Pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cấp tỉnh (từ thực tiễn thành phố hồ chí minh)

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH
-----------***-----------

NGUYỄN THỊ KIM UYÊN
MSSV: 0955040104

PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN
DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
(Từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh)

Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2009 - 2013

Người hướng dẫn: GV. Trần Thị Ánh Minh

Thành phố Hồ Chí Minh - 2013


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Luật 2008 : Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
Luật 2004 : Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân năm 2004
QPPL

: Quy phạm pháp luật

HĐND

: Hội đồng nhân dân

UBND

: Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
LỜI MỞ ĐẦU
CHƢƠNG I. Cơ sở lý luận và pháp lý về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND & UBND cấp tỉnh .................................................................... 1
1.1.

Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của HĐND & UBND cấp tỉnh ...... 1

1.1.1.

Khái niệm và đặc điểm .............................................................................. 1

1.1.2.

Vị trí văn bản quy phạm pháp luật của HĐND & UBND cấp tỉnh

trong hệ thống pháp luật quốc gia ........................................................................... 5
1.2.

Sự cần thiết ban hành pháp luật về kiểm tra và xử lí văn bản quy phạm

pháp luật của HĐND & UBND cấp tỉnh .................................................................. 10
1.3.

Quy định của pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

của HĐND & UBND cấp tỉnh .................................................................................. 14
1.3.1.

Khái quát về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của

HĐND & UBND cấp tỉnh ..................................................................................... 14
1.3.2.

Hoạt động kiểm tra và xử lý của HĐND & UBND cấp tỉnh đối với

văn bản quy phạm pháp luật của mình .................................................................. 26
1.3.3.

Hoạt động kiểm tra và xử lý của các cơ quan nhà nước khác đối với

văn bản quy phạm pháp luật của HĐND & UBND cấp tỉnh ................................ 30
CHƢƠNG II. Thực trạng pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND & UBND cấp tỉnh và một số giải pháp hoàn thiện (Từ
thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh) .......................................................................... 34
2.1.

Thực trạng pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của

HĐND & UBND Thành phố Hồ Chí Minh .............................................................. 34
2.1.1.

Thực trạng pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

thông qua Nghị định 40/2010/NĐ-CP ................................................................... 34


2.1.2.

Thực trạng pháp luật về kiểm tra và xử lý của HĐND & UBND

Thành phố Hồ Chí Minh với văn bản quy phạm pháp luật của mình ................... 40
2.1.3.

Thực trạng pháp luật về kiểm tra và xử lý của các cơ quan nhà nước

khác với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND & UBND Thành phố Hồ Chí
Minh
2.2.

.................................................................................................................. 45

Thực tiễn hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của

HĐND & UBND Thành phố Hồ Chí Minh .............................................................. 48
2.2.1.

Thực tiễn hoạt động kiểm tra và xử lý của HĐND & UBND Thành

phố Hồ Chí Minh với văn bản quy phạm pháp luật của mình .............................. 48
2.2.2.

Thực tiễn hoạt động kiểm tra và xử lý của các cơ quan nhà nước khác

với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND & UBND Thành phố Hồ Chí
Minh
2.3.

.................................................................................................................. 54

Một số giải pháp hoàn thiện ........................................................................... 57

2.3.1.

Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý của HĐND &

UBND Thành phố Hồ Chí Minh đối với văn bản quy phạm pháp luật của
chính mình ............................................................................................................. 57
2.3.2.

Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lý của các cơ

quan hành chính nhà nước khác với văn bản QPPL của HĐND & UBND
Thành phố Hồ Chí Minh ....................................................................................... 59
2.3.3.

Một số kiến nghị khác .............................................................................. 63

KẾT LUẬN
TÀI LIỆU THAM KHẢO


LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là một phần quan trọng điều chỉnh các
quan hệ xã hội, là nền tảng cho những điều chỉnh chính yếu trong một xã hội dân
chủ. Với vai trò quan trọng như thế nên việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật được xem là một trong những trọng tâm xây dựng nhà nước pháp quyền, tăng
cường pháp chế, điều kiện đưa đất nước hội nhập quốc tế.
Nghị quyết của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt
Nam (họp từ ngày 12/01/2011 đến ngày 19/01/2011, tại Thủ đô Hà Nội) đã đưa
nhiệm vụ và phương hướng tiếp tục “hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt
động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; đổi mới, nâng cao chất lượng và
hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, chính quyền địa phương” trong giai
đoạn 2011-2015. Dựa trên tinh thần của Nghị quyết này, trong điều kiện hội nhập
và đổi mới ta xác định bên cạnh việc xây dựng và hồn thiện Nhà nước pháp
quyền XHCN, cịn phải chú tâm xây dựng, tăng cường pháp chế XHCN, quản lý
xã hội bằng pháp luật. Điều đó cũng được thể hiện cụ thể trong Điều 12 Hiến pháp
1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không
ngừng tăng cường pháp chế XHCN”.
Đề cập đến văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh, tức ta đang nói đến
một phần hệ thống pháp luật quốc gia điều chỉnh cụ thể tình hình từng địa phương.
Với thực trạng văn bản QPPL của HĐND & UBND còn nhiều vướng mắc, có sự
mâu thuẫn, chồng chéo, có vi phạm về thẩm quyền ban hành, nội dung hình thức,
trình tự soạn thảo, ban hành…ta cần một cơ chế kiểm tra và xử lý chặt chẽ nhằm
làm hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của quốc gia.
Pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh
mang một vai trò quan trọng, như “một cánh tay” phân loại và loại bỏ các văn bản
đã lỗi thời, khơng cịn hiệu lực hay ban hành sai thẩm quyền, sai quy chế làm ảnh
hưởng nghiêm trọng đến pháp chế XHCN. Luật Tổ chức HĐND & UBND năm
2003 và đặc biệt là Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND & UBND năm 2004;

Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 cùng Nghị định 40/2010/NĐ-CP về kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh nói
riêng.
Các cơ sở pháp lý này đã hình thành nên một cơ chế song song với việc ban
hành văn bản QPPL. Bên cạnh những kết quả bước đầu đạt được thì pháp luật về
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh vẫn chưa thực sự
hoàn thiện. Thực tế áp dụng cơ chế kiểm tra và xử lý này vẫn cịn những thiếu sót,
kẽ hở làm cho vai trò làm mạnh hơn hệ thống pháp luật chưa được phát huy cao
nhất. Nhìn vào thực tế pháp luật kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND &
UBND cấp tỉnh ta thấy còn nhiều bất cập, nhiều vấn đề tranh cãi để có thể tạo nên
một cơ chế mạnh kiểm soát một lĩnh vực quan trọng, chủ chốt của cả một địa
phương, đó là việc ban hành văn bản QPPL.
Xuất phát từ những vấn đề lý luận và thực tiễn trên đây, việc nghiên cứu cơ
sở lý luận, đánh giá những kết quả đã đạt được, làm rõ những khuyết điểm tồn tại
của pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh;
đồng thời xác định phương hướng, nội dung, giải pháp nâng cao pháp luật về kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh có ý nghĩa lý luận và
thực tiễn cấp bách. Đây là lý do tác giả chọn đề tài “Pháp luật về kiểm tra và xử
lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh (Từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh)” làm khóa luận tốt nghiệp của
mình.
2. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
- Đối tượng: Đề tài tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận; nội dung pháp luật về
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh; thực trạng áp dụng,
giải pháp về vấn đề nâng cao hiệu quả pháp luật kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
của HĐND & UBND cấp tỉnh.
- Phạm vi: Đề tài khóa luận nghiên cứu xoay quanh một phần pháp luật kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL; chủ yếu tập trung vào pháp luật kiểm tra và xử lý văn

bản QPPL của HĐND & UBND Thành phố Hồ Chí Minh.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
- Mục đích: Đánh giá một cách khách quan về thực trạng áp dụng cũng như
đưa ra các giải pháp mang tính hệ thống và đồng bộ nhằm nâng cao pháp luật về
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh nói chung và cụ thể
tại Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng.
-

Nhiệm vụ:

Thứ nhất, tìm hiểu cơ sở lý luận về văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh
và nội dung pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp
tỉnh;
Thứ hai, phân tích, đánh giá thực trạng của pháp luật về kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh trong tình hình thực tế tại Thành phố Hồ
Chí Minh;
Thứ ba, xác định phương hướng, đề xuất những giải pháp cụ thể, cấp thiết nhằm
nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND
& UBND cấp tỉnh trên thực tế.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Việc nghiên cứu đề tài được dựa trên cơ sở những quan điểm của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề hoàn
thiện hệ thống văn bản QPPL tại Việt Nam.
Đề tài đặc biệt coi trọng quan điểm duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để
nghiên cứu nhà nước pháp quyền với việc tôn trọng giá trị pháp lý cũng như thang bậc
của văn bản QPPL trong hệ thống văn bản QPPL Việt Nam; sử dụng phương pháp
thống kê, hệ thống, so sánh, phân tích, tổng hợp để đánh giá thực trạng pháp luật về
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh nhằm phân tích, luận
chứng một cách khoa học để đề ra phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND &UBND cấp tỉnh.

5. Tóm tắt nội dung đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, đề tài được chia làm 2 chương:


Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND & UBND cấp tỉnh.
Ở chương này, khóa luận đưa ra quan điểm về các vấn đề sau:
- Thứ nhất, khái niệm, đặc điểm, vị trí của văn bản QPPL cuả HĐND &
UBND trong hệ thống pháp luật quốc gia;
- Thứ hai, sự cần thiết ban hành pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
của HĐND & UBND cấp tỉnh;
- Thứ ba, quy định của pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND & UBND các cấp.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND & UBND cấp tỉnh (từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh) và một số giải
pháp hoàn thiện.
Ở chương này, tác giả đã đưa ra một số thực trạng về việc thực thi pháp luật
về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh (từ thực tiễn
Thành phố Hồ Chí Minh), từ đó kiến nghị một số giải pháp mang tính chất đồng
bộ, cập nhật để nâng cao pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND
& UBND cấp tỉnh.


CHƢƠNG I
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HĐND & UBND CẤP TỈNH

1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của HĐND & UBND cấp
tỉnh
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm

Nhà nước là một thiết chế được sinh ra nhằm quản lý xã hội, được xem như
kết quả của một khế ước xã hội mà nhân dân là người đã trao cho thiết chế này
quyền thay mặt mình quản lý xã hội. Với nhiệm vụ đó, Nhà nước cũng đã thiết lập
cho mình bộ máy quản lý, một mặt đáp ứng niềm tin của nhân dân với nhà nước,
mặt khác bộ máy này cũng là công cụ thực hiện cơng việc của mình. Song hành
cùng hoạt động quản lý của nhà nước là sự hiện diện thường trực của pháp luật.
Thơng qua pháp luật mà ý chí của nhà nước được thể hiện một cách đầy đủ và
chính xác nhất, trong đó văn bản QPPL được xem là hình thức pháp luật chủ yếu
được nhà nước sử dụng để thể hiện ý chí của mình1.
Khái niệm văn bản QPPL có thể được định nghĩa như sau: Văn bản QPPL là
văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và
hình thức nhất định theo luật định; trong đó có chứa các quy tắc xử sự chung bắt
buộc với các chủ thể mà văn bản đó điều chỉnh, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và được áp dụng nhiều lần trong thực tế đời
sống.
Từ định nghĩa trên ta khái quát được một số đặc điểm của văn bản QPPL:
Một là, văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành. Tại Điều 2 Luật ban hành văn bản QPPL 2008 (gọi là Luật 2008), Điều 1
Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND & UBND 2004 (gọi là Luật 2004) đã

1

Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, Đại học Luật Tp.HCM, NXB Hồng Đức-Hội Luật gia Việt Nam

(2012), tr.16

1


quy định rõ ràng các chủ thể được phép ban hành văn bản QPPL cũng như hình

thức văn bản QPPL cụ thể của mỗi chủ thể được quyền ban hành. Điều này đồng
nghĩa không phải bất kỳ cá nhân, tổ chức nào cũng có quyền ban hành văn bản
QPPL, chỉ có những chủ thể có thẩm quyền được quy định trong hai luật trên mới
được quyền ban hành văn bản QPPL. Lý do giới hạn chủ thể có thẩm quyền ban
hành văn bản QPPL cũng xuất phát từ ý nghĩa và tầm quan trọng của văn bản
QPPL. Vì chúng chính là biểu hiện cho ý chí của nhà nước, có giá trị điều chỉnh
bắt buộc với các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh. Giới hạn này nhằm tránh sự tùy
tiện trong ban hành văn bản QPPL, từ đó quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân
được đảm bảo.
Hai là, văn bản QPPL có chứa đựng quy tắc xử sự chung (QPPL). Có thể
hiểu rằng văn bản QPPL khi được ban hành không xác định cụ thể đối tượng thi
hành, thay vào đó nó sẽ đặt ra quy tắc xử sự cho mọi cá nhân, tổ chức khi ở vào
hồn cảnh mà nó đã dự liệu. Bất kỳ một đối tượng nào khi rơi vào quan hệ xã hội
thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL thì đều phải tuân theo quy tắc chung
nhất do văn bản QPPL đó đưa ra mà khơng được làm khác. Ví dụ, quan hệ giữa cơ
quan nhà nước với từng cá nhân, tổ chức trong các xử sự hành chính là rất đa dạng
nhưng tất cả đều phải tuân theo các quy tắc có tính chất chung được quy định trong
pháp luật hành chính mà khơng được vượt ra khỏi khn khổ đó.
Ba là, văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần trong đời sống. Tức là văn bản
QPPL không chấm dứt hiệu lực sau khi được áp dụng đối với những sự việc và đối
tượng cụ thể. Văn bản QPPL vẫn còn hiệu lực áp dụng cho các sự kiện, tình huống
phát sinh đã được văn bản QPPL dự liệu trước cho đến khi nó bị chấm dứt hiệu lực
theo quy định của pháp luật. Ở đây ta cũng nên phân biệt “áp dụng nhiều lần” và
“áp dụng cho nhiều đối tượng”. Hai khái niệm này là hoàn toàn khác nhau. Một ví
dụ đơn cử: Quyết định thu hồi đất của UBND huyện với đất của A, B, C, D. Quyết
định này áp dụng cho A, B, C, D, tức là nhiều đối tượng nhưng chỉ trong một
trường hợp cụ thể và không áp dụng lại với bất kỳ đối tượng nào khác. Trường hợp
này chính là một văn bản áp dụng QPPL chứ không phải là văn bản QPPL vì thiếu

2

mất yếu tố “được áp dụng nhiều lần”.
Bốn là, tên gọi, thể thức, nội dung và trình tự ban hành các loại văn bản
QPPL được quy định cụ thể trong pháp luật. Theo quy định của pháp luật mỗi một
chủ thể có thẩm quyền sẽ được quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi nhất
định mà pháp luật cho phép. Mặt khác, dù các văn bản được ban hành bởi chính
những chủ thể trên nhưng các văn bản này lại khơng tn thủ đúng hình thức được
pháp luật quy định thì cũng khơng được xem là văn bản QPPL. Bên cạnh đó, các
chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cũng cần phải tuân thủ chặt chẽ
quy trình khi tiến hành xây dựng văn bản QPPL. Tùy vào tầm quan trọng của mỗi
loại văn bản mà chúng có quy trình xây dựng khác nhau, các chủ thể có thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL cần phải tuân thủ nghiêm túc, nếu khơng theo đúng
quy trình thì văn bản được xây dựng sẽ không đủ điều kiện để thông qua và cũng
không thể trở thành văn bản QPPL.
Từ những đặc điểm chung của văn bản QPPL ta có thể đi sâu và tìm thấy
được nhiều điểm khác biệt của văn bản QPPL của HĐND & UBND các cấp nói
chung và của cấp tỉnh nói riêng. Đây cũng là một phần nội dung đề tài hướng tới.
Khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND & UBND năm
2004 quy định: “ Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn
bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự,
thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong
phạm vi địa phương, được nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan
hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Với định nghĩa về văn
bản QPPL của chính quyền địa phương như trên, tác giả có thể rút ra một số đặc
điểm của văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh như sau:
Một là, văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh là văn bản dưới luật,
được ban hành trên cơ sở nhằm thi hành không chỉ Hiến pháp, luật mà còn cả các
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên ở trung ương. Theo nguyên tắc Hiến pháp,
luật hay các văn bản của trung ương được ban hành điều chỉnh chung cho toàn

quốc (trừ một số trường hợp văn bản đó tự giới hạn phạm vi) chứ không quy định

3


cụ thể cho từng địa phương trong khi tình hình của mỗi địa phương mỗi khác. Vì
vậy, dựa trên Hiến pháp, luật, văn bản cơ quan nhà nước cấp trên thì HĐND &
UBND sẽ quy định chi tiết việc thi hành những văn bản đó một cách phù hợp nhất
với địa phương mình mà khơng trái với văn bản cấp trên.
Hai là, văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh mang tính quyền lực
nhà nước. Văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh là một sự thể hiện quyền
lực nhà nước tại địa phương, văn bản này có chứa các QPPL do cơ quan nhà nước
có thẩm quyền đặt ra (ở đây là HĐND & UBND cấp tỉnh) thể hiện ý chí nhà nước
trong điều chỉnh các quan hệ xã hội. Việc thực hiện những văn bản QPPL này được
đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước.
Ba là, văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh mang tính cụ thể, thiết
thực, kịp thời. Hoạt động quản lý nhà nước tại các tỉnh luôn phải đối mặt với
những sự kiện, quan hệ xã hội mới phát sinh mà các cơ quan nhà nước cấp trên
không thể kiểm sốt hết được. Chính điều đó, HĐND & UBND cấp tỉnh dựa trên
thẩm quyền quản lý kịp thời điều chỉnh những vấn đề xã hội nảy sinh tại địa
phương mình, kịp thời đưa ra những biện pháp điều chỉnh.
Bốn là, văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh có hiệu lực pháp luật
khơng lâu dài. Với bản chất là ban hành các văn bản QPPL dựa trên Hiến pháp,
luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên nên các văn bản QPPL của HĐND
& UBND cấp tỉnh sẽ phụ thuộc vào hiệu lực của các văn bản trên, nếu các văn bản
này bị thay đổi, bổ sung thì các văn bản ở cấp tỉnh cũng sẽ bị thay đổi theo, chúng
khơng có sự độc lập về hiệu lực với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Năm là, văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh được ban hành theo
đúng thẩm quyền, thủ tục luật định; có hiệu lực pháp lý cao nhất trong phạm vi
tỉnh so với văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp huyện, xã ban hành. Là văn

bản QPPL chứa các quy tắc xử sự chung có sự ảnh hưởng lớn đến việc điều chỉnh
các quan hệ xã hội trong tỉnh nên văn bản QPPL của cấp tỉnh phải được ban hành
bởi các chủ thể có thẩm quyền và theo đúng trình tự luật định. Các văn bản này
được xem là văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên đối với HĐND & UBND cấp

4


huyện, xã và các cơ quan này không được ban hành văn bản trái với các văn bản
của cơ quan nhà nước cấp tỉnh.
Sáu là, văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh chỉ có hiệu lực trong
phạm vi địa giới hành chính của địa phương. Văn bản QPPL của HĐND & UBND
tỉnh nào thì chỉ có thể áp dụng trong phạm vi tỉnh đó mà thơi, khơng thể vượt ra
ngồi phạm vi lãnh thổ hành chính đã phân chia. Ví dụ như Quyết định về giá đất
của Thành phố Hồ Chí Minh do UBND Thành phố Hồ Chí Minh ban hành chỉ có
hiệu lực thi hành trong phạm vi Thành phố Hồ Chí Minh.
Tại Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND & UBND năm 2004 đã
khẳng định các hình thức tên gọi văn bản QPPL mà HĐND & UBND các cấp có
quyền được ban hành. Đó là: HĐND ban hành nghị quyết; UBND ban hành quyết
định, chỉ thị. Các loại văn bản QPPL này ngoài những đặc điểm chung vốn có của
văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước nói chung thì chúng vẫn có những dấu
hiệu đặc biệt của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành. Nằm trong
một chỉnh thể thống nhất nhưng vẫn có những điểm khác biệt làm nên đặc trưng
những văn bản pháp luật của chính quyền địa phương.
1.1.2. Vị trí văn bản quy phạm pháp luật của HĐND & UBND cấp tỉnh
trong hệ thống pháp luật quốc gia
Các quan hệ xã hội phát sinh trong cuộc sống rất đa dạng và phức tạp, dù vậy
giữa chúng có mối liên hệ mật thiết và thống nhất với nhau. Do đó pháp luật điều
chỉnh các mối quan hệ này cũng có sự thống nhất, tạo nên một hệ thống pháp luật
ổn định, trong đó các bộ phận có sự liên hệ nội tại, không tách rời nhau. Ta có quan

điểm về hệ thống pháp luật như sau: “Hệ thống pháp luật là tổng thể các QPPL có
mối liên hệ nội tại thống nhất với nhau được phân định thành các chế định pháp
luật và các ngành luật, được thể hiện trong các văn bản do nhà nước ban hành
theo một trình tự, thủ tục và hình thức nhất định”2.

2

Những vấn đề lý luận cơ bản về nhà nước và pháp luật, Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, Chủ biên:

TS Đào Trí Úc, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội (1995), tr. 185

5


Khi xem xét một hệ thống nói chung, cần phải nhìn nhận nó ở hai phương
diện: cấu trúc nội dung bên trong và hình thức biểu hiện bên ngồi. Khi xét đến
cấu trúc nội dung bên trong của hệ thống nghĩa là xác định rõ các bộ phận, các mối
liên hệ có tính chất quyết định sự tồn tại và phát triển của hệ thống. Cịn khi đề cập
hình thức biểu hiện ra bên ngồi là xét đến hình thức và sự thống nhất các hình
thức của hệ thống đó. Cấu trúc nội dung và hình thức biểu hiện là hai mặt của một
chỉnh thể thống nhất, dù có khác biệt nhưng khơng thể tách rời và đối lập nhau3.
Nhìn vào sự sắp xếp, trình tự thứ bậc của các văn bản QPPL sẽ cho thấy được
vị trí của văn bản pháp lý đó trong cấu trúc hệ thống văn bản pháp luật của một
quốc gia. Như đã nói ở trên, trong một hệ thống thì yếu tố nội dung và hình thức
ln tồn tại cùng nhau và bổ sung cho nhau, không thể tách rời hai yếu tố này
trong một chỉnh thể thống nhất để nghiên cứu từng thứ một. Giữa chúng có sự liên
quan, nhìn vào một yếu tố thì yếu tố kia cũng sẽ được biểu hiện.
Nói đến vị trí của văn bản QPPL trong hệ thống văn bản QPPL của quốc gia
tức ta đang chú ý xem xét văn bản theo chiều dọc và chiều ngang. Mối tương quan
trong các chiều pháp lý là cách thức khái quát nhất để nhìn nhận giá trị pháp lý của

một văn bản QPPL. Một văn bản QPPL sẽ điều chỉnh cho một số nhóm quan hệ
chứ khơng phải từng quan hệ cụ thể. Điều đó đồng nghĩa rằng theo cấu trúc hình
tháp thì các văn bản QPPL càng lên cao sẽ càng có hiệu lực pháp lý cao hơn, chi
phối các văn bản QPPL bên dưới và ngược lại các văn bản QPPL bên dưới sẽ
không được trái với các văn bản QPPL phía trên.
Với văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh để thấy được vị trí pháp lý
của chúng trong toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật quốc gia thì ta phải nhìn nhận
trong mối quan hệ giữa chiều dọc và chiều ngang với các văn bản QPPL khác
trong cùng hệ thống.
Xét theo chiều dọc, hệ thống văn bản QPPL tồn tại theo một trật tự thứ bậc về
hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp trong đó Hiến pháp là văn bản có hiệu lực pháp
3

Nguyễn Thị Minh Hà, Vị trí của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật

số 05 (2006)

6


lý cao nhất, thấp hơn là văn bản luật, rồi đến các văn bản dưới luật.
Xét theo chiều ngang, các văn bản QPPL phải thống nhất với nhau về nội
dung, không mâu thuẫn, chồng chéo với nhau.
Với Hiến pháp - đây là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất của quốc gia.
“Theo đó, mọi văn bản pháp luật trái với nội dung của Hiến pháp đều bị xem là vi
hiến và phải được loại bỏ khỏi cơ chế điều chỉnh pháp luật”4. Văn bản QPPL của
HĐND & UBND cấp tỉnh cũng khơng nằm ngồi ngun tắc đó. Ngun tắc
khơng được trái với Hiến pháp có thể nhìn ở hai khía cạnh: trực tiếp và gián tiếp.
“Khơng trái Hiến pháp” một cách trực tiếp, khi Hiến pháp đã quy định thì các văn
bản phía dưới phải tn thủ đúng, khơng có bất kỳ “biến tấu” nào, ví dụ như quyền

bình đẳng nam nữ (Điều 62 Hiến pháp 1992(sửa đổi, bổ sung 2001)) mọi văn bản
pháp luật đều phải tuân theo và khơng quy định nào khác có thể làm suy giảm
quyền này trên thực tế. “Không trái Hiến pháp” một cách gián tiếp, ví dụ Điều 68
Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) về quyền tự do đi lại, tự do cư trú. Khi
thực hiện quyền này trên thực tế khơng áp dụng trực tiếp mà có thể được quy định
cho phù hợp như hạn chế đi lại nơi những khu vực cấm theo quy định của pháp
luật, điều này khơng hề trái với Hiến pháp.
Bên cạnh đó, văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh có thể được ban
hành phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Hiến pháp chỉ là một đạo luật khung,
không thể quy định chi tiết cho mọi trường hợp phát sinh trong đời sống xã hội vì
vậy với cách hiểu này giúp cho HĐND & UBND cấp tỉnh không bị máy móc và
dựa vào tình hình địa phương mình để ban hành văn bản QPPL phù hợp với quy
định của Hiến pháp.
Với Luật, các văn bản dưới Luật
Về thứ bậc hiệu lực pháp lý thì văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh
có hiệu lực thấp hơn Luật, các văn bản dưới Luật của các cơ quan nhà nước cấp
trên. Khi ban hành văn bản QPPL thì HĐND & UBND cấp tỉnh bên cạnh việc
4

Những vấn đề lý luận cơ bản về nhà nước và pháp luật, Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, Chủ biên:

TS Đào Trí Úc, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội (1995), tr. 189

7


khơng được vi hiến thì cũng khơng được trái với các văn bản trên.
Về tính chất quan hệ xã hội, không phải bất kỳ lĩnh vực nào HĐND & UBND
cấp tỉnh cũng được ban hành văn bản QPPL:
- Vấn đề thuộc thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của trung ương thì

HĐND & UBND cấp tỉnh chỉ ra những quyết định hành chính thơng thường mà
khơng được quyền ra văn bản QPPL trong lĩnh vực đó. Ví dụ như Nghị quyết số
1053/2006/NQ-UBTVQH ngày 10/11/2006 về giải thích Khoản 6 Điều 19 Luật
Kiểm tốn Nhà nước, vấn đề giải thích Luật thuộc đặc quyền của Ủy ban Thường
vụ Quốc hội mà thơi, chính quyền địa phương khơng được ban hành văn bản
QPPL liên quan đến việc này.
- Vấn đề thuộc thẩm quyền của trung ương và HĐND & UBND cấp tỉnh thì
HĐND & UBND cấp tỉnh sẽ ban hành văn bản QPPL gồm hai dạng:
 Quy định chi tiết phù hợp với địa phương (Ví dụ: Quyết định số
99/2009/QĐ-UBND về thu lệ phí cấp biển số nhà trên địa bàn Thành phố Hồ Chí
Minh dựa trên Pháp lệnh án phí và lệ phí 2001 và Nghị định
57/2002/NĐ-CP ngày 03/6/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp
lệnh Phí và lệ phí; Thơng tư số 97/2006/TT-BTC ngày 16/10/2006 của Bộ Tài
chính hướng dẫn về phí và lệ phí thuộc thẩm quyền quyết định của Hội đồng
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương);
 Lấp khoảng trống của Luật vì trung ương chưa kịp đưa ra các quy phạm
để điều chỉnh. Ví dụ: Quyết định 210/2004/QĐ-UBND ngày 30/8/2004 và
Quyết định số 240/2004/QĐ-UBND ngày 21/10/2004 của UBND Thành phố Hồ
Chí Minh về quy định thủ tục xử phạt qua hình ảnh một số hành vi vi phạm hành
chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ tại Thành phố. Dù ban đầu được yêu
cầu “tự trảm” nhưng sau đó với Quyết định 238/2006/QĐ-TTg ngày 24/10/2006
quy định về việc sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ của lực lượng
cảnh sát nhân dân trong hoạt động tuần tra, kiểm soát về trật tự, an tồn giao
thơng đã cho phép mơ hình này nhân rộng ra nhiều địa phương, phù hợp với tình
hình thực tế.

8


- Vấn đề thuộc thẩm quyền của HĐND & UBND cấp tỉnh: HĐND & UBND

cấp tỉnh vẫn ban hành văn bản QPPL nhưng trong giới hạn các văn bản pháp lý cao
hơn.
Về phạm vi, đối tượng áp dụng: HĐND & UBND cấp tỉnh là các cơ quan nhà
nước được thành lập ở một đơn vị hành chính lãnh thổ (Khoản 2 Điều 79 Luật
2004) chủ yếu hướng đến điều chỉnh các hoạt động của cư dân địa phương.
Về hiệu lực, văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh thường phụ thuộc
vào độ ổn định của Luật, Pháp lệnh, văn bản dưới luật khác (như Nghị định số
29/2013/NĐ-CP sửa đổi Nghị định 92/2009/NĐ-CP về chức danh, số lượng, chế
độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người
hoạt động không chuyên trách ở cấp xã…sẽ làm cho các văn bản QPPL trước kia
của địa phương dựa trên Nghị định cũ phải thay đổi).
Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh với văn bản QPPL của HĐND cùng cấp.
Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có hiệu lực pháp lý thấp hơn văn bản QPPL
của HĐND cùng cấp; văn bản của UBND không được trái với Nghị quyết của
HĐND cùng cấp; nếu có vi phạm thì văn bản của UBND sẽ bị HĐND đình chỉ,
hủy bỏ hoặc bãi bỏ (Khoản 2 Điều 3 Luật 2004). Văn bản QPPL của HĐND chỉ là
các chính sách, chủ trương, đường lối mà chưa đi sâu vào thực tế đời sống, vì vậy
cần phải nhờ đến văn bản QPPL của UBND để cụ thể hóa. Văn bản QPPL của
UBND một mặt phải hợp hiến, hợp pháp (theo chiều dọc pháp lý), mặt khác còn
phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp (theo chiều ngang pháp lý).
Với văn bản QPPL của HĐND & UBND các tỉnh khác. Chúng đều có hiệu
lực pháp lý ngang nhau, khơng có văn bản pháp luật của tỉnh nào cao hơn tỉnh nào.
HĐND & UBND tỉnh này khơng có nghĩa vụ phải căn cứ vào văn bản QPPL của
HĐND & UBND cùng cấp khác trong việc ban hành văn bản QPPL của địa
phương mình, miễn là khơng trái Hiến pháp, luật, văn bản dưới luật của các cơ
quan nhà nước ở trung ương.
Trong cách phân định và so sánh trên, ta thấy văn bản QPPL của HĐND &
UBND cấp tỉnh có một vị trí quan trọng trong cấu trúc hệ thống văn bản pháp luật

9

của quốc gia, nó là một phương tiện quan trọng thực hiện chủ trương của Đảng,
pháp luật của nhà nước. Vừa là phương tiện quản lý vừa là sản phẩm của quản lý,
nhờ đó mối quan hệ giữa nhà nước và nhân dân được thiết lập và giải quyết. Nó
như chiếc cầu nối trung ương với địa phương trong quản lý, là một bộ phận không
thể tách rời làm nên một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh từ trung ương đến địa
phương.
1.2. Sự cần thiết ban hành pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND & UBND cấp tỉnh
Trong bất kỳ nhà nước nào để thực hiện nhiệm vụ quản lý đều cần đến cơng
cụ đắc lực đó là pháp luật. Đó là chuẩn mực chung cho mọi hành vi của mọi đối
tượng trong xã hội, thơng qua pháp luật ý chí của nhà cầm quyền được thể hiện
một cách rõ nhất. Bên cạnh đó, với lý lẽ về Nhà nước Xã hội chủ nghĩa phải là một
nhà nước pháp quyền với nghĩa: nhà nước tuân thủ pháp luật, quản lý bằng pháp
luật và theo pháp luật; nhà nước không chỉ được xem là chủ thể đặt ra pháp luật và
cai trị, quản lý xã hội bằng pháp luật mà bản thân nhà nước cũng là một đối tượng
điều chỉnh của pháp luật…Đó là nguyên tắc “pháp luật tối thượng”5.
Pháp luật cũng như nhiều hiện tượng khác của xã hội được sinh ra từ rất xa
xưa, gắn chặt với sự phát triển của lồi người. Những nội dung biểu hiện của nó
được biến chuyển theo thời gian và phát triển theo chiều dài của lịch sử nhân loại.
Pháp luật là công cụ của nhà nước, chính vì lẽ đó mà pháp luật cũng sẽ thể hiện
tính giai cấp của nhà nước. Tính giai cấp này thể hiện ở chỗ pháp luật phản ánh ý
chí của giai cấp thống trị. Nội dung của ý chí đó được quy định bởi điều kiện sinh
hoạt vật chất của giai cấp thống trị. “Do nắm trong tay quyền lực nhà nước, giai
cấp thống trị đã thông qua nhà nước để thể hiện ý chí của giai cấp mình một cách
tập trung, thống nhất. Ý chí của giai cấp thống trị được cụ thể hóa trong các văn
bản pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành… Pháp luật

5

Đoàn Trọng Truyến, Cải cách hành chính và cơng cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam,

NXB Tư pháp (2006), tr. 30

10


chính là yếu tố điều chỉnh về mặt giai cấp các quan hệ xã hội nhằm định hướng
cho các quan hệ xã hội theo mục tiêu, một trật tự phù hợp với ý chí của giai cấp
thống trị”6.
Đi cụ thể vào pháp luật trong việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, ta cũng
phải thừa nhận nó là một “cơng cụ”. Pháp luật thể hiện cho ý chí nhà nước nhưng
trên cơ sở được “ủy quyền” của nhân dân. Nhà nước pháp quyền XHCN mà ta
đang xây dựng hướng đến pháp luật trong mối hài hịa giữa ý chí của nhà nước và
quyền lợi của nhân dân.
Một chủ thể được giao quyền ban hành các văn bản QPPL buộc các chủ thể
khác phải tuân theo khó tránh khỏi sự lạm quyền, sai sót hay thậm chí là quy định
thêm nhiều lợi ích cho chính Bộ, ngành mình trong quan hệ được điều chỉnh. Để
hạn chế sự tùy tiện trong việc này, bên cạnh quá trình ban hành các văn bản QPPL
ta cũng cần một cơ chế song song kiểm tra và xử lý những sai sót, tiêu cực đối với
các văn bản QPPL được ban hành trái với quy định của pháp luật, làm ảnh hưởng
đến trật tự quản lý của nhà nước, quyền và lợi ích chính đáng của người dân.
Nhà nước quản lý xã hội thông qua các QPPL đặt nền tảng cho mọi hành
động, những quy phạm này được thể hiện qua các văn bản QPPL. Trong việc thực
thi pháp luật, không giống các công dân có thể được làm mọi việc mà pháp luật
khơng cấm thì các cá nhân, cơ quan mang quyền lực nhà nước chỉ có thể được làm
những gì pháp luật cho phép. Trong khuôn khổ pháp luật quy định, người mang
quyền lực nhà nước phải tuân thủ tuyệt đối không được làm gì trái và nếu làm trái
thì sẽ có cơ chế xử lý. Muốn một chủ thể nào đó chịu trách nhiệm thì phải cho chủ

thể đó có quyền hạn. Khơng những thế, chủ thể đó cũng phải chịu trách nhiệm một
cách rõ ràng… Nghĩa vụ chịu trách nhiệm không chỉ đơn thuần ở chỗ pháp luật
của nhà nước phải quy định rõ những nhiệm vụ và quyền hạn mà các chủ thể có
nghĩa vụ phải làm mà cịn khơng tạo ra cơ hội làm bậy của họ, tạo ra một cơ chế tự
kiểm tra quyền lực của những người đảm trách công việc của nhà nước, nhất là
6

Phạm Hữu Nghị, Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.

213-214

11


việc không tạo ra điều kiện cho họ trốn tránh trách nhiệm7.
Văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh
nói riêng có đặc tính thể hiện quyền lực nhà nước. Một khi đã mang quyền lực thì
tất yếu phải có sự đối trọng, kiểm sốt quyền lực vì điều đó đáng tin hơn lời hứa
của người cầm quyền. Pháp luật sẽ được kiểm tra bằng chính pháp luật.
Hiện nay việc thực hiện phân cơng thẩm quyền, tăng quyền chủ động cho các
cấp địa phương đang ngày càng diễn ra phổ biến và ở nước ta trong q trình hội
nhập cũng khơng nằm ngồi xu hướng đó. Đề cập đến cấp tỉnh, đây được xem là
cấp chiến lược, cấp thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng và nhà nước ở
địa phương, “là cầu nối chuyển tải đầu tiên chính sách pháp luật trung ương xuống
đến dân…là cấp tiếp nhận đầu tiên sự phân cấp của trung ương…là cấp trực tiếp
chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước ở trung ương”8. So với các cấp chính
quyền khác, tỉnh là cấp có nhiều điều kiện cho việc phát triển kinh tế xã hội ở địa
phương nhất. Trong tác phẩm Nhà nước là những con số cộng giản đơn, NXB Lao
động (2009) của tác giả Nguyễn Đăng Dung đã đề cập đến nguồn gốc hình thành
và phân loại các đơn vị hành chính. Theo đó, “các đơn vị hành chính được hình

thành nên từ hai yếu tố: Thứ nhất là cộng đồng lãnh thổ và thứ hai là cộng đồng
dân cư. Có khi đơn vị hành chính được hình thành nên từ cả hai yếu tố, hoặc có khi
chỉ cần một trong hai yếu tố. Sự kết hợp cả hai yếu tố tạo thành đơn vị hành chính
tự nhiên. Đơn vị hành chính được tạo thành từ một yếu tố là dân cư hoặc lãnh thổ
là đơn vị hành chính nhân tạo”9.
Mặc dù tỉnh khơng phải là cấp chính quyền tự nhiên, thậm chí cịn là cấp
nhân tạo do các cơ quan nhà nước trung ương quyết định thành lập nhưng với bề
dày lịch sử của chúng, sự nhân tạo cũng hóa thành tự nhiên và đòi hỏi một quyền
tự chủ rộng rãi trong việc giải quyết những vấn đề liên quan đến địa phương mình.

7

Nguyễn Đăng Dung, Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước, NXB Tư pháp (2006) Hà Nội, tr.59

8

Trương Đắc Linh, Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp& pháp luật, NXB Chính

trị quốc gia (2003), tr.66
9

Sđd, tr. 361

12


Và pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh
cũng được xem như một “dây cương” của cơ quan nhà nước cấp trên khi dành cho
cấp tỉnh sự tự chủ trong quá trình quản lý nhà nước ở địa phương. Khơng cịn “ơm
đồm, bao biện, làm thay, cầm tay chỉ việc”, đóng khung địa phương trong những

quy định khắt khe mà giờ đây cấp tỉnh được mở rộng thẩm quyền. Thay bằng việc
trói chân chính quyền cấp tỉnh thì pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND & UBND cấp tỉnh chính là một biện pháp, một cơ chế cần thiết cho cấp
tỉnh hoạt động nghiêm túc, cấp trung ương an tâm khi giao sự tự chủ cho cấp cơ
sở.
Các văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh được ban hành ra không
phải bao giờ cũng đạt được sự hoàn hảo cho các quan hệ xã hội điều chỉnh. Pháp
luật là kiến trúc thượng tầng và các quan hệ xã hội, kinh tế chính là cơ sở hạ tầng,
theo lý luận thì kiến trúc thượng tầng sẽ chịu sự quy định của cơ sở hạ tầng. Do đó,
pháp luật khơng thể nào cao hơn kinh tế, các quy định vượt khả năng kinh tế thì
văn bản sẽ khơng có tính khả thi, lúc này ý chí nhà nước khơng được thi hành trái
lại cịn làm tổn hại uy tín của nhà nước. Bên cạnh các văn bản khơng khả thi về nội
dung thì cịn rất nhiều văn bản QPPL được ban hành sai thẩm quyền, hình
thức…tất cả những vi phạm về văn bản QPPL như thế thì HĐND & UBND cấp
tỉnh không thể nào tránh khỏi. Điều đó gây thiệt hại nhiều mặt cho sự quản lý của
nhà nước, làm phá vỡ tính hệ thống của pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp
pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức tại địa phương. Vì lẽ đó ta cần một cơ chế kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh góp phần xây dựng hệ
thống pháp luật đồng bộ và hoàn thiện tại cấp tỉnh - cấp chuyển tải đầu tiên pháp
luật của trung ương xuống địa phương.
Hơn hết, pháp luật kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp
tỉnh rất cần thiết khi trong hệ thống văn bản pháp luật của nước ta coi Hiến pháp là
đạo luật tối cao, mọi văn bản pháp luật phía dưới đều phải tuân thủ. Bản thân Hiến
pháp cũng quy định một hệ thống chức năng, thẩm quyền kiểm tra đảm bảo tính
hợp hiến của các văn bản QPPL nói chung (Điều 9 Luật 2004).

13


Trong xu thế “hướng về cơ sở”, vai trò của chính quyền cấp tỉnh được đề cao

cùng với giá trị của các văn bản QPPL của HĐND & UBND cấp tỉnh thì sự cần
thiết ban hành pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND & UBND
cấp tỉnh khơng cần bàn cãi. Đó là nền tảng thực thi nguyên tắc tôn trọng pháp luật
trong nhà nước pháp quyền mà nhà nước ta đang xây dựng.
1.3. Quy định của pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND & UBND cấp tỉnh
1.3.1. Khái quát về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND & UBND cấp tỉnh
Kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ mới được chuyển giao từ Viện kiểm sát
nhân dân sang hệ thống cơ quan hành pháp theo Nghị quyết 51/2001/QH10 ngày
25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Theo đó Viện kiểm sát nhân dân
khơng cịn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc ban
hành văn bản QPPL mà nhiệm vụ này được chuyển sang cho các cơ quan hành
pháp. Có thể nói kiểm tra và xử lý văn bản QPPL xuất phát từ chính yêu cầu xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, phục vụ các nhiệm vụ chiến lược:
xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, phát huy dân chủ, hội nhập quốc
tế. Việc hồn thiện hệ thống pháp luật sẽ khơng thể thực hiện có kết quả nếu khơng
đẩy mạnh việc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời các văn bản vi phạm. Có thể
coi các hoạt động này là “chốt chặn” quan trọng trong việc đảm bảo tính thống
nhất của pháp luật10.
Vì lẽ đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày
14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL phù hợp với Luật Ban hành văn
bản QPPL 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002) – gọi tắt là Luật 1996. Sau
đó với sự ra đời của Luật ban hành văn bản QPPL 2008 thay thế cho Luật 1996 với
nhiều thay đổi về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL thì Chính phủ lại tiếp tục

10

Lê Hồng Sơn, Công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL – Những kết quả bước đầu và hướng triển khai

trong năm 2005, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 02 (2005)

14


ban hành Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 quy định về kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL. Cùng với Luật 2004 thì hai văn bản trên chính là những cơ sở pháp
lý chủ yếu và trực tiếp để các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản có
thể phát hiện và xử lý các sai sót, khiếm khuyết của văn bản QPPL đảm bảo tính
hợp hiến, hợp pháp cho hệ thống pháp luật.
1.3.1.1.

Khái niệm, đặc điểm về kiểm tra văn bản

Theo nhịp phát triển của xã hội, nhiều văn bản QPPL đã được ban hành
nhưng không đáp ứng kịp thời tình hình xã hội cũng như có những dấu hiệu trái
pháp luật. Với mục tiêu hồn thiện hệ thống pháp luật, công tác kiểm tra văn bản
QPPL để đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý cần được tăng cường.
Kiểm tra có thể được hiểu theo một nghĩa chung nhất là “Xem xét tình hình
thực tế để đánh giá, nhận xét”, nhưng dưới góc độ pháp lý thì hoạt động kiểm tra
là “xem xét thực tế thi hành pháp luật, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn nói chung
hay một cơng tác cụ thể được giao để đánh giá, nhận xét”11. Tức là phải có những
tiêu chí, chuẩn mực ban đầu thì ta mới có thể tiến hành kiểm tra sự đúng đắn được.
Để hiểu rõ về khái niệm kiểm tra văn bản QPPL cần phân biệt hoạt động
kiểm tra với các hoạt động tương tự như: hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo
văn bản QPPL (hoạt động diễn ra trước khi ban hành văn bản) và hoạt động giám
sát, rà soát văn bản QPPL (hoạt động diễn ra sau khi ban hành văn bản). Các hoạt
động này đều do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện, có mục tiêu chung là đảm
bảo sự hồn thiện của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên giữa chúng vẫn có sự khác
biệt, khơng thể nhầm lẫn với nhau được.

So sánh hoạt động thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản QPPL với hoạt động
kiểm tra văn bản QPPL thì hoạt động thẩm định, thẩm tra là kiểm tra trước khi văn
bản QPPL được ban hành. Hai hoạt động này có sự khác nhau cơ bản về đối tượng,
thời điểm, giá trị pháp lý: Một là, về đối tượng, thẩm định, thẩm tra được áp dụng
với dự thảo văn bản QPPL còn hoạt động kiểm tra được áp dụng với văn bản

11

Từ điển Luật học, NXB Từ điển Bách khoa Hà Nội (1999), tr.265

15


QPPL đã được ban hành; Hai là, về thời điểm thực hiện, thẩm định, thẩm tra được
thực hiện trước khi ban hành văn bản QPPL còn hoạt động kiểm tra áp dụng sau
khi văn bản QPPL được ban hành; Ba là, về giá trị pháp lý ý kiến của thẩm định,
thẩm tra, chúng khơng có giá trị bắt buộc mà chỉ có tính chất tham mưu, tư vấn cho
các chủ thể có thẩm quyền trước khi quyết định thơng qua một dự thảo văn bản
QPPL. Trong khi đó, cơ quan kiểm tra khi đã có kết luận về tính trái pháp luật của
văn bản QPPL thì sẽ căn cứ vào kết quả đó mà đưa ra biện pháp xử lý hoặc đề nghị
cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành xử lý.
So sánh hoạt động rà soát văn bản QPPL và hoạt động kiểm tra văn bản
QPPL nhận thấy rằng hoạt động giám sát, rà soát văn bản QPPL do nhiều chủ thể
thực hiện bao gồm cả chủ thể cơ quan nhà nước và cả công dân, các cơ quan, tổ
chức xã hội trong khi đó kiểm tra được giao cho cơ quan hành pháp. Hai hoạt động
này dù chung mục đích là tìm ra những quy định mâu thuẫn, trái pháp luật nhưng
rà sốt cịn xem xét về cả hiệu lực pháp lý của văn bản làm cơ sở cho việc tập hợp
hóa, pháp điển hóa pháp luật. Rà sốt cịn giúp cho việc tìm hiểu, sử dụng, áp dụng
dễ dàng các văn bản QPPL. Còn kiểm tra văn bản chỉ với mục đích phát hiện
những sai sót, khiếm khuyết hay tính trái pháp luật của các văn bản QPPL để kịp

thời xử lý nhằm nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật.
Từ cách nhìn nhận nêu trên có thể đi đến kết luận về khái niệm kiểm tra văn
bản QPPL như sau:
Kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
trong việc xem xét, đánh giá về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL; phát
hiện những sai trái, khơng phù hợp, tạo cơ sở để chủ thể có thẩm quyền kịp thời xử
lý nhằm nâng cao chất lượng của văn bản QPPL.
Với khái niệm trên ta có thể dễ dàng nhận biết được nội dung của hoạt động
kiểm tra văn bản QPPL và các dấu hiệu đặc trưng của hoạt động kiểm tra văn bản
QPPL của chính quyền địa phương nói chung và văn bản QPPL của cấp tỉnh nói
riêng như sau:
Một là, kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước.

16


Vì hoạt động này được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền kiểm tra văn bản
do chính pháp luật quy định là các cơ quan nhà nước cấp trên hoặc chính các chủ
thể ban hành văn bản QPPL tự kiểm tra văn bản của mình.
Hai là, kiểm tra văn bản QPPL mang tính phịng ngừa. Hoạt động này được
tiến hành thường xuyên, định kỳ hay kiểm tra theo chuyên đề, lĩnh vực hoạt động
trong quản lý. Hoạt động này thể hiện sự chủ động trong việc kiểm tra và chủ động
tìm những sai sót trong cơng tác ban hành văn bản để có thể xử lý kịp thời. Bên
cạnh đó cũng là việc tìm ra những điểm mạnh trong việc ban hành văn bản, đúc kết
kinh nghiệm, hoàn thiện công tác chuyên môn trong vấn đề ban hành văn bản
QPPL.
Ba là, kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động mang tính tiền đề cho việc xử lý
văn bản QPPL trái pháp luật. Việc xử lý văn bản trái pháp luật là một hoạt động
dựa trên cơ sở kết quả của hoạt động kiểm tra và kiểm tra văn bản luôn là bước đi
trước đối với hoạt động xử lý.

Bốn là, đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND &
UBND cấp tỉnh chỉ là các văn bản QPPL gồm: Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh &
quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh (tự kiểm tra _ Khoản 1 Điều 11 Nghị định
40/2010/NĐ-CP); nghị quyết của HĐND cấp huyện & quyết định, chỉ thị của
UBND cấp huyện (kiểm tra theo thẩm quyền_Điều 14 Nghị định 40/2010/NĐ-CP).
Các văn bản thuộc đối tượng kiểm tra phải là các văn bản có chứa các QPPL.
Hoạt động kiểm tra văn bản có tác động trực tiếp đến việc nâng cao chất
lượng hiệu quả xây dựng và ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước. Hoạt
động kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tập trung
xem xét đánh giá các khía cạnh như: (i) căn cứ pháp lý ban hành văn bản; (ii) thẩm
quyền nội dung và thẩm quyền hình thức ban hành văn bản; (iii) việc đảm bảo tính
hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản – sự phù hợp với nội dung của
văn bản cơ quan nhà nước cấp trên; (iv) về thể thức kĩ thuật trình bày, trình tự, thủ
tục xây dựng, ban hành và đăng Cơng báo, đưa tin hoặc công bố văn bản. Trên cơ
sở những kiến nghị trong quá trình kiểm tra văn bản sẽ giúp các cơ quan ban hành

17