Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

1

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TPHCM
--------

TRẦN ANH CHIẾN

TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU
CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Ở ĐỊA PHƯƠNG
Luận văn cao học
Mã số: 60.38.20
Chuyên ngành Luật Hành chính
GVHD: PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt

TPHCM - 2008


2

MỤC LỤC
Mở đầu
Trang
Chương I. CƠ SỞ LÝ LUẬN - PHÁP LÝ VỀ TRÁCH NHIỆM

CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ
NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
5
1.1. Khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương 5

1.1.1. Khái niệm “người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương” 5
1.1.2. Khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành
chính nhà nuớc ở địa phương
7
1.1.3.Các dạng trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương
11
1.1.4. Ý nghĩa xã hội và pháp lý của vấn đề nâng cao trách nhiệm
của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
trong giai đoạn hiện
18
1.2. Khái lược vấn đề trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương trong lịch sử nước ta
19
1.2.1. Trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương trước Cách mạng tháng Tám
19
1.2.3. Trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước
ở địa phương từ sau Cách mạng tháng Tám trước Hiến pháp 1992 24
1.3. Vài nét về trách nhiệm của người đứng đầu ở một số nước
trên thế
28
1.3.1. Trách nhiệm người đứng đầu ở Trung Quốc
28
1.3.2. Trách nhiệm người đứng đầu ở Xingapo
29
1.3.3. Trách nhiệm người đứng đầu ở Hàn Quốc
30

Chương II. TRÁCH NHIỆM CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN
NHÂN DÂNVÀ THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN CHUYÊN
MÔN THUỘC ỦY BANNHÂN DÂN Ở VIỆT NAM TRONG GIAI
ĐOẠN HIỆN NAY:
THỰC TRẠNG VÀ VẤN ĐỀ HOÀN THIỆN 33
2.1. Trách nhiệm của Chủ tịch UBND: Thực trạng và


3

vấn đề hồn thiện
2.1.1. Trách nhiệm chính trị của Chủ tịch UBND
2.1.2.Trách nhiệm đạo đức của Chủ tịch UBND 43
2.1.3. Trách nhiệm pháp lý của Chủ tịch UBND 56
2.2. Trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc
UBND: Thực trạng và vấn đề hoàn thiện
67
2.2.1. Thực trạng trách nhiệm chính trị của Thủ trưởng cơ quan
chun mơn thuộc UBND và vấn đề hoàn thiện 67
2.2.2. Thực trạng trách nhiệm đạo đức của Thủ trưởng cơ quan
chuyên môn thuộc UBND 71
2.2.3. Thực trạng trách nhiệm pháp lý của Thủ trưởng cơ quan
chun mơn thuộc UBND và vấn đề hồn thiện
74

Kết luận

78

Phụ lục 1

Phụ lục 2
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

33
33


4

MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Chế độ công vụ, công chức là một nội dung quan trọng trong hoạt động của
nền hành chính quốc gia. Sự tồn tại và phát triển của các hình thức nhà nước qua
các thời kỳ địi hỏi các quốc gia phải ln đổi mới và hồn thiện chế độ cơng vụ,
cơng chức.
Ở nước ta, thực hiện đường lối đổi mới, Đảng đã có nhiều chủ trương về cải
cách hành chính và ln xác định cải cách hành chính là một khâu quan trọng trong
sự nghiệp đổi mới để phát triển đất nước. Trong đó, vấn đề cải cách chế độ công vụ,
công chức đã được Đảng và nhà nước ta hết sức quan tâm. Nhờ vậy, chất lượng đội
ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước đã từng bước được nâng
lên, đáp ứng tốt hơn yêu cầu nhiệm vụ. Tuy nhiên, chất lượng cán bộ, công chức
chưa đáp ứng kịp u cầu; tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí cịn nghiêm
trọng. Một trong những ngun nhân của tình trạng đó đã được Đảng ta chỉ rõ là do:
“Mối quan hệ giữa tập thể và cá nhân, nhất là người đứng đầu chưa được quy định
cụ thể; chưa phát huy đúng mức vai trò của cá nhân và tập thể, khó đánh giá được
kết quả cơng tác và quy rõ trách nhiệm cá nhân khi có sai phạm”1.
Hiện nay, tình trạng thiếu trách nhiệm của cán bộ, công chức, nhất là của
những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, đang trở thành một trong
những khâu yếu nhất trong hoạt động cơng vụ. Để khắc phục tình trạng yếu kém đó,
Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 1/8/2007 Hội nghị lần thứ 5 BCH TW khoá X “Về

đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà
nước” đã xác định: “Tiếp tục cải cách chế độ công vụ, công chức…Phân định rõ
trách nhiệm của tập thể và người đứng đầu cơ quan”.2
Trong vấn đề trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước,
trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có ý
nghĩa hết sức quan trọng. Bởi vì, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là nơi
trực tiếp triển khai thực hiện những chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật
của nhà nước vào thực tế cuộc sống, là nơi tổ chức, điều chỉnh mọi lĩnh vực của đời
1 . Đảng Cộng sản Việt nam ( 2006), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 270.
2 . Đảng Cộng sản Việt nam (2007), Văn kiện Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khoá X , Nhà xuất Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 27.


5

sống xã hội liên quan đến tất cả mọi người dân. Tình trạng thiếu trách nhiệm của
người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương sẽ trực tiếp tác động
đến người dân, gây ra nhiều bức xúc, thậm chí là bất bình, phẫn nộ. Mặc dù, Đảng
ta đã có nhiều nghị quyết về nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu, Chính phủ
đã ban hành những văn bản quy phạm pháp luật về vấn đề này như: Nghị định
số107/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 Quy định xử lý trách nhiệm của
người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ
chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27
tháng 10 năm 2007 Quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan,
tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, cơng vụ… nhưng tình trạng
thiếu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói chung và
của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng vẫn diễn
ra khá phổ biến.
Từ thực trạng trên, chúng ta cần nghiên cứu một cách có hệ thống vấn đề
trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhằm
khắc phục những yếu kém đó, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà

nước, khôi phục và củng cố lòng tin của nhân dân đối với Đảng và nhà nước.
2.Tình hình nghiên cứu đề tài
Hiện nay, ở nước ta chưa có cơng trình khoa học nào đi sâu nghiên cứu vấn
đề này. Thực tế những năm gần đây, có khá nhiều ý kiến về tình trạng thiếu trách
nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, thể hiện qua những lời phát
biểu hoặc những bài viết trên các phương tiện thông tin, nhưng cũng chỉ dừng ở
mức độ nói về tình trạng chung, không đi sâu vào vấn đề trách nhiệm của người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Về cơng trình nghiên cứu
khoa học, có một số cơng trình như có đề cập đến vấn đề trách nhiệm của nhà nước,
của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị như:
- Ý tưởng về một nhà nước chịu trách nhiệm – PGS. TS Nguyễn Đăng
Dung.
-

Về chế độ công vụ Việt Nam – PGS. TS Nguyễn Trọng Điều.

-

Đề xuất giải pháp góp phần xác định hiệu quả cơng tác sự đóng góp thực
tế của cán bộ, cơng chức. Trách nhiệm công vụ của cấp ủy và người
đứng đầu – Nguyễn Hoàng Nguyên.


6

-

Vấn đề cải cách tổ chức và hoạt động của Chính phủ và Ủy ban nhân
dân nhìn từ ngun tắc kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ
trưởng – PGS. TS Nguyễn Cửu Việt.

Nhìn chung, các tác phẩm này chưa đi sâu vào vấn đề trách nhiệm của người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói chung, cũng như trách nhiệm của người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng.
3. Mục đích, đối tượng nghiên cứu, giới hạn phạm vi nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu: Làm sáng tỏ về mặt lý luận vấn đề trách nhiệm của người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; hệ thống và đánh giá tình
hình thực tế những quy định của pháp luật nước ta về vấn đề này; đánh giá đúng
tình hình thực tế việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương; đề xuất một số giải pháp, kiến nghị về mặt lý luận(những quy
định pháp lý) và một số biện pháp xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương.
- Đối tượng nghiên cứu: Những quy định của pháp luật Việt Nam về trách nhiệm
của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và tình hình thực tế
việc thực hiện những quy định đó.
- Giới hạn phạm vi nghiên cứu: Luận văn chỉ nghiên cứu về trách nhiệm của người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bao gồm người đứng đầu Ủy
ban nhân dân các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ( UBND).
4. Các phương pháp tiến hành nghiên cứu:
Trong quá trình thực hiện, luận văn sử dụng những pháp nghiên cứu khoa
học đã được trang bị, chủ yếu là các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh để
làm sáng tỏ những nội dung cần nghiên cứu, dựa trên quan điểm, đường lối chính trị
của Đảng và các văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước. Trong đó, phương pháp
tổng hợp, phân tích các quy phạm pháp luật về nội dung đề tài, phương pháp so
sánh đối chiếu là những phương pháp chủ đạo, được áp dụng xuyên suốt quá trình
thực hiện luận văn này.
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài:
Chế độ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, trong
đó có trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
là một nội dung nghiên cứu của môn Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. Luận

văn hệ thống, đánh giá những quy định của pháp luật nước ta về vấn đề này, góp


7

phần đưa ra một số quan điểm khoa học, có ý nghĩa về mặt lý luận trong nghiên cứu
về bộ máy hành chính nhà nước.
Về ứng dụng thực tế, luận văn có thể giúp cho những người đứng đầu cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương nắm rõ trách nhiệm của mình trong khi thi
hành cơng vụ, khắc phục tình trạng thiếu trách nhiệm đang khá phổ biến hiện nay ở
nước ta.
6. Bố cục của luận văn:
Trên cơ sở mục tiêu, nhiệm vụ của luận văn đã nêu ở trên, ngoài phần mở
đầu, mục lục và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được kết
cấu gồm hai chương:
Chương 1:

Cơ sở lý luận – pháp lý về trách nhiệm của
người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Chương 2:

Thực trạng trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân
và Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân
ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay:
Thực trạng và vấn đề hoàn thiện


8

CHƯƠNG I
CƠ SỞ LÝ LUẬN - PHÁP LÝ VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA
NGƯỜI ĐỨNGĐẦU CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Ở ĐỊA PHƯƠNG
1.1. Khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương
1.1.1. Khái niệm “người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương”
1.1.1.1. Khái niệm “người đứng đầu”
Trong ngôn ngữ Việt Nam và trong thực tế đời sống xã hội, khái niệm người đứng
đầu dùng để chỉ một cá nhân có cương vị cao nhất trong một tập thể, một cộng đồng
hoặc một cơ quan, tổ chức, đơn vị. Người đó là đại diện của tập thể, cộng đồng hoặc
cơ quan, tổ chức, đơn vị đó. Ví dụ: Người đứng đầu thơn, bản (Trưởng thôn,
Trưởng bản); Người đứng đầu lớp học (Lớp trưởng); Người đứng đầu Chính phủ
(Thủ tướng). Ngồi ra, khái niệm người đứng đầu cịn dùng để chỉ người có thành
tích cao nhất trong một tập thể, như: Anh A là người đứng đầu lớp về thành tích học
tập trong học kỳ 1.
Ở góc độ pháp lý, theo khoản 1 điều 3 của Nghị định số 103/2007/NĐ-CP
ngày 14 tháng 6 năm 2007 của Chính phủ về Quy định trách nhiệm của người đứng
đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị và trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức trong
việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, thì “Người đứng đầu cơ quan, tổ chức,
đơn vị quy định tại Nghị định này là người được giao quyền hạn và trách nhiệm
trong sử dụng và quản lý ngân sách, tài sản nhà nước hoặc của cơ quan tổ chức, đơn
vị được giao quản lý vốn, tài sản nhà nước’’. Ở đây, do nội dung của Nghị định là
quy định về thực hành tiết kiệm và chống lãng phí, cho nên khái niệm “Người đứng
đầu” được hiểu như là thủ trưởng, là chủ tài khoản của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó.
Trong khi đó, có những người đứng đầu cơ quan tổ chức, đơn vị nhưng không phải
là chủ tài khoản, như Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ nhưng
không phải là chủ tài khoản, không trực tiếp quản lý tài sản mà cơ quan Chính phủ
đang sử dụng, mà đó là Chủ nhiệm Văn phịng Chính phủ. Bên cạnh đó, trong khái

niệm “người được giao quyền hạn và trách nhiệm trong sử dụng ngân sách, tài sản


9

của nhà nước’’ của một cơ quan cịn có kế tốn trưởng, mà hiển nhiên đó khơng
phải là người đứng đầu cơ quan. Như vậy, văn bản này cũng chưa đưa ra khái niệm
cụ thể về người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị. Ngoài ra, trong nhiều văn bản
của Đảng cũng đưa ra khái niệm người đứng đầu nhưng cũng khơng giải thích khái
niệm này.
Tóm lại, trong pháp luật Việt Nam hiện nay chưa có văn bản nào giải thích
chính thức về khái niệm người đứng đầu.
Theo tơi, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị là người có cương vị cao
nhất, chịu trách nhiệm lãnh đạo hoặc quản lý và là đại diện chính thức cho cơ
quan, tổ chức, đơn vị đó. Người đó có thể “được giao quyền hạn và trách nhiệm
trong quản lý, sử dụng tài sản, ngân sách nhà nước hoặc của cơ quan tổ chức, đơn vị
được giao quản lý vốn, tài sản nhà nước’’ và trong trường hợp này, người đó là thủ
trưởng cơ quan. Nhưng cũng có những trường hợp người đứng đầu chỉ là người có
cương vị cao nhất, lãnh đạo và đại diện cho cơ quan đó chứ khơng có quyền hạn và
trách nhiệm trong quản lý, sử dụng tài sản.
Khi nghiên cứu đề tài này cũng cần phân biệt Người đứng đầu với Thủ
trưởng cơ quan. Thủ trưởng cơ quan là người đứng đầu những cơ quan hoạt động
theo chế độ thủ trưởng, được giao nhiệm vụ lãnh đạo, quản lý, chỉ đạo toàn bộ hoạt
động của cơ quan; là người có quyền quyết định tất cả mọi vấn đề thuộc về chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó. Xét về góc độ trách nhiệm, thủ trưởng
cơ quan là người chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của cơ quan do mình phụ
trách. Ví dụ: Giám đốc sở là người “Chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân, Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và trước pháp luật về việc thực hiện chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn do mình phụ trách”( Khoản 1, điều
6, Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/2/2008 của Chính phủ Quy định tổ chức

các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương). Trong khi đó, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thể khơng phải là thủ
trưởng, khơng phải là người có quyền quyết định tất cả mọi vấn đề thuộc chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức; do đó cũng khơng phải chịu trách nhiệm
về toàn bộ hoạt động của cơ quan, tổ chức đó. Ví dụ: Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch
Hội đồng nhân dân là người đứng đầu cơ quan, nhưng khơng có quyền quyết định
tất cả mọi vấn đề thuộc về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Hội đồng nhân dân;
do đó cũng khơng phải chịu trách nhiệm cá nhân về tất cả những nghị quyết do
Quốc hội, Hội đồng nhân dân ban hành.


10

Trong phạm vi luận văn này, tác giả xem xét vấn đề trách nhiệm của người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, bao gồm Chủ tịch Ủy ban
nhân dân các cấp (viết tắt là Chủ tịch UBND) và Thủ trưởng các cơ quan chuyên
môn thuộc Ủy ban nhân dân (viết tắt là Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc
UBND).
1.1.1.2. Những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay, người đứng đầu cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương bao gồm:
- Chủ tịch UBND các cấp gồm có: Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương; Chủ tịch UBND huyện, quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh; Chủ
tịch UBND xã, phường, thị trấn. Luận văn gọi tắt là Chủ tịch UBND.
- Thủ trưởng cơ quan chun mơn thuộc UBND gồm có: Giám đốc sở và
tương đương (như Chánh Văn phòng UBND cấp tỉnh, Chánh thanh tra cấp tỉnh) sau đây gọi chung là Giám đốc sở; Trưởng phòng thuộc UBND cấp huyện và tương
đương (như Chánh Văn phòng UBND cấp huyện, Chánh thanh tra cấp huyện) sau đây gọi chung là Trưởng phịng.
- Cấp phó của người đứng đầu “là người được phân công giúp người đứng
đầu cơ quan, đơn vị quản lý, phụ trách một số lĩnh vực nhất định trong cơ quan, đơn
vị hoặc một số cơ quan, tổ chức, đơn vị trực thuộc’’.

Trong luận văn này chỉ nghiên cứu vấn đề trách nhiệm của người đứng đầu
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, khơng nghiên cứu trách nhiệm của cấp
phó của người đứng đầu.
1.1.2. Khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nuớc ở địa phương
1.1.2.1. Khái niệm trách nhiệm
Trách nhiệm là vấn đề quan trọng của xã hội loài người, thể hiện mối quan
hệ giữa con người với con người, giữa con người với xã hội, con người với chính
con người và con người với tự nhiên. Trong xã hội có Nhà nước thì vấn đề quyền
lực và trách nhiệm ln là mối quan tâm của cả xã hội. Quyền lực Nhà nước khi
được trao cho các cơ quan, cá nhân thì gọi là quyền hạn; quyền hạn phải đi đôi với
trách nhiệm, quyền hạn càng cao thì trách nhiệm càng lớn.


11

Theo Đại từ điển Tiếng Việt, trách nhiệm là:“Điều phải làm, phải gánh vác
hoặc phải nhận lấy về mình”3.
Theo Từ điển Tiếng Việt trách nhiệm là: “1. Phần việc được giao cho hoặc
coi như được giao cho, phải bảo đảm làm trịn, nếu kết quả khơng tốt thì phải gánh
chịu phần hậu quả…2. Sự ràng buộc đối với lời nói, hành vi của mình, bảo đảm
đúng đắn, nếu sai thì phải gánh chịu phần hậu quả”4.
Như vậy, trong tiếng Việt, khái niệm “Trách nhiệm” được hiểu theo hai
nghĩa, dưới hai giác độ: Tích cực và tiêu cực.
* Theo nghĩa tích cực: Trách nhiệm là bổn phận, vai trò, nghĩa vụ của cơ
quan, cá nhân được đặt ra trước xã hội.
* Theo nghĩa tiêu cực: Là hậu quả bất lợi khi những cơ quan, cá nhân đó
khơng làm trị bổn phận, vai trị, nghĩa vụ đặt ra.
Trong xã hội có các loại trách nhiệm:
1) Trách nhiệm chính trị:

Trách nhiệm chính trị là trách nhiệm của cơ quan nhà nước, của cán bộ, công
chức trong cơ quan nhà nước được xác lập dựa trên sự tín nhiệm, trách nhiệm trước
những người đã bầu ra mình. Ở chế độ xã hội chủ nghĩa, khi mà người dân ngày
càng thực sự là người chủ của quyền lực nhà nước thì vấn đề trách nhiệm trách
nhiệm chính trị ngày càng được đặt ra như là một địi hỏi bức thiết của xã hội và có
nghĩa vô cùng quan trọng đối với người dân cũng như đối với bản thân nhà nước.
Bởi vì “Chế độ ta là chế độ dân chủ, tức là nhân dân là người chủ, mà Chính phủ là
người đày tớ trung thành của nhân dân. Chính phủ chỉ có một mục đích là: hết lòng
hết sức phụng sự tổ quốc, phục vụ nhân dân”.5
Theo nghĩa rộng, trách nhiệm chính trị là trách nhiệm được đặt ra đối với tất
cả những cơ quan và tất cả những cá nhân trong bộ máy nhà nước trước nhân dân.
Bởi vì, “muốn nhà nước chịu trách nhiệm thì các cơ quan, các cá nhân đảm nhiệm
cơng việc nhà nước phải chịu trách nhiệm về các công việc được giao”6. Theo nghĩa
hẹp, trách nhiệm chính trị được đặt ra đối với những cơ quan, những cá nhân do
nhân dân (cử tri) trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra; tức là trách nhiệm trước cử tri hoặc
3 . Bộ Giáo dục và Đào tạo- Trung tâm Ngôn ngữ và Văn hóa Việt nam- (1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hóa và Thơng tin, Hà Nội, tr.
455.
4 . Viện Ngôn ngữ học (1998), Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng, tr. 323.
5

. Hồ Chí Minh (2002), Tồn tập, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, tập 17 , tr. 499.
. Nguyễn Đăng Dung (2007), Ý tưởng về một nhà nước chịu trách nhiệm, Nhà xuất bản Đà Nẵng,
tr. 39.

6


12

trước cơ quan đại diện nhân dân. Như vậy, trường hợp này trách nhiệm chính trị chỉ

đặt ra đối với những người được bầu giữ những cương vị, chức vụ trong một cơ
quan, tổ chức, đơn vị. Ví dụ: Đối với Đại biểu Quốc hội đó là những bổn phận,
những nhiệm vụ phải thực hiện để bảo đảm uy tín trước cử tri cả nước. Đối với Thủ
tướng Chính phủ, do vừa là Đại biểu Quốc hội, vừa do Quốc hội bầu nên trách
nhiệm chính trị là những bổn phận, những nhiệm vụ phải thực hiện để bảo đảm uy
tín trước cử tri cả nước và trước Quốc hội…
Ở nước ta, trách nhiệm chính trị theo nghĩa rộng là trách nhiệm được đặt ra
đối với tất cả các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong hệ thống chính trị bao gồm các tổ
chức Đảng, cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội và tất cả các cá nhân
trong những cơ quan, tổ chức đó. Theo nghĩa hẹp, trách nhiệm chính trị là trách
nhiệm của những cơ quan nhà nước, của những cá nhân giữ chức danh, chức vụ
trong cơ quan nhà nước được hình thành theo cơ chế bầu cử. Đó là các cơ quan dân
cử (hay còn gọi là cơ quan đại diện) như Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp; Ủy
ban nhân dân các cấp (do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu); đó là các cá nhân như
Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Hội đồng nhân dân, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội,
Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tồ án nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện kiểm
sát nhân dân Tối cao, các thành viên trong Thường trực Hội đồng nhân dân, trong
Ủy ban nhân dân các cấp.
Trách nhiệm chính trị cịn được hiểu theo nghĩa tích cực và nghĩa tiêu cực.
Theo nghĩa tích cực thì đó là những nghĩa vụ, bổn phận mà chủ thể phải thực hiện
để giữ gìn uy tín của mình; theo nghĩa tiêu cực thì đó là hậu quả mà chủ thể khi bị
mất tín nhiệm phải gánh chịu. Cụ thể là chủ thể phải chịu áp dụng biện pháp chế tài
của trách nhiệm chính trị là bị bãi nhiệm. Và biện pháp chế tài này chỉ áp dụng đối
với trường hợp chịu trách nhiệm chính trị theo nghĩa hẹp, tức là chỉ áp dụng đối với
những cơ quan, cá nhân giữ chức danh, chức vụ được hình thành theo cơ chế bầu.
2) Trách nhiệm đạo đức:
Đạo đức là những tiêu chuẩn, nguyên tắc được dư luận xã hội thừa nhận, quy
định hành vi, quan hệ của con người đối với nhau và đối với xã hội, đối với chính
đảng của mình và đối với chính đảng và các giai cấp khác…Đạo đức mang tính giai
cấp. Đạo đức chiếm vị trí chi phối, giữ địa vị thống trị đạo đức xã hội là đạo đức

của giai cấp cầm quyền.
Có thể hiểu trách nhiệm đạo đức là cách ứng xử theo tiêu chuẩn đạo đức của
con người, mà hậu quả của nó là bị dư luận xã hội lên án, dẫn đến sự cắn rứt, dằn


13

vặt lương tâm khi có việc làm bị coi là sai trái,. Ví dụ: Trách nhiệm đạo đức của con
cái là phải kính trọng, chăm sóc, phụng dưỡng cha mẹ, chúng ta thường gọi là “đạo
làm con”; trong chế độ phong kiến trước đây yêu cầu đối với quan lại là phải
thương yêu, chăm lo cho dân chúng và thường được gọi là “đạo làm quan”. Khác
với trách nhiệm chính trị, trách nhiệm đạo đức xuất hiện rất sớm, từ khi con người
có những quy tắc về đạo đức thì gắn liền với nó là trách nhiệm đạo đức. Đối với nhà
nước và những con người trong bộ máy nhà nước thì trách nhiệm đạo đức cũng xuất
hiện ngay từ khi nhà nước ra đời. Có thể xem đạo đức quan chức là sự hành xử có
đạo đức của các cá nhân có chức có quyền.
Theo nghĩa tích cực, trách nhiệm đạo đức là những chuẩn mực ứng xử phải
tuân thủ, giữ gìn.
Theo nghĩa tiêu cực, trách nhiệm đạo đức là sự lên án của dư luận xã hội đối
với người đã có hành vi thực hiện khơng đúng những chuẩn mực ứng xử đặt ra cho
người đó, buộc người đó phải phải cắn rứt, dằn vặt lương tâm và có thể dẫn tới
những hành động như: Tự kiểm điểm, cơng khai xin lỗi, từ chức. Ví dụ: Trưởng
thơn có hành vi đối xử không tốt đối với cha mẹ, vợ con thì có thể phải kiểm điểm
trước dân và có thể phải xin thơi cương giữ cương vị đó; một Thị trưởng ở Italia từ
chức vì bê bối tình dục.7
3) Trách nhiệm pháp lý:
Ở nước ta, trách nhiệm pháp lý được có thể được hiểu theo hai nghĩa:
Theo nghĩa tích cực, trách nhiệm được hiểu là các quyền và nghĩa vụ do
pháp luật quy định. Ví dụ: Điều 55 Hiến pháp 1992 quy định: “Lao động là quyền
và nghĩa vụ của công dân”; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

năm 2003 (từ đây viết tắt là Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003) quy định về
nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND tại điều 127; chương II Pháp lệnh cán bộ,
công chức năm 1998 quy định về nghĩa vụ và quyền lợi của cán bộ, công chức.
Theo nghĩa tiêu cực, trách nhiệm được hiểu là hậu quả pháp lý bất lợi được
áp dụng đối với những chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật, qua đó thể hiện sự
phản ứng, lên án của nhà nước đối với những chủ thể vi phạm pháp luật. Ví dụ: Một
người có hành vi giết người thì sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự và phải chịu hình
phạt; một doanh nghiệp trốn thuế thì bị xử phạt hành chính.

7

. />

14

Các dạng trách nhiệm pháp lý theo pháp luật Việt Nam gồm: Trách nhiệm
hình sự, trách nhiệm hành chính, sự trách nhiệm kỷ luật, trách niệm vật chất và
trách nhiệm dân. Vì đó là hậu quả pháp lý bất lợi được áp dụng đối với những chủ
thể có hành vi vi phạm pháp luật, nên các dạng trách nhiệm pháp lý là trách nhiệm
theo nghĩa tiêu cực.
a) Trách nhiệm hình sự
Trách nhiệm hình sự là hậu quả pháp lý bất lợi do việc một người đã thực
hiện một hành vi bị coi là tội phạm và có thể phải chịu hình phạt.
b) Trách nhiệm kỷ luật
Trách nhiệm kỷ luật là việc áp dụng những hậu quả bất lợi đối với những cán
bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm pháp luật mà theo quy định
phải bị xử lý kỷ luật.
c) Trách nhiệm vật chất
Trách nhiệm vật chất là hậu quả pháp lý bất lợi do việc một người có hành vi
gây thiệt hại về tài sản cho cơ quan, tổ chức, đơn vị; người đó có thể phải phải chịu

chế tài bồi thường hay bồi hoàn về vật chất. Trách nhiệm vật chất trong luật hành
chính có thể được hiểu theo hai nghĩa. Theo nghĩa hẹp, trách nhiệm vật chất là việc
cán bộ, công chức phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tài sản cho Nhà
nước do những vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện công vụ gây ra cho Nhà
nước và phải hoàn trả cho Nhà nước khoản tiền mà nhà nước đã bỏ ra để bồi thường
cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra do vi phạm pháp luật
khi thi hành công vụ. Theo nghĩa rộng, trách nhiệm vật chất còn là trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước đối với cơng dân nói chung và đối với cán bộ, cơng chức nói
riêng khi gây thiệt hại cho những đối những chủ thể này.
d) Trách nhiệm hành chính
Trách nhiệm hành chính là hậu quả bất lợi do việc một người có hành vi vi
phạm các quy tắc quản lý hành chính gây ra; người đó có thể bị áp dụng các biện
pháp chế tài hành chính.
đ) Trách nhiệm dân sự
Trách nhiệm dân sự là hậu quả pháp lý bất lợi do việc cá nhân, tổ chức
khơng thực hiện đúng nghĩa vụ dân sự của mình và có thể phải chịu chế tài dân sự.
1.1.2.2 Khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương


15

Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
là một tập hợp bộ phận của trách nhiệm xã hội áp dụng đối những người đó. Theo
nghĩa tích cực thì đó là những bổn phận, nghĩa vụ trước Xã hội, Nhân dân, Dân tộc,
Đảng, Nhà nước; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao trong khi thi hành
nhiệm cơng vụ. Theo nghĩa tiêu cực thì đó là sự lên án của của Xã hội, Nhân dân,
Dân tộc, Đảng, Nhà nước; là việc những người đó phải chịu các biện pháp chế tài
mang tính xã hội (chính trị, đạo đức) và chế tài pháp luật.
Theo Khoản 2, điều 3, Nghị định 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của

Chính phủ Quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức,
đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, cơng vụ, thì “Chế độ trách nhiệm”
đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước “là toàn bộ các quy
định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền được Nhà nước giao cho
người đứng đầu...; trường hợp vi phạm sẽ bị xử lý theo quy định tại Điều 6 Nghị
định này”.
Như vậy, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà
nước nói chung, trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương theo pháp luật Việt Nam cũng được hiểu theo hai nghĩa tích cực và tiêu cực
như trên. Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương bao gồm: Trách nhiệm chính trị, trách nhiệm đạo đức và trách nhiệm pháp
lý. Trách nhiệm chính trị và trách nhiệm đạo đức được xem xét theo hai nghĩa tích
cực và tiêu cực; cịn trách nhiệm pháp lý chỉ là trách nhiệm theo nghĩa tiêu cực.
1.1.3.Các dạng trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương
1.1.3.1. Trách nhiệm chính trị của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương
Trách nhiệm chính trị của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương được xem xét theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp; cả theo nghĩa tích cực và
nghĩa tiêu cực.
Theo nghĩa rộng, trách nhiệm chính trị của các cán bộ, cơng chức ở nước ta
nói chung và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng
là phải có những bổn phận trước Đảng Cộng sản Việt Nam, bởi vì Đảng ta là “đại
biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân
tộc…là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội” (Điều 4 Hiến pháp 1992); phải có
bổn phận trước Nhà nước bởi vì họ là những thành viên trong bộ máy nhà nước;


16

phải có bổn phận trước nhân dân bởi vì nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân, vì
dân. Luật cán bộ, cơng chức năm 2008 (có hiệu lực từ này 01/01/2010) quy định:
“Điều 8. Nghĩa vụ của cán bộ, công chức đối với Đảng, Nhà nước và nhân dân.
1. Trung thành với Đảng Cộng sản Việt Nam, với Nhà nước Cộng hoà Xã
hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia.
2. Tôn trọng nhân dân, tận tuỵ phục vụ nhân dân…”
Theo nghĩa hẹp, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
phải chịu trách nhiệm chính trị trước cử tri, trước HĐND cùng cấp.
Theo nghĩa tích cực, trách nhiệm chính trị là những việc phải làm, phải giữ
gìn đặt ra cho những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
nhằm bảo đảm sự tín nhiệm đối với những người mà họ phải chịu trách nhiệm chính
trị theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Hồ Chủ tịch đã chỉ rõ: “Các Uỷ ban nhân dân
làng, phủ là hình thức Chính phủ địa phương phải chọn trong những người có cơng
tâm, trung thành, sốt sắng với quyền lợi dân chúng, có năng lực làm việc, được
đơng đảo dân làng tín nhiệm. Khơng thể nhờ tiền tài hay một thế lực gì khác mà
chui vào lọt các Uỷ ban đó”.8 Sự tín nhiệm về mặt chính trị là uy tín chính trị. Trách
nhiệm chính trị ở đây là việc “các cơ quan nhà nước cùng các chức danh của nhà
nước trong phạm vi thẩm quyền của mình phải có trách nhiệm thực hiện nghiêm
chỉnh các nhiệm vụ quyền hạn của mình, đẩy xã hội, hay chí ít là lĩnh vực của mình
phụ trách đi lên, làm cho người dân được hưởng lợi”9. Ở nước ta, trách nhiệm chính
trị của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những bổn
phận, những nhiệm vụ phải thực hiện để bảo đảm uy tín trước cử tri, trước HĐND
địa phương (đối với Chủ tịch UBND) hoặc trước HĐND, trước cơ quan hành chính
cấp trên (đối với Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND) cũng như trước
Đảng, Nhà nước và trước nhân dân.
So với những người cùng phải có trách nhiệm chính trị khác như đại biểu
HĐND, công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, xuất phát từ cương vị là
người lãnh đạo, quản lý, vấn đề trách nhiệm chính trị đặt ra cao hơn đối với những
người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Có thể nói, những xử
sự của họ ở bất cứ đâu, bất cứ lĩnh vực nào cũng ln được những người trong cơ

8
9

. Hồ Chí Minh (2002), Tồn tập, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, tập 4 , tr. 22.
. Nguyễn Đăng Dung (2007), tlđd 6, tr. 36.


17

quan, đơn vị và quần chúng nhân dân quan tâm theo dõi, nhận xét, đánh giá. Do đó,
chính họ phải ln có ý thức giữ gìn phẩm chất chính trị của mình.
Theo nghĩa tiêu cực, trách nhiệm chính trị là trường hợp những người đứng
đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đã không thực hiện những việc đặt
ra ở trên, khơng giữ được uy tín chính trị. Họ phải chịu sự bất tín nhiệm của nhân
dân, của cử tri hoặc của những người đã bầu ra mình; hậu quả là bị bãi nhiệm. Ví
dụ: Điều 7 Hiến pháp năm 1992 quy định: “…đại biểu Hội đồng nhân dân bị cử tri
hoặc Hội đồng nhân dân bãi nhiệm khi đại biểu đó khơng cịn xứng đáng với sự tín
nhiệm của nhân dân”. Như vậy, hình thức của trách nhiệm chính trị là bãi nhiệm.
Tuy vậy, theo Nguyễn Sĩ Dũng thì “trách nhiệm chính trị được xác lập dựa trên sự
tín nhiệm. Và sự bất tín nhiệm là loại chế tài duy nhất ở đây. Tuy nhiên, đây là loại
chế tài mang nặng tính “xa xỉ”: nó chỉ phát huy tác dụng trong một hệ thống chính
trị có lương tâm”10. Trong Báo cáo về quyền bãi miễn trình bày tại phiên họp của
Ban chấp hành các xơ viết tồn Nga, V.I.Lê-nin đã viết: “Khi cử đại biểu của mình
vào Xơ viết, mỗi người nơng dân cũng đều có thể bãi miễn họ, và đó chính là tính
chất nhân dân chân chính của các Xơ viết… Khơng ban hành quyền bãi miễn những
đại biểu của Quốc hội lập hiến, tức là khơng biết đến ý chí cách mạng của nhân dân
và đoạt quyền của nhân dân”.11
Bãi nhiệm “là việc cán bộ không được tiếp tục giữ chức vụ, chức danh khi
chưa hết nhiệm kỳ” (khoản 7 điều 7 Luật cán bộ, cơng chức năm 2008). Đây là hình

thức xử lý đối với những trường hợp mất uy tín chính trị, khơng cịn đủ tư cách để
đảm nhận chức vụ, chức danh do bầu cử mà có. Việc áp dụng hình thức bãi nhiệm
được thực hiện thơng qua bỏ phiếu tín nhiệm (hay cịn gọi là bỏ phiếu bất tín
nhiệm).
Bãi nhiệm khác với miễn nhiệm ở chỗ bãi nhiệm là biện pháp bắt buộc phải từ
bỏ, không cho tiếp tục giữ chức vụ, chức danh; còn miễn nhiệm là việc chấp nhận
cho chủ thể được thôi, “miễn” giữ chức vụ, chức danh. Miễn nhiệm có thể do cơ
quan hành chính nhà nước (khoản 3 điều 127 Luật tổ chức HĐND và UBND năm
2003) và cơ quan dân cử áp dụng (khoản 1 điều 17 Luật tổ chức HĐND và UBND
năm 2003); cịn bãi nhiệm thì chỉ có cơ quan dân cử áp dụng (khoản 7 điều 84 Hiến
pháp 1992). Đối với Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND không áp dụng
biện pháp bãi nhiệm, nhưng khi mất uy tín chính trị thì Chủ tịch UBND cùng cấp
10

. />.

11 V.I. Lê-nin (2005), Tồn tập, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà nội, tập 35, tr. 131-132.


18

hoặc áp dụng chế tài kỷ luật hoặc áp dụng biện pháp trong công tác tổ chức để sắp
xếp họ vào những vị trí khác. Biện pháp chế tài trong trách nhiệm chính trị khơng
áp dụng đối với Thủ trưởng cơ quan chun mơn thuộc UBND bởi vì họ khơng phải
do HĐND bầu ra.
Hình thức trách nhiệm chính trị khác với các hình thức trách nhiệm pháp lý ở
chỗ trách nhiệm chính trị được áp dụng khơng những trong trường hợp cán bộ, công
chức vi phạm pháp luật, mà được áp dụng ngay cả khi người đó khơng có vi phạm
pháp luật mà do mất tín nhiệm xuất phát từ lỗi của cấp dưới trực thuộc. V.I.Lê-nin
khẳng định: “Một người lãnh đạo chính trị khơng những phải chịu trách nhiệm về

cách mình lãnh đạo mà cịn phải chịu trách nhiệm về hành động của những người
dưới quyền mình nữa”12. Điều 7 Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 quy định:
“…cán bộ, cơng chức lãnh đạo cịn phải chịu trách nhiệm về việc thi hành nhiệm
vụ, công vụ của cán bộ, cơng chức thuộc quyền”. Hoặc do khơng có những chủ
trương, đường lối thích hợp, để xảy ra những yếu kém trong cơ quan, tổ chức, đơn
vị hoặc trong ngành, lĩnh vực, trên địa bàn địa phương do mình quản lý, thậm chí
chỉ vì do người đó có những hành vi gây ảnh hưởng xấu trong dư luận như trường
hợp Bộ trưởng Bộ Nội vụ Ukraine từ chức vì say rượu13. Đơn giản hơn là chỉ cần
khơng đủ uy tín trong đảm trách cơng việc là có thể dẫn đến việc phải chịu trách
nhiệm chính trị.
Trách nhiệm chính trị được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật
nên có tính pháp lý. Ví dụ: Điều 78 Luật cán bộ, công chức năm 2008 quy định:
“1. Cán bộ vi phạm quy định của Luật này và các quy định khác của pháp
luật có liên quan thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu một trong những
hình thức kỷ luật sau đây:
…d) Bãi nhiệm.”
Các văn bản pháp luật quan trọng quy định về vấn đề này là các bản Hiến
pháp, các Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, các văn bản quy
phạm pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước và về
cán bộ, công chức.
1.1.3.2. Trách nhiệm đạo đức của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương

12
13

. V.I.Lê-nin (2005), Tồn tập, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, tập 34, tr. 446.
. />

19

Đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói
riêng cũng như đối với cán bộ, cơng chức nói chung, trách nhiệm đạo đức ln
được Đảng và Nhà nước ta quan tâm chú trọng. Hồ Chủ tịch đã khẳng định: “Chế
độ ta là chế độ dân chủ, nghĩa là nhân dân làm chủ. Đảng ta là Đảng lãnh đạo, nghĩa
là tất cả các cán bộ, từ trung ương đến khu, đến tỉnh, đến huyện, đến xã, bất kỳ ở
cấp nào và ngành nào - đều phải là người đày tớ trung thành của nhân dân”;14
“Muốn lãnh đạo được quần chúng, trước tiên phải có đạo đức cách mạng”.15
Đạo đức của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thể
hiện ở việc những người này phải có lối sống giản dị, lành mạnh; tôn trọng những
người xung quanh; gương mẫu trong công tác và đời sống hàng ngày; thẳng thắn,
trung thực, sẵn sàng nhận khuyết điểm...Như Bác Hồ đã dạy, đạo đức cách mạng là
phải “Cần, kiệm, Liêm, Chính, Chí cơng vơ tư”.16 Và Người đã giải thích rõ: “Cần
tức là siêng năng, chăm chỉ, cố gắng dẻo dai…Kiệm là tiết kiệm, khơng xa xỉ,
khơng hoang phí, khơng bừa bãi…Liêm là trong sạch, khơng tham lam…Chính
nghĩa là khơng tà, nghĩa là ngay thẳng, đứng đắn”.17 Tất cả những chuẩn mực về lối
sống, cách ứng xử đó chính là trách nhiệm đạo đức theo nghĩa tích cực. Cũng như
trách nhiệm chính trị, yêu cầu trách nhiệm đạo đức của những người đứng đầu cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương ln được đặt ra cao hơn so với những cán
bộ, công chức khác.
Theo nghĩa tiêu cực, trách nhiệm đạo đức của người đứng đầu cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương là trường hợp họ không thực hiện đúng những chuẩn
mực đạo đức về tư cách đạo đức đã được quy định trong các văn bản của nhà nước
cũng như những chuẩn mực về quy tắc ứng xử trong đời sống xã hội. Họ bị dư luận
xã hội phê phán, lên án, từ đó họ phải tự dằn vặt lương tâm, tự thấy hổ thẹn với
những người trong cơ quan, đơn vị, cũng như với quần chúng nhân dân và tự mình
cơng khai nhận khuyết điểm trước cơ quan, đơn vị hoặc trước dư luận xã hội. Nếu
là trường hợp vi phạm nghiêm trọng về đạo đức, đồng thời là người có lương tâm,
có lịng tự trọng cao thì họ sẽ xin từ chức.
Theo Luật cán bộ, công chức năm 2008 thì “từ chức là việc cán bộ, cơng

chức lãnh đạo, quản lý đề nghị được thôi giữ chức vụ khi chưa hết nhiệm kỳ hoặc
14

. Hồ Chí Minh (1995), Biên niên tiểu sử, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, tập 6, tr. 445.
. Hồ Chí Minh (2002), tlđd 8, tr. 525.
16
. Hồ Chí Minh (1995), Biên niên tiểu sử, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, tập 5, tr. 215.
17
. Hồ Chí Minh (2005), Bàn về nhà nước và pháp luật, NXBChính trị Quốc gia, Hà Nội, tr. 502512.
15


20

chưa hết thời hạn bổ nhiệm” (khoản 13 điều 7 Luật cán bộ, công chức năm 2008).
Như vậy, từ chức là hành vi mang tính chủ động, tự nguyện của cán bộ, công chức;
từ chức là sự thể hiện ý thức trách nhiệm đạo đức, thậm chí cịn được gọi là “văn
hoá từ chức”.
Ở đây cần làm rõ về mặt lý luận là từ chức có phải là hình thức của trách
nhiệm đạo đức hay là hình thức của trách nhiệm chính trị, hoặc là hình thức của cả
hai loại trách nhiệm này. Hiện nay, ở nước ta có nhiều ý kiến khi nói về trách nhiệm
chính trị đã cho rằng hình thức của trách nhiệm chính trị bao gồm từ chức và bãi
nhiệm. Theo quan điểm của tác giả luận văn này thì trước hết từ chức là hình thức
chế tài của trách nhiệm đạo đức. Mặc dù trên thực tế có những người giữ chức vụ,
quyền hạn do bầu cử mà có xin từ chức nhưng đó là hình thức của trách nhiệm đạo
đức. Chính điều này rất dễ gây ra sự nhầm lẫn khi cho rằng từ chức là hình thức của
trách nhiệm chính trị.
Bên cạnh đó, từ chức cũng có thể đồng thời là hình thức của trách nhiệm
chính trị, hay nói cách khác là hậu quả của trách nhiệm chính trị. Điều này có nghĩa
là khi một cơ quan hay một cá nhân bị mất tín nhiệm thì phải từ chức. Ví dụ: Điều

54 của Hiến pháp năm 1946 quy định: “Nội các mất tín nhiệm thì phải từ chức”.
Việc từ chức có thể được cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giải quyết bằng
cách chấp thuận hoặc không chấp thuận; việc chấp thuận được thể hiện bằng quyết
định miễn nhiệm hoặc đồng ý cho thơi giữ chức vụ.
Bên cạnh đó, việc từ chức có thể xuất phát từ lý do cán bộ, công chức do vi
phạm đạo đức, tự mình nhận thấy hổ thẹn với lương tâm, không xứng đáng với
cương vị đang đảm nhận; nhưng cũng có thể việc từ chức xuất phát từ những lý do
khác như muốn chuyển giao chức vụ cho người khác, xin từ chức vì điều kiện sức
khoẻ, hồn cảnh gia đình… Do đó, về mặt lý luận cũng như thực tiễn, cần phân biệt
và quy định rõ hai trường hợp này để tránh gây nhầm lẫn, có thể làm cho những
người muốn từ chức vì lý do khác sẽ e ngại dư luận xã hội hiểu sai về cá nhân mình.
Cũng tương tự như trách nhiệm chính trị, đối với cán bộ, cơng chức thì trách
nhiệm đạo đức được quy định dưới dạng chung trong các văn bản quy phạm pháp
luật nên có tính pháp lý. Điều 25 Luật cán bộ, công chức năm 2008 quy định về đạo
đức của cán bộ, công chức: “Cán bộ, công chức phải thực hiện cần, kiệm, liêm,
chính, chí cơng vơ tư trong hoạt động cơng vụ”. Như vậy có nghĩa rằng, đối với cán
bộ, công chức trách nhiệm đạo đức cũng có thể dẫn đến trách nhiệm pháp lý. Và
điều đó cũng có thể thấy rõ qua điều 56 Luật cán bộ, công chức năm 2008 khi quy


21

định nội dung đánh giá về phẩm chất đạo đức của công chức là một căn cứ để xem
xét việc khen thưởng, kỷ luật.
1.1.3.3. Trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương
Về trách nhiệm hình sự, với tư cách là người đứng đầu cơ quan hành chính
nhà nước ở địa phương, những người này phải chịu trách nhiệm đối với những hành
vi vi phạm pháp luật hình sự có liên quan đến chức vụ, quyền hạn đang đảm nhận
trong khi thi hành cơng vụ. Do đó, tính chất và mức độ của những hành vi phạm tội

này thường nghiêm trọng hơn so với những hành vi phạm tội của các chủ thể khác
nếu có cùng khách thể. Bởi vì, những trường hợp lợi dụng chức vụ, quyền hạn để
phạm tội, thông thường có khả năng gây ra hậu quả lớn hơn so với những trường
hợp khơng có yếu tố này. Đặc biệt là khi những người có chức vụ, quyền hạn phạm
tội thì ngồi hậu quả trực tiếp do tội phạm gây ra cịn có những hậu quả về mặt xã
hội như làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước, gây ảnh
hưởng xấu đến uy tín của chế độ chính quyền. Ví dụ: Cùng là những hành vi lén lút,
bí mật chiếm đoạt tài sản của Nhà nước, nhưng tội tham ô sẽ nghiêm trọng hơn so
với tội trộm cắp khi có cùng hậu quả. Trong Bộ luật Hình sự, những người này
được gọi là chủ thể đặc biệt và những hành vi phạm tội của họ được quy định tại
chương XXI “Các tội phạm về chức vụ”. Bởi vậy, luật hình ln có những quy định
riêng về hành vi phạm tội đối với những trường hợp lợi dụng chức vụ, quyền hạn để
phạm tội hoặc tội phạm có liên quan đến yếu tố chức vụ, quyền hạn. Riêng đối với
người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, là người có cương vị
cao nhất, chịu trách nhiệm lãnh đạo hoặc quản lý và là đại diện chính thức cho cơ
quan, đơn vị đó, cho nên khi thực hiện hành vi phạm tội, hậu quả do những người
này gây ra càng có tính chất nghiêm trọng hơn. Do đó, việc xử lý nghiêm khắc đối
với những trường hợp này ln là địi hỏi bức thiết của xã hội, đặc biệt là các hành
vi tham nhũng.
Về trách nhiệm kỷ luật, đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước
ở địa phương, với cương vị của mình, họ ln được pháp luật u cầu không những
phải thực hiện đúng những quy định về kỷ luật, mà còn phải gương mẫu trong việc
thực hiện để mọi người trong cũng như ngoài cơ quan, đơn vị noi theo. Đồng thời,
họ phải có trách nhiệm kiểm tra, xử lý những vi phạm kỷ luật của nhân viên cấp
dưới. Việc họ vi phạm nội quy kỷ luật bao giờ cũng gây ảnh hưởng lớn đến tình
hình trật tự kỷ luật của cơ quan, đơn vị. Do đó, những yêu cầu về chế độ kỷ luật đối


22

với họ bao giờ cũng cao hơn và mức áp dụng chế tài kỷ luật bao giờ cũng nặng hơn
so với những người khác trong cơ quan, đơn vị. Ví dụ: Họ phải chịu kỷ luật về việc
để cho cấp dưới của mình vi phạm kỷ luật hoặc có hành vi phạm tội liên quan đến
hoạt động công vụ; cùng có hành vi vi phạm như nhau thì người đứng đầu phải chịu
kỷ luật nặng hơn một mức so với cấp phó của mình.
Về trách nhiệm vật chất, về ngun tắc thì người gây thiệt hại trong khi thi
hành cơng vụ phải bồi thường hoặc phải hoàn trả như đã trình bày ở trên. Có nghĩa
là về mức độ bồi thường hoặc hồn trả thì người đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương cũng phải chịu như đối với những cán bộ, công chứckhác.
Nhưng điểm khác biệt ở đây là trách nhiệm liên đới của người đứng đầu cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương đối với hành vi gây thiệt hại do cấp dưới của
mình gây ra theo quy định của pháp luật và người có thẩm quyền quyết định việc
bồi thường, hồn trả là thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người đứng đầu cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Về trách nhiệm hành chính, hiện nay đang có những quan điểm khác nhau về
vấn đề có hay khơng trách nhiệm hành chính đối với cán bộ, cơng chức nói chung
cũng như đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và
cần được tiếp tục nghiên cứu làm rõ.
Về trách nhiệm dân sự, nếu vi phạm các nghĩa vụ dân sự thì người đứng đầu
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cũng chỉ phải chịu trách nhiệm như
những cơng dân bình thường khác. Do đó, về mặt lý luận, khơng đặt ra vấn đề trách
nhiệm dân sự đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
nói riêng cũng như đối với cán bộ, cơng chức nói chung.
Thế nhưng, theo Nghị định 157/2007/NĐ-CP thì trách nhiệm của người
đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị bao gồm cả trách nhiệm dân sự. Tại khoản 3 điều
6 Nghị định 157/2007/NĐ-CP quy định:
“người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức,
đơn vị của Nhà nước nếu có hành vi vi phạm pháp luật trong thi hành
nhiệm vụ, công vụ, gây thiệt hại, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của cá
nhân, uy tín của cơ quan, tổ chức, đơn vị đến mức phải chịu trách nhiệm

dân sự thì ngoài việc bị xử lý kỷ luật phải bị xử lý về trách nhiệm dân sự.
Việc xử lý trách nhiệm dân sự đối với người đứng đầu và cấp phó của
người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước phải tuân theo quy
định của pháp luật dân sự và tố tụng dân sự”.


23

Thực ra, trường hợp gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức khác thì cán bộ, cơng
chức phải chịu trách nhiệm vật chất ở dạng hoàn trả theo quy định của Pháp lệnh
cán bộ, công chức năm 1998. Nếu xúc phạm đến danh dự, nhân phẩm của cá nhân,
uy tín của cơ quan, tổ chức, đơn vị thì mặc dù pháp luật chưa quy định cụ thể,
nhưng vì người đứng đầu vi phạm khi đang thi hành công vụ nên không thể xin lỗi
với tư cách cá nhân (là một chế tài dân sự) mà hành vi xin lỗi (nếu có) là với tư cách
người đứng đầu cơ quan, đơn vị và do đó chỉ có thể xem là một dạng của trách
nhiệm đạo đức. Ở đây dường như Nghị định này có sự nhầm lẫn giữa trách nhiệm
dân sự với trách nhiệm vật chất và trách nhiệm đạo đức.
1.1.4. Ý nghĩa xã hội và pháp lý của vấn đề nâng cao trách nhiệm của người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong giai đoạn hiện nay
Xét về mặt xã hội, vấn đề nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương có ý nghĩa rất quan trọng. Bởi vì, cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương là nơi trực tiếp giải quyết, quyết định hầu hết tất cả
những quyền, lợi ích của người dân trong quan hệ với cơ quan hành chính nhà
nước. Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói chung và
hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan đó nói riêng ln gắn liền với vai trị của người
đứng đầu. Việc người đứng đầu các cơ quan này phát huy tinh thần trách nhiệm,
thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền của mình sẽ góp phần
quan trọng bảo đảm cho cơ quan đó giải quyết tốt các quyền và lợi ích hợp pháp của
người dân; nêu gương cho cán bộ, công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị noi
theo. Bên cạnh đó, khi chúng ta đề cao vấn đề trách nhiệm với góc độ là xử lý

nghiêm minh những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
khi khơng hồn thành chức năng, nhiệm vụ, khi có vi phạm pháp luật; hoặc người
đứng đầu tự giác nhận trách nhiệm về những sai phạm, thiếu sót của mình, thì sẽ có
ý nghĩa to lớn trong việc củng cố lòng tin của nhân dân đối với sự lãnh đạo của
Đảng và công tác quản lý của nhà nước.
Về mặt pháp lý, vấn đề nâng cao trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương là một yêu cầu quan trọng trong xây dựng bộ máy
hành chính nhà nước. Nhất là trong giai đoạn hiện nay, nước ta đang tiến hành cơng
cuộc cải cách nền hành chính nhà nước, chuyển từ nền hành chính cai quản sang
nền hành chính phục vụ; đẩy mạnh phân cấp cho cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương, việc nâng cao trách nhiệm của cán bộ, cơng chức trong bộ máy hành
chính nói chung và của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương


24

nói riêng đang được Đảng và nhà nước ta đặt ra ngày càng cao. Một khi người đứng
đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương xác định rõ và thực hiện tốt trách
nhiệm của mình sẽ góp phần quan trọng trong việc làm cho bộ máy hành chính nhà
nước vận hành thông suốt, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Đồng
thời, việc xử lý nghiêm minh trách nhiệm của của những người này là biện pháp hết
sức cần thiết và hiệu quả để thiết lập trật tự, kỷ cương trong quản lý nhà nước;
chống tình trạng quan liêu, tham ơ, lãng phí; hạn chế tình trạng khiếu nại, tố cáo của
người dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. Nâng cao trách nhiệm của người
đứng đầu cịn có ý nghĩa trong việc làm trong sạch, tăng cường tính minh bạch của
bộ máy hành chính, góp phần cải cách thủ tục hành chính, thu hút đầu tư nước ngồi
để phát triển kinh tế. Về góc độ lý luận tổ chức bộ máy hành chính, việc xác định rõ
và ngày càng nâng cao trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương là một biện pháp để chúng ta khẳng định vai trò của chế độ thủ trưởng
trong tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước.

1.2. Khái lược vấn đề trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính
nhà nước ở địa phương trong lịch sử nước ta
Khi nghiên cứu về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước
ở địa phương của nước ta hiện nay, cần tìm hiểu những quy định về vấn đề này
trong những thời kỳ trước của dân tộc để chúng ta hiểu về quá khứ, rút ra những
mối liên hệ và những bài học kinh nghiệm cho hiện tại.
1.2.1. Trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương trước Cách mạng tháng Tám
Theo các tài liệu lịch sử thì nhà nước đầu tiên của nước ta là nhà nước Văn
Lang – Âu Lạc thuộc thời đại Hùng Vương – An Dương Vương. Cấp hành chính cơ
sở thời các vua Hùng là các làng Việt cổ gọi là “Kẻ”. Đứng đầu các “Kẻ” là các
“Già Làng”, “Già Bản” có chức quyền cai quản như nằm trong hệ thống quan viên
từ triều đình đến cơ sở. Một mặt, các “Già Làng, Già Bản” phải tuân thủ sự điều
hành, cai quản và cống nộp cho cấp trên như Bồ chính, Lạc hầu, Lạc tướng, Vua.
Mặt khác, những người đứng đầu các “Kẻ” lại thực hiện cai quản địa hạt của mình
theo kiểu gia trưởng đối với dân cư trong “Kẻ”. Tuy nhiên, chúng ta khơng có tư
liệu về những quy định chế độ trách nhiệm của các “Già Làng, Già Bản” thời ấy.
Từ thế kỷ X - một thế kỷ đánh dấu mốc quan trọng trong lịch sử Việt Nam,
nó khép lại hơn 10 thế kỷ Bắc thuộc, mở đầu kỷ nguyên độc lập dân tộc – đến trước


25

Cách mạng tháng Tám, nước ta trải qua nhiều triều đại phong kiến với những bộ
máy hành chính khác nhau, với những quy định về chế độ quan lại khác nhau.
Trong đó, chế độ nhà nước thời kỳ Lê sơ (1428-1527) và chế độ nhà nước thời kỳ
nhà Nguyễn (từ 1802 đến khi thực dân Pháp xâm lược vào 1858) là hai chế độ nhà
nước đáng quan tâm từ góc độ nghiên cứu về chế độ trách nhiệm của người đứng
đầu (quan lại) cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Bởi vì ở hai thời kỳ này
đã có những cải cách hành chính quan trọng, nổi bật trong lịch sử chế độ phong kiến

ở Việt Nam.
1.2.1.1. Chế độ trách nhiệm của quan lại thời kỳ Lê sơ
Trong thời kỳ Lê sơ, về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và tổ chức bộ
máy hành chính nói riêng, đời vua Lê Thánh Tơng đã có nhiều cải cách hành chính
quan trọng. Trong đó, vấn đề trách nhiệm của quan lại được quy định khá cụ thể và
chặt chẽ.
Vào năm 1466, Lê Thánh Tông đổi lại các khu vực hành chính. Chia nước ta
làm 12 đạo, dưới đạo là các phủ, châu, huyện, xã. Năm 1471, Lê Thánh Tông ra dụ
“Hiệu định quan chế” để cải tổ bộ máy chính quyền, quy định rõ trách nhiệm của
các quan chức, tập trung quyền lực vào tay nhà vua, bảo đảm sự thống nhất chính
quyền từ trung ương đến địa phương, “các chức lớn nhỏ cũng ràng buộc nhau, nặng
nhẹ cũng gìn giữ nhau, lẽ phải của nước khơng bị chuyện riệng, việc lớn của nước
khơng đến lung lay, khiến có thói tốt, làm hợp đạo, đúng phép”18. Đồng thời, các
quan lại cũng được hưởng các đặc quyền theo thứ bậc cao thấp, được cấp ruộng đất
thế nghiệp, lộc điền, người phục dịch. Các triều thời Lê sơ rất chú trọng công tác
đào tạo nhân tài và tuyển dụng nhân tài vào bộ máy nhà nước. Vua Lê Hiến Tơng
đã có lời dụ: “Nhân tài là nguyên khí của quốc gia, ngun khí mạnh thì trị đạo mới
thịnh. Khoa mục là đường thẳng của quan trường, đường thẳng mở thì chân Nho
mới có”19. Vua Lê Thánh Tơng đặc biệt đề cao trách nhiệm của quan lại. Ơng nói:
“Các quan viên là những người gân guốc của xóm làng nhờ đó mà chính được
phong tục. Vậy phải lấy lễ, nghĩa, liêm, sĩ mà dạy dân khiến cho dân xu hướng về
chữ nhân, chữ nhượng, bỏ hết lòng gian phi, để cho dân được an cư, lạc nghiệp,
giàu có đơng đúc, mình cũng được tiếng là người trưởng giả trong làng”20.
18

. Xem : Học viện hành chính quốc gia (2005), Giáo trình Lịch sử hành chính nhà nước Việt Nam,
Nhà xuất bản Giáo dục, Hà Nội, tr. 123.
19
. Xem : Học viện hành chính quốc gia (2005), tlđd 18, tr. 126.
20

. Xem : Học viện hành chính quốc gia (2005), tlđd 18, tr. 133.