Quá trình hình thành hệ thống thể chế quản lý đô thị ở việt nam từ 1945 đến 2010

Q TRÌNH HÌNH THÀNH HỆ THỐNG THỂ CHẾ
QUẢN LÝ ĐƠ THỊ Ở VIỆT NAM (TỪ 1945 ĐẾN 2010)
Đỗ Kiên
Viện Việt Nam học và Khoa học Phát triển, ĐHQGHN

1. Mở đầu
Song song với q trình đơ thị hóa mạnh mẽ trong 2 thập kỷ gần đây,
các đô thị vừa và nhỏ ở Việt Nam đang ở trong giai đoạn phát triển tồn diện
mang tính đột biến cả về quy mơ, tốc độ và chức năng, đem lại một diện mạo
hoàn toàn mới cho đô thị Việt Nam. Thực tế này đặt ra một đòi hỏi khách
quan về sự phát triển tương ứng của các thể chế quản lý và định hướng phát
triển đơ thị nói chung và đơ thị vừa và nhỏ nói riêng ở Việt Nam.
Hệ thống thể chế về đô thị của Nhà nước Việt Nam đang trong quá trình
xây dựng và hồn thiện đã tạo ra hành lang pháp lý cho công tác quản lý đô
thị trong bối cảnh phát triển và hội nhập hiện nay. Tuy nhiên, hệ thống này
cịn có nhiều mặt hạn chế, biểu hiện sự chậm trễ và tính dự báo thấp của các
quy phạm: Hệ thống luật pháp về quản lý đô thị chưa đồng bộ, thiếu nhất
quán, một số đạo luật quan trọng chưa được hình thành hoặc chưa phù
hợp với đặc điểm đơ thị Việt Nam; trong hệ thống chính sách đã xuất hiện
những yếu tố ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển đơ thị, cịn lúng túng trong
giải quyết mối quan hệ giữa phát triển đô thị với bảo vệ môi trường và phát
triển bền vững; năng lực kiến tạo và vận hành thể chế của bộ máy quản lý
nhà nước về đơ thị cịn những hạn chế; tính thích ứng của thể chế trong điều
kiện Việt Nam đã gia nhập WTO vẫn còn mờ nhạt.
Với mong muốn đưa ra một phác họa khái quát về hệ thống thể chế
pháp luật trong quản lý đơ thị nói chung và đơ thị vừa và nhỏ nói riêng,
chúng tơi sưu tầm và bước đầu phân tích tập hợp 150 văn bản pháp luật
của Nhà nước Việt Nam trong lĩnh vực quản lý đô thị được ban hành từ

| 665

25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

năm 1945 - 2010. Hệ thống này bao gồm các văn bản điều chỉnh trong lĩnh
vực đô thị được lưu trữ và cơng bố chính thức tại 3 nguồn: Quốc hội nước
CHXHCN Việt Nam1; Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam2 và Công báo
Việt Nam3. Các nhận xét, đánh giá của chúng tôi trong bài viết này đều dựa
trên kết quả nghiên cứu bước đầu và việc phân tích định lượng các văn bản
pháp luật trên.

2. Khái niệm về đô thị và hệ thống thể chế pháp luật đô thị ở Việt Nam
2.1. Khái niệm đô thị
Một số đồng nghiệp, nhà nghiên cứu nước ngoài khi đến làm việc tại
Viện Việt Nam học và Khoa học Phát triển, Đại học Quốc gia Hà Nội hay
có có thắc mắc với chúng tơi về khái niệm đô thị, quan niệm về đô thị của
người Việt Nam (?). Phải chăng đã có sự khơng đồng nhất về vấn đề này?
Khái niệm chính thống về đơ thị hay quan niệm về đô thị của Việt
Nam xuất phát từ hệ thống các quan điểm chính trị xã hội của Chủ
nghĩa Mác - Lê Nin. Theo đó, “đơ thị” được hiểu theo các tiêu chí kinh
viện như sau:
Theo C.Mác và Ăngghen trong tác phẩm “Tư tưởng Đức” đã cho rằng,
điều kiện quan trọng nhất hình thành đơ thị là “Sự phân công lao động
trong một quốc gia dẫn đến việc tách lao động công nghiệp, thương mại
khỏi sản xuất nơng nghiệp, từ đó tạo ra hai kiểu phân bố dân cư là đô thị
và nông thôn, chúng đối lập nhau về lợi ích”.
Theo V.I. Lê Nin: “Đơ thị là trung tâm kinh tế, chính trị và tinh thần của
đời sống nhân dân và là động lực của sự tiến bộ”.
Theo V.Gu – Live: “Thành phố của một chế độ nào đó là một điểm dân
cư lớn, giữa vai trị là trung tâm chính trị - hành chính, văn hố và kinh tế
có vai trị hấp dẫn và thúc đẩy vùng phụ cận phát triển”.

Các quan điểm, thể chế về đô thị và phát triển đô thị của Việt Nam đều
được xây dựng và kế thừa trên nền tảng các luận điểm trên.
Được tìm thấy lần đầu tiên tại Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức
chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố đến khái niệm chính thức
1
2
3

666 |


25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

về đô thị của nhà nước Việt Nam hiện nay được nêu tại Luật Quy hoạch đô
thị1 và Thông tư 34/2009/TT-BXD2 ngày 30/9/2009 quy định chi tiết một số
nội dung của Nghị định 42/2009/NĐ-CP ngày 07/5/2009 của Chính phủ về
việc phân loại đô thị như sau:
“Đô thị: là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ
yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính
trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chun ngành, có vai trị thúc đẩy
sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa
phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị
của thị xã; thị trấn”.
2.2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đô thị
Văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam là một hệ thống nhiều tầng
bậc phức tạp, là sự cụ thể hóa các chủ trương, chính sách của Nhà nước mà
trước hết là cụ thể hóa đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam thơng qua
các nghị quyết của đảng. Hệ thống pháp luật về đơ thị khơng nằm ngồi
đặc điểm đó.
Các văn bản có hiệu lực cao nhất điều chỉnh các quan hệ trong quản lý đô

thị do Quốc hội ban hành gồm Hiến pháp, Luật, Bộ luật, Nghị quyết và văn
bản do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành gồm Pháp lệnh, Nghị quyết.
Tiếp theo là văn bản do các cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành
để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ
Quốc hội bao gồm các Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Nghị quyết,
nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ;
Quyết định, (chỉ thị), thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang
Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Nghị quyết, thơng tư liên tịch giữa các cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội; Văn bản do
Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ
ban thường vụ Quốc hội và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; Văn
bản do Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành Nghị quyết của Hội
đồng nhân dân cùng cấp như Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; quyết
định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân.
1 Điều 3, khoản 1 Luật Quy hoạch đô thị: 2009/QH12 ngày 17/6/2009.
2 Điều 1 Thông tư 34/2009/TT-BXD ngày 30/9/2009 quy định chi tiết một số nội dung của
Nghị định 42/2009/NĐ-CP ngày 07/5/2009 của Chính phủ về việc phân loại đơ thị.

| 667


25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

Nội dung cụ thể các loại hình văn bản pháp luật trong lĩnh vực đô thị
và liên quan đến điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực đô thị ở Việt Nam
như sau:
- Luật, Nghị quyết của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản, quan
trọng thuộc các lĩnh vực trong tổ chức quản lý đô thị (đất đai, môi trường,
kiến trúc, xây dựng đô thị...), những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức hoạt

động của bộ máy chính quyền đô thị.
- Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân
tộc, tơn giáo, đối ngoại, quốc phịng, an ninh, dự toán ngân sách Nhà nước,
phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước, phê chuẩn điều ước quốc tế...
- Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định
những vấn đề được quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc
hội xem xét, quyết định ban hành Luật. Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ
Quốc hội được ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, giám sát
việc thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Tịa
án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát và hướng
dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân và những vấn đề khác.
- Các văn bản pháp quy là văn bản dưới luật thuộc phạm trù lập quy, chứa
đựng các quy tắc xử sự chung nhằm thực hiện và cụ thể hoá văn bản luật. Văn
bản pháp quy gồm Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Thông tư, Chỉ thị.
+ Nghị quyết và Nghị định do Chính phủ ban hành: Nghị quyết của
Chính phủ dùng để ban hành các chủ trương chính sách, biện pháp lớn,
nhiệm vụ kế hoạch, ngân sách Nhà nước và các mặt khác. Nghị định của
Chính phủ dùng để ban hành các quy định nhằm thực hiện luật, pháp lệnh
của Quốc hội, của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong đời sống xã hội; ban
hành các quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân nhằm thực hiện
Hiến pháp và luật do Quốc hội ban hành; các quy định về nhiệm vụ, quyền
hạn, tổ chức bộ máy các cơ quan Nhà nước; các điều lệ, các quy định về chế
độ quản lý hành chính Nhà nước về đô thị.
+ Quyết định và Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ: Quyết định của
Thủ tướng Chính phủ dùng để điều hành các công việc thuộc quyền của
Thủ tướng như quy định các chính sách cụ thể; quyết định về công tác tổ
chức, nhân sự; phê chuẩn các kế hoạch, các phương án kinh tế kỹ thuật; bãi
bỏ các quyết định của các cơ quan cấp dưới. Chỉ thị của Thủ tướng Chính
668 |

25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

phủ dùng để truyền đạt các chủ trương, chính sách, biện pháp quản lý; chỉ
đạo về tổ chức và hoạt động đối với ngành các cấp.
+ Quyết định, thông tư do Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính
phủ và Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ được ban hành: Quyết định
của Bộ trưởng dùng để ban hành các chế độ, thể lệ thuộc lĩnh vực công tác
của ngành, lĩnh vực; quyết định về việc thành lập, giải thể, nhiệm vụ, quyền
hạn tổ chức bộ máy làm việc của cơ quan, đơn vị trực thuộc; bổ nhiệm quyền
hạn tổ chức bộ máy làm việc của cơ quan, đơn vị trực thuộc; bổ nhiệm, khen
thưởng, kỷ luật cán bộ, nhân viên trong ngành, lĩnh vực; phê duyệt các
phương án kinh tế kỹ thuật; ban hành các tiêu chuẩn, quy phạm, quy trình,
định mức kỹ thuật; nhiệm vụ công tác.v.v... thuộc thẩm quyền.
Chỉ thị của Bộ trưởng dùng để đề ra các chủ trương, biện pháp quản
lý; chỉ đạo và kiểm tra việc kiện tồn tổ chức; chấn chỉnh cơng tác nâng cao
năng lực quản lý của ngành, lĩnh vực; giao nhiệm vụ cho cơ quan, đơn vị
và cán bộ nhân viên thuộc quyền.
Thơng tư của Bộ dùng để hướng dẫn, giải thích các chủ trương, chính
sách, các văn bản pháp quy của Chính phủ và Thủ tướng; đề ra các biện
pháp thi hành các chế độ chính sách của chính phủ hoặc của ngành, lĩnh
vực; giải quyết các mối quan hệ công tác nhằm thực hiện các quyết định
của Nhà nước.

3. Hệ thống thể chế về đô thị Việt Nam
3.1 Giai đoạn 1945 – 1975
Ngay sau khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập,
cùng với việc củng cố bộ máy Nhà nước ở trung ương, các văn bản pháp
lý cũng nhanh chóng được ban hành để thiết lập hệ thống chính quyền

địa phương, vì đây là hệ thống chính quyền cơ sở, trực tiếp lãnh đạo nhân
dân thực hiện các chủ trương chính sách của Đảng Cộng sản và Nhà nước.
Trong số đó phải kể đến hai sắc lệnh quan trọng: đó là Sắc lệnh số 63 ngày
22/11/1945 quy định việc tổ chức Hội đồng nhân dân, ủy ban hành chính
các cấp ở nơng thơn và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính
quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố. Nội dung của hai sắc lệnh này
đã quy định rõ tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của các cấp chính quyền
địa phương.

| 669


25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

Sắc lệnh số 77 chính là văn bản pháp lý đầu tiên của Nhà nước Việt
Nam về vấn đề tổ chức quản lý đô thị. Việc ban hành song song hai Sắc
lệnh số 63 và 77 có một ý nghĩa rất quan trọng, đó là biểu hiện tư duy phân
biệt rạch rịi thể chế quản lý đơ thị với thể chế quản lý nơng thơn của nhà
nước trung ương lúc đó. Điều này đã không được các giai đoạn sau này kế
thừa và phát triển.
Điều thứ nhất Sắc lệnh số 77 quy định: “Trừ các thành phố kể trong
Điều thứ 3, thì các tỉnh lỵ và những nơi đơ hội mà lâu nay về mặt hành
chính được biệt lập và trực tiếp với tỉnh, từ nay sẽ gọi là thị xã. Các Uỷ ban
hành chính kỳ sẽ định rõ những nơi nào sẽ đặt làm thị xã”.
Điều thứ 3 quy định: “Các thị trấn Hà Nội, Hải Phòng, Nam Định,
Vinh - Bến Thuỷ, Huế, Đà Nẵng, Đà Lạt và Sài Gòn - Chợ Lớn đều đặt làm
thành phố”.
Như vậy, có thể thấy rằng, trong thời kỳ này Nhà nước Việt Nam
đồng nhất khái niệm đô thị với khái niệm thành phố/thị xã. Nói cách
khác, đơ thị bao gồm 2 loại là: các thành phố và thị xã. Đồng thời, đồng

nhất đô thị với các trung tâm chính trị (tỉnh lỵ, huyện lỵ). Chức năng
chủ yếu của đô thị, đặc biệt là các đô thị vừa và nhỏ (thị xã, thị trấn) là
trung tâm chính trị hành chính của địa hạt các huyện, tỉnh. Về tổ chức,
các đô thị là các đơn vị chính quyền độc lập theo Luật tổ chức chính
quyền địa phương: “Chính quyền địa phương tổ chức như sau: Các
khu tự trị, các thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh, châu, thành phố
trực thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn có Hội đồng nhân dân (HĐND) và
Uỷ ban hành chính (UBHC)”1. Đặc biệt, các đơ thị nói chung và đô thị
vừa và nhỏ, các thị xã được coi là các đơn vị hành cơ sở (tự trị), có ngân
sách riêng. Đặc điểm này giống thể chế đô thị các nước Tây Âu, Nhật
Bản. Tuy nhiên, chế định này cũng không tồn tại lâu dài. Để phù hợp
với các chế định chính trị khác, ngày 07/4/1947, nhà nước đã có sắc lệnh
số 42-SL bãi bỏ ngân sách các cấp kỳ, tỉnh, thành phố, thị xã tự trị và sáp
nhập vào quỹ tồn quốc2.
Theo các tiêu chí sưu tập dựa trên quan niệm “đô thị” của từng giai
đoạn, đối tượng điều chỉnh của quy phạm pháp luật, chúng tôi tập hợp
1 Điều 1, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương ngày 29/4/1958
2 Sắc lệnh 42-SL ngày 07/4/1947 bãi bỏ ngân sách các cấp kỳ, tỉnh, thành phố, thị xã tự
trị và sáp nhập vào quỹ toàn quốc

670 |


25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

được 18 văn bản pháp luật về đô thị trong giai đoạn 1945 – 1975. Kết quả
phân tích định lượng cho thấy, theo thời gian, trước năm 1959, thực hiện
hiệu lực của Hiến pháp 1946, các văn bản về đô thị hoàn toàn đề cập đến
việc xây dựng, tổ chức và quản lý bộ máy chính quyền các thành phố, thị
xã, thị trấn. Khơng có chế định về các lĩnh vực chun mơn khác. Điều đó

cho thấy, sự giản đơn của các đô thị Việt Nam, nhất là các đô thị vừa và
nhỏ. Dường như, ngồi chức năng trung tâm chính trị và hành chính khu
vực, các đơ thị chưa hẳn là nơi tập trung dân cư thật sự đông đúc với đời
sống sinh hoạt thị dân và các đặc điểm phức tạp đòi hỏi phải điều chỉnh
bởi nhiều quy phạm pháp luật. Sau năm 1959 đến 1975, thực hiện hiệu lực
của Hiến pháp 1959, các văn bản pháp luật về quản lý đô thị chủ yếu tập
trung vào hai lĩnh vực là đất đai và nhà ở đô thị. Cụ thể, các chế định về
đất đai chiếm tỷ lệ 17%, về nhà ở chiếm 50% tổng số các văn bản pháp luật
được ban hành. Điều này cho thấy rằng các đơ thị đã có sự phát triển và
biến đổi rất rõ nét về mật độ dân số. Tính chất, giá trị của các yếu tố đô thị
đã tăng lên đáng kể.
Bảng 1: Cơ cấu các văn bản pháp luật về đơ thị (1945 – 1975)
theo thể thức văn bản
Hình thức Luật Sắc lệnh Nghị Quyết Nghị định Thông tư Quyết định Công văn Chỉ thị
Số lượng

1

5

1

3

6

0

1

1

Tỷ lệ %

5,6

27,8

5,6

16,7

33,3

0

5,6

5,6

Bảng 2: Cơ cấu các văn bản pháp luật về đô thị (1945 – 1975)
theo thẩm quyền ban hành:
Thẩm
quyền

Quốc hội

Chính phủ

Các bộ

Thủ tướng

Khác

Chủ tịch
nước

Ban
Bí thư

Số lượng

1

3

5

1

1

5

2

Tỷ lệ %

5,6

16,7

27,8

5,6

5,6

27,8

11,1

Bảng 3: Cơ cấu các văn bản pháp luật về đô thị (1945 – 1975)
theo lĩnh vực điều chỉnh
Lĩnh vực điều chỉnh

Tổ chức chính quyền

Đất đai

Nhà ở

Số lượng

6

3

9

Tỷ lệ %

33

17

50

| 671


25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

Tóm lại, các chế định về đô thị của nhà nước Việt Nam giai đoạn từ
1945 – 1975 có thể chia làm hai bộ phận, bộ phận trước năm 1959, chủ yếu
bao gồm các văn bản quy định về xây dựng, tổ chức, quản lý bộ máy đô
thị trong bối cảnh các đơ thị đang ở trình độ phát triển thấp, bộ phận sau
năm 1959 – 1975 chủ yếu tập trung giải quyết các vấn đề về nhà ở và đất
đai đô thị. Các đô thị vừa và nhỏ được đồng nhất với các tỉnh lỵ, huyện lỵ,
với chức năng đơn giản, quy mơ nhỏ. Hệ thống thể chế cho nó đã đáp ứng
nhu cầu duy trì hoạt động, xây dựng bộ máy chính quyền và đảm bảo điều
kiện cư trú của cư dân. Mặc dù có các chế định riêng cho quản lý nông thôn
và quản lý đô thị nhưng lại khơng có sự phân biệt rạch rịi giữa cho đô thị
lớn và đô thị nhỏ.
3.2 Giai đoạn 1976 – 1992
Năm 1975, sau sau khi hoàn thành việc thống nhất về mặt Nhà nước,
quá trình thống nhất pháp luật trên toàn thể lãnh thổ Việt Nam cũng được
tiến hành. Trong điều kiện của đất nước trên 20 năm chia cắt, Việt Nam có
hệ thống pháp luật song song tồn tại ở hai miền. Miền Bắc đã xây dựng

Hiến pháp 1959, đạo luật cơ bản và hàng nghìn văn bản khác. Tuy nhiên,
pháp luật xã hội chủ nghĩa chưa thích hợp ngay được với miền Nam.
Trong khi đó, Chính phủ lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam ban hành
khoảng 40 văn bản pháp luật1.
Các văn bản pháp luật về đô thị trong thời kỳ này chủ yếu tập trung
vào việc ổn định tình hình chính trị xã hội, khơi phục, phát triển nền
kinh tế sau chiến tranh. Tuy nhiên, ngay những năm đầu thập kỷ 90,
trên cơ sở công cuộc “đổi mới” và sự phát triển mạnh mẽ của kinh tế xã
hội, q trình đơ thị hóa ở Việt Nam đã bước vào một thời kỳ phát triển
mang tính đột phá. Vấn đề đô thị và quản lý đô thị đã được nhà nước
Việt Nam quan tâm. Lần đầu tiên, Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) tổ
chức một hội nghị quy mô lớn bàn về vấn đề đô thị. Hội nghị tồn quốc
lần thứ nhất về đơ thị đã khẳng định vị trí chiến lược và vai trị quan
rọng của các đơ thị đối với tồn bộ đời sống kinh tế, chính trị và xã hội
của đất nước. Tại Việt Nam, kinh tế đơ thị cịn kém phát triển, cơng nghệ
sản xuất lạc hậu, thiếu thốn, số người lao động thiếu việc làm đang tăng
nhanh. Tình hình nhà ở căng thẳng đang là một vấn đề xã hội gay gắt.
Các cơng trình cơng cộng và cơ sở hạ tầng kỹ thuật đơ thị cịn thiếu và
1 Vũ Thị Phụng: Giáo trình Nhà nước và Pháp luật Việt Nam. Nxb ĐHQGHN, Hà Nội, 2008.

672 |


25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

xuống cấp nhanh, môi trường sống ngày càng xấu đi. Việc cấp đất và cấp
giấy phép xây dựng tuỳ tiện, làm cho bộ mặt kiến trúc đô thị lộn xộn,
hỗn tạp. Cơng tác quản lý đơ thị cịn bị bng lỏng, tình hình an ninh
trật tự chưa đảm bảo. Tổ chức quản lý, bộ máy hành chính và bố trí cán
bộ chưa thực phù hợp với đặc thù của đô thị1. Nguyên nhân của tình

hình trên là do nền kinh tế cịn nhiều khó khăn và mất cân đối, chính
sách bao cấp về tài chính kéo dài, nhận thức về vai trị của đơ thị và sự
quan tâm đóng góp vào công tác xây dựng và quản lý đô thị chưa được
thống nhất và coi trọng. Luật lệ và chính sách còn thiếu và chậm thay
đổi, ý thức chấp hành luật pháp ngày càng giảm sút. Chiến lược phát
triển đô thị cịn thiếu, quy hoạch đơ thị khơng sát thực tế. Cơng tác xây
dựng và quản lý đơ thị ít được tổng kết.
Để khắc phục tình trạng trên đây, Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng đã ban
hành Chỉ thị số 19-CT ngày 22/1/1991 về việc chấn chỉnh công tác quản lý
đô thị. Văn bản này chỉ thị cho các bộ ngành, các cấp chính quyền thực
hiện sáu nhiệm vụ cấp bách về đơ thị, đó là:
(1) Cần nhận thức rõ vị trí chiến lược và vai trị quan trọng của hệ thống
đô thị đối với sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam.
(2) Đổi mới công tác quy hoạch và tăng cường quản lý xây dựng đô thị
(3) Gấp rút bổ sung, sửa đổi và xây dựng mới các luật lệ và chính sách
về xây dựng và quản lý đô thị, về kiến trúc và môi trường sinh thái
đơ thị v.v... hình thành đồng bộ hệ thống luật pháp mới để mở rộng
dân chủ, đề cao pháp luật, lập lại trật tự kỷ cương, làm cho mọi
người dân đô thị sống và làm việc theo pháp luật.
(4) Huy động mọi nguồn tài chính vào việc phát triển đơ thị, xố bỏ bao
cấp tràn lan trong quản lý đơ thị, nhưng phải đảm bảo các chính
sách xã hội.
(5) Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch Uỷ ban Nhân
dân các đô thị trong việc quyết định sự phát triển và quản lý đơ
thị do mình phụ trách, củng cố và kiện toàn bộ máy chức năng, hệ
thống chế tài trong quản lý đô thị.
(6) Yêu cầu thủ trưởng từng bộ ngành, từng cấp chính quyền thực hiện
một số cơng việc cụ thể mang tính cấp bách trong năm 1991.
1 Chỉ thị số 19-CT ngày 22/1/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc chấn chỉnh
công tác quản lý đô thị.

| 673


25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

Xuất phát từ nhận thức đầy đủ về vai trò và hiện trạng thực tế của các
đô thị ở Việt Nam với đặc điểm phù hợp và cần thiết phát triển có định
hướng đối các đơ thị vừa và nhỏ, chính phủ đã có những chính sách điều
chỉnh kịp thời. Ngày 05/5/1990, Hội đồng bộ trưởng ban hành quyết định
số 132-HĐBT Quyết định về việc phân loại đô thị và phân cấp quản lý đơ
thị. Quyết định này có sự phân định rõ ràng, phân biệt đô thị lớn với đô
thị vừa và nhỏ. Đô thị được chia làm 5 loại, từ loại I đến loại V. Đô thị loại I
là đơ thị rất lớn có quy mơ dân số từ 1 triệu người trở lên. Đô thị loại II là đơ
thị lớn có dân số từ 35 vạn đến dưới 1 triệu. Đô thị loại III là đô thị trung bình
lớn, dân số từ 10 vạn đến dưới 35 vạn. Đơ thị loại IV là đơ thị trung bình nhỏ
dân cư: từ 3 vạn đến dưới 10 vạn. Đô thị loại V là đô thị nhỏ, dân số từ 4.000
đến dưới 3 vạn (vùng núi có thể thấp hơn)1.
Đơ thị được phân cấp về mặt quản lý hành chính Nhà nước như sau:
1- Đô thị loại I và loại II chủ yếu do Trung ương quản lý.
2- Đô thị loại III và loại IV chủ yếu do tỉnh quản lý.
3- Đô thị loại V chủ yếu do huyện quản lý2.
Như vậy, có thể thấy các đơ thị vừa và nhỏ được phân cấp quản lý tại
địa phương, khác với các đô thị lớn được trung ương quản lý.
3.3. Giai đoạn 1992 - 2010
Những năm đầu thập kỷ 1990, Việt Nam đối mặt với nhiều khó khăn
do tác động của cuộc khủng hoảng Xã hội Chủ nghĩa. Thực hiện công cuộc
“Đổi mới” được đặt ra từ Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, với
chính sách “mở cửa” để thu hút đầu tư nước ngoài và phát triển kinh tế thị
trường theo hướng cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa, tình hình kinh tế xã hội

bước đầu đã có những thay đổi căn bản, làm tiền đề cho một giai đoạn phát
triển mới. Q trình đơ thị hóa cũng đi vào giai đoạn phát triển có tính đột
biến với tốc độ ngày càng cao.
Nếu như năm 1991 dân số đô thị cả nước là 13,619 triệu (chiếm gần
20% tổng dân số cả nước) với 458 đô thị gồm 3 thành phố trực thuộc Trung
ương; 11 thành phố trực thuộc tỉnh, 62 thị xã, 382 thị trấn, thì đến năm 2001
đã có 651 đơ thị gồm 4 thành phố trực thuộc trung ương, 20 thành phố
1 Quyết định số 132-HĐBT ngày 05/5/1990 của Hội đồng Bộ trưởng quyết định về việc
phân loại đô thị và phân cấp quản lý đô thị.
2 Điều 4, Quyết định số 132-HĐBT.

674 |


25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

thuộc tỉnh, 62 thị xã và 565 thị trấn với dân số là 18,772 triệu người chiếm
24,18% dân số toàn quốc. Đến năm 2005 tổng số đô thị đã tăng lên 681, gồm
5 đô thị trực thuộc Trung ương, 29 thành phố thuộc tỉnh, 57 thị xã và 589 thị
trấn, thị tứ. Đến tháng 12 năm 2009, số đô thị là 754 đô thị gồm 2 đô thị đặc
biệt; 9 đô thị loại I; 12 đô thị loai II; 45 đô thị loai III; 40 đô thị loại IV và 646
đô thị loại V với tỷ lệ dân số đô thị là 37%.
Các đơ thị vừa và nhỏ chính là bộ phận tăng trưởng mạnh mẽ nhất
với tổng số từ 444 đơn vị năm 1991 lên 627 đơn vị năm 2001, năm 2005 tăng
lên 646 đơn vị và năm 2009 là 731 đơn vị. Không chỉ thay đổi nhanh về số
lượng đơn vị, cùng với các trung tâm đô thị lớn, các đơ thị vừa và nhỏ đã
có những thay đổi sâu sắc cả về chức năng và tính chất.
Thực tế này đã đặt ra một yêu cầu cấp bách về việc xây dựng và hoàn
thiện hệ thống thể chế cho quản lý và phát triển đơ thị bền vững. Vì thế giai
đoạn 1992 đến nay cũng là thời kỳ ban hành nhiều nhất các văn bản pháp

luật về quản lý đô thị ở Việt Nam. Với tổng số 123 văn bản được chọn, trên
cơ sở kết quả phân tích định lượng bước đầu, chúng tơi có một số nhận xét
sau đây:
So với các giai đoạn trước, hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh lĩnh
vực quản lý đô thị đã có một bước tiến lớn ở Việt Nam. Nhận thức, quan
niệm về đô thị đặc biệt là nhận thức về quản lý đơ thị đã có những thay đổi
trên cơ sở tiếp thu và ngày càng phù hợp với thế giới. Hệ thống văn bản
pháp luật về đô thị đã phát triển và bước đầu tạo ra hành lang pháp lý cần
thiết cho quản lý, phát triển đô thị trong giai đoạn hiện nay.
Về loại hình văn bản, cùng với việc gia tăng về số lượng, các hình thức
văn bản cũng rất phong phú và đa dạng. “Đô thị” trở thành một đối tượng
điều chỉnh của tất cả các hình thức văn bản pháp luật từ Hiến pháp, các
Bộ luật, Luật, nghị định, Thông tư, Chỉ thị… Lần đầu tiên trong lịch sử lập
pháp, Việt Nam đã có Luật Quy hoạch đơ thị. Số văn bản “thơng tư” có số
lượng lớn nhất: 48 văn bản chiếm 41% tiếp theo là: quyết định”: 34 chiếm
29% văn bản.
Hình thức
văn bản

Luật

Số lượng

1

Tỷ lệ %

0,85%

Sắc

lệnh

0,00%

Nghị
Quyết

Nghị
định

Thông
tư

Quyết
định

Công
văn

Chỉ thị

5

12

48

34

5

12

4,27%

10,26%

41,03%

29,06%

4,27%

10,26%

| 675


25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

Về thẩm quyền ban hành, số văn bản do các Bộ ban hành dẫn đầu với
số lượng 50 văn bản chiếm 42,74%, Thủ tướng ban hành 42 văn bản chiếm
39,90% và Chính phủ ban hành 24 văn bản chiếm 20,51%.
Thẩm quyền ban hành

Chính phủ

Các bộ

Thủ tướng

Số lượng

24

50

42

Tỷ lệ %

20,51%

42,74%

35,90%

Về Lĩnh vực điều chỉnh, các lĩnh vực có số văn bản điều chỉnh nhiều
nhất là giao thông với số lượng 30 văn bản chiếm 24,00%, xây dựng 25 văn
bản chiếm 20,00% tiếp theo là nhà ở có 24 văn bản chiếm 19,20%. Các lĩnh
vực có ít văn bản điều chỉnh nhất là đất đai và môi trường với lần lượt 1 và
2 văn bản, chiếm 0,80% và 1,60%.
Lĩnh vực Đất đai
điều chỉnh
Số lượng
Tỷ lệ %

Quy
hoạch

Xây
dựng

Tổ chức Thành lập,
công nhận

Nhà ở

1

21

25

3

19

24

0,80%

16,80%

20,00%

2,40%

15,20%

19,20%

Môi
Giao
trường thông
2

30

1,60% 24,00%

Với sự phát triển mạnh mẽ của các đô thị vừa và nhỏ, lần đầu tiên,
một văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ đã đưa ra sự phân loại
đơ thị phân định rõ tiêu chí xác định cho đơ thị vừa và nhỏ. Theo Quyết
định số 445/QĐ-TTg, ngày 07/4/2009 của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt
điều chỉnh định hướng Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị
Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050, các đô thị lớn, cực
lớn được xác định gồm 3 loại: đô thị đặc biệt, đô thị loại I và II, các đô thị
vừa và nhỏ gồm 3 loại: đô thị loại III, IV và V1. Tuy nhiên, trong hệ thống
thể chế về đô thị, các quy phạm điều chỉnh riêng cho đô thị vừa và nhỏ
với những đặc thù và vai trị đặc biệt trong q trình đơ thị hóa ở Việt
Nam thì vẫn chưa có. Điều này phản ánh sự chậm trễ và thiếu bao quát
của chính sách phát triển đô thị cũng như pháp luật về quản lý đô thị ở
Việt Nam.
1 Điều 1 khoản 3 tiết d Quyết định số 445/QĐ-TTg, ngày 07/4/2009 của Thủ tướng Chính
phủ Phê duyệt điều chỉnh định hướng Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị
Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050.

676 |

25 NĂM VIỆT NAM HỌC THEO ĐỊNH HƯỚNG LIÊN NGÀNH

4. Kết luận
Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đô thị ở Việt Nam là một
hệ thống nhiều tầng bậc phức tạp, là sự cụ thể hóa các chủ trương, chính
sách của Nhà nước mà trước hết là cụ thể hóa đường lối của Đảng Cộng sản
Việt Nam về đơ thị và đơ thị hóa. Thể chế về đơ thị của Nhà nước Việt Nam
đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện đã tạo ra hành lang pháp lý
cho công tác quản lý đô thị trong bối cảnh phát triển và hội nhập hiện nay.
Tuy nhiên, hệ thống này cịn có nhiều mặt hạn chế, biểu hiện sự chậm trễ
và tính dự báo thấp của các quy phạm.
Hệ thống luật pháp về quản lý đô thị chưa đồng bộ, thiếu nhất quán,
một số đạo luật quan trọng chưa được hình thành hoặc chưa phù hợp với
đặc điểm đơ thị Việt Nam. Đặc biệt, công tác xây dựng pháp luật về quản lý
đô thị nhất là đô thị vừa và nhỏ chưa theo kịp sự phát triển của quá trình
đơ thị hóa trong thời kỳ cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa hiện nay. Dẫn đến
Pháp luật về quản lý đô thị liên quan đến nhiều ngành và lĩnh vực
quản lý: kiến trúc - quy hoạch, đầu tư và xây dựng, quản lý kinh doanh bất
động sản, sử dụng đất, nhà, cơ sở hạ tầng đô thị… Tuy nhiên hệ thống văn
bản pháp luật còn chồng chéo, xung đột nhau về nội dung; chưa đáp ứng
được yêu cầu thống nhất quản lý và phát triển đô thị phù hợp với nền kinh
tế thị trường có sự quản lý của nhà nước. Việc đầu tư nghiên cứu xây dựng
mới hệ thống các quy trình, quy phạm trong quản lý đơ thị chưa có chiến
lược và hệ thống, phù hợp với yêu cầu hoà nhập quốc tế trong giai đoạn
hiện nay và tương lai. Việc tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật đã ban
hành kém hiệu quả.

| 677

678 |