Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện hải lăng, tỉnh quảng trị

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

VÕ MINH THẮNG

SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ
HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

VÕ MINH THẮNG

SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ
HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG
Mã số: 8 34 04 03
GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: TS. ĐOÀN VĂN DŨNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2020


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đề tài “Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện
Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị” là cơng trình nghiên cứu của tơi. Các nội dung
trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học chưa từng được ai
cơng bố trong bất kì một cơng trình nào khác. Tơi xin chịu hồn tồn trách
nhiệm về tính trung thực của luận văn.
Thừa Thiên Huế, ngày

tháng

Học viên

Võ Minh Thắng

năm 2020

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành đề tài luận văn này, đầu tiên cho tôi gửi lời cảm ơn chân
thành tới các q thầy cơ giáo Học viện Hành chính Quốc gia đã dạy dỗ nhiệt
tình trong suốt thời gian tơi học tập và nghiên cứu tại trường. Bên cạnh đó
bản thân tôi cũng nhận được nhiều sự giúp đỡ, động viên từ nhiều cơ quan tổ
chức và cá nhân.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến TS. Đồn Văn Dũng
cơng tác tại Học viện Hành chính Quốc gia là người trực tiếp hướng dẫn tơi
tận tình, chu đáo, định hướng về mặt nội dung và tạo điều kiện thuận lợi trong
q trình thực hiện và hồn thành luận văn.
Đồng thời tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến Huyện uỷ, HĐND - UBND
huyện Hải Lăng và UBND các xã thuộc huyện Hải Lăng đã tạo mọi điều kiện
thuận lợi hỗ trợ cho tơi trong q trình nghiên cứu thực hiện luận văn.
Tơi xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc đến người thân, bạn bè và đồng
nghiệp đã động viên, khích lệ và chia sẽ với tơi trong suốt quá trình nghiên
cứu học tập và thực hiện luận văn.
Mặc dù đã cố gắng lắng nghe, tiếp thu và nắm bắt song chắc chắn rằng
luận văn còn hạn chế và thiếu sót. Vì thế, tơi rất mong nhận được ý kiến đóng
góp của các q thầy cơ và độc giả để luận văn được hoàn thiện hơn.
Trân trọng cảm ơn!
Học viên
Võ Minh Thắng


MỤC LỤC
Trang bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn

Mục lục
Danh mục viết tắt
Danh mục các bảng biểu
MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH
CẤP XÃ ........................................................................................................ 9
1.1. Đơn vị hành chính, đơn vị hành chính cấp xã...................................... 9
1.2. Khái niệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã..................................... 11
1.3. Pháp luật về địa giới hành chính cấp xã ............................................. 13
1.4. Đặc điểm, yêu cầu, nguyên tắc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã .... 16
1.4.1. Đặc điểm việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ................................ 16
1.4.2. Yêu cầu việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã .................................. 17
1.4.3. Nguyên tắc việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ............................. 20
1.5. Quy định việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ............................... 22
1.5.1. Thẩm quyền quyết định việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã .......... 22
1.5.2. Lộ trình, thời gian thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã........... 23
1.5.3. Về đề án sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã......................................... 24
1.6. Yếu tố tác động đến việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ............. 25
1.7. Kinh nghiệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ................................ 27
1.7.1. Kinh nghiệm sắp xếp tổ chức bộ máy của tỉnh Hà Tĩnh ...................... 27
1.7.2. Đơn vị hành chính ở Nhật Bản ........................................................... 32
1.7.3. Đơn vị hành chính ở Cộng hịa Pháp................................................... 36
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ............................................................................... 37
Chương 2. THỰC TRẠNG SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ
HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ ............................................... 38


2.1. Điều kiện về tự nhiên, tài nguyên và tình hình kinh tế - xã hội huyện
Hải Lăng ..................................................................................................... 38
2.1.1. Điều kiện về tự nhiên.......................................................................... 38

2.1.2. Về tình hình kinh tế - xã hội huyện Hải Lăng ..................................... 42
2.2. Thực trạng đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng ..................... 45
2.3. Cơng tác sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng .......... 57
2.3.1. Sự cần thiết sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã .................................... 57
2.3.2. Tổ chức sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.......................................... 59
2.4. Tổ chức, hoạt động đơn vị hành chính cấp xã mới thành lập sau sáp
nhập............................................................................................................. 65
2.4.1. Tổ chức bộ máy của đơn vị hành chính mới sau sáp nhập .................. 65
2.4.2. Hoạt động của đơn vị hành chính mới sau sáp nhập ........................... 77
2.4.3. Đánh giá việc thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ................. 80
2.5. Những thuận lợi, khó khăn khi sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã... 82
2.5.1. Thuận lợi ............................................................................................ 82
2.5.2. Khó khăn, vướng mắc......................................................................... 83
2.5.3. Nguyên nhân của những khó khăn, vướng mắc .................................. 86
2.6. Bài học rút ra sau khi thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã . 87
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ............................................................................... 90
Chương 3. GIẢI PHÁP SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ
HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ ............................................... 91
3.1. Quan điểm chỉ đạo ............................................................................... 91
3.2. Một số giải pháp về sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã...................... 93
3.2.1. Giải pháp chung.................................................................................. 93
3.2.2. Một số giải pháp cụ thể ...................................................................... 95
3.3. Kiến nghị, đề xuất.............................................................................. 124
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ............................................................................. 126
KẾT LUẬN ............................................................................................... 127
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

CBCC

Cán bộ cơng chức

ĐC-NN-XD&MT

Địa chính - Nơng nghiệp - Xây dựng và Mơi trường

ĐVHC

Đơn vị hành chính

HĐND

Hội đồng nhân dân

NQ

Nghị quyết

TC-KT

Tài chính - Kế toán

TH&THCS

Tiểu học và Trung học cơ sở

THCS

Trung học cơ sở

THPT

Trung học phổ thông

TP-HT

Tư pháp - Hộ tịch

UBMT TQVN

Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

UBND

Ủy ban nhân dân

UBTVQH

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

VH-XH

Văn hóa - Xã hội

VP-TK

Văn phịng - Thống kê


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1. Số liệu về quy mô dân số các xã, thị trấn thuộc huyện Hải Lăng ............ 46
Bảng 2.2. Số liệu về diện tích tự nhiên các xã, thị trấn thuộc huyện Hải Lăng ....... 48

Bảng 2.3. Kết quả lấy ý kiến cử tri về phương án sáp nhập xã, thị trấn ......... 64
Bảng 2.4. Kết quả biểu quyết HĐND xã, thị trấn, huyện về phương án sáp
nhập xã, thị trấn ............................................................................................ 65
Bảng 2.5. Số lượng cán bộ 4 xã, thị trấn sau sáp nhập .................................. 75
Bảng 2.6. Số lượng công chức 4 xã, thị trấn sau sáp nhập ............................ 76


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong tác phẩm “Đại Nam hội điển sự lệ” vua Gia Long khẳng định: “Nước
là góp làng xã lại mà thành...”. “Làng” là một từ thuần Việt, được sử dụng rất phổ
biến trong dân gian, xã là danh từ chỉ một làng lớn. Lịch sử hình thành và phát triển
của nước Việt Nam đã chỉ ra rằng: Làng, xã là nền tảng của đất nước, tình hình
chính trị - xã hội của đất nước có ổn định hay khơng phụ thuộc khơng nhỏ vào sự
ổn định ở cấp xã. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cấp xã vững mạnh, ở đó
mọi chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh,
quyền làm chủ của nhân dân được bảo đảm và phát huy; cịn ở đâu chính quyền cơ
sở yếu kém thì ở đó phong trào quần chúng kém phát triển, đời sống nhân dân gặp
nhiều khó khăn, xi về dịng lịch sử Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Cấp xã là
cấp gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi

cơng việc đều xong xi”.
Sau khi đất nước hoàn toàn thống nhất năm 1975 đến nay, đơn vị hành chính
các cấp ở nước ta đã được điều chỉnh, sắp xếp lại phù hợp với từng giai đoạn lịch sử
và đã đạt được một số kết quả tích cực góp phần phát huy nguồn lực thúc đẩy phát
triển kinh tế - xã hội, bảo đảm giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an tồn xã hội; từ
năm 1986 - 2016, số đơn vị hành chính cấp huyện tăng từ 431 lên 731 đơn vị, cấp
xã tăng từ 9.657 lên 11.162 đơn vị. Bên cạnh kết quả đạt được, việc chia, tách đơn
vị hành chính các cấp thời gian qua đã nảy sinh một số bất cập và hạn chế. Nhiều
đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã quy mô quá nhỏ, không gian phát triển bị chia
cắt, gây ra nhiều khó khăn, cản trở trong cơng tác lập kế hoạch, quy hoạch dài hạn,
định hướng phát triển kinh tế - xã hội tầm vĩ mô cũng như quy hoạch, kế hoạch phát
triển vùng; nguồn lực của địa phương và Trung ương cho phát triển kinh tế - xã hội
bị phân tán, nhất là trong điều kiện Trung ương đang đẩy mạnh phân cấp, trao
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương. Việc tăng số lượng
đơn vị hành chính các cấp đã dẫn đến tổ chức bộ máy, biên chế của các cơ quan,

1


đơn vị trong hệ thống chính trị ở địa phương tăng; ngân sách nhà nước chi cho hoạt
động của bộ máy, xây dựng trụ sở, mua sắm mới trang thiết bị làm việc tăng; đại đa
số các đơn vị cấp xã thu ngân sách tại địa phương không đủ cân đối chi thường
xuyên, chủ yếu Trung ương phải hỗ trợ.
Sự phát triển của kinh tế thị trường và quá trình dân chủ hóa đời sống xã hội
làm cho các mối quan hệ và hành vi xã hội diễn ra nhanh hơn, đa dạng hơn, đa
chiều hơn, đòi hỏi bộ máy quản lý xã hội phải tinh gọn, vận hành theo phương thức
quản trị hiện đại. Tính dân chủ, cơng khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là
đặc trưng tất yếu của nền hành chính phục vụ. Sự cạnh tranh của khu vực tư bởi yếu
tố lương, thưởng sẽ thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao; hiện tượng chảy máu
chất xám từ khu vực công sang khu vực tư diễn ra nhiều hơn. Khu vực công muốn

thu hút và giữ chân được người tài phải chú trọng cải cách tiền lương, tạo động lực
làm việc để công chức yên tâm phục vụ cho nền công vụ. Để làm được việc đó, một
trong những phương thức mà các quốc gia thực hiện là tinh gọn bộ máy, tinh giản
biên chế, giảm chi phí một cách hợp lý. Hiện nay, ở các quốc gia phát triển, như:
Pháp, Đức, Nhật Bản, Thái Lan,… cũng đang đẩy mạnh việc sắp xếp lại các xã theo
mơ hình liên kết các xã nhỏ thành xã lớn hoặc liên xã để quản lý phù hợp với yêu
cầu quản trị quốc gia. Sự phát triển của khoa học - công nghệ, nhất là cuộc cách
mạng công nghiệp 4.0… tạo tiền đề mở rộng tầm hạn quản trị của các nhà lãnh đạo,
các tổ chức của khu vực cơng. Quản lý hành chính sẽ khơng nhất thiết phải gắn chặt
với một địa giới hành chính cụ thể. Mơ hình chính phủ điện tử, chính quyền thơng
minh, mơ hình quản trị “phi địa giới” cũng đã và đang được triển khai mạnh mẽ ở
cả cấp trung ương và địa phương tại Việt Nam.
Nhận thức được những hạn chế này, Chương trình tổng thể cải cách hành
chính giai đoạn 2001-2010 đã xác định cần: "Quy định các tiêu chí cụ thể đối với
từng loại đơn vị hành chính ở nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia
tách nhiều như thời gian qua" và Nghị quyết Trung ương 5 (khóa X) về đẩy mạnh
cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã
đề ra nhiệm vụ: “Khẩn trương xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể

2


đơn vị hành chính các cấp, trên cơ sở đó ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả
3 cấp tỉnh, huyện, xã”. Nắm bắt được yêu cầu và địi hỏi từ thực tiễn, Bộ Chính trị
đã ban hành Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 về việc sắp xếp đơn vị
hành chính cấp xã để tổ chức hợp lý đơn vị hành chính các cấp phù hợp với thực
tiễn và xu thế phát triển của đất nước. Mục đích thực sự của sắp xếp các đơn vị
hành chính là làm cho bộ máy công quyền hoạt động hiệu lực, hiệu quả, phục vụ
nhân dân, phục vụ xã hội tốt hơn, phương thức vận hành nền công vụ tốt hơn để
thúc đẩy sự phát triển kinh tế -xã hội. Do đó, cần phải có tư duy mới và năng lực

trong thiết kế, vận hành bộ máy quản trị quốc gia, quản trị địa phương tương xứng
với quy mô quản trị được mở rộng hơn. Vì vậy, vấn đề được đặt ra chính là tính
hiệu quả của bộ máy cũng như cơ sở hạ tầng sau sắp xếp để sau khi sắp xếp các đơn
vị hành chính phát huy được tính hiệu quả, đóng góp vào sự phát triển kinh tế - xã
hội thay vì sáp nhập kiểu “cơ học”, giảm được một số đầu mối, con người. Vì đích
đến của việc sắp xếp phải là tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả như mục tiêu mà
Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng
(khóa XII) đặt ra. Chưa kể, khi sáp nhập các xã, thị trấn sẽ đặt ra nhiều vấn đề mới
như sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật, dư thừa cán bộ, chi phí xây dựng trụ sở
mới, chi phí thay đổi tên, địa chỉ nhà, hộ khẩu, chứng minh nhân dân, hay các các
giao dịch hành chính khác.
Một số vấn đề nữa cần được làm rõ khi thực hiện sắp xếp các đơn vị hành
chính như: Sau khi sáp nhập thì trung tâm xã đặt ở đâu? Tất cả các tài sản liên quan
đến các xã, thiết chế văn hóa, trường học sắp xếp như thế nào? Nếu khơng cẩn thận
sẽ gây lãng phí tài sản rất lớn, chưa kể những đơn vị hành chính dân số đơng, diện
tích rộng thì làm như thế nào trong khi đại hội Đảng ở cơ sở đã cận kề. Cũng cần
nhấn mạnh rằng, cái khó nhất của việc sắp xếp các đơn vị hành chính nằm ở vấn đề
nhân sự, bố trí và sắp xếp nhân sự. Bởi thực tế vẫn còn tâm lý ngại thay đổi, đụng
chạm. Cán bộ được coi là yếu tố then chốt quyết định sự thành bại và là người thực
hiện chính sách. Do đó, nếu khơng lựa chọn được cán bộ tốt thì chính sách có hay
đến mấy cũng thất bại. Vẫn biết việc lựa chọn, sắp xếp bố trí cán bộ là cơng việc

3


khó, hay thậm chí là “nhạy cảm” và điều đó rất cần sự quyết tâm, nêu gương, trách
nhiệm của người đứng đầu cấp ủy cấp trên trong lựa chọn, sắp xếp cán bộ tại các
đơn vị hành chính sau sáp nhập.
Xuất phát từ thực tiễn đặt ra, việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã đặt ra lần
này có quy mô rộng, bao trùm hơn nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nước ta trở

thành một nước công nghiệp hiện đại, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, do đó, em
chọn đề tài: “Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng
Trị” làm đề tài luận văn cao học Quản lý cơng.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Trong những năm gần đây, vấn đề đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ
thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã và đang được quan tâm
nghiên cứu trên nhiều phương diện khác nhau thơng qua các đề tài, tạp chí nghiên
cứu, tham luận tại các hội thảo khoa học của các nhà lý luận, nhà quản lý; các cơng
trình nghiên cứu có thể kể đến như:
- Cuốn sách “Chính quyền cấp xã và việc tổ chức, điều hành hoạt động của
UBND cấp xã” do Dương Bạch Long biên soạn. Cuốn sách này được NXB Chính
trị Quốc gia phát hành năm 2013. Và cuốn sách “Luật CBCC và những quy định
mới nhất đối với cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, cấp
xã, phường, thị trấn” của tác giả Phan Khắc Nhưỡng được NXB Chính trị Quốc gia
ấn hành năm 2013. Hai cuốn sách này đã phân tích vị trí, vai trị của chính quyền
cấp xã trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước.
- Cuốn “Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959,
1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001” do Nguyễn Đăng Dung làm chủ biên.
Cuốn sách đã nêu và phân tích những vấn đề cơ bản về tổ chức bộ máy nhà nước ta
qua các bản Hiến pháp, trong đó đề cập sâu về cơ cấu tổ chức bộ máy, chức năng,
nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, các cấp hành chính
địa phương tại các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992. Vấn đề có ý nghĩa của
cơng trình khoa học này là cùng với việc phân tích, so sánh về cơ cấu tổ chức bộ
máy các cơ quan nhà nước, các tác giả đã nêu bật được những điểm mới, những

4


bước phát triển của các cơ quan qua các bản hiến pháp (mơ hình tổ chức, phương
thức hoạt động, các mối quan hệ tương tác trong vận hành…) và đưa ra những hạn

chế, bất cập địi hỏi phải có định hướng khắc phục, đổi mới để nâng cao hiệu lực,
hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và từng cơ quan, hệ thống cơ
quan nhà nước nói riêng. Những kết quả của cơng trình này là những gợi mở để tiếp
tục nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy nhà nước ta, trong đó có bộ máy chính quyền
cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế.
- Cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong
thời kỳ đổi mới” do Nguyễn Văn Yểu và Lê Hữu Nghĩa đồng chủ biên. Cuốn sách
đã tái hiện q trình hồn thiện lý luận về Nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; làm sâu sắc hơn
các quan điểm về nhà nước pháp quyền, đặc biệt là việc xây dựng nhà nước pháp
quyền trong điều kiện tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam,
phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia quản lý, giám sát hoạt
động của các cơ quan nhà nước. Những kết luận, luận giải được thể hiện trong cơng
trình này đã tạo những cơ sở lý luận cơ bản cho việc phân tích, đánh giá yêu cầu và
định hướng đổi mới, hồn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện hiện nay.
Cuốn “Việt Nam những thay đổi địa danh và địa giới hành chính (19452002)“ của Nguyễn Quang Ân, NXB Thông Tấn - Hà Nội, xuất bản năm 2003. Đây
là một cơng trình nghiên cứu cơng phu đề cập tới sự thay đổi địa giới hành chính, sự
thay đổi các địa danh hành chính của các địa phương trong cả nước trong hơn một
thập kỷ từ năm 1802 đến 2002.
Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xác lập đơn vị hành chính các cấp, đáp
ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước - Đề tài độc lập cấp Nhà nước do Thứ
trưởng Thường trực Bộ Nội vụ Trần Hữu Thắng làm Chủ nhiệm (2011). Đề tài này
đã đề cập đến một số nội dung như: Quan điểm xác lập ĐVHC địa phương nước ta
hiện nay; căn cứ phân định ĐVHC nhà nước; một số vấn đề về xác lập ĐVHC lãnh thổ; về mơ hình tổ chức và quản lý đơ thị Việt Nam hiện đại và hội nhập quốc
tế; quy trình, thủ tục chia, tách và thành lập ĐVHC các cấp. Tuy nhiên, mục tiêu,

5


cách thức tiếp cận của đề tài không thiên về mục tiêu hoàn thiện pháp luật mà thiên

về các yếu tố mang tính kỹ thuật nhiều hơn. Đây là cơng trình nghiên cứu, điều tra
được thực hiện cơng phu, nghiêm túc, về cơ bản đã giải quyết được mục tiêu, nhiệm
vụ đặt ra của Dự án, các đề xuất và kiến nghị nêu ra đều thiết thực, phù hợp với
định hướng xây dựng chính quyền địa phương hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Luận văn nghiên cứu làm rõ những vấn đề về cơ sở lý luận và thực tiễn về
sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã trong tiến trình cải cách hành chính nhà nước và
tính tất yếu phải sắp xếp, tổ chức lại bộ máy trong hệ thống chính trị để phù hợp với
điều kiện, thực tiễn phát triển của đất nước. Trên cơ sở đó, đánh giá, phân tích và
đưa ra giải pháp để nâng cao hiệu quả, tổ chức hoạt động của đơn vị hành chính cấp
xã sau khi sáp nhập.
3.2. Nhiệm vụ
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn tập trung vào các nhiệm vụ chủ
yếu sau đây:
- Thứ nhất, thực hiện tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý thuyết và
phương pháp nghiên cứu; khái lược, tổng hợp những nội dung vấn đề đã được
nghiên cứu, từ đó có những nhận định về tình hình nghiên cứu để khẳng định việc
nghiên cứu đề tài sắp xếp đơn vị hành chính là cần thiết.
- Thứ hai, xác định được những vấn đề lý luận về đổi mới, sắp xếp tổ chức
bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn.
- Thứ ba, nêu lên thực trạng sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ở huyện Hải Lăng,
từ đó có những nhận xét, đánh giá (thuận lợi, khó khăn, vướng mắc, nguyên nhân).
- Thứ tư, từ ba nhiệm vụ ở trên đưa ra các giải pháp nhằm ổn định, nâng cao
hiệu lực, hiệu quả của tổ chức bộ máy và hoạt động đơn vị sau sáp nhập.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu: Đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng.
- Phạm vi nghiên cứu:

6

+ Về nội dung: Đề tài nghiên cứu về hiện trạng đơn vị hành chính các xã, thị
trấn ở huyện Hải Lăng chưa đảm bảo các tiêu chuẩn, điều kiện để thực hiện việc sắp
xếp đơn vị hành chính.
+ Về không gian: Đề tài nghiên cứu trong phạm vi huyện Hải Lăng, tỉnh
Quảng Trị.
+ Về thời gian: Đề tài nghiên cứu về đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải
Lăng qua các thời kỳ.
5. Phương pháp nghiên cứu của luận văn
Cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu đề tài luận văn là các quan
điểm của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng
và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật, về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa, về cải cách bộ máy nhà nước, nhất là đối với việc sắp xếp, kiện toàn lại
tổ chức bộ máy của chính quyền cơ sở.
Để hồn thành mục đích nghiên cứu, luận văn đã kết hợp giữa các phương
pháp trong từng phần của luận văn, phương pháp phân tích và tổng hợp là phương
pháp được sử dụng nhiều nhất trong luận văn và phương pháp thống kê, kinh
nghiệm thực tiễn sắp xếp đơn vị hành chính các cấp trong quá trình cải cách bộ máy
nhà nước ở nước ta hiện nay, trong đó:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Phương pháp này được sử dụng trong
việc thu thập và nghiên cứu tài liệu liên quan tới sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.
- Phương pháp thống kê - so sánh: Trên cơ sở các quy định, số liệu thu thập
về sắp xếp đơn vị hành chính các cấp cũng như kết quả khảo sát thực tiễn về thực
trạng sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng, tác giả đã tiến hành thống
kê, so sánh các số liệu để có minh họa sinh động và thực tế cho đề tài luận văn.
- Phương pháp phân tích - tổng hợp: Từ những thơng tin có được qua quá
trình nghiên cứu các tài liệu và số liệu thu thập được có liên quan đến đề tài luận
văn, tác giả đã phân tích và tổng hợp các thơng tin đó để có những đánh giá về
những thuận lợi, khó khăn của việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải

Lăng, từ đó đề ra các quan điểm, giải pháp nhằm ổn định tổ chức bộ máy và nâng

7


cao hoạt động đơn vị cấp xã sau sáp nhập.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần đề xuất với Đảng, Nhà nước
phương hướng, giải pháp hồn thiện bộ máy chính quyền cấp xã dựa trên những cơ
sở khoa học và thực tiễn.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn tập trung khảo sát, phân tích, đánh giá thực trạng về hiện trạng đơn
vị hành chính cấp xã cũng như tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã huyện
Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị. Từ đó đưa ra các giải pháp trong việc sắp xếp, tổ chức lại
đơn vị hành chính cấp xã nhằm đảm bảo các tiêu chuẩn, điều kiện để xây dựng tổ
chức bộ máy hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã
hội, hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn hiện nay.
Việc nghiên cứu về sắp xếp tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã trên cơ sở pháp
lý và lý luận thực tiễn sẽ đóng góp một cách thiết thực cho việc triển khai thực hiện
Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng
(khóa XII), đồng thời, kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần vào việc hồn thiện
bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp xã nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận
văn được kết cấu thành 3 chương.
Chương 1: Cơ sở lý luận về sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.
Chương 2: Thực trạng sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng,
tỉnh Quảng Trị.
Chương 3: Giải pháp sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh

Quảng Trị.

8


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ

1.1. Đơn vị hành chính, đơn vị hành chính cấp xã
Đơn vị hành chính là khái niệm được sử dụng để chỉ những khu vực lãnh thổ,
đất đai, dân cư lớn nhỏ khác nhau do nhà nước phân định về giao cho chính quyền
của từng đơn vị hành chính quản lý. Đơn vị hành chính là vùng khơng gian, lãnh
thổ, có ranh giới xác định, được phân chia trong một lãnh thổ quốc gia thống nhất,
nhằm mục đích thực hiện cơng việc quản lý hành chính nhà nước.
Đơn vị hành chính cịn gọi là thực thể địa phương, đơn vị cấu thành hoặc
phân khu quốc gia, là một phần của một quốc gia hoặc vùng lãnh thổ, được phân
định nhằm phục vụ mục đích quản lý. Các đơn vị hành chính có mức độ tự chủ nhất
định, hoạt động trong khn khổ chính quyền địa phương của chúng. Các quốc gia
phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính nhỏ hơn để dễ bề quản lý đất đai và
các vấn đề dân sinh. Một quốc gia có thể được phân làm các tỉnh, đến lượt các tỉnh
lại được chia làm các khu tự quản.
Về mặt khái niệm, đơn vị hành chính khác với lãnh thổ phụ thuộc. Đơn vị
hành chính là bộ phận cấu thành quốc gia có chủ quyền, trong khi lãnh thổ phụ
thuộc chỉ ràng buộc vào quốc gia ở mức độ lỏng lẻo hơn. Tuy nhiên, thuật ngữ "đơn
vị hành chính" có thể bao hàm lãnh thổ phụ thuộc hoặc các khu vực lãnh thổ được
thừa nhận là đơn vị hành chính (chẳng hạn như cách phân chia trong cơ sở dữ liệu
địa lý). Phân chia đơn vị hành chính là cơng việc có tính tất yếu đối với bất cứ nhà
nước nào để tổ chức quyền lực nhà nước trên lãnh thổ quốc gia. Tùy theo đặc điểm
về tự nhiên, dân cư, lịch sử, văn hóa - xã hội khác nhau mà mỗi quốc gia, mỗi thời
kỳ các đơn vị hành chính được tổ chức với các cấp cụ thể nhằm bảo đảm sự phát

triển đời sống kinh tế - xã hội và hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước, lần đầu tiên xuất hiện ở
Việt Nam vào đầu thế kỷ thứ VII dưới thời thống trị của nhà Đường. Tuy nhiên phải
đến khi họ Khúc giành được quyền tự chủ vào đầu thế kỷ thứ X, ý tưởng biến làng

9


Việt cổ truyền thành đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước trước đây mới được
khẳng định và chính thống hố. Mặc dầu vậy, vai trị của cấp xã thời kỳ này cũng
chưa thật rõ. Thời kỳ đầu một xã chỉ có một làng, nhưng dần dần trong q trình
phát triển, một xã có khi bao gồm vài ba làng, thậm chí nhiều hơn nữa. Khi ấy sự
khác nhau giữa xã và làng cịn ở cả quy mơ nữa.
Xã là tên gọi chung của các đơn vị hành chính thuộc cấp thấp nhất ở khu vực
nơng thơn, ngoại thành, ngoại thị của Việt Nam hiện nay.
Thuật ngữ đơn vị hành chính cấp xã được dùng để chỉ tồn bộ cấp đơn vị
hành chính thấp nhất của Việt Nam, nghĩa là bao gồm cả xã, phường và thị trấn.
Phân cấp hành chính này có xuất xứ từ Trung Quốc và đã xuất hiện ở Việt Nam từ
thời Bắc thuộc.
Hiến pháp 2013, tại Điều 110 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước
Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: nước chia thành tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc
tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành
chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh
chia thành phường và xã; quận chia thành phường…”.
Như vậy, cấp xã bao gồm xã, phường, thị trấn là cấp hành chính cuối cùng
trong hệ thống hành chính bốn cấp của nước ta, là cấp trực tiếp tổ chức thực hiện
đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, chăm lo đời sống của
nhân dân và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội ở cơ sở.
Cấp xã là cấp thấp nhất trong các cấp độ quản lý của hệ thống chính quyền

nhà nước nhưng lại là nền tảng của chế độ chính trị và đời sống kinh tế - xã hội.
Cấp xã là địa chỉ quan trọng cuối cùng mà mọi quyết định, mọi chủ trương, đường
lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước phải tìm đến. Đường lối, chính
sách, pháp luật có đi vào thực tiễn cuộc sống hay khơng, có tác dụng, hiệu quả đến
đâu, đúng sai ra sao được thể hiện ngay trong thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước
của chính quyền cấp xã. Vì vậy, tuy là cấp thấp nhất trong hệ thống quản lý nhưng
cấp xã ln có tầm quan trọng đặc biệt, liên quan đến sự ổn định, bền vững, thành

10


bại của chế độ.
Với vị trí đặc thù như vậy nên đơn vị hành chính cấp xã có vị trí đặc biệt quan
trọng trong hệ thống chính trị, hành chính của đất nước ta. Là cầu nối trực tiếp của hệ
thống chính quyền nhà nước với nhân dân, thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trên
các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội ở địa phương theo
thẩm quyền được phân cấp, đảm bảo cho các chủ trương, đường lối, chính sách của
Đảng, pháp luật của Nhà nước, được triển khai thực hiện trong cuộc sống. Ở nước ta,
chính quyền cấp xã có vai trị, vị trí đặc biệt quan trọng không chỉ trong cơ cấu tổ
chức quyền lực nhà nước mà còn là yếu tố chi phối mạnh mẽ đời sống chính trị, kinh
tế, văn hóa, xã hội của các cộng đồng dân cư và toàn thể người dân trong xã; là mắt
xích quan trọng trong cơ chế thực hiện quyền lực nhân dân. Mọi chủ trương, chính
sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước đều được thực hiện ở cấp xã.
1.2. Khái niệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã
Sắp xếp ở đây được hiểu là quá trình thực hiện việc sáp nhập, hợp nhất, chia
tách, giải thể hoặc điều chỉnh địa giới hành hình của đơn vị hành chính cấp xã nhằm
các mục đích quản lý hoặc đảm bảo các tiêu chuẩn, yêu cầu theo quy định.
Mặc dù có nhiều quan niệm về sáp nhập, hợp nhất tổ chức nói chung và sáp
nhập, hợp nhất tổ chức hành chính nhà nước nói riêng nhưng nhìn chung đều có sự
thống nhất khi coi sáp nhập, hợp nhất tổ chức là một hoạt động kết hợp của hai hay

nhiều tổ chức tương đồng với nhau và cho ra đời một pháp nhân mới.
Andrew J.Sherman (2006) cho rằng:“sáp nhập là một sự kết hợp của hai tổ
chức có sự tương đồng với nhau”; còn Patrick A. Gaughan (2011) định nghĩa “việc
sáp nhập là một sự kết hợp của hai tổ chức trong đó chỉ có một tổ chức tồn tại và
các tổ chức còn lại chấm dứt sự tồn tại”
Hợp nhất tổ chức là trường hợp hai hoặc một số tổ chức cùng loại (gọi là tổ
chức bị hợp nhất) có thể hợp nhất thành một tổ chức mới (gọi là tổ chức hợp nhất)
bằng cách chuyển toàn bộ tài sản, quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp sang tổ chức
hợp nhất, đồng thời chấm dứt tồn tại của các tổ chức bị hợp nhất.
Sáp nhập, hợp nhất mang lại ý nghĩa to lớn cho các tổ chức nói chung và đơn

11


vị hành chính cấp xã nói riêng. Sáp nhập, hợp nhất tạo ra sức mạnh lớn hơn, tạo lợi
thế cạnh tranh cho các tổ chức hợp nhất với các tổ chức khác.
Sáp nhập, hợp nhất đều dẫn tới nhu cầu giảm việc làm, nhất là các công việc
gián tiếp. Bởi vậy, đây sẽ là dịp để các tổ chức sàng lọc và sa thải những vị trí làm
việc kém hiệu quả, từ đó góp phần khơng nhỏ vào việc tinh gọn bộ máy của tổ chức.
Qua đó, tổ chức sẽ có cơ hội được tiếp nhận nguồn lao động có kỹ năng tốt và nhiều
kinh nghiệm.
Sáp nhập đơn vị hành chính hay chia tách đơn vị hành chính làm phát sinh
việc điều chỉnh địa giới hành chính. Theo từ điển tiếng Việt trực tuyến, sáp nhập
được định nghĩa là động từ “nhập với nhau thành một” hoặc “gộp lại với nhau: Sáp
nhập hai xã làm một”. Trong đó, định nghĩa thứ nhất hàm nghĩa việc nhập lại với
nhau từ hai đối tượng trở lên để trở thành một đối tượng mới nhưng mang đặc tính
khác với đối tượng được sáp nhập ban đầu; định nghĩa thứ hai hàm nghĩa nhập lại
với nhau từ hai đối tượng trở lên có cùng đặc tính để trở thành một đối tượng mới
với những đặc tính tương tự với đối tượng ban đầu. Qua thực tế hoạt động điều
chỉnh địa giới hành chính hiện nay cho thấy, việc sáp nhập đơn vị hành chính có thể

được tiến hành bằng nhiều cách như sáp nhập nguyên nhiều đơn vị hành chính cùng
cấp thành địa giới của một đơn vị hành chính (theo định nghĩa thứ hai) hoặc sáp
nhập một phần lãnh thổ của đơn vị hành chính khác (có thể cùng cấp hoặc khác cấp)
vào đơn vị hành chính hiện hành, từ đó mở rộng hơn địa giới hành chính hiện có
(theo định nghĩa thứ nhất). Cả hai nghĩa trên đều thể hiện được ý nghĩa của hoạt
động sáp nhập địa giới hành chính. Như vậy, sáp nhập đơn vị hành chính được hiểu
là việc đưa một phần hoặc tồn bộ địa giới hành chính của một hoặc một số đơn vị
hành chính vào một đơn vị hành chính để trở thành một đơn vị hành chính mới về
quy mơ dân số, diện tích tự nhiên và các tiêu chí khác. Về góc độ pháp lý, sáp nhập
địa giới hành chính là một thủ tục pháp lý do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến
hành nhằm tạo ra một địa giới hành chính với một cấp chính quyền mới, trên cơ sở
một số đơn vị hành chính đã có trước khi thực hiện. Đơn vị hành chính mới được
sáp nhập có thể trở thành một trong những trường hợp sau: Sáp nhập nhằm mở rộng

12


địa giới hành chính (có thể giữ ngun tên gọi, loại đơn vị hành chính) nhưng nhằm
mục đích sau này nâng cấp/thay đổi về loại đơn vị hành chính (như loại I, loại II,
loại III). Sáp nhập có thể chỉ lại một giải pháp để bảo đảm sự hợp lý trong tổ chức
địa giới hành chính giữa các đơn vị hành chính với nhau (như trường hợp sáp nhập
phần địa giới hành chính vào địa giới hành chính khác sau khi đã tách một phần lớn
để nâng cấp).
Theo Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 Bộ Chính trị thì sắp xếp
đơn vị hành chính cấp xã là việc tổ chức hợp lý đơn vị hành chính phù hợp với thực
tiễn và xu thế phát triển của đất nước; bảo đảm hoàn thiện thể chế về đơn vị hành
chính, bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; góp
phần phát huy mọi nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống
nhân dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh; giữ vững an ninh chính trị và trật tự, an
tồn xã hội. Phấn đấu đến năm 2030 các đơn vị hành chính cấp xã được sắp xếp cơ

bản phù hợp chiến lược phát triển kinh tế - xã hội; đáp ứng yêu cầu xây dựng nước
ta trở thành một nước công nghiệp hiện đại, theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
1.3. Pháp luật về địa giới hành chính cấp xã
Pháp luật về địa giới hành chính cấp xã là khung pháp lý quan trọng về quy
trình, thủ tục và các tiêu chuẩn về thành lập mới, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều
chỉnh đơn vị hành chính cấp xã, thẩm quyền và nguyên tắc thực hiện việc điều
chỉnh định giới hành chính cấp xã, có những đặc thù, vai trị riêng trong hệ thống
pháp luật, đó là:
Thứ nhất, pháp luật về địa giới hành chính cấp xã do các cơ quan quyền lực
nhà nước ở trung ương (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội) và các cơ quan
quản lý hành chính nhà nước (Chính phủ, Bộ Nội vụ...) ban hành. Đây là lĩnh vực
pháp luật hành chính, song điểm khác biệt so với đặc điểm của pháp luật hành chính
là thường chỉ do cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành, cơ quan quyền lực
nhà nước ở trung ương thường chỉ ban hành pháp luật để quy định những vấn đề
chung và cơ bản mà không quy định chi tiết, cụ thể. Có thể thấy, đây là một điểm
đặc thù của pháp luật về thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách đơn vị hành chính,

13


điều chỉnh địa giới hành chính cấp xã, nó xuất phát từ vị trí, vai trị quan trọng của
đối tượng điều chỉnh là các đơn vị hành chính cấp xã quyết định đến hiệu quả quản
lý nhà nước và việc thực thi các chính sách, pháp luật của nhà nước, sự phát triển
kinh tế - xã hội cả nước. Chính vì vậy, căn cứ vào Hiến pháp năm 2013 quy định Ủy
ban thường vụ Quốc hội “quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa
giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 8 Điều
74), Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng đã quy định: “Căn cứ vào quy định
tại khoản 2 và khoản 3 Điều này, Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quy
định cụ thể tiêu chuẩn của từng tiêu chí, thẩm quyền, thủ tục phân loại đơn vị hành
chính” (khoản 4 Điều 3).

Thứ hai, pháp luật về địa giới hành chính cấp xã có tính chất ý chí, quyền
lực, được quy định theo trình tự, thủ tục rất chặt chẽ, đòi hỏi phải thực thi nghiêm
chỉnh. Xuất phát từ đặc điểm của pháp luật hành chính, pháp luật về địa giới hành
chính cấp xã mang đặc điểm chung của nguyên tắc quyền uy - phục tùng. Nội dung
quy phạm pháp luật khơng có sự thỏa thuận hay tính bình đẳng mà chỉ có thuộc tính
bắt buộc hay trách nhiệm thực hiện. Các cơ quan nhà nước ở địa phương có trách
nhiệm tổ chức thực hiện, như lấy ý kiến nhân dân, hoàn thiện hồ sơ đúng quy định,
tổng hợp báo cáo cơ quan cấp trên để tổng hợp, báo cáo lên Quốc hội, Ủy ban
thường vụ Quốc hội, Chính phủ quyết định. Khoản 2 Điều 130 Luật tổ chức chính
quyền địa phương quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng đề án thành lập,
giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc báo cáo
Chính phủ”.
Thứ ba, pháp luật về địa giới hành chính cấp xã có tính thống nhất cao. Xuất
phát từ thẩm quyền quy định về phân loại đơn vị hành chính, các tiêu chí, trình tự,
thủ tục tiến hành thuộc về Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, do đó
hệ thống pháp luật về lĩnh vực này tương đối ít nhưng có sự thống nhất cao.
Thứ tư, pháp luật về địa giới hành chính cấp xã mặc dù có tính quyền lực,
song việc thi hành pháp luật lại căn cứ vào nhiều yếu tố khác, đặc biệt là các yếu tố
tự nhiên, lịch sử, văn hóa... của đơn vị hành chính, do đó, nó cũng có tính ước lệ

14


cao. Các quy định thường mang tính chất xác định “phạm vi” để định lượng các tiêu
chí. Ví dụ: Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban
Thường vụ Quốc hội về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành
chính quy định: Tiêu chuẩn của xã: Quy mô dân số: a) Xã miền núi, vùng cao từ
5.000 người trở lên; b) Xã không thuộc điểm a khoản này từ 8.000 người trở lên.
Diện tích tự nhiên: a) Xã miền núi, vùng cao từ 50 km 2 trở lên; b) Xã không thuộc
điểm a khoản này từ 30 km2 trở lên. Tiêu chuẩn của thị trấn: Quy mơ dân số từ

8.000 người trở lên; Diện tích tự nhiên từ 14 km2 trở lên.
Pháp luật về địa giới hành chính cấp xã cũng đã chú trọng việc bảo đảm
quyền dân chủ của nhân dân tại địa bàn dân cư, trong đó Luật tổ chức chính quyền
địa phương quy định Đề án thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh địa
giới hành chính phải được lấy ý kiến của nhân dân là cử tri ở đơn vị hành chính chịu
ảnh hưởng trực tiếp của việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành
chính. Sau khi lấy ý kiến cử tri về việc thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều
chỉnh địa giới hành chính, nếu có trên 50% tổng số cử tri trên địa bàn tán thành thì
cơ quan xây dựng đề án có trách nhiệm hồn thiện đề án và gửi Hội đồng nhân dân
ở đơn vị hành chính, có liên quan để lấy ý kiến. Như vậy, lần đầu tiên pháp luật đã
nâng cao một bước quyền dân chủ nhân dân trong lĩnh vực địa giới hành chính.
Trên cơ sở Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Chính phủ đã ban
hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020,
trong đó cũng xác định nhiệm vụ: “Tổng kết, đánh giá mơ hình tổ chức và chất
lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mơ hình tổ chức phù
hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, sát thực tế, hiệu lực,
hiệu quả; xây dựng mơ hình chính quyền đơ thị và chính quyền nơng thơn phù
hợp”. Báo cáo chính trị trình Đại hội XII đã xác định phương hướng, nhiệm vụ phát
triển kinh tế vùng, trong đó: “Đổi mới cơ chế phân cấp, phân quyền, gắn với phân
định và nâng cao trách nhiệm của trung ương và địa phương. Thực hiện quy hoạch
vùng, chính sách vùng; sớm xây dựng và thể chế hóa cơ chế điều phối liên kết vùng
theo hướng xác định rõ vai trị đầu tàu và phân cơng cụ thể trách nhiệm cho từng địa

15


phương trong vùng. Khắc phục tình trạng nền kinh tế bị chia cắt bởi địa giới hành
chính, hoặc đầu tư dàn trải, trùng lặp. Xây dựng một số đặc khu kinh tế để tạo cực
tăng trưởng và thử nghiệm thể chế phát triển vùng có tính đột phá”. Trên các văn
kiện của Đảng, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp sửa đổi của thời kỳ đổi mới, đồng

thời ban hành hệ thống nhiều luật mới liên quan đến điều chỉnh địa giới hành chính,
như: Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Đất đai, Luật Tổ chức Quốc hội,
Luật Tổ chức Chính phủ, nhằm cụ thể hóa chủ trương xây dựng một nền hành chính
trong sạch, vững mạnh, đơn giản, hiệu quả, hạn chế tính trạng chia tách, thành lập
mới các đơn vị hành chính.
1.4. Đặc điểm, yêu cầu, nguyên tắc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã
1.4.1. Đặc điểm việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã
Việc ổn định các đơn vị hành chính là một vấn đề quan trọng trong tiến trình
phát triển kinh tế - xã hội. Cùng với q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội
nhập kinh tế quốc tế, việc sử dụng có hiệu quả nguồn lực quốc gia, bảo đảm lợi ích
tổng thể của quốc gia ngày càng cần được chú ý. Việc chia, tách, xác lập mới đơn vị
hành chính thường xun khơng chỉ làm lãng phí nguồn lực đầu tư, làm phân tán
nguồn lực mà về lâu dài sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội.
Chính vì vậy, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 (khóa X) về đẩy mạnh cải cách
hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra
nhiệm vụ: "Khẩn trương xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể đơn vị
hành chính các cấp, trên cơ sở đó ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả ba cấp
tỉnh, huyện, xã".
So với các đợt sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế thuộc Chương
trình tổng thể cải cách nền hành chính nhà nước, việc sắp xếp các đơn vị hành chính
cấp xã theo Nghị quyết số 37-NQ/TW có một số đặc điểm sau:
- Thứ nhất, sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã trên cơ sở rà soát, đối chiếu với
các tiêu chuẩn cụ thể.
Đơn vị hành chính cấp xã thuộc diện sắp xếp phải có diện tích tự nhiên và
quy mơ dân số chưa đạt 50% tiêu chuẩn quy định. Diện tích tự nhiên của đơn vị

16


hành chính được xác định theo số liệu kiểm kê đất đai gần nhất của Bộ Tài nguyên

và Môi trường tính đến thời điểm lập Đề án sắp xếp; quy mô dân số được xác định
theo số liệu dân số bình quân năm gần nhất do Tổng cục Thống kê cơng bố tính dến
thời điểm lập Đề án sắp xếp. Ngồi ra, cịn có quy định khuyến khích việc thực hiện
sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã khác theo yêu cầu của địa phương để giảm số
lượng đơn vị hành chính.
Việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã được thực hiện thống nhất trên cả
nước theo đúng quan điểm chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Nghị quyết số 37-NQ/TW
là: “Vừa căn cứ theo các tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên, quy mơ dân số, đồng thời
phải chú trọng cân nhắc kỹ các yếu tố đặc thù về lịch sử, truyền thống, văn hóa, dân
tộc, tơn giáo, tín ngưỡng, phong tục tập quán, điều kiện địa lý - tự nhiên, cộng đồng
dân cư và yêu cầu bảo đảm quốc phịng, an ninh chính trị, trật tự xã hội”.
- Thứ hai, việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã được xác định rõ về
mục tiêu định lượng và lộ trình cụ thể.
Các quy định phải dựa trên cơ sở một trong những quan điểm chỉ đạo của đợt
sắp xếp mà Nghị quyết số 37-NQ/TW đặt ra là: “Bảo đảm tính tổng thể, đồng bộ
thực hiện theo từng giai đoạn, mỗi giai đoạn có trọng tâm, cách làm phù hợp chặt
chẽ, thận trọng, hiệu quả, chắc chắn, nơi đã rõ, có điều kiện thuận lợi thì làm trước,
phù hợp với quy hoạch tổng thể, yêu cầu phát triển, bảo đảm ổn định chính trị - xã
hội, không gây xáo trộn lớn. Bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo tập trung, thống nhất của
Đảng, tuân thủ Hiến pháp”.
- Thứ ba, những vấn đề liên quan đến triển khai sắp xếp các đơn vị hành
chính cấp xã đều được hoạch định cụ thể và đảm bảo việc thực hiện.
1.4.2. Yêu cầu việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã
Chương trình tổng thể Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010
đã đặt ra yêu cầu: "Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính
ở nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia, tách nhiều như thời gian
qua". Điều này cho thấy Đảng và Nhà nước ta đặc biệt chú ý đến việc bảo đảm tính
ổn định các đơn vị hành chính nhằm ổn định và phát triển kinh tế - xã hội.

17