Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường thực trạng và hướng giải quyết

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT THƢƠNG MẠI
-------

LÊ THẢO TRANG
PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC
BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG – THỰC TRẠNG VÀ HƢỚNG GIẢI QUYẾT
CHUYÊN NGÀNH LUẬT THƢƠNG MẠI

TP.HỒ CHÍ MINH – NĂM 2015


TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT THƢƠNG MẠI
-------

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC
BẢO VỆ MƠI TRƢỜNG – THỰC TRẠNG VÀ HƢỚNG GIẢI QUYẾT

SINH VIÊN THỰC HIỆN: LÊ THẢO TRANG
Khóa: 36 MSSV: 1155010382
GIẢNG VIÊN HƢỚNG DẪN: THẠC SĨ TRẦN THỊ TRÚC MINH

TP.HỒ CHÍ MINH – NĂM 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tơi cam đoan: Khóa luận tốt nghiệp này là kết quả nghiên cứu của riêng tôi, đƣợc thực

hiện dƣới sự hƣớng dẫn khoa học của Thạc sĩ Trần Thị Trúc Minh – giảng viên tổ bộ
môn Luật Đất đai – Môi trƣờng, Khoa Luật Thƣơng mại, trƣờng Đại học Luật thành
phố Hồ Chí Minh, đảm bảo tính trung thực và tuân thủ các quy định về trích dẫn, chú
thích tài liệu tham khảo. Tơi xin chịu hồn tồn trách nhiệm về lời cam đoan này.

Sinh viên thực hiện

Lê Thảo Trang


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

CHỮ VIẾT TẮT

NỘI DUNG ĐƢỢC VIẾT TẮT

VPPL

Vi phạm pháp luật

VPHC

Vi phạm hành chính

BVMT

Bảo vệ mơi trƣờng

XPHC

Xử phạt hành chính

UBND

Ủy ban nhân dân

TN&MT

Tài ngun và Mơi trƣờng

KCN

Khu công nghiệp

KCX

Khu chế xuất

CCN

Cụm công nghiệp


MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU ................................................................................................................. 1
CHƢƠNG 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ
PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MƠI
TRƢỜNG ........................................................................................................................ 6
1.1 Vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi trƣờng .......................................... 6

1.1.1 Khái niệm ............................................................................................................................ 6
1.1.2 Cấu thành của hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi
trường .............................................................................................................................................. 7
1.2 Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng....................... 13
1.2.1 Khái niệm ........................................................................................................................... 13
1.2.2 Đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường. ........................................................................................................................................... 15
1.2.3 Các nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi
trường ............................................................................................................................................ 16
1.2.4 Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi
trường ............................................................................................................................................ 21
1.2.5 Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường ........................................................................................................................................ ..27
1.2.6 Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ...... 28
CHƢƠNG 2.THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ HƢỚNG HỒN THIỆN VỀ XỬ
PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI
TRƢỜNG ...................................................................................................................... 30
2.1 Thực trạng xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi
trƣờng .............................................................................................................................................. 30
2.1.1 Tình hình xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi trường ....... 30
2.1.2 Những bất cập về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường - Nguyên nhân.. ............................................................................................................. 33


2.2 Định hƣớng hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực bảo vệ mơi trƣờng ............................................................................................................... 38
KẾT LUẬN ................................................................................................................... 49
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO………………………………………………

LỜI MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Môi trƣờng thực sự có tầm quan trọng rất lớn đối với đời sống con ngƣời. Đó là
khơng gian tồn tại và sinh sống của con ngƣời, các loài sinh vật; là nơi cung cấp “đầu
vào” (nguyên, nhiên vật liệu, cơ sở vật chất…) cho sản xuất và đời sống; là “đầu ra”
của các chất thải trong quá trình hoạt động sản xuất và đời sống; là nơi làm giảm nhẹ
các tác động có hại đến cuộc sống chung của tồn nhân loại; đồng thời mơi trƣờng tự
nhiên cũng có thể là nơi gây ra nhiều thảm họa cho con ngƣời (thiên tai, lũ lụt, hạn
hán…). Mơi trƣờng và xã hội có mối quan hệ biện chứng chặt chẽ, khơng có mơi
trƣờng, con ngƣời, sinh vật không thể tồn tại, phát triển và ngƣợc lại, khơng có sự tồn
tại, hoạt động của con ngƣời, sinh vật thì mơi trƣờng sẽ khơng bao giờ đƣợc cải tạo.
Môi trƣờng là một thể thống nhất về mặt không gian, không bị chia cắt bởi biên giới
quốc gia hay địa giới lãnh thổ. Mọi tác động tới môi trƣờng hay ngƣợc lại do môi
trƣờng gây ra, tại bất kỳ nơi nào trên Trái đất, đều liên quan và ảnh hƣởng lẫn nhau
trên phạm vi tồn cầu. Chính vì vậy, bảo vệ mơi trƣờng (BVMT), cải tạo mơi trƣờng
theo hƣớng tốt hơn thực sự trở nên thiết yếu và đó khơng cịn là vấn đề riêng của một
cá nhân, một tổ chức, một quốc gia, khu vực mà là vấn đề chung của toàn nhân loại.
Ở nƣớc ta, vấn đề BVMT thực sự đƣợc quan tâm từ những năm 90 của thế kỷ
XX, đánh dấu bằng sự ra đời của Luật Bảo vệ mơi trƣờng 1993. Từ đó tới nay, Đảng
và Nhà nƣớc vẫn luôn chú trọng tới vấn đề này bằng nhiều chủ trƣơng, chính sách, chỉ
thị, nghị quyết nhƣ Nghị quyết số 41-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về bảo vệ mơi
trƣờng trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hố, hiện đại hóa đất nƣớc; Nghị quyết Hội
nghị lần 7 Ban Chấp hành trung ƣơng khóa XI về chủ động ứng phó với biến đổi khí
hậu, tăng cƣờng quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trƣờng; Kế hoạch quốc gia về môi
trƣờng và phát triển bền vững 1991 – 2000; Chỉ thị số 36-CT/TW, ngày 25/6/1998 của
Bộ Chính trị khóa VIII về tăng cƣờng bảo vệ mơi trƣờng trong thời kỳ cơng nghiệp
hóa, hiện đại hóa đất nƣớc… Đặc biệt, Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 3/6/2013 của
Hội nghị Trung ƣơng 7 khóa XI về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cƣờng
quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trƣờng đã khẳng định “mơi trường là vấn đề tồn
cầu. Bảo vệ môi trường vừa là mục tiêu vừa là một nội dung cơ bản của phát triển bền

vững; bảo đảm chất lượng môi trường sống và cân bằng sinh thái, phấn đấu đạt các
chỉ tiêu về môi trường tương đương với mức hiện nay của các nước công nghiệp phát
triển trong khu vực”.
1


Tuy nhiên, trong bối cảnh của nền kinh tế thị trƣờng đang ngày càng chuyển biến
nhanh, mạnh cùng với đó là các hành vi vi phạm pháp luật (VPPL) trong lĩnh vực
BVMT ngày càng gia tăng đã tác động xấu tới môi trƣờng sống, đa dạng sinh học suy
giảm, nguy cơ mất cân bằng sinh thái đang diễn ra trên diện rộng, ảnh hƣởng tiêu cực
đến phát triển kinh tế - xã hội, sức khỏe và đời sống nhân dân. Nguyên nhân của tình
trạng này đến từ khách quan lẫn chủ quan nhƣng chủ yếu vẫn là nguyên nhân chủ quan.
Đó là do nhận thức và tầm nhìn của các cấp ủy, chính quyền, doanh nghiệp và cộng
đồng về cơng tác BVMT chƣa đầy đủ, thiếu thống nhất, còn thiên về lợi ích kinh tế
trƣớc mắt, chƣa coi trọng phát triển bền vững. Ngoài ra, một số chủ trƣơng của Đảng
chƣa đƣợc quán triệt và thể chế hóa đầy đủ, kịp thời; ý thức tham gia pháp luật của các
tổ chức, cá nhân trong BVMT còn kém. Và quan trọng nhất là do hệ thống pháp luật
thiếu đồng bộ; một số cơ chế, chính sách chƣa sát với thực tế, thiếu tính khả thi. Theo
pháp luật hiện hành, một hành vi VPPL trong lĩnh vực BVMT có thể phải chịu một
hoặc nhiều loại trách nhiệm pháp lý bao gồm trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự,
trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính. Tuy nhiên, các hành vi vi phạm trong
lĩnh vực BVMT chủ yếu và phổ biến nhất là dạng vi phạm hành chính (VPHC) với
mức độ và tính chất của hành vi tuy chƣa đến mức là tội phạm nhƣng gây nhiều thiệt
hại tới môi trƣờng, xã hội. Vì thế, dạng trách nhiệm pháp lý đƣợc áp dụng rộng rãi đối
với hành vi vi phạm trong lĩnh vực BVMT là trách nhiệm hành chính, mà đặc biệt là
hoạt động xử phạt vi phạm hành chính. Cùng với các biện pháp pháp lý khác, xử phạt
VPHC trong lĩnh vực BVMT có ý nghĩa quan trọng, vừa có tính răn đe, ngăn chặn kịp
thời vừa có tính giáo dục, phòng ngừa rất lớn đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi
phạm. Tuy nhiên, thực tế xử phạt còn nhiều hạn chế và sai phạm, chƣa triệt để, thiếu
dứt khốt, chế tài chƣa đủ nghiêm khắc. Vì vậy, nâng cao nhận thức và hoàn thiện pháp

luật về xử phạt các hành vi VPHC về BVMT là nhu cầu tất yếu, khách quan trong thời
đại mới.
Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài “Pháp luật về xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường - Thực trạng và hướng giải quyết” làm
Khóa luận tốt nghiệp Cử nhân Luật của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT không phải là vấn đề mới mẻ. Vấn đề này
đã nhận đƣợc rất nhiều sự quan tâm của các cá nhân, tổ chức thể hiện qua bài viết trên
sách báo, tạp chí và các cơng trình nghiên cứu khoa học.
2


Ở cấp độ Luận văn Thạc sỹ có Luận văn của tác giả Dƣ Huy Quang (2008) với đề
tài “xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi trường tại thành phố Hồ Chí
Minh”. Luận văn đã phân tích những quy định pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực
BVMT, đồng thời thơng qua việc trình bày thực tiễn xử lý vi phạm, tác giả cũng đã đƣa
ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về xử lý VPHC
trong lĩnh vực BVMT. Tuy nhiên, tại thời điểm thực hiện Luận văn (2008), Luật Xử lý
vi phạm hành chính 2012, Luật Bảo vệ môi trƣờng 2014, Nghị định số 179/2013/NĐCP chƣa đƣợc ban hành, cơ sở pháp lý đƣợc tác giả sử dụng là Pháp lệnh xử lý vi phạm
hành chính 2002, Luật Bảo vệ môi trƣờng 2005, Nghị định số 81/2006/NĐ-CP, vì vậy
đã bộc lộ nhiều hạn chế. Luận văn không phân biệt giữa hai khái niệm “xử lý” và “xử
phạt” VPHC về BVMT mà cho rằng xử phạt VPHC là một trong những biện pháp xử
lý VPHC về BVMT. Giải pháp mà Luận văn kiến nghị khơng cịn tính mới vì đã đƣợc
pháp luật hiện hành sửa đổi, cụ thể Luận văn đƣa ra đề nghị cần xác định rõ biện pháp
“buộc đình chỉ hoạt động trong một thời hạn nhất định để thực hiện các biện pháp
BVMT theo quy định” là hình thức xử phạt bổ sung hay là biện pháp ngăn chặn. Vấn đề
này hiện nay đã đƣợc Nghị định số 179/2013/NĐ-CP quy định rõ “đình chỉ hoạt động
có thời hạn” là hình thức xử phạt bổ sung. Hơn nữa, Luận văn chỉ nghiên cứu ở phạm
vi thành phố Hồ Chí Minh, vì vậy cịn mang tính địa phƣơng, thiếu tính tồn diện và
khái qt.

Ở cấp độ Khóa luận tốt nghiệp cử nhân có đề tài “xử lý vi phạm pháp luật môi
trường ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp” của tác giả Nguyễn Thị Mỹ Trang
(2010) và đề tài “xử lý hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường – Thực trạng
và giải pháp” của tác giả Nguyễn Thị Bích Quyên (2012). Điểm chung của 2 Khóa
luận này đã trình bày những quy định pháp luật về các dạng trách nhiệm pháp lý đối
với hành vi VPPL về BVMT, một số giải pháp kiến nghị đến nay vẫn còn giá trị nhƣ
sửa đổi khái niệm VPHC trong lĩnh vực BVMT, tăng mức xử phạt VPHC. Tuy nhiên,
cả 2 Khóa luận đều nghiên cứu khái quát VPPL về BVMT (gồm VPHC, vi phạm kỷ
luật, vi phạm hình sự, vi phạm dân sự) và các dạng trách nhiệm pháp lý tƣơng ứng
(trách nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự)
mà khơng tập trung phân tích về hoạt động xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT. Vì
vậy, nội dung Khóa luận chƣa đủ làm rõ vấn đề lý luận cũng nhƣ thực tiễn về pháp luật
xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT. Thêm vào đó, tại thời điểm hai tác giả làm Khóa
luận, những quy định pháp luật điều chỉnh về xử phạt VPHC đã đƣợc sửa đổi, bổ sung,
một số nội dung đã khơng cịn phù hợp với pháp luật hiện hành.
3


Ở góc độ bài báo, tạp chí, có bài “Hạn chế trong quy định hiện hành về xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi trường” của Dƣ Huy Quang (2009) đăng
trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 23 (160), 12/2009. Bài viết đã phân tích cụ thể
những bất cập, hạn chế cũng nhƣ đề xuất hƣớng giải quyết nhằm hoàn thiện hơn quy
định pháp luật về xử phạt VPHC về BVMT. Tuy nhiên, tại thời điểm bài viết, Nghị
định số 81/2006/NĐ-CP vẫn đang còn hiệu lực, vì vậy, một số thiếu sót của pháp luật
hiện nay đã đƣợc khắc phục, cụ thể tác giả đƣa ra kiến nghị cần xác định biện pháp
“cấm hoạt động, buộc di dời” là hình thức xử phạt bổ sung hay biện pháp khắc phục
hậu quả. Vấn đề này đã đƣợc Điều 4 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP xác định là biện
pháp khắc phục hậu quả. Vì vậy, một số nội dung của bài viết đã khơng cịn đảm bảo
tính mới và giá trị thực tiễn.
Nhƣ vậy, trong bối cảnh Luật Bảo vệ mơi trƣờng 2014 vừa mới có hiệu lực vào

tháng 1/2015, Nghị định số 179/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực bảo vệ mơi trƣờng ban hành đã có những quy định mới về hành vi, hình
thức, mức xử phạt đối với hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT, trên cơ sở phân tích,
kế thừa ƣu điểm cũng nhƣ khắc phục hạn chế của các đề tài trƣớc đó và với tƣ cách là
ngƣời nghiên cứu mới, bằng cách tiếp cận mới, tác giả sẽ có những nhận thức mới,
nghiên cứu mới, tồn diện hơn về tình hình VPHC trong lĩnh vực BVMT cũng nhƣ đề
ra những giải pháp hữu ích, thiết thực trong cơng tác BVMT.
3. Mục đích nghiên cứu đề tài
Thơng qua nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về VPHC và xử phạt
VPHC trong lĩnh vực BVMT trên cơ sở phân tích những quy định pháp luật hiện hành
và thực trạng của vấn đề, tác giả chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế, vƣớng mắc.
Từ đó, đề xuất một số giải pháp hữu ích nhằm góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật
về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT; nâng cao hiệu quả của công tác thanh, kiểm
tra và xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT, bảo vệ môi trƣờng sống, thực hiện mục
tiêu phát triển bền vững.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài
Đối tƣợng nghiên cứu: nghiên cứu hành vi VPHC về BVMT và các hình thức xử
phạt VPHC. Tìm hiểu thực trạng xử phạt VPHC về BVMT trên thực tế, từ đó thấy
đƣợc hạn chế, bất cập còn tồn tại để đề ra phƣơng hƣớng hoàn thiện.

4


Phạm vi nghiên cứu: tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành
về các biện pháp xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT. Ngoài ra nghiên cứu pháp luật
một số nƣớc về vấn đề BVMT để học hỏi kinh nghiệm lập pháp.
5. Phƣơng pháp tiến hành nghiên cứu
Tác giả sử dụng phƣơng pháp duy vật biện chứng làm cơ sở phƣơng pháp luận.
Ngồi ra, tác giả cịn sử dụng các phƣơng pháp cụ thể nhƣ: so sánh, phân tích, tổng
hợp, giải thích, chứng minh, thống kê, đối chiếu kết hợp với khảo sát thực tế…

6. Bố cục tổng quát của Khóa luận
Khóa luận gồm 3 phần: phần mở đầu, phần nội dung và phần kết luận. Trong đó
phần nội dung bao gồm 2 chƣơng với những nội dung chính sau:
Chƣơng 1. Khái quát chung về vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng.
Chƣơng 2. Thực trạng pháp luật và hƣớng hồn thiện về xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng.
1

5


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

CHƢƠNG 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ
PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MƠI TRƢỜNG
1.1 Vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng
1.1.1 Khái niệm
1.1.1.1 Khái niệm vi phạm hành chính
Vi phạm hành chính là một loại vi phạm xảy ra khá phổ biến trên tất cả các lĩnh
vực của đời sống xã hội. Để xác định rõ tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của
loại vi phạm này, đặc biệt là xác định ranh giới giữa vi phạm hành chính và tội phạm,
tạo cơ sở cần thiết để quy định, xử lý cũng nhƣ đấu tranh, phịng, chống có hiệu quả
đối với các vi phạm hành chính, cần thiết phải đƣa ra khái niệm về vi phạm hành chính.
Định nghĩa vi phạm hành chính đã đƣợc quy định ở nhiều văn bản khác nhau1. Tuy
nhiên ở các văn bản trƣớc đây, VPHC chỉ đƣợc định nghĩa gián tiếp, nhƣ tại Khoản 2,
Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 quy định: “Xử phạt vi phạm hành
chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân,
tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà
nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành

chính”. Cách trình bày gián tiếp này làm cho việc phát hiện và kết luận hành vi VPHC
không có cơ sở rõ ràng mà chỉ dựa trên cách hiểu đƣợc đúc rút ra từ khái niệm xử phạt
vi phạm hành chính. Khắc phục hạn chế này, Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 đã
đƣa ra khái niệm vi phạm hành chính một cách trực tiếp nhƣ sau: “vi phạm hành chính
là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về
quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử
phạt vi phạm hành chính”.
Nhƣ vậy, có thể thấy vi phạm hành chính có 04 đặc điểm cơ bản, đó là2:
- Tính có lỗi: VPHC là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô
ý. Lỗi là dấu hiệu cơ bản và bắt buộc phải có trong mọi hành vi vi phạm do cá nhân
thực hiện, là thái độ chủ quan của cá nhân, tổ chức đối với hành vi vi phạm quy định
của pháp luật về quản lý nhà nƣớc của mình và hậu quả của hành vi đó gây ra.
1

Nguyễn Huỳnh Anh Nhƣ (2007), Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường - Thực trạng và
phương hướng hoàn thiện (qua thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh), Khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật, Trƣờng
đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, tr. 10
2
Nguyễn Ngọc Duy (2014), Bình luận 2014 Luật Xử lý vi phạm hành chính và trình tự, thủ tục xem xét quyết
định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính, Nhà xuất bản Hồng Đức, tr. 7

Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

6


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

- Tính trái pháp luật: hành vi VPHC là hành vi vi phạm quy định của pháp luật về
quản lý nhà nƣớc (nhƣ vi phạm các quy định về quản lý, sử dụng đất đai, quy định về

khám chữa bệnh, quy định về BVMT). Hành vi đó có thể đƣợc biểu hiện ra bên ngoài ở
dạng hành động hoặc khơng hành động. Ví dụ: hành động lái xe quá tốc độ quy định
hoặc hành vi không hành động nhƣ khơng đăng ký khai sinh.
- Tính khơng phải là tội phạm: VPHC có tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi
chƣa đến mức phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc hành vi đó chƣa đủ dấu hiệu
cấu thành tội phạm cụ thể theo quy định của bộ luật hình sự hiện hành.
- Tính bị xử phạt hành chính (XPHC): Đây đƣợc xem là thuộc tính của vi phạm
hành chính, vì một hành vi vi phạm sẽ khơng bị coi là VPHC nếu hành vi đó khơng
đƣợc pháp luật về xử phạt VPHC quy định phải bị XPHC.
Các đặc điểm nói trên là những đặc điểm mà bất kỳ một VPHC nói chung hay
VPHC trong những lĩnh vực cụ thể đều phải có, nhằm phân biệt với các loại vi phạm
pháp luật khác, đảm bảo việc áp dụng pháp luật chính xác, hiệu quả.
1.1.1.2 Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi trường
VPHC trong lĩnh vực BVMT là một loại vi phạm pháp luật hành chính, xảy ra
trong một lĩnh vực cụ thể của hoạt động quản lý nhà nƣớc. Hiện nay chƣa có văn bản
nào đƣa ra khái niệm về VPHC trong lĩnh vực BVMT, dựa trên khái niệm VPHC trong
Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 và tham khảo Khoản 2, Điều 1 Nghị định số
81/2006/NĐ-CP, có thể đƣa ra khái niệm VPHC trong lĩnh vực BVMT nhƣ sau: VPHC
trong lĩnh vực BVMT là những hành vi vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý
nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố
ý hoặc vô ý mà không phải là tội phạm về môi trường theo quy định của pháp luật và
phải bị xử phạt VPHC về BVMT. Tuy nhiên, đây là một bất cập của pháp luật và sẽ
đƣợc trình bày cụ thể tại chƣơng 2 của Khóa luận.
1.1.2 Cấu thành của hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi
trƣờng
VPHC trong lĩnh vực BVMT là một loại vi phạm pháp luật hành chính nên cũng
có đầy đủ đặc điểm của một VPHC nói chung. Đó là tính có lỗi, tính trái pháp luật, tính
khơng phải là tội phạm mơi trƣờng và tính bị xử phạt hành chính. Ngồi những đặc
điểm chung đó, VPHC trong lĩnh vực BVMT cịn có những đặc trƣng sau:

Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

7


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

Thứ nhất: hậu quả của hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT thƣờng khó xác
định ngay sau khi hành vi vi phạm đƣợc thực hiện và thƣờng có q trình chuyển hóa
rất lâu. Đối tƣợng bị xâm phạm đầu tiên và trực tiếp của hành vi VPHC trong lĩnh vực
BVMT là môi trƣờng tự nhiên, môi trƣờng sinh thái, cảnh quan, hệ sinh thái tự nhiên.
Tuy nhiên, ngay tại thời điểm thực hiện hành vi vi phạm, rất khó xác định đƣợc hậu
quả thực tế, bao gồm hậu quả trƣớc mắt và hậu quả lâu dài. Bởi lẽ môi trƣờng xung
quanh ta rất rộng lớn, là một chỉnh thể gồm nhiều yếu tố hài hòa, thống nhất với nhau.
Vì vậy, ngay khi hành vi vi phạm diễn ra, con ngƣời chƣa thể phát hiện, nhận thấy
những thay đổi tiêu cực của môi trƣờng mà phải trải qua một khoảng thời gian tƣơng
đối dài, khi hành vi vi phạm đƣợc lặp lại ngày càng nhiều, sự tác động tới mơi trƣờng
ngày càng tăng thì những thiệt hại mà nó gây ra mới dễ dàng xác định đƣợc.
Thứ hai: đa số các VPHC trong lĩnh vực BVMT thƣờng đƣợc thực hiện bởi cá
nhân, tổ chức gắn liền hoạt động sản xuất, kinh doanh có gây hại đến mơi trƣờng.
VPHC trong lĩnh vực BVMT nhƣ đã trình bày là hành vi của cá nhân, tổ chức nói
chung xâm phạm các quy định của pháp luật về BVMT. Tuy nhiên, có thể thấy các
hành vi VPHC đƣợc liệt kê trong Nghị định số 179/2013/NĐ-CP hầu hết đều gắn liền
với hoạt động sản xuất, kinh doanh của cá nhân, tổ chức. Để tiến hành sản xuất, kinh
doanh, con ngƣời phải vận hành khối máy móc phức tạp với tần suất hàng trăm
lần/ngày, sử dụng hàng ngàn tấn nguyên - nhiên - vật liệu và do đó, lƣợng chất thải
(rắn, lỏng, khí) vào mơi trƣờng (đất, nƣớc, khơng khí) nhiều đến mức khơng thể kiểm
soát đƣợc. Các hoạt động sinh hoạt, tiêu dùng thƣờng ngày tuy có tác động xấu tới mơi
trƣờng nhƣng phạm vi, tính chất, mức độ nhẹ hơn rất nhiều lần so với hoạt động sản
xuất, kinh doanh.

Thứ ba: VPHC trong lĩnh vực BVMT phải đƣợc phát hiện thông qua hoạt động
thanh tra, kiểm tra bởi những chủ thể có trình độ chuyên môn nghề nghiệp về quản lý
môi trƣờng. VPHC về BVMT tồn tại khá lâu và rất khó phát hiện sớm, vì thế cần tăng
cƣờng, đẩy mạnh cơng tác thanh tra, kiểm tra trên phạm vi cả nƣớc, đặc biệt là thanh
tra, kiểm tra đột xuất. Dấu hiệu vi phạm, thiệt hại do hành vi VPHC về BVMT gây ra
nhƣ lƣợng nƣớc thải, các thông số ô nhiễm môi trƣờng, độ rung, nồng độ khí thải…
hầu hết tồn tại ở trạng thái ẩn. Vì vậy, để phát hiện, xác định hành vi vi phạm trên thực
tế, đòi hỏi phải do các chủ thể có trình độ, kiến thức chun môn về BVMT, đƣợc
trang bị đầy đủ các thiết bị, máy móc chuyên dụng và đƣợc Nhà nƣớc trao quyền tiến
hành thanh, kiểm tra.

Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

8


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

Để xác định một hành vi xảy ra có phải là VPHC trong lĩnh vực BVMT cần căn
cứ vào các dấu hiệu pháp lý của nó. Cũng giống các loại VPPL khác, VPHC trong lĩnh
vực BVMT cũng có các yếu tố cấu thành gồm mặt khách quan, chủ quan, khách thể và
chủ thể của hành vi vi phạm.
Mặt khách quan: là hệ thống những dấu hiệu đƣợc pháp luật dự liệu trƣớc, đặc
trƣng cho những biểu hiện bên ngoài của vi phạm, bao gồm hành vi trái pháp luật, tính
nguy hiểm cho xã hội của hành vi, hậu quả, mối liên hệ nhân quả giữa hành vi và hậu
quả, thời gian, địa điểm, cách thức, phƣơng tiện vi phạm.
- Hành vi trái pháp luật:
Tính trái pháp luật thể hiện ở chỗ có hành vi đi ngƣợc lại những quy định của
pháp luật về BVMT. Hành vi có thể ở dạng hành động hoặc không hành động. Hành vi
ở dạng hành động là hành vi của cá nhân, tổ chức thực hiện những hành vi mà pháp

luật cấm nhƣ hành vi xả thải vào môi trƣờng vƣợt quá tiêu chuẩn cho phép, hành vi
khai thác rừng trái phép… Hành vi ở dạng không hành động là hành vi của cá nhân, tổ
chức đã không thực hiện những hành vi mà pháp luật bắt buộc phải làm nhƣ hành vi
không thực hiện việc thu hồi bao bì đã qua sử dụng, khơng bố trí thiết bị chun dụng
để phân loại bệnh phẩm, rác thải y tế tại nguồn.
- Tính nguy hiểm cho xã hội:
Bản thân hành vi trái pháp luật là xâm hại đến những quan hệ xã hội cơ bản, nền
tảng đƣợc Nhà nƣớc bảo vệ. Do đó, hành vi trái pháp luật luôn luôn gây nguy hiểm cho
xã hội. Tính nguy hiểm của VPHC trong lĩnh vực BVMT thể hiện ở chỗ hành vi đó
xâm hại đến trật tự quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực BVMT, hủy hoại đến môi trƣờng
sống, đe dọa đến sức khỏe và tính mạng của con ngƣời và sinh vật, ảnh hƣởng đến sự
phát triển bền vững của nền kinh tế.
- Hậu quả và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả:
Hậu quả của VPHC trong lĩnh vực BVMT thƣờng khó xác định ngay sau khi có
hành vi vi phạm xảy ra vì có q trình chuyển hóa tƣơng đối dài. Tuy nhiên, phần lớn
đều đi đến hậu quả chung là ơ nhiễm và suy thối mơi trƣờng. Chính vì khó định tính,
định lƣợng đƣợc thiệt hại trên thực tế nên VPHC trong lĩnh vực BVMT không quy
định hậu quả là dấu hiệu bắt buộc trong cấu thành của hành vi VPHC. Ví dụ Điều 13
Nghị định số 179/2013/NĐ-CP quy định chỉ cần có hành vi xả nƣớc thải vƣợt quy
chuẩn kỹ thuật về chất thải dƣới 02 lần, hay Điều 17 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP
Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

9


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

quy định chỉ cần có hành vi gây tiếng ồn vƣợt quy chuẩn kỹ thuật dƣới 5 dBA thì đã bị
áp dụng các hình thức XPHC.
- Thời gian, địa điểm, cách thức, phƣơng tiện thực hiện hành vi vi phạm:

Đây không phải là dấu hiệu phổ biến của hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT.
Chỉ trong số ít trƣờng hợp cụ thể, các yếu tố về thời gian, địa điểm mới đƣợc coi là dấu
hiệu cấu thành của hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT nhƣ tại Điểm a, Khoản 1,
Điều 20 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP “Phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 50.000 đồng
đến 100.000 đồng đối với hành vi vứt, thải, bỏ đầu, mẫu và tàn thuốc lá không đúng
nơi quy định tại khu chung cư, thương mại, dịch vụ hoặc nơi công cộng”.
Mặt chủ quan của VPHC trong lĩnh vực BVMT là những dấu hiệu bên trong
VPHC và chỉ có thể thấy rõ thơng qua những dấu hiệu khách quan. Bởi lẽ những biểu
hiện bên ngoài của xử sự là kết quả hoạt động của tâm lý bên trong. Mặt chủ quan bao
gồm lỗi, động cơ và mục đích của hành vi.
- Lỗi: là dấu hiệu bắt buộc và cơ bản nhất trong mặt chủ quan của VPHC nói
chung và VPHC trong lĩnh vực BVMT nói riêng. Lỗi là trạng thái tâm lý bên trong của
chủ thể đối với hành vi của mình cũng nhƣ đối với hậu quả của hành vi đó. Lỗi đƣợc
biểu hiện dƣới 2 dạng: lỗi cố ý và lỗi vô ý. Lỗi cố ý là ngƣời có hành vi vi phạm nhận
thức đƣợc tính trái pháp luật của hành vi và hậu quả của nó nhƣng vẫn thực hiện. Lỗi
vơ ý là ngƣời có hành vi vi phạm khơng nhận thức đƣợc tính trái pháp luật của hành vi
và hậu quả của nó mặc dù họ có thể hoặc cần phải biết và nhận thức đƣợc vấn đề đó.
Khi một ngƣời nhận thức đƣợc hoặc tuy không nhận thức đƣợc nhƣng cần phải biết
đƣợc các yêu cầu xử sự cần thiết mà lại chọn cách cƣ xử trái ngƣợc với u cầu đó thì
họ có lỗi, và phải chịu trách nhiệm hành chính cho hành vi vi phạm của mình. Một
hành vi trái pháp luật nhƣng nếu khơng có lỗi thì sẽ khơng bị XPHC. Tại Điều 11 Luật
xử lý vi phạm hành chính 2012 quy định “Khơng xử phạt vi phạm hành chính đối với
các trường hợp thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong tình thế cấp thiết, do
phịng vệ chính đáng, do sự kiện bất ngờ, do sự kiện bất khả kháng; người thực hiện
hành vi vi phạm hành chính khơng có năng lực trách nhiệm hành chính”. Đây là những
trƣờng hợp khơng bị xem là VPHC vì ngƣời thực hiện hành vi khơng có lỗi.
- Mục đích và động cơ của hành vi VPHC: đây là yếu tố khơng bắt buộc và
khơng có ý nghĩa quan trọng trong mặt chủ quan của hành vi VPHC trong lĩnh vực
BVMT. Khác với tội phạm, chủ thể khi thực hiện VPHC trong lĩnh vực BVMT thƣờng

Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

10


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

khơng xuất phát từ động cơ, mục đích xâm hại đến môi trƣờng mà xuất phát từ những
mục đích khác. Khi tiến hành sản xuất, kinh doanh hay thậm chí là những hoạt động
sinh hoạt thƣờng ngày, cá nhân, tổ chức đã cố ý hay vô ý tác động tiêu cực đến môi
trƣờng. VPHC về BVMT chỉ là hệ quả kéo theo của ý định, mục đích ban đầu của các
chủ thể. Tuy nhiên, dù cố ý hay vô ý, dù nhận thức đƣợc tác hại của những hành vi đó
hoặc cho rằng hành vi đó khơng gây hại cho mơi trƣờng thì họ vẫn có lỗi trong việc
xâm hại đến môi trƣờng. Môi trƣờng sống là tài sản vơ giá của nhân loại, vì thế dù có
động cơ, mục đích hay khơng, chỉ cần có hành vi vi phạm làm ô nhiễm môi trƣờng đáp
ứng đầy đủ những dấu hiệu bắt buộc theo quy định thì đó là VPHC trong lĩnh vực
BVMT.
Khách thể: là những quan hệ xã hội đƣợc Nhà nƣớc và pháp luật bảo vệ, là cơ sở
để xác định và phân biệt VPPL trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội.
Khách thể của VPHC trong lĩnh vực BVMT là những quan hệ xã hội về BVMT đƣợc
pháp luật quy định và bảo vệ nhƣ quyền đƣợc sống trong môi trƣờng trong lành, trật tự
quản lý nhà nƣớc về việc bảo vệ môi trƣờng sống nhƣ quản lý chất thải, đánh giá tác
động môi trƣờng…
Chủ thể: theo Điều 2 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP quy định rõ chủ thể bị
XPHC trong lĩnh vực BVMT là “cá nhân, tổ chức trong nước và cá nhân, tổ chức
nước ngoài (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi vi phạm hành chính
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong phạm vi lãnh thổ, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng
đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
Tuy nhiên, không phải mọi tổ chức, cá nhân có hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT
đều bị XPHC mà họ phải có năng lực chịu trách nhiệm hành chính. Theo đó, năng lực

trách nhiệm hành chính là khả năng nhận thức đƣợc tính chất nguy hiểm cho xã hội
cũng nhƣ hậu quả của hành vi và khả năng chịu trách nhiệm hành chính khi thực hiện
hành vi vi phạm đó. Vì vậy, pháp luật cũng quy định loại trừ trách nhiệm hành chính
đối với “người thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong khi đang mắc bệnh tâm
thần hoặc một bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành
vi của mình”. Trong trƣờng hợp này, họ khơng có lỗi, khơng có năng lực chịu trách
nhiệm hành chính nên khơng phải chịu trách nhiệm hành chính.
Nhƣ vậy, để xác định hành vi có phải là VPHC trong lĩnh vực BVMT và bị
XPHC hay không, cần phải xem xét, đánh giá khách quan, đầy đủ các dấu hiệu, yếu tố
cấu thành của VPHC trong lĩnh vực BVMT nhƣ đã phân tích ở trên. Làm đƣợc điều
Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

11


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

này sẽ đảm bảo xử phạt đúng ngƣời, đúng tội, đảm bảo pháp luật đƣợc thực thi có hiệu
quả trong thực tiễn, phát huy vai trò của pháp luật trong việc bảo vệ môi trƣờng.
Nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ trong việc xác định, xử phạt đối với VPHC về
BVMT, Khoản 2, Điều 1 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP có quy định cụ thể các hành
vi VPHC trong lĩnh vực BVMT gồm các hành vi sau:
“2. Hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường bao gồm:
a) Các hành vi vi phạm các quy định về cam kết bảo vệ môi trường, báo cáo
đánh giá tác động môi trường, đề án bảo vệ môi trường;
b) Các hành vi gây ô nhiễm môi trường;
c) Các hành vi vi phạm các quy định về quản lý chất thải;
d) Các hành vi vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động
nhập khẩu máy móc, thiết bị, phương tiện giao thơng vận tải, nguyên liệu, nhiên
liệu, vật liệu, phế liệu, chế phẩm sinh học;

đ) Các hành vi vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động du
lịch và khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên;
e) Các hành vi vi phạm các quy định về thực hiện phịng, chống, khắc phục ơ
nhiễm, suy thối, sự cố mơi trường;
g) Các hành vi vi phạm hành chính về đa dạng sinh học bao gồm: bảo tồn và
phát triển bền vững hệ sinh thái tự nhiên; bảo tồn và phát triển bền vững các
loài sinh vật và bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền;
h) Các hành vi cản trở hoạt động quản lý nhà nước, thanh tra, kiểm tra, xử phạt
vi phạm hành chính và các hành vi vi phạm quy định khác về bảo vệ mơi
trường”.
Nhƣ vậy, trƣớc tình hình VPHC về BVMT ngày càng phổ biến, phức tạp, phong
phú về hình thức thực hiện, với những quy định cụ thể và mở rộng về hành vi vi phạm,
Nghị định số 179/2013/NĐ-CP đã tạo cơ sở pháp lý rõ ràng cho pháp luật đƣợc tuân
thủ và thực thi có hiệu quả. Ngồi ra, nhằm tăng cƣờng tính nghiêm minh của pháp
luật, răn đe và giáo dục ngƣời vi phạm nói riêng cũng nhƣ mọi cơng dân nói chung,
pháp luật mơi trƣờng cịn ràng buộc trách nhiệm hành chính đối với họ. Nội dung này
sẽ đƣợc trình bày cụ thể trong phần dƣới đây của Khóa luận.

Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

12


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

1.2 Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng
1.2.1 Khái niệm
Để ngăn chặn và xử lý triệt để các hành vi vi phạm hành chính, thiết lập trật tự
quản lý nhà nƣớc thì tất yếu cần có các biện pháp cƣỡng chế nhà nƣớc. Một trong các
hình thức cƣỡng chế nhà nƣớc đó là xử phạt vi phạm hành chính.

Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính đƣợc quy định lần đầu tiên trong Pháp
lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 nhƣ sau “xử phạt vi phạm hành chính đƣợc
áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý
nhà nƣớc mà chƣa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp
luật phải bị xử phạt hành chính”. Đến Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002 cũng
đƣa ra định nghĩa tƣơng tự “xử phạt vi phạm hành chính đƣợc áp dụng đối với cá nhân,
cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi
phạm các quy tắc quản lý nhà nƣớc mà chƣa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và
theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Nhƣ vậy, từ Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 cho đến Pháp lệnh
Xử lý vi phạm hành chính 2002, đƣa ra khái niệm xử phạt VPHC cũng đồng thời với
việc gián tiếp đƣa ra khái niệm VPHC. Hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012
đã có sự phân biệt giữa hai khái niệm “vi phạm hành chính” và “xử phạt vi phạm hành
chính”. Theo đó, Khoản 2, Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 quy định “xử
phạt vi phạm hành chính là việc ngƣời có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử
phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm
hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”.
Cần phân biệt hai khái niệm “xử lý vi phạm hành chính” và “xử phạt vi phạm
hành chính”. Trƣớc khi Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 có hiệu lực, khái niệm xử
lý vi phạm hành chính đƣợc quy định “bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các
biện pháp xử lý hành chính khác” (Khoản 1, Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm 2002).
Nhƣ vậy theo định nghĩa này, xử phạt vi phạm hành chính là một biện pháp xử lý vi
phạm hành chính. Mặc dù đều là biện pháp trách nhiệm hành chính, là biện pháp cƣỡng
chế nhà nƣớc áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật nhƣng
giữa hai khái niệm “xử lý” và “xử phạt” vi phạm hành chính có sự khác nhau tƣơng
đối. Khác với các quy định trƣớc đó, Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 đã phân biệt
rõ hai khái niệm nói trên, làm cơ sở cho việc áp dụng pháp luật xử lý hành chính trong

Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

13


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

thực tiễn. Theo đó, “biện pháp xử lý hành chính là biện pháp đƣợc áp dụng đối với cá
nhân vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an tồn xã hội mà khơng phải là tội phạm,
bao gồm biện pháp giáo dục tại xã, phƣờng, thị trấn; đƣa vào trƣờng giáo dƣỡng; đƣa
vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đƣa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc” (Khoản 3, Điều 2
Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012). Cịn xử phạt vi phạm hành chính là biện pháp áp
dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm các quy tắc quản lý nhà nƣớc mà
chƣa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử
phạt hành chính. Nhƣ vậy, có sự khác nhau rõ ràng giữa xử phạt và xử lý vi phạm hành
chính về đối tƣợng áp dụng, các hình thức xử lý/xử phạt. Tuy nhiên, trong phạm vi
nghiên cứu đề tài này, tác giả chỉ trình bày về pháp luật liên quan tới xử phạt vi phạm
hành chính và việc đề cập đến khái niệm xử lý vi phạm hành chính là để phân biệt,
tránh gây nhầm lẫn với khái niệm xử phạt vi phạm hành chính.
Từ định nghĩa tại Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, có thể đƣa ra khái niệm
xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng
hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện
hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT theo quy định của pháp luật về xử
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. Có thể thấy, xử phạt VPHC trong lĩnh
vực BVMT có những đặc điểm nhƣ sau:
Thứ nhất, việc xử phạt áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi VPHC trong
lĩnh vực BVMT theo luật định.
Thứ hai, việc xử phạt đƣợc tiến hành bởi những chủ thể có thẩm quyền đƣợc quy
định cụ thể trong Nghị định số 179/2013/NĐ-CP.
Thứ ba, việc xử phạt phải tuân theo những nguyên tắc, quy định về hình thức,
mức xử phạt, thẩm quyền, trình tự, thủ tục luật định.
Thứ tư, kết quả của việc xử phạt phải đƣợc thể hiện bởi các quyết định xử phạt

hành chính, trong đó ghi nhận các hình thức, biện pháp xử phạt áp dụng đối với cá
nhân, cơ quan có hành vi vi phạm.
Nhƣ vậy, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là một dạng trách
nhiệm hành chính nhằm xử phạt các hành vi vi phạm, phịng chống VPHC trong lĩnh
vực này, góp phần giảm thiểu những hành vi gây thiệt hại tới môi trƣờng và xã hội3.

3

Nguyễn Huỳnh Anh Nhƣ, tlđd (1), tr. 21

Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

14


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

1.2.2 Đối tƣợng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi trƣờng
Đối tƣợng bị xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT chính là chủ thể thực hiện
hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT và đáp ứng điều kiện về độ tuổi và năng lực chịu
trách nhiệm hành chính đƣợc quy định cụ thể tại Điều 2 Nghị định số 179/2013/NĐCP, Điều 5 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012. Theo đó, đối tƣợng bị xử phạt VPHC
trong lĩnh vực BVMT là “cá nhân, tổ chức trong nước và cá nhân, tổ chức nước ngoài
(sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực
bảo vệ môi trường trong phạm vi lãnh thổ, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền
kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đều bị xử phạt
theo các quy định tại Nghị định này hoặc các Nghị định có liên quan”4. Cụ thể nhƣ
sau:
- Chủ thể là cá nhân:
Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm
hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính

về mọi vi phạm hành chính.
Người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân vi phạm hành
chính thì bị xử lý như đối với cơng dân khác; trường hợp cần áp dụng hình thức
phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt
động có thời hạn liên quan đến quốc phịng, an ninh thì người xử phạt đề nghị
cơ quan, đơn vị Quân đội nhân dân, Công an nhân dân có thẩm quyền xử lý.
- Chủ thể là tổ chức:“Tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm
hành chính do mình gây ra”. Sau khi chấp hành quyết định xử phạt, tổ chức bị xử phạt
sẽ xác định cá nhân có lỗi gây ra VPHC để xác định trách nhiệm pháp lý của ngƣời đó
theo quy định của pháp luật5.
- Chủ thể là cá nhân, tổ chức nƣớc ngoài:
“Cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng
tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hoà
xã hội chủ nghĩa Việt Nam; trên tàu bay mang quốc tịch Việt Nam, tàu biển
mang cờ quốc tịch Việt Nam thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định

4
5

Điều 2 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP
Trƣờng đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, tlđd (3), tr. 524

Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

15


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã

hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác”.
Theo đó, cá nhân nƣớc ngồi đƣợc hiểu là ngƣời khơng quốc tịch hoặc là ngƣời
có quốc tịch nƣớc ngồi; tổ chức nƣớc ngoài là tổ chức đƣợc thành lập theo quy định
pháp luật nƣớc ngoài.
Nhƣ vậy, việc xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT chỉ có thể đƣợc áp dụng
đối với những chủ thể nói trên. Các chủ thể khác dù có hành vi vi phạm hành chính
trong lĩnh vực BVMT nhƣng sẽ không bị xử phạt.
1.2.3 Các nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trƣờng
Để đảm bảo cho hoạt động XPVPHC trong lĩnh vực BVMT diễn ra đúng pháp
luật, xử phạt đúng ngƣời, đúng vi phạm, bảo đảm công bằng, bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của cơng dân, tất yếu phải tuân theo các nguyên tắc xử phạt VPHC trong lĩnh
vực BVMT, đƣợc quy định tại Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 và Điều
164 Luật Bảo vệ môi trƣờng 2014.
Nguyên tắc thứ nhất: mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn
kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải
được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật.
Đây đƣợc xem là nguyên tắc chung mang tính chỉ đạo, là cơ sở, tiền đề cho các
nguyên tắc tiếp theo. Với số lƣợng ngày càng lớn, phạm vi tác động ngày càng rộng, và
mức độ, tính chất của hành vi ngày càng phức tạp, thì việc phát hiện và ngăn chặn kịp
thời cũng nhƣ xử phạt nghiêm minh những VPHC trong lĩnh vực BVMT là một yêu
cầu khách quan. Bởi lẽ, nếu việc phát hiện, ngăn chặn và xử phạt diễn ra chậm trễ,
thiếu minh bạch thì có thể gây ra hậu quả lớn hơn, nghiêm trọng hơn và việc khắc phục
hậu quả là tốn kém hoặc không thể. Tuy nhiên, nhƣ đã phân tích, trên thực tế hậu quả
của hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT thƣờng khó xác định ngay sau khi hành vi vi
phạm đƣợc thực hiện. Vì vậy, muốn thực hiện nguyên tắc này đòi hỏi các cơ quan, cá
nhân có thẩm quyền phải nâng cao tinh thần trách nhiệm, tăng cƣờng thanh, kiểm tra
một cách khách quan, nâng cao năng lực chun mơn để có thể kịp thời phát hiện, từ
đó ngăn chặn và xử phạt hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT.
Cùng với xử phạt nghiêm minh nhằm tăng cƣờng tính pháp chế xã hội chủ nghĩa,

giáo dục và răn đe ngƣời có hành vi vi phạm thì buộc họ phải khắc phục mọi hậu quả
Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

16


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

do hành vi vi phạm gây ra là thực sự thiết yếu nhằm nâng cao hiệu quả toàn diện của
hoạt động xử phạt vi phạm hành chính.
Nguyên tắc thứ hai: việc xử phạt vi phạm hành chính được tiến hành nhanh
chóng, cơng khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định
của pháp luật.
Nguyên tắc này đặt ra đối với những ngƣời có thẩm quyền XPHC, nhằm đảm bảo
nguyên tắc pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nƣớc và cũng thể hiện tinh thần của
nguyên tắc thứ nhất nói trên.
Phải xử phạt nhanh chóng: các hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT là rất phổ
biến và có xu hƣớng ngày càng gia tăng, vì thế việc phát hiện và xử phạt nhanh chóng
là để kiểm sốt chặt chẽ tình hình vi phạm, ngăn chặn, giảm thiểu tối đa những hậu quả
có thể xảy ra. Nếu khơng xử phạt nhanh chóng thì có thể dẫn tới trƣờng hợp bỏ lọt
hành vi vi phạm trên thực tế, khơng đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật và dẫn
tới hậu quả ngày càng nghiêm trọng hơn.
Phải xử phạt công khai, khách quan: hoạt động XPHC trong lĩnh vực BVMT chỉ
do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền và trình độ chun mơn tiến hành nên rất
dễ lạm quyền, lợi dụng quyền lực để hành động sai phạm, vì thế phải tạo điều kiện cho
cơng dân, các tổ chức xã hội, tòa án, viện kiểm sát đƣợc tiếp cận, đƣợc thơng tin, tham
gia kiểm sốt hoạt động xử phạt ở giới hạn luật định. Thực hiện u cầu này sẽ góp
phần tăng cƣờng tính khách quan, công bằng, nghiêm minh của pháp luật.
Phải đúng thẩm quyền: hoạt động XPHC trong lĩnh vực BVMT là hoạt động
mang tính quyền lực nhà nƣớc và phải do chủ thể có thẩm quyền, có năng lực chn

mơn trong lĩnh vực BVMT theo quy định của pháp luật tiến hành (Điều 50 đến Điều 53
Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012). Cá nhân, cơ quan có thẩm quyền là những ngƣời
đại diện cho quyền lực của Nhà nƣớc, của nhân dân, vì vậy phải tuân thủ nghiêm chỉnh
những quy định của pháp luật trong áp dụng hình thức, mức xử phạt, thủ tục xử phạt…,
tránh tùy tiện trong hoạt động xử phạt VPHC nhằm củng cố, tăng cƣờng trách nhiệm
và hiệu quả của hoạt động xử phạt.
Nguyên tắc thứ ba: việc xử phạt vi phạm hành chính phải căn cứ vào tính chất,
mức độ, hậu quả vi phạm, đối tượng vi phạm và tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng.
Mỗi hành vi vi phạm do những chủ thể khác nhau thực hiện đều có sự khác biệt
về tính chất, mức độ, hình thức lỗi, thiệt hại. Do đó, để đảm bảo chính xác, cơng bằng
Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

17


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

trong xử phạt, đƣa ra hình thức và mức xử phạt tƣơng ứng với hành vi vi phạm, cần
xem xét hành vi vi phạm trên nhiều khía cạnh: tính chất, mức độ (tính chất nguy hiểm,
mức độ thiệt hại, tác động đến xã hội), các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ. Hành vi vi
phạm càng phức tạp, tinh vi thì mức độ nguy hiểm càng cao; hành vi vi phạm thực hiện
nhiều lần, quy mơ càng lớn thì càng nguy hiểm, do đó hình thức và mức xử phạt càng
nặng6.
Nguyên tắc thứ tƣ: chỉ xử phạt vi phạm hành chính khi có hành vi vi phạm hành
chính do pháp luật quy định.
Đây là nguyên tắc cơ bản trong xử phạt VPHC nói riêng và xử lý VPPL nói
chung. Cá nhân, tổ chức sẽ chỉ bị xử phạt nếu họ có hành vi vi phạm đƣợc quy định
trong pháp luật xử phạt VPHC về BVMT, nghĩa là làm những gì mà pháp luật hành
chính trong lĩnh vực BVMT cấm hoặc khơng làm hay làm khơng đúng những gì mà
pháp luật hành chính trong lĩnh vực BVMT bắt buộc phải làm. Đây cũng là một trong

những yếu tố cấu thành vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, là điều kiện cần để
một hành vi vi phạm bị xử phạt hành chính.
Nguyên tắc thứ năm: một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị xử phạt một lần;
nhiều người cùng thực hiện một hành vi vi phạm hành chính thì mỗi người vi phạm đều
bị xử phạt về hành vi vi phạm hành chính đó; một người thực hiện nhiều hành vi vi
phạm hành chính hoặc vi phạm hành chính nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi
phạm.
Một hành vi vi phạm đã bị lập biên bản xử phạt hoặc ra quyết định xử phạt thì
khơng bị lập biên bản xử phạt hoặc ra quyết định xử phạt lần thứ hai đối với chính
hành vi vi phạm đã bị xử phạt đó nữa. Thực hiện nguyên tắc này nhằm ngăn ngừa sự
lạm dụng trong việc xử phạt, đảm bảo quyền lợi chính đáng cho ngƣời có hành vi vi
phạm hành chính, đảm bảo tính răn đe và giáo dục của pháp luật, bởi lẽ mặc dù bản
thân họ là ngƣời vi phạm nhƣng vẫn đƣợc pháp luật bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của mình.
Trách nhiệm hành chính là trách nhiệm của mỗi cá nhân, tổ chức có hành vi vi
phạm và phải chịu xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật, mỗi ngƣời đều tự
mình nhận thức đƣợc hành vi và hậu quả của hành vi đó, vì thế mỗi ngƣời đều có lỗi và
phải bị xử phạt về chính hành vi của mình. Đây chính là biểu hiện của ngun tắc “cá
6

Nguyễn Ngọc Duy, tlđd (2), tr. 12

Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

18


Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng - Thực trạng và hƣớng giải quyết

thể hóa trách nhiệm”7.

Thực hiện nhiều hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT là việc một cá nhân, tổ
chức thực hiện nhiều hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật xử phạt hành chính
trong lĩnh vực BVMT. Trong trƣờng hợp đó, vì họ đáp ứng đầy đủ dấu hiệu cấu thành
của nhiều hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT theo luật định nên phải bị xử phạt đối
với từng hành vi đó. Điều này đảm bảo tính răn đe, nghiêm minh của pháp luật đồng
thời kiểm sốt và khơng bỏ lọt hành vi vi phạm, tăng cƣờng hiệu quả quản lý nhà nƣớc.
VPHC nhiều lần là “trường hợp cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành
chính mà trước đó đã thực hiện hành vi vi phạm hành chính này nhưng chưa bị xử lý
và chưa hết thời hiệu xử lý8”. VPHC nhiều lần cịn đƣợc xem là tình tiết tăng nặng vi
phạm nhiều lần (Điều 10 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012). Theo nguyên tắc này,
nếu cá nhân, tổ chức vi phạm nhiều lần thì sẽ bị xử phạt hành chính đối với từng hành
vi vi phạm. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng, trong trƣờng hợp này, chỉ có một hành
vi vi phạm nhƣng đƣợc thực hiện nhiều lần 9. Vì thế theo quan điểm của tác giả cụm từ
“bị xử phạt về từng hành vi vi phạm” là không hợp lý và nên đƣợc thay đổi theo hƣớng
“bị xử phạt đối với từng lần vi phạm”, nghĩa là bị xử phạt với từng hình thức và mức
phạt riêng, tùy theo tính chất và mức độ, hậu quả của từng lần vi phạm.
Nguyên tắc thứ sáu: người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi
phạm hành chính. Cá nhân, tổ chức bị xử phạt có quyền tự mình hoặc thơng qua người
đại diện hợp pháp chứng minh mình khơng vi phạm hành chính.
Đây là một ngun tắc mới và tiến bộ so với các quy định về xử phạt hành chính
trƣớc đây. Theo đó, ngƣời có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh hành vi
vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, nếu khơng chứng minh đƣợc thì họ khơng
thể tiến hành xử phạt VPHC. Nhƣ vậy muốn xử phạt, ngƣời có thẩm quyền phải chứng
minh và đi đến kết luận các tình tiết nhƣ có hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT hay
khơng? Chủ thể thực hiện hành vi là ai? Chủ thể đó có lỗi, có năng lực chịu trách
nhiệm hành chính hay khơng? Các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ (nếu có)… Hành vi
VPHC trong lĩnh vực BVMT thƣờng rất khó xác định, địi hỏi phải do ngƣời có thẩm
quyền, có năng lực và trình độ chun mơn tiến hành xác định và đó cũng là nghĩa vụ

7

Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản Đại học quốc gia Hà Nội, tr. 544
Khoản 6, Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012
9
Nguyễn Cửu Việt, tlđd (8), tr. 544
8

Lê Thảo Trang - Khóa luận tốt nghiệp - 2015

19