạn cụ thể hoặc trong tất cả các giai đoạn của quá trình lập kế
hoạch hoặc thực hiện kế hoạch [55, pp.2].
Trong khi đó Cary Coglianese, Heather Kilmar tin, EvanMendelson
(2008) lại xác định người dân chỉ bao gồm các cá nhân, tổ chức thuộc phạm
vi xã hội dân sự:
... khi nói đến người dân là nhắc đến các đối tượng công dân; doanh
nghiệp nhỏ; tổ chức phi chính phủ; hiệp hội thương mại; các chuyên
gia, nhà nghiên cứu và các đối tượng khác ngồi Chính phủ trong
việc giúp xây dựng các quyết định thơng qua quy trình bình luận
cơng khai được quy định trong luật Thủ tục hành chính hoặc trong
các quy trình tham gia khác [54].
Một cách hiểu thứ ba về “những người có liên quan” là Bisset, R (2000)
cho rằng “người dân ở đây chỉ bao gồm những đối tượng bị ảnh hưởng (tích
cực, hoặc tiêu cực) bởi dự thảo quyết định”. Cách hiểu này cũng được Ngân
hàng phát triển châu Á (ADB) sử dụng khi quan niệm “người dân chỉ bao
gồm các nhóm dân cư bị ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp [49, tr.22] và cho
rằng “ngày nay thuật ngữ phổ biến nhất để mô tả sự tham gia của những

13


người dân (với tư cách là đối tượng chịu tác động của chính sách, quyết định)
chính là “sự tham gia của người dân” [49, tr.22]. Hiệp hội Quốc tế về sự tham
gia của người dân (tên tiếng Anh là International Association of Public
participation (viết tắt là IAPP)), cho rằng “Sự tham gia của người dân được

hiểu là sự lôi kéo những người bị ảnh hưởng bởi quyết định vào quy trình xây
dựng quyết định.
Sử dụng cách tiếp cận của Bisset, R (2000), Ngân hàng châu Á và Hiệp
hội quốc tế về sự tham gia của người dân (IAPP), luận văn xác định người
dân tham gia xây dựng chính sách quản trị nhà nước chính là các cá nhân, tổ
chức với tư cách là đối tượng chịu tác động trực tiếp bởi dự thảo chính sách
quản trị nhà nước. Cách tiếp cận người dân này là hợp lý xuất phát từ thuật ngữ
người dân trong quan điểm của các nhà ngôn ngữ Việt Nam, theo Từ điển tiếng
Việt, người dân là người dân, tức là thuộc phạm trù xã hội dân sự, ngồi nhà
nước, “người dân là đơng đảo người chứng kiến ở một nơi công cộng” [48].
Mặt khác, thực tiễn các đối tượng tham gia vào hoạt động xây dựng chính
sách quản trị nhà nước hiện nay gồm có các cơ quan nhà nước có liên quan,
các tổ chức chính trị xã hội và các chuyên gia, nhà khoa học đã được đảm
bảo. Tuy nhiên riêng nhóm đối tượng chịu tác động bởi dự thảo chính sách
quản trị nhà nước, mặc dù pháp luật quy định bắt buộc phải có sự tham gia
của nhóm đối tượng này, nhưng thực tế thì cơ chế đảm bảo cho sự tham gia
của nhóm đối tượng này trên thực tế chưa có.
Tiếp theo chúng ta nghiên cứu về khái niệm sự tham của người dân vào
hoạt động quản trị nhà nước.
Khái niệm sự tham gia có lịch sử lâu đời, xuất hiện từ thời kỳ nhà nước
dân chủ thành bang Hy Lạp cổ đại, nơi mà người ta tin rằng mọi công dân nên
được phép tham gia vào các hoạt động của nhà nước, vào q trình ra quyết
định quản lý có ảnh hưởng đến cộng đồng [51]. Từ “tham gia” bắt nguồn từ

14


chữ Hy Lạp “participare” có nghĩa là “tham dự, chia sẻ” [51]. Tham gia có
nghĩa là tham dự vào và một người tham gia khi người đó góp phần vào một
cái gì đó. Theo Tritter, (2009) Sự tham gia của người dân là một khái niệm rất

phức tạp và gây tranh luận với nhiều mục đích, phương pháp và đối tượng
người dân. Đồng thời khái niệm sự tham gia không phải là một khái niệm thuần
nhất, mà nội hàm của sự tham gia chứa đựng nhiều yếu tố, nhiều mức độ tham
gia. Khái niệm tham gia được tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau, cụ thể:
Từ góc độ trao quyền, Sherry Arnstein (1969) được coi là người đầu
tiên đặt nền móng về vấn đề sự tham gia của người dân trong hoạt động xây
dựng quyết định quản lý trên thế giới trong thời kỳ hiện đại cho rằng, “Sự
tham gia của người dân là một quá trình phân phối quyền lực qua đó cho phép
những người bị thiệt thịi được tham gia vào quá trình kinh tế và xã hội và
được hưởng lợi từ xã hội” [50].
Theo bà, khái niệm tham gia bao gồm các mức độ tham gia khác nhau
theo sự ảnh hưởng tăng dần đến nội dung của quyết định. Các mức độ tham
gia lần lượt là: Lôi kéo – Trị liệu - Thông tin – Tham vấn - Động viên - Đối
tác – Uỷ quyền – Trao quyền kiểm sốt [50]. Như vậy, từ góc độ trao quyền,
để đảm bảo sự tham gia thực chất, người dân cần được trao quyền thực sự, thể
hiện vị thế tương đối của người dân với cơ quan nhà nước trong q trình xây
dựng chính sách quản trị nhà nước.
Từ góc độ hành động của cơ quan nhà nước, Hiệp hội Quốc tế về sự
tham gia của người dân (IAPP: 2000) cho rằng:
Sự tham gia của người dân được hiểu là sự lôi kéo những người bị
ảnh hưởng bởi quyết định vào quy trình xây dựng quyết định. Nó
thúc đẩy những quyết định có thể chứng minh được bằng cách cung
cấp thông tin cần thiết cho người tham gia, để họ tham gia một cách
thực chất và nói cho những người tham gia biết những đóng góp

15


của họ đã ảnh hưởng đến quyết định như thế nào [56, pp.5]. Và mô
tả tham gia bao gồm các mức độ: Thông tin – Tư vấn – Lôi kéo –

Hợp tác – Trao quyền.
Cũng góc tiếp cận này, Cary Coglianese và đồng sự (2008) cho rằng:
Sự tham gia của người dân bao gồm việc tạo cơ hội cho các tổ
chức phi chính phủ, doanh nghiệp, những người khác bên ngồi
chính phủ đóng góp, bình luận vào các đề xuất xây dựng luật lệ
của chính phủ [54]. Eszter Hartay (2011), Sự tham gia được hiểu
là khả năng để cho công dân các tổ chức xã hội dân sự, các
nhóm lợi ích tác động đến sự phát triển của chính sách và luật
pháp có tác động đến họ [52].
Từ góc độ nội dung tham gia, Tổ chức y tế thế giới (WHO, 2002) cho rằng:
Sự tham gia của người dân là q trình qua đó mọi người có khả năng
chủ động tham gia vào việc xác định vấn đề tồn tại, ra quyết định,
thiết lập và thực thi chính sách, phát triển và cung cấp dịch vụ có ảnh
hưởng đến cuộc sống của mình để đạt được sự thay đổi [58, pp.10].
Theo Nguyễn Mạnh Cường và đồng sự (2010):
... Sự tham gia của người dân là bất kỳ quá trình nào nhằm tìm hiểu
các quan niệm về chuẩn mực trong người dân về vấn đề được đưa
ra để quyết, thu hút sự tham gia của người dân nhằm tối ưu hoá việc
ra quyết định [47].
Từ góc độ kết quả của hoạt động tham gia, Steven H. Grabow và đồng
sự (2002) đưa ra khái niệm:
Sự tham gia của người dân là một q trình qua đó những người bị
ảnh hưởng, người có quan tâm và cả những người hưởng lợi từ kết
quả đầu ra của quyết định đều có cơ hội ảnh hưởng đến nội dung
của quyết định [57].

16


Đồng quan điểm đó, James L. Cleighton (2005) cho rằng: “Sự tham gia

của người dân là một quá trình mà mối quan tâm, nhu cầu và giá trị của người
dân được kết hợp vào việc ra quyết định của chính phủ.
Đây là q trình thơng tin và tương tác hai chiều, với mục tiêu tổng thể
là có được những quyết định tốt hơn với sự ủng hộ của người dân” [55, pp.7].
Và ông cho rằng nội hàm khái niệm “tham gia” có nhiều nghĩa khác nhau, có
thể tham gia đồng nghĩa với chương trình cung cấp thơng tin cơng cộng. Hoặc
được hiểu như một hoạt động điều trần, nơi người dân bình luận về những gì cơ
quan nhà nước sẽ làm. Nó cũng được hiểu là một thoả thuận đạt được cùng với
người dân... và Cleighton cho rằng tốt nhất nên hiểu tham gia như là một quá
trình liên tục với bốn mức độ: Thông tin cho người dân – Lắng nghe người dân
– Tham gia vào giải quyết vấn đề - Xây dựng sự đồng thuận [55, pp.8-9].
Tóm lại, có rất nhiều các định nghĩa khác nhau về sự tham gia do các
cách tiếp cận khác nhau. Tuy nhiên mỗi khái niệm đều cố gắng lý giải sự
tham gia từ bản chất của hoạt động này và hướng tới việc đảm bảo sự tham
gia thực chất của người dân.
Tiếp cận từ góc độ trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc đảm
bảo sự tham gia thực chất của người dân trong xây dựng chính sách quản
trị nhà nước, luận văn xác định “Sự tham gia của người dân trong xây dựng
chính sách quản trị nhà nước là quá trình người dân tham gia xây dựng
chính sách và soạn thảo chính sách quản trị nhà nước bằng nhiều mức độ
khác nhau, từ việc được tiếp cận thông tin về hoạt động xây dựng chính
sách quản trị nhà nước, được tham gia đóng góp ý kiến, phản biện đối với
chính sách và dự thảo chính sách quản trị nhà nước, đến việc biểu quyết
khi nhà nước trưng cầu ý dân và được trao quyền đề xuất sáng kiến xây
dựng chính sách quản trị nhà nước, nhằm gây ảnh hưởng đến nội dung của
chính sách quản trị nhà nước.

17

1.1.3. Đặc điểm sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản trí
nhà nước
Thứ nhất, về m t chủ thể tham gia. Về nguyên tắc tất cả các cá nhân, tổ
chức trong xã hội đều có quyền tham gia xây dựng chính sách quản trị nhà
nước. Trước những vấn đề của đất nước, của xã hội, mỗi một cá nhân, tổ chức
có trách nhiệm đều nên bày tỏ quan điểm, chính kiến, cùng những góp ý của
mình để làm cho chính sách, pháp luật của Nhà nước ngày càng phù hợp hơn
với cuộc sống. Tuy nhiên, xuất phát từ những giới hạn về năng lực, điều kiện
thời gian cũng như các nguồn lực khác thì từ phía Nhà nước khuyến khích
trước hết chủ thể tham gia trong xây dựng là các cá nhân chịu tác động trực
tiếp và gián tiếp từ dự thảo chính sách quản trị nhà nước sắp ban hành. Bởi
đây là nhóm chủ thể có ảnh hưởng nhất, đánh giá chính xác nhất về một chính
sách quản trị nhà nước có đảm bảo tính khả thi hay không.
Thứ hai, về m t nội dung tham gia. Nội dung tham gia của người dân
vào hoạt động xây dựng chính sách quản trị nhà nước được tiếp cận khá đa
dạng, tuy nhiên một đặc điểm chung là công chúng nên tham gia vào tất cả các
vấn đề của q trình xây dựng chính sách quản trị nhà nước nhằm tối ưu hố,
nâng cao chất lượng, tính hợp lý, khả thi của chính sách quản trị nhà nước.
Thứ ba, về m t hình thức và mức độ tham gia. Sự tham gia không phải
là khái niệm thuần nhất, mà chứa đựng trong đó nhiều mức độ, hình thức
tham gia khác nhau. Trong đó về cơ bản nội hàm của khái niệm tham gia chứa
đựng bốn mức độ tham gia cơ bản. 1) Công chúng được tiếp cận thông tin về
hoạt động xây dựng chính sách, quyết định quản lý nhà nước; 2) Cơng chúng
tham gia góp ý kiến xây dựng nội dung của chính sách, quyết định quản lý
nhà nước; 3) Công chúng biểu quyết về các nội dung của chính sách, quyết
định được xây dựng bởi cơ quan nhà nước; và 4) Công chúng được trao
quyền đề xuất sáng kiến xây dựng quyết định, chính sách.

18