Đổi mới hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN HẢI LONG

ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP
LUẬT
MÃ SỐ: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS, TS HOÀNG THỊ KIM QUẾ

HÀ NỘI – NĂM 2006


MỤC LỤC
Trang

Trang phụ bìa ..........................................................................................1
Lời cam đoan ........................................................................................2_
Mục lục ................................................................................................. 3
Mở đầu.................................................................................................. 7
Chương 1. Cơ sở lý luận của việc đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh hiện nay ở nước ta .............................................................................. 12

1.1. Vị trí, vai trị của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong bộ máy

nhà nước ............................................................................................. 12
1.1.1. Vị trí, vai trị của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh qua các
thời kỳ................................................................................. 12
1.1.2. Quan điểm của Đảng và tư tưởng Hồ Chí Minh về Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh. ....................................................... 18
1.1.3. Một số mơ hình tổ chức chính quyền địa phương trên
thế giới. ............................................................................... 20
1.1.4. Kinh nghiệm giám sát của cơ quan dân cử địa phương ở
một số nước. ....................................................................... 22
1.2. Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh .......................................................................................... 24
1.2.1. Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân ............... 24
1.2.1.1. Khái niệm ........................................................... 24

3


1.2.1.2. Phân biệt giám sát của HĐND và một số hình thức
giám sát khác. ................................................................. 27
1.2.2. Quá trình hình thành và phát triển chế định giám sát của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh. .......................................................... 30
1.2.2.1. Giai đoạn 1945- 1959 ........................................ 31
1.2.2.2. Giai đoạn 1959 - 1980 ....................................... 33
1.2.2.3. Giai đoạn 1980-1992 ......................................... 33
1.2.2.4. Giai đoạn 1992 -2003 ......................................... 35
1.2.2.5. Giai đoạn 2003 đến nay ...................................... 36
1.2.3. Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát ........ 38
1.2.3.1. Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đặt
trong yêu cầu chung về mới tổ chức bộ máy nhà nước. .... 38
1.2.3.2. Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

trong yêu cầu hội nhập quốc tế. ....................................... 39
Chương 2. Thực trạng về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh .... 41
2.1. Thực trạng pháp luật về giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.......... 41
2.2. Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.......... 44
2.2.1. Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh ............................................................................... 46
2.2.2 Thực trạng hoạt động giám sát của Thường trực Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh........................................................................... 55
2.2.3 Thực trạng hoạt động giám sát của các Ban của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh. ....................................................... 67

4


2.2.4. Thực trạng hoạt động giám sát của đại biểu HĐND cấp
tỉnh. .................................................................................... 80
2.2.5. Thực trạng công tác đôn đốc, theo dõi giải quyết kiến nghị sau
công tác giám sát. .................................................................. 83
2.3. Những nhân tố quyết định tới hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát ....... 84
2.3.1. Nhận thức vai trò lãnh đạo của cấp ủy Đảng ................... 85
2.3.2. Cơ chế pháp luật .......................................................... 86
2.3.3. Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát ......................... 88
2.3.4 . Cơ cấu tổ chức ............................................................ 89
2.3.4.1. Cơ cấu, thành phần, trình độ đại biểu Hội đồng nhân
dân .................................................................................... 89
2.3.4.2. Cơ cấu Thường trực HĐND và các Ban của HĐND. .. 91
2.3.4.3. Mối quan hệ giữa HĐND và các cơ quan, tổ chức ở
địa phương; với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và
các cơ quan của Quốc hội. ................................................. 93
2.3.4.4. Các yếu tố tâm lý, xã hội ...................................... 94

2.3.4.5. Các điều kiện đảm bảo. ........................................ 95
Chương 3. giải pháp đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 96
3.1. Đổi mới nhận thức về vai trò của Hội đồng nhân dân và hoạt động
giám sát của Hội đồng nhân dân ............................................................. 98
3.2. Tăng cường sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng .................................... 102
3.3. Đổi mới tổ chức Hội đồng nhân dân. ........................................... 104

5


3.4. Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động giám
sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. .................................................... 111
3.5. Quy định cụ thể về hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát. ....... 114
3.6. Nâng cao các điều kiện đảm bảo phục vụ hoạt động giám sát ...... 116
3.7. Một số vấn đề khác nâng cao hoạt động giám sát ........................... 117
Kết luận ............................................................................................... 119
Tài liệu tham khảo ................................................................................. 120

6


MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu
Chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ
ban nhân dân (UBND), là trung tâm , xương sống của hệ thống chính trị ở địa
phương, trong đó, HĐND giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Vị
trí và vai trị của HĐND càng trở nên quan trọng khi chúng ta xây dựng nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân và vì dân.
HĐND có 2 chức năng chính là: quyết định và giám sát, hai chức năng

này bổ trợ cho nhau, giúp hoạt động của HĐND có hiệu quả. Hoạt động giám
sát của HĐND các cấp, trong đó có HĐND cấp tỉnh trong thời gian qua tuy đã
có đổi mới, được coi trọng hơn, tồn diện hơn và có tiến bộ, song chưa đáp
ứng được yêu cầu và mong đợi của người dân.
Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã ban hành Luật tổ chức HĐND và
UBND (năm 2003), trong đó, một điểm mới là có riêng một chương quy định
về hoạt động giám sát của HĐND. Tiếp theo đó, Uỷ ban thường vụ Quốc hội
có Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02 tháng 4 năm 2005 ban
hành Quy chế hoạt động của HĐND với nhiều quy định hướng dẫn về hoạt
động giám sát của HĐND. Mặc dù Quy chế đã hướng dẫn tương đối cụ thể
hoạt động giám sát được quy định trong Luật tổ chức HĐND và UBND
nhưng thực tiễn cho thấy, nhiều địa phương cịn vướng mắc trong q trình
thực thi vì nhiều lý do. Những lý do này xuất phát từ sự chưa hoàn thiện của
quy định pháp luật cũng như từ thực tiễn hoạt động, tổ chức bộ máy nhà
nước...
2. Tình hình nghiên cứu

7


Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là một đề tài thu hút sự quan
tâm của nhiều nhà luật học, bởi để HĐND làm tốt chức năng quyết định của
mình thì một yếu tố khơng thể thiếu là làm tốt chức năng giám sát. Tuy đã có
đề tài nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND hay của chính
quyền địa phương (bao gồm cả HĐND và UBND) của một số nhà luật học và
thậm chí cả HĐND một số địa phương nhưng hầu như chỉ nghiên cứu hoạt
động giám sát trong tổng thể chung về đổi mới tổ chức và hoạt động của
HĐND mà ít có nghiên cứu sâu về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh.
Cũng có đề tài nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội (một cơ quan
nằm trong hệ thống cơ quan dân cử có hình thức hoạt động tương tự như

HĐND) và giám sát của HĐND, các đề tài này phần nào có đề cập tới hoạt
động giám sát của HĐND nhưng chưa sâu và chưa cụ thể. Ngoài ra, sau khi
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động của HĐND
năm 2005 ra đời với nhiều quy định mới về hoạt động giám sát thì hầu như
chưa có nghiên cứu chun sâu nào về đề tài này.
3. Mục đích nghiên cứu
Đề tài “Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh” vừa tổng kết
kinh nghiệm thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trên phạm vi cả
nước phục vụ yêu cầu nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động giám sát
HĐND cấp tỉnh hiện tại, vừa đề xuất những vấn đề có tính chất pháp lý, khoa
học về tổ chức, phương pháp hoạt động giám sát của HĐND trong thời gian
tới. Với tinh thần đó, trong tình hình mới hiện nay, mục tiêu nghiên cứu là:
- Tổng kết các cơ sở lý luận hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh;

- Nghiên cứu thực tiễn áp dụng những quy định của pháp luật về hoạt
động giám sát của HĐND cấp tỉnh;

8


- Nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực
HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh (trước và sau khi có
Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, Quy chế hoạt động của HĐND2005), từ
đó rút ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, đề xuất các vấn đề nhằm từng
bước hoàn thiện cơ chế điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động giám sát
của HĐND cấp tỉnh.
- Nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề liên quan đến hoạt
động giám sát của HĐND cấp tỉnh, đề ra giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu
lực, hiệu quả của hoạt động giám sát.
- Ứng dụng kết quả nghiên cứu đề tài phục vụ cho việc Uỷ ban thường

vụ Quốc hội hướng dẫn hoạt động giám sát của HĐND trên cơ sở Luật tổ
chức HĐND và UBND 2003, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND, UBND và Quy chế hoạt động của HĐND 2005.
Luận văn sẽ tập trung đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động
giám sát của HĐND cấp tỉnh cho phù hợp với tình hình hiện nay
4. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của đề tài giới hạn trong các lĩnh vực sau:
- Các tài liệu, tư liệu, văn bản pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt
động của HĐND.
- Các tài liệu, tư liệu, văn bản pháp lý liên quan đến hoạt động giám sát
của HĐND
- Các văn bản tài liệu hướng dẫn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và
Chính phủ đối với HĐND.

9


- Các báo cáo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Ban Công tác đại biểu
của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương và các loại văn bản khác có liên quan.
5. Đối tƣợng nghiên cứu
- Hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của
HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh.
- Các quy định của Hiến pháp 1946-1959-1980-1992-Hiến pháp sửa đổi
2002, Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật bầu cử đại biểu HĐND, Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND và Quy chế hoạt động của
HĐND các văn bản có liên quan đến tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh.
- Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của cơ quan đại diện (HĐND) ở
một số nước trên thế giới.
6. Phƣơng pháp nghiên cứu

- Phương pháp biện chứng, lịch sử.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp.
- Phương pháp so sánh, thống kê.
- Phương pháp xã hội học, hội thảo và chun gia.
- Phương pháp mơ hình hố, hệ thống hố.
7. Kết cấu của luận văn
Ngồi phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận của việc đổi mới hoạt động giám sát của
HĐND cấp tỉnh hiện nay ở nước ta.
Chương 2: Thực trạng về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

10


Chương 3: Giải pháp đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh.

11


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH HIỆN NAY Ở NƢỚC TA

1.1. VỊ TRÍ, VAI TRỊ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH
TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC
Trên thế giới có nhiều học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước,
nhưng chủ yếu chỉ dừng ở tổ chức quyền lực nhà nước ở trung ương với việc
phân chia quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, hoặc đề cập tới việc
phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp ở địa

phương. Lý luận mang tính học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp
địa phương, cụ thể là cấp tỉnh, chưa hình thành rõ ràng. Trong 61 năm xây
dựng bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam cũng chịu nhiều ảnh hưởng
của các tư tưởng khác nhau qua từng thời kỳ. Nhưng một nguyên lý cơ bản
nhất, xuyên suốt, đó là: HĐND là cơ quan dân cử ở địa phương, đại diện cho
nhân dân địa phương quyết định những vấn đề cơ bản ở địa phương, bầu ra cơ
quan hành pháp ở địa phương.
1.1.1. Vị trí, vai trị của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh qua các thời kỳ.
Xét về lịch sử hình thành chính quyền địa phương ở Việt Nam, chỉ 2
tháng sau khi cách mạng tháng tám năm 1945 thành cơng, Chủ tịch Hồ Chí
Minh đã ký Sắc lệnh số 63 ngày 22 tháng 11 năm 1945, Điều thứ nhất Sắc
lệnh nói rõ: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt
Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Hội
đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ
quan thay mặt cho dân.”. Sắc lệnh cũng xác định sự hình thành của HĐND
cấp tỉnh, mối quan hệ giữa Uỷ ban hành chính và HĐND, giữa HĐND cấp

12


tỉnh và chính quyền cấp trên. Uỷ ban hành chính tỉnh do HĐND tỉnh bầu ra,
HĐND có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Uỷ ban hành chính, quyết nghị của
HĐND hàng tỉnh không được trái với chỉ thị của các cấp trên, [19, Điều thứ
48, 80, 84, 90]. Như vậy, ngay từ văn bản đầu tiên, vị trí và vai trị của HĐND
cấp tỉnh đã được xác nhận, theo đó, HĐND tỉnh là cơ quan do cử tri bầu ra,
nằm trong hệ thống bộ máy nhà nước thống nhất, chịu sự chỉ đạo của Uỷ ban
hành chính cấp trên (cấp kỳ) và HĐND tỉnh bầu ra cơ quan hành chính ở địa
phương là Uỷ ban hành chính tỉnh. Tư tưởng này xuyên suốt các lquy định
của pháp luật về tổ chức HĐND và UBND sau này. Sắc lệnh 63 là văn bản
đầu tiên của nhà nước cách mạng công nông để thành lập chính quyền ở địa

phương, đặt nền móng cho việc thành lập chính quyền địa phương ở nước ta.
Tiếp sau Sắc lệnh 63 năm 1945, Hiến pháp 1946 đã có một chương
riêng (chương VI gồm 6 điều, từ Điều 57 đến Điều 62) quy định rất rõ về việc
thành lập HĐND và Uỷ ban hành chính (UBND), trong đó, quy định HĐND
được thành lập ở cấp tỉnh và cấp xã. Hiến pháp là văn bản quy định những
vấn đề cơ bản, nên quy định một đạo luật khác sẽ quy định hoạt động của
HĐND. Sau 12 năm, đến ngày 31 tháng 5 năm 1958, Quốc hội thông qua
Luật tổ chức chính quyền địa phương gồm 5 chương, 43 điều. Tổ chức chính
quyền đại phương ở Việt Nam lúc đó cũng khác so với bây giờ, đó là có
những khu tự trị, trong các khu tự trị có các tỉnh, thành phố trực thuộc. Chính
quyền lúc đó khơng được tổ chức như một hệ thống chính quyền thống nhất.
Tuy nhiên, Luật tổ chức chính quyền địa phương 1958 đã khẳng định HĐND
là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân bầu ra. Như vậy, ở
Việt Nam, bắt đầu từ 1958, HĐND được xác định là cơ quan quyền lực của
nhà nước ở địa phương.
Trong thời gian từ 1946 đến 1954, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký một số
sắc lệnh như sắc lệnh 254, 255 ngày 19-11-1948 để chỉ ra cách tổ chức chính

13


quyền trong các vùng kháng chiến và trong các vùng tranh chấp. Trong đó,
đối với những vùng bị địch tạm kiểm sốt hay uy hiếp chưa có HĐND, thì có
thể chỉ định ra một HĐND lâm thời (Điều 3, Sắc lệnh 255). Như vậy, dù trong
thời kỳ chiến tranh, việc bầu cử HĐND rất khó khăn nhưng về mặt tổ chức
chính quyền vẫn phải tuân thủ nguyên tắc ở bất cứ nơi nào có dân, có chính
quyền thì phải có HĐND.
Hiến pháp 1959 cũng có một chương với 19 điều quy định về cách thức
tổ chức của HĐND, chế độ hoạt động cũng như các mối quan hệ của HĐND.
Hiến pháp 1959 cũng như Luật tổ chức HĐND và Uỷ ban hành chính năm

1962 đều quy định vị trí của HĐND cấp tỉnh vẫn được giữ ngun, hầu như
khơng có thay đổi so với Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958.
Hiến pháp 1980 đã hoàn thiện quy định về tổ chức HĐND và UBND
lên một bước rõ rệt. Sau đó, Quốc hội đã thơng qua Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1983 gồm 9 chương, 71 điều. Tuy nhiên, cũng như trước đây,
HĐND chỉ hoạt động chủ yếu thông qua kỳ họp, cơ quan chịu trách nhiệm
chung giữa hai kỳ họp HĐND là UBND và kỳ họp HĐND do UBND triệu
tập. Như vậy, vai trò của HĐND là tương đối mờ nhạt, việc quy định quyền
hạn phần nhiều mang tính hình thức.
Trong khi đang thực hiện Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1983, Đảng có chủ trương đổi mới, trong đó có việc sửa đổi về
tổ chức bộ máy nhà nước ở địa phương, dẫn đến việc ban hành Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 1989. Lần sửa đổi này, một cơ quan mới, tổ chức mới
đã xuất hiện trong HĐND, đó là Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện,
tổ chức này được hiểu là cơ quan hoạt động thường xuyên của HĐND giữa 2
kỳ họp. Sự xuất hiện của Thường trực HĐND ở cấp tỉnh là bước ngoặt rất
quan trọng trong hoạt động của HĐND cấp tỉnh, thúc đẩy hoạt động của

14


HĐND đến một bước mới, tạo cho hoạt động của HĐND linh hoạt hơn so với
trước kia. HĐND cấp tỉnh đã ngày càng có vai trị và vị trí trong hệ thống cơ
quan nhà nước, giảm bớt tính hình thức thông qua hoạt động thường xuyên.
Hiến pháp 1992, tại Điều 119, một lần nữa khẳng định “Hội đồng nhân
dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện
vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu
trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên”.
Năm 1994, khi sửa đổi Luật tổ chức HĐND và UBND thì Thường trực
HĐND cấp tỉnh vẫn giữ ngun nhưng về tổ chức thì khơng cịn chức danh

Uỷ viên Thư ký mà gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND, số Phó Chủ tịch
do Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, trong
nhiệm kỳ HĐND 1994-1999 và 1999-2004, do Chính phủ trình chỉ có 1 Phó
Chủ tịch nên Thường trực HĐND cấp tỉnh gồm: Chủ tịch và 1 Phó Chủ tịch.
Năm 2003, Luật tổ chức HĐND và UBND được ban hành thay thế luật năm
1994, vị trí và vai trị của HĐND cấp tỉnh nói riêng và HĐND nói chung vẫn
được giữ nguyên nhưng có bước phát triển mới với nhiều quy định cụ thể về
nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND, nhằm làm cho hoạt động của HĐND thực
quyền hơn. Ngoài ra, về tổ chức, Thường trực HĐND gồm 3 thành viên, Chủ
tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ viên thường trực HĐND.
Xuất phát từ vị trí, vai trị đó, HĐND có 2 chức năng chính là: quyết
định và giám sát. Hai chức năng này có quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ
nhau. HĐND quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát việc thực hiện các
quyết định đó, thơng qua hoạt động giám sát, phát hiện vấn đề cần sửa đổi,
HĐND ban hành nghị quyết quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương.
Như vậy, HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng dần dần từ
những bước sơ khai ban đầu đã được xác định rõ ràng vai trị, vị trí trong Hiến

15


pháp và trong Luật tổ chức HĐND và UBND. Trong đó, HĐND cấp tỉnh ln
được đề cao và có vị trí, vai trị to lớn trong bộ máy chính quyền địa phương,
đã có thời kỳ cấp kỳ, cấp khu tự trị và cấp huyện khơng có cơ quan dân cử
nhưng từ khi thành lập nước đến nay, chưa thời điểm nào khơng có HĐND cấp
tỉnh.
Cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương, nếu phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương thì cấp tỉnh là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương. Nếu cấp
trung ương là cấp đề ra chính sách thì cấp địa phương là cấp thực hiện chính

sách và cấp tỉnh là cấp quan trọng chuyển tải chính sách từ trung ương xuống
tới người dân và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương. Xét dưới
góc độ tự chủ, quyền tự quản của nhân dân, thì cấp tỉnh là cấp có quyền tự
chủ tương đối cao so với cấp huyện và cấp xã, quyền quyết định lớn, có tác
động tới hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung. Chính vì vậy, HĐND cấp
tỉnh càng khẳng định vị trí quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước.
HĐND cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân cử ra,
quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, một cấp ngay dưới cấp
trung ương. Vì vậy, HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trị to lớn trong bộ máy
chính quyền địa phương, quyết sách những vấn đề trực tiếp ở địa phương, giải
quyết những khó khăn vướng mắc của nhân dân và quyết định đường hướng
phát triển cho kinh tế – xã hội ở địa phương mình.
Như vậy, HĐND có vai trò là cầu nối giữa cơ quan nhà nước cấp trên
với nhân dân địa phương, đồng thời có tính hai mặt: vừa đại diện cho nhân
dân địa phương, vừa đại diện cho quyền lực nhà nước ở cấp trên. Tổ chức
quyền lực ở Việt Nam theo mơ hình phân cơng, phân nhiệm trong cùng cấp
và thống nhất quyền lực từ trung ương xuống địa phương. Như vậy, HĐND

16


cấp tỉnh cũng nằm trong mối quan hệ đó, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định
những vấn đề quan trọng ở địa phương nhưng phải tuân thủ quy định của
Quốc hội, Chính phủ theo hệ thống dọc. Xét theo chiều ngang, HĐND bầu ra
cơ quan chấp hành là UBND, và gần như có sự “phân cơng” nhiệm vụ giữa
HĐND và UBND, HĐND quyết định vấn đề quan trọng và UBND chịu trách
nhiệm thi hành. Khi đã có sự phân cơng rồi thì tất yếu phải có theo dõi, kiểm
tra, giám sát để bảo đảm cho các cơ quan hoạt động đúng chức năng, nhiệm
vụ và hồn thành tốt cơng việc. HĐND cấp tỉnh cũng giám sát một phần hoạt
động của HĐND cấp huyện bởi có sự phân cấp, phân quyền giữa cấp tỉnh và

cấp huyện.
Vị trí, vai trị, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh phụ thuộc rất
nhiều vào mơ hình của chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa cấp tỉnh
và trung ương. Có thể thấy rằng về cơ bản, sự phát triển của HĐND cấp tỉnh,
vị trí và vai trị trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ hầu như
khơng có sự thay đổi, cụ thể như sau:
- HĐND cấp tỉnh do cử tri trong tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
- HĐND cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước ở trung
ương, chịu sự giám sát và hướng dẫn hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc
hội, chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của chính phủ trong việc thực hiện các văn
bản của cơ quan nhà nước ở trung ương.
- HĐND cấp tỉnh bầu ra UBND cùng cấp là cơ quan chấp hành của
HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Trong hệ thống dọc,
UBND cấp tỉnh lại chịu sự chỉ đạo c�nh và HĐND cấp huyện ... Nhưng những
quy định này thiếu rõ ràng, chưa có tính hệ thống. Đây cũng là một ngun
nhân làm hoạt động giám sát của HĐND trở nên hình thức, kiến nghị thiếu
hiệu lực. Chính vì vậy, cần thiết phải quy định rõ ràng về hậu quả pháp lý sau
hoạt động giám sát, những kiến nghị của các chủ thể tiến hành giám sát được
thực hiện, tiếp thu như thế nào, nếu khơng tiếp thu thì sẽ chịu hậu quả gì.
Tuy nhiên, đây là vấn đề chưa thực sự “có lời giải” khơng chỉ với hoạt
động giám sát của HĐND mà ngay cả hoạt động giám sát của Quốc hội. Luật
về hoạt động giám sát của Quốc hội cũng có 3 điều quy định về thẩm quyền
của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban

114


của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội trong việc xem
xét kết quả giám sát. Trong đó, ngồi Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc

hội có một số quyền như tạm đình chỉ, bãi bỏ văn bản trái luật, Quốc hội miễn
nhiệm một số chức danh thì quyền cịn lại hầu hết chỉ dừng ở “đề nghị”, “yêu
cầu”. Nhưng khi những “đề nghị”, “yêu cầu” này khơng được thực hiện thì
hoặc chưa có chế tài hoặc chế tài lại rất mạnh, vì vậy khó áp dụng.
Xuất phát từ nghiên cứu và tình hình thực tế, để hoạt động giám sát của
HĐND có hiệu lực, hiệu quả, một số đề xuất về chế tài có thể áp dụng là:
- Ban hành nhiều mức chế tài phù hợp với từng hình thức giám sát và
sự tuân thủ của các đối tượng bị giám sát. Ví dụ như qua hoạt động giám sát
của mình (xem xét báo cáo cơng tác, chất vấn, Đồn giám sát ...) HĐND có
thể đưa ra hình thức khiển trách đối với Chủ tịch và thành viên của UBND,
Trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, Viện trưởng Viện kiểm
sát nhân dân và Chánh án Tòa án nhân dân..., sau 3 lần bị khiển trách thì
HĐND xem xét miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền
xem xét cách chức.
- Ban hành trình tự, thủ tục áp dụng chế tài đối vói đối tượng khơng
tn thủ hoạt động giám sát của HĐND. Ví dụ như đối tượng chịu sự giám sát
khơng tiếp thu hoặc khơng có phản hồi về kiến nghị, đề xuất sau hoạt động
giám sát thì chủ thể tiến hành giám sát có quyền đề nghị cá nhân, cơ quan, tổ
chức cấp trên có thẩm quyền của đối tượng giám sát xem xét buộc thi hành
hoặc áp dụng chế tài đối với đối tượng bị giám sát. Trong trường hợp cá nhân,
cơ quan cấp trên không xem xét hoặc xét thấy kết quả giải quyết không đúng
thì trình HĐND xem xét, ra nghị quyết theo thẩm quyền (miễn nhiệm, bãi
nhiệm cá nhân, người đứng đầu cơ quan, tổ chức ...)

115


3.6. NÂNG CAO CÁC ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO PHỤC VỤ HOẠT
ĐỘNG GIÁM SÁT
Luật tổ chức HĐND và UBND cũng như Quy chế hoạt động của

HĐND đã chú trọng tới các điều kiện đảm bảo cho hoạt động của HĐND cấp
tỉnh nói chung, trong đó, đáng chú ý là các quy định về: kinh phí hoạt động
của HĐND do HĐND quyết định; các chế độ của đại biểu HĐND như cung
cấp báo cáo, báo chí, hoạt động phí ...; thi đua, khen thưởng; Văn phịng
HĐND cấp tỉnh ...
Nhìn chung, các điều kiện đảm bảo hoạt động của HĐND nói chung đã
được quy định, nhưng vẫn còn thiếu và chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn.
Để hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh phát huy được chức năng giám sát
của mình thì cần thực hiện một số giải pháp sau:
- Củng cố Văn phòng HĐND cấp tỉnh. Nghị định 133/2004/NĐ-CP đã
quy định về việc thành lập Văn phòng HĐND tách từ Văn phòng chung giữa
HĐND và UBND, đây là một bước tiến lớn trong việc xây dựng đội ngũ giúp
việc, tham mưu cho hoạt động giám sát của HĐND có hiệu quả, bài bản. Tuy
nhiên, theo Nghị định 133, số lượng cán bộ chuyên viên còn hạn chế. Tổng số
biên chế của Văn phòng HĐND từ 11 đến 13 người nhưng có nhiều biên chế
khơng phải là chun viên tham mưu mà làm các cơng việc khác ví dụ như:.
một số cán bộ như lái xe, phục vụ đã vào biên chế nên khi chuyển sang Văn
phòng Hội đồng nhân dân đã làm ảnh hưởng tới số biên chế cho chun viên
của văn phịng. Vì vậy, cần tăng số cán bộ chuyên viên của Văn phòng
HĐND cấp tỉnh để đảm bảo mỗi Ban của HĐND có 2 đến 3 chuyên viên mới
đáp ứng được yêu cầu phục vụ hoạt động chung, trong đó có hoạt động giám
sát.

116


- HĐND cấp tỉnh cần có quy chế quy định việc cung cấp đầy đủ,
thường xuyên các báo cáo, báo chí và các thơng tin cần thiết khác về tình hình
kinh tế – xã hội, an ninh – quốc phịng ... ở địa phương cũng như hoạt động
của UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện kiểm sát nhân dân

và Tịa án nhân dân. Có như vậy, đại biểu HĐND mới có thơng tin để phục vụ
cơng tác giám sát.
- Cần tăng cường và đa dạng các nguồn cung cấp thông tin cho hoạt
động giám sát của HĐND. Thường trực HĐND cấp tỉnh chỉ đạo Văn phòng
HĐND khai thác và lưu trữ đầy đủ các thơng tin về tình hình địa phương qua
các nguồn: Báo cáo của các cơ quan, Internet, ...
- Đảm bảo cơ sở vật chất cho hoạt động giám sát của HĐND như xe cộ,
máy tính, thông tin liên lạc ... đồng thời chú ý tới chế độ bồi dưỡng hoạt động
của đại biểu HĐND tham gia hoạt động giám sát, nhất là đại biểu hoạt động
kiêm nhiệm.
3.7. MỘT SỐ VẤN ĐỀ KHÁC NÂNG CAO HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
Ngoài các biện pháp lớn, tổng thể, mang tính lâu dài trên, để hoạt động
giám sát của HĐND cấp tỉnh đạt hiệu quả cao thì cần thực hiện một số giải
pháp khác, cụ thể như sau:
- Kết hợp sức mạnh của nhiều thành phần trong hoạt động giám sát.
Ngồi tổ chức Đảng, cịn có Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Quốc hội, HĐND
cấp huyện và cấp xã, bên cạnh đó là nhân dân địa phương, các phương tiện
thơng tin đại chúng với ý nghĩa là “quyền lực thứ tư”. Ví dụ như trong hoạt
động giám sát của HĐND tỉnh Hà Tây có kết hợp cùng đài truyền hình tỉnh,
trong bản tin về hoạt động giám sát đã đưa hình ảnh cơ sở vật chất trường học
xuống cấp, dễ gây nguy hiểm, hình ảnh này có sức tác động tới nhân dân và
UBND ngay lập tức có sự chỉ đạo kịp thời. Biết sử dụng đúng sức mạnh của

117


các lực lượng trong xã hội sẽ góp phần tăng cương hoạt động giám sát của
HĐND.
- Để đạt hiệu quả cao thì báo cáo kết quả giám sát khơng nên cứng
nhắc, cần có nhiều hình thức để truyền đạt kết quả tới đúng cơ quan, tổ chức,

cá nhân có thẩm quyền giải quyết. Ví dụ như báo cáo giám sát của các Ban
của HĐND gửi UBND thường ít khi tới được Chủ tịch UBND, vì thế, bên
cạnh việc gửi báo cáo, cịn cần trực tiếp gặp gỡ, trao đổi, trình bày và thuyết
phục … áp dụng nhiều biện pháp, hình thức khác nhau để kết luận giám sát
được tiếp thu, thực hiện.
- Ban hành quy chế phối hợp giữa HĐND và UBND về hoạt động giám
sát, trong đó chú trọng tới việc giải quyết những kiến nghị sau giám sát của
HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND, đại biểu HĐND. Quy chế định
rõ thời gian chậm nhất phải tiếp thu, giải trình kết luận và kiến nghị sau giám
sát, trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức và hậu quả pháp lý nếu
khơng thực hiện nghiêm túc. Có như vậy, kết luận, kiến nghị sau giám sát mới
không cịn hình thức, giám sát khơng nửa vời và thực sự có chất lượng.

118


KẾT LUẬN
Từ những phân tích và nghiên cứu trên đây, có thể nhận thấy vấn đề đổi
mới hoạt động giám sát của HĐND đang là vấn đề cấp thiết. Để nâng cao chất
lượng và hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là một q trình lâu
dài, địi hỏi phải có sự đổi mới một cách tồn diện, từ luật pháp đến nhận thức
của các cá nhân, tổ chức. Từ đổi mới nhận thức mới có đổi mới về mặt ban
hành pháp luật, bố trí đại biểu HĐND và đại biểu HĐND chuyên trách, tạo
điều kiện để HĐND thực hiện tốt chức năng giám sát của mình. Bên cạnh đó,
đề ra những giải pháp lâu dài và những giải pháp mang tính trước mắt để từng
bước nâng cao chất lượng giám sát của HĐND cấp tỉnh, từ đó nâng cao chất
lượng hoạt động giám sát của HĐND nói chung.
Bên cạnh những cố gắng đáng ghi nhận từ phía HĐND cịn cần phải có sự
chung tay góp sức của toàn bộ bộ máy nhà nước, của các tổ chức và của nhân
dân thì hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh mới từng bước được đổi mới.

Có những đề xuất, kiến nghị trong đề tài áp dụng ngay trong thực tiễn
như kiến nghị về bố trí đại biểu HĐND cấp tỉnh hoạt động chuyên trách ...
nhưng cũng có những đề xuất, kiến nghị mang tính lâu dài, chuẩn bị cho
tương lai và phải cần thời gian, như những kiến nghị về cơ cấu, thành phần
đại biểu HĐND cấp tỉnh, sửa đổi quy định của pháp luật... Những kiến nghị
này ở một góc độ nào đó sẽ góp phần nâng cao chất lượng hoạt động giám
sát của HĐND cấp tỉnh. Thực hiện đồng bộ được các giải pháp cụ thể trên,
kết hợp với nghiên cứu sâu và có định hướng lâu dài sẽ giúp phát huy được
ưu điểm của hoạt động giám sát của HĐND và khắc phục những nhược điểm
của nó. Góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xã hội
dân chủ nhân dân.

119


TÀI LIỆU THAM KHẢO
Văn bản quy phạm pháp luật
1.

Chủ tịch Chính phủ lâm thời (1945), Sắc lệnh số 63/SL về tổ chức các
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính.

2.

Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hịa (1948), Sắc lệnh số
254/SL về tổ chức chính quyền nhân dân trong thời kỳ kháng chiến.

3.

Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa (1948), Sắc lệnh số

255/SL về cách tổ chức và cách làm việc của Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban kháng chiến hành chính trong vùng tạm thời bị địch kiểm
soát hoặc uy hiếp.

4.

Quốc hội (1946), Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa.

5.

Quốc hội (1959), Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa.

6.

Quốc hội (1980), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam .

7.

Quốc hội (1992), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam .

8.

Quốc hội (1958), Luật tổ chức chính quyền địa phương.

9.

Quốc hội (1962), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành
chính các cấp.

10.

Quốc hội (1983), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

11.

Quốc hội (1994), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

12.

Quốc hội (2003), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

13.

Quốc hội (2003), Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội.

14.

Quốc hội (1999), Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam..

120


15.

Uỷ ban thường vụ Quốc hội (1996), Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn
cụ thể của HĐND và UBND ở mỗi cấp.

16.

Uỷ ban thường vụ Quốc hội (1990), Pháp lệnh Thanh tra.

17.

Uỷ ban thường vụ Quốc hội (1996), Quy chế hoạt động của HĐND các
cấp.

18.

Uỷ ban thường vụ Quốc hội (2005), Quy chế hoạt động của Hội đồng
nhân dân.

Tác phẩm
19.

TS Nguyễn Sỹ Dũng (2004), Quyền giám sát của Quốc hội, nội dung
và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu, NXB Tư Pháp, Hà Nội.

20.

PGS, TS Bùi Xuân Đức (2004), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước
trong giai đoạn hiện nay, NXB Tư pháp, Hà Nội.

21.

Hồ Chí Minh (1993), Về đạo đức, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội,

22.

Lê Quang Đạo (1992), Phát biểu tổng kết Hội nghị toàn quốc về Hội
đồng nhân dân lần thứ IV.

23.

Thường trực HĐND tỉnh Quảng Bình (2000), Kỷ yếu Hội thảo hoạt
động giám sát của HĐND các cấp tỉnh Quảng Bình, Đồng Hới

24.

Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội (2005), Hội nghị trao đổi kinh nghiệm
về giám sát hoạt động tư pháp, Nha Trang, ngày 15-16/9/2005.

25.

Văn phòng Quốc hội (1997), Kỷ yếu Hội nghị tồn quốc về HĐND, Hà Nội.

26.

Văn phịng Quốc hội (1998), Kỷ yếu Hội nghị toàn quốc về HĐND và
UBND, Hà Nội.

27.

Văn phịng Quốc hội (2003), Kỷ yếu Hội nghị tồn quốc về tổ chức và
hoạt động của HĐND và UBND, Hà Nội.

121


28.

Văn phòng Quốc hội (2000), Kỷ yếu hội thảo về đổi mới tổ chức và
hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp (tại thành phố Hải
Phòng, từ ngày 21 đến ngày 23 tháng 6 năm 2000), Hà Nội.

29.

Văn phòng Quốc hội (2001), Kỷ yếu hội thảo về đổi mới tổ chức và
hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp (tại thành phố Hồ Chí
Minh, từ ngày 06 đến ngày 08 tháng 8 năm 2001), Hà Nội.

30.

Văn phòng Quốc hội (2002), Kỷ yếu hội thảo tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương (tại thành phố Đà Nẵng, từ ngày 17 đến
ngày 18 tháng 6 năm 2002), Hà Nội.

31.

Văn phòng Quốc hội (2003), Kỷ yếu hội thảo đổi mới tổ chức và hoạt
động của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND (Cần Thơ,
ngày 26 - 28 tháng 12 năm 2003), Hà Nội

32.

Văn phòng Quốc hội Việt Nam – Văn phòng Quốc hội Thụy Điển
(2004), Kỷ yếu Hội thảo về tổ chức hoạt động giám sát của Quốc
hội, Hà Nội.

Báo, tạp chí
33.

Nguyễn Thị Kim Dung (2000), “Về giám sát của Hội đồng nhân dân”,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8, tr. 41-49.

34.

Bùi Xuân Đức (2004), “Tăng cường hoạt động giám sát của Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam, của các đoàn thể nhân dân và nhân dân đối với
bộ máy nhà nước”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, tr. 29-36.

35.

Nguyễn Thái Phúc (2000), “Về giám sát của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp, số 5, tr.3-9.

36.

Nguyễn Đình Quyền (2000), “Phân biệt giám sát của Quốc hội đối với
hoạt động tư pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6, tr. 5-11.

122


Đề tài, báo cáo
37.

Ban chấp hành trung ương Đảng khóa IX (2006), Báo cáo chính trị tại
Đại hội đại biểu tồn quốc lần thứ X của Đảng

38.

Ban Cơng tác đại biểu (2003), Báo cáo số 77/BC-UBTVQH11 ngày 26
tháng 3 năm 2003 về tình hình tổ chức và hoạt động 6 tháng đầu
năm 2003 của HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

39.

Ban Công tác đại biểu (2005), Báo cáo số 81/BCTĐB về tình hình tổ
chức và hoạt động của HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương 6 tháng đầu năm 2005

40.

Ban Công tác đại biểu (2006), Báo cáo số 09/BCTĐB về tình hình tổ
chức và hoạt động của HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương năm 2005

41.

Đảng Đoàn Quốc hội (2004), Báo cáo số 252/BC-ĐĐQH11 tổng kết
thực hiện chỉ thị 09-CT/TW và pháp luật về khiếu nại, tố cáo.

42.

Hội đồng nhà nước (1991), Báo cáo tổng kết tình hình hoạt động của
HĐND các cấp từ đầu nhiệm kỳ khóa mới đến nay.

43.

Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Kạn (2005), Báo cáo số 291/BC-HĐND về

hoạt động chủ yếu của HĐND tỉnh năm 2005 và nhiệm vụ năm 2006.

44.

Hội đồng nhân dân tỉnh Bình Thuận (2006), Báo cáo số 62/BC-HĐND
về tình hình hoạt động HĐND tỉnh 6 tháng đầu năm, chương trình
cơng tác HĐND tỉnh 6 tháng cuối năm 2006.

45.

Hội đồng nhân dân thành phố Cần Thơ (2006), Báo cáo số 19/BCHĐND-TT về tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp từ
đâu nhiệm kỳ đến nay (2004-2009).

123