Tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh

TRƢƠNG THỊ THANH THÚY

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRƢƠNG THỊ THANH THÚY

LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TỐ CÁO NẶC DANH, TỐ CÁO MẠO DANH
LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
ĐỊNH HƢỚNG NGHIÊN CỨU

28

TP. HỒ CHÍ MINH – 7/2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TỐ CÁO NẶC DANH, TỐ CÁO MẠO DANH

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Định hƣớng nghiên cứu
Mã số: 8380102

Ngưới hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt
Học viên: Trƣơng Thị Thanh Thúy
Lớp: Cao học Luật

Khóa: 28

Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn Thạc sĩ Luật học với đề tài: “Tố cáo nặc danh, tố
cáo mạo danh” là cơng trình nghiên cứu do chính tơi thực hiện dưới sự hướng dẫn
khoa học của PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt. Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý
kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thơng tin này đều được trích dẫn
nguồn cụ thể và chính xác. Các số liệu, thơng tin được sử dụng trong Luận văn là
hoàn toàn khách quan và trung thực. Tôi xin chịu trách nhiệm về lời cam đoan này.
Tác giả

Trƣơng Thị Thanh Thúy


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT

VIẾT ĐẦY ĐỦ

CHỮ VIẾT TẮT

1

Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005

Luật PCTN 2005

2

Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018

Luật PCTN 2018

3

Luật Tố cáo năm 2011

Luật TC 2011

4

Luật Tố cáo năm 2018
Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm
2017

Luật TC 2018
Luật TNBTCNN
2017

5


MỤC LỤC
Trang
PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................. 1
1. Lý do chọn đề tài ......................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ....................................................................... 1

3. Đối tƣợng, mục đích nghiên cứu ................................................................ 3
4. Phƣơng pháp nghiên cứu............................................................................ 3
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài...................................... 4
6. Bố cục của luận văn..................................................................................... 4
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỐ CÁO NẶC
DANH, TỐ CÁO MẠO DANH ...................................................................... 5
1.1. Những vấn đề chung về tố cáo, tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh ..... 5
1.1.1. Khái niệm tố cáo, tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh............................. 5
1.1.2. Điểm tương đồng giữa tố cáo với tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh .. 11
1.1.3. Sự khác biệt cơ bản giữa tố cáo, tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh ... 14
1.1.4. Nguyên nhân và hệ quả của tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh. ......... 15
1.1.5. Ý nghĩa của tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh .................................... 20
1.2. Quy định của pháp luật liên quan đến tố cáo nặc danh, tố cáo mạo
danh qua các giai đoạn ................................................................................. 22
1.2.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1981 .................................................. 23
1.2.2. Giai đoạn từ năm 1981 đến năm 2011 .................................................. 23
1.2.3. Giai đoạn từ năm 2011 đến nay ............................................................ 27
1.3. Một số kinh nghiệm của thế giới cách tiếp cận đối với tố cáo nặc
danh, tố cáo mạo danh .................................................................................. 29


1.3.1. Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng quy định về tố cáo
nặc danh, tố cáo mạo danh ............................................................................. 29
1.3.2. Kinh nghiệm ở một số quốc gia về việc thừa nhận và tạo điều kiện tố
cáo nặc danh, tố cáo mạo danh ...................................................................... 32
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 .............................................................................. 33
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG VỀ TỐ CÁO NẶC DANH, TỐ CÁO MẠO
DANH VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ ÁP
DỤNG PHÁP LUẬT VỀ TỐ CÁO NẶC DANH, TỐ CÁO MẠO DANH35
2.1. Thực trạng tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh .................................... 36

2.2. Thực trạng pháp luật về tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh và các giải
pháp hoàn thiện ............................................................................................. 39
2.2.1. Những điểm mới liên quan đến tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh được
quy định tại Luật Tố cáo năm 2018 ................................................................ 39
2.2.2. Những hạn chế của pháp luật về tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh và
giải pháp hoàn thiện........................................................................................ 41
2.3. Thực trạng áp dụng pháp luật về tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
và các giải pháp hoàn thiện .......................................................................... 45
2.3.1. Những nét tích cực trong áp dụng pháp luật về tố cáo nặc danh, tố cáo
mạo danh ......................................................................................................... 45
2.3.2. Những hạn chế trong áp dụng pháp luật về tố cáo nặc danh, tố cáo mạo
danh và các giải pháp hoàn thiện ................................................................... 48
2.4. Các giải pháp chung về hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật về
tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh ................................................................ 52
2.4.1. Các giải pháp chung về mặt pháp luật ................................................. 52
2.4.2. Các giải pháp chung về mặt thực tiễn................................................... 58
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 .............................................................................. 62
KẾT LUẬN CHUNG .................................................................................... 63


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong quá trình phát triển đất nước và hội nhập quốc tế, một trong những
nhiệm vụ trọng tâm mà Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm là mở rộng nền dân
chủ và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền
và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Xuất phát từ bản chất tốt đẹp của
Nhà nước, nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Vì vậy, trong các
bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 cũng như Hiến pháp năm 2013 đều ghi nhận

các quyền cơ bản của công dân, như quyền bầu cử, quyền nhân thân, quyền làm
việc, quyền học tập,… và đặc biệt là quyền khiếu nại, tố cáo.
Tố cáo là quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp, được cụ
thể hóa trong văn bản luật và văn bản dưới luật, là một trong những công cụ để công
dân đấu tranh chống lại các hiện tượng tiêu cực và cũng là nguồn cung cấp thông tin
quan trọng nhằm giúp cho cơ quan nhà nước phát hiện và xử lý những vi phạm
pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Qua thực tiễn “tiếp nhận, xử lý và giải quyết tố cáo của các cơ quan nhà nước
cho thấy, ngoài việc tiếp nhận đối với đơn thư tố cáo chính danh, thì đơn thư tố cáo
nặc danh, mạo danh vẫn còn chiếm số lượng lớn”1 và “thực tiễn cơng tác phịng,
chống tham nhũng cho thấy nhiều vụ tham nhũng được phát hiện là nhờ vào tố cáo
nặc danh”2. Tuy nhiên, hiện nay các quy định của pháp luật liên quan đến tố cáo nặc
danh, mạo danh chưa được cụ thể, rõ ràng và các bài nghiên cứu về tố cáo nặc danh,
mạo danh vẫn cịn hạn chế.
Nhằm đảm bảo hiệu quả cơng tác giải quyết tố cáo, cũng như góp phần tích
cực vào cơng tác đấu tranh phịng, chống tham nhũng chúng ta không thể không
quan tâm đến tố cáo nặc danh, mạo danh. Vì vậy, tác giả quyết định chọn vấn đề
“Tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh” để làm đề tài Luận văn Thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
1

Bảo Yến, “Kiến nghị đẩy mạnh giải quyết khiếu nại, tố cáo còn tồn đọng”,
(truy cập ngày
15/11/2018).
2
Văn Kiên , “Tố cáo nặc danh có cơ sở thì phải xem xét”, (truy cập ngày 15/11/2018).


2

Tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh không phải là vấn đề mới mẻ. Ở nước ta
trong thời gian vừa qua đã có một số cơng trình đề cập đến. Cụ thể:
- Nguyễn Cửu Việt (1998), “Một vài ý kiến về dự thảo Luật Khiếu nại, tố
cáo” (4,120), Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, tr. 21-27. Tác giả của bài viết này, đề
cập đối với đơn thư tố cáo nặc danh cũng có những giá trị nhất định và đưa ra quan
điểm những đơn này là căn cứ làm phát sinh nghĩa vụ của cơ quan có thẩm quyền
trong việc đăng ký, thống kê, nghiên cứu, xem xét để đề xuất biện pháp xử lý.
- Trường Đại học Luật Hà Nội (2001, 2005, 2007), Giáo trình Thanh tra và
giải quyết khiếu nại, tố cáo, Trần Minh Hương và các tác giả khác, NXB Công an
nhân dân. Trong công trình này đã đưa ra các nguyên nhân dẫn đến tồn tại đơn tố
cáo giấu tên, mạo tên và về nguyên tắc không giải quyết các loại đơn này.
- Nguyễn Thị Thanh (2007), Đổi mới việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của
UBND quận - từ thực tiễn quận Gò Vấp - Thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn Thạc
sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. Luận văn đưa ra những
tồn tại trong giải quyết tố cáo là vẫn còn những đơn tố cáo giấu tên và đề xuất nên
quy định xem xét giải quyết tố cáo giấu tên có vụ việc cụ thể, nội dung rõ ràng.
- Hồ Thị Thu An (2009), “Áp dụng pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo: thực
trạng và hướng hồn thiện”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (18), tr. 23-29. Bài viết
chỉ ra nguyên nhân xuất hiện tố cáo nặc danh, mạo danh và tình trạng các cơ quan
nhà nước áp dụng không thống nhất trong việc giải quyết hình thức tố cáo nói trên.
Qua đó, tác giả kiến nghị pháp luật tố cáo nên ghi nhận quyền được giấu thông tin
cá nhân của người tố cáo.
- Nguyễn Văn Thạch, Nguyễn Văn Trí (2010), Trường Đại học Luật Thành
phố Hồ Chí Minh, Tập bài giảng Pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo. Tập
bài giảng đưa ra định nghĩa các thuật ngữ khuyết danh, mạo danh, nặc danh và chỉ
ra các nguyên nhân dẫn đến hình thức tố cáo trên.
- Phạm Thị Thanh Phương (2017), Các biện pháp bảo vệ người tố cáo, Luận
văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. Trong Luận
văn tác giả đề cập trên thực tế đơn tố cáo nặc danh, mạo danh chiếm tỉ lệ đáng kể và
tác giả cũng đưa ra quan điểm ủng hộ việc luật hóa tố cáo nặc danh.

3

- Cao Vũ Minh (2018), “Dự thảo luật tố cáo sửa đổi và vấn đề tố cáo nặc
danh, mạo danh”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (11, 365), tr. 37-45. Bài viết đưa ra
các khái niệm tố cáo nặc danh, mạo danh, so sánh giữa tố cáo chính danh với tố cáo
nặc danh và mạo danh, đồng thời tác giả cũng phân tích những mặt tích cực, tiêu
cực từ hình thức tố cáo này và đưa ra quan điểm nên thừa nhận tố cáo nặc danh
trong một vài trường hợp.
- Nguyễn Thị Hồng Thúy (2018), “Quy định bảo vệ người tố cáo ở một số
quốc gia trên thế giới và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo ở
Việt Nam”, Tạp chí Thanh tra, (03), tr. 41-44. Bài viết đề cập về bảo vệ người tố
cáo được quy định ở một số nước trên thế giới và tác giả đưa ra đề xuất nên cân
nhắc các quy định về tố cáo nặc danh.
Trên đây là một vài cơng trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến vấn đề tố
cáo nặc danh, mạo danh. Ngồi các cơng trình nghiên cứu được đề cập trên, cịn có
nhiều sách, bài báo khác cũng đề cập về vấn đề này, trong số đó, nhiều cơng trình
đã được đưa vào Danh mục tài liệu tham khảo của Luận văn này.
Các công trình nói trên đã chỉ ra những bất cập trong thực tiễn giải quyết tố
cáo, nguyên nhân tồn tại tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh, và đưa ra quan điểm cá
nhân. Tuy nhiên, về vấn đề tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh chưa có một cơng
trình nghiên cứu một cách có hệ thống và chuyên ở góc độ lý luận và thực tiễn như
luận văn thạc sĩ hoặc luận án tiến sĩ.
3. Đối tƣợng, mục đích nghiên cứu
Thơng qua việc nghiên cứu một cách có hệ thống các quy định pháp luật về tố
cáo, đề tài thực hiện nhằm mục đích làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực trạng về tố
cáo nặc danh, mạo danh và đưa ra những hạn chế, bất cập các quy định của pháp
luật liên quan đến tố cáo nặc danh, mạo danh. Trên cơ sở đó làm rõ nhu cầu khách
quan, đổi mới và đưa ra giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao

chất lượng, hiệu quả thực tiễn giải quyết tố cáo.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để đạt được mục đích đề ra, trong q trình nghiên cứu tác giả sử dụng
phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác –
Lênin kết hợp tư tưởng Hồ Chí Minh.


4

Về các phương pháp nghiên cứu cụ thể, tác giả sử dụng các phương pháp: tổng
hợp, phân tích, so sánh. Các phương pháp nghiên cứu này được sử dụng cụ thể
trong luận văn như sau:
- Phương pháp tổng hợp, phân tích: đây là phương pháp được tác giả sử dụng
ở Chương 1 và Chương 2 của Luận văn, phương pháp này được dùng để tổng hợp,
phân tích các quan điểm, số liệu liên quan đến vấn đề cần nghiên cứu từ đó giúp tác
giả đánh giá đúng vấn đề.
- Phương pháp so sánh: đây là phương pháp được sử dụng ở 2 Chương để tìm
ra những điểm giống nhau và khác nhau của vấn đề cần nghiên cứu, từ đó giúp tác
giả phân tích, đánh giá vấn đề được khoa học và chính xác hơn.
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
Những kết quả nghiên cứu đề tài “Tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh”, góp
phần vào việc hồn thiện các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo trong
hệ thống pháp luật Việt Nam, nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả trong giải quyết
tố cáo, góp phần ổn định xã hội và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật. Kết quả
nghiên cứu này còn là tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy, đào tạo
nghiệp vụ cũng như cho lực lượng thực hiện giải quyết tố cáo.
6. Bố cục của luận văn
Ngoài Phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung Luận
văn gồm 2 chương”: Chương I “Cơ sở lý luận và pháp lý về tố cáo nặc danh, tố cáo
mạo danh”; Chương II “Thực trạng về tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh và các

giải pháp hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật về tố cáo nặc danh, tố cáo
mạo danh”.


5

CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỐ CÁO NẶC
DANH, TỐ CÁO MẠO DANH
1.1. Những vấn đề chung về tố cáo, tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
1.1.1. Khái niệm tố cáo, tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
1.1.1.1. Khái niệm tố cáo
Nhà nước ta là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Tất cả
quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Do đó, cơng dân khơng chỉ có quyền xây
dựng Nhà nước, xây dựng pháp luật, tham gia quản lí nhà nước và xã hội, mà cịn
có quyền trực tiếp kiểm tra, giám sát việc bảo đảm pháp chế. Hoạt động kiểm tra,
giám sát của Nhân dân được thực hiện thông qua việc kiến nghị, yêu cầu của họ và
quyền khiếu nại, tố cáo những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân
với cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền. Mặc khác, quyền khiếu nại, tố cáo
không chỉ là phương tiện để kiểm tra, giám sát có hiệu quả về việc tuân thủ pháp
chế mà còn là bảo đảm pháp lý các quyền và lợi ích của cơng dân.
Để bảo đảm cơng dân được thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo thì nhà nước
phải quy định trong pháp luật. Vì vậy, lần đầu tiên quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân được ghi nhận tại Điều 29 Hiến pháp năm 1959: “Công dân nước Việt Nam dân
chủ cộng hồ có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan Nhà nước nào về
những hành vi phạm pháp của nhân viên, cơ quan Nhà nước. Những việc khiếu nại
và tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi
phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước có quyền được bồi thường”. Quy định
này được tiếp tục kế thừa và phát triển ở các bản Hiến pháp năm 1980, 1992 (sửa
đổi, bổ sung năm 2001), và gần đây nhất được quy định tại Điều 30 Hiến pháp năm
2013 như sau:

“1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu
nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và
phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật.
3. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu
nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”.


6

Như vậy, qua các bản Hiến pháp về cơ bản nội dung quyền tố cáo của công
dân là không thay đổi, tuy nhiên có sự mở rộng về chủ thể tố cáo, Hiến pháp năm
1959, 1980, 1992 chủ thể tố cáo chỉ là “công dân” nhưng đến Hiến pháp năm 2013
thì chủ thể tố cáo là “mọi người”, có nghĩa là chủ thể tố cáo không chỉ là công dân
Việt Nam mà cịn là người nước ngồi3. Ngồi ra, về đối tượng tố cáo cũng có sự
thay đổi, Hiến pháp năm 1959 đối tượng tố cáo là “hành vi phạm pháp”; nhưng đến
Hiến pháp năm 1980, 1992 và 2013 thì đối tượng tố cáo là “việc làm trái pháp
luật”. Có thể hiểu việc làm trái pháp luật không chỉ là những hành vi trái pháp luật
mà còn cả quyết định trái pháp luật4. Như vậy, đối tượng tố cáo theo Hiến pháp năm
1980, 1992 và 2013 rộng hơn so với Hiến pháp năm 1959.
Tố cáo và giải quyết tố cáo là hoạt động được sự quan tâm của nhiều người, đã
có nhiều cơng trình nghiên cứu về hoạt động này, nhưng những nghiên cứu chuyên
sâu về tố cáo và giải quyết tố cáo còn nhiều hạn chế đặc biệt là vấn đề tố cáo nặc
danh, mạo danh. Để đưa ra khái niệm tố cáo nặc danh, mạo danh, trước tiên tác giả
sẽ tìm hiểu các khái niệm về tố cáo, trên cơ sở phân tích, so sánh, đánh giá các khái
niệm, tìm ra điểm tương đồng và khác biệt, từ đó sẽ đưa ra khái niệm tố cáo, trên cơ
sở khái niệm tố cáo đã đưa ra, tác giả sẽ đưa ra khái niệm tố cáo, tố cáo nặc danh,
mạo danh một cách đầy đủ và hợp lí.
Tố cáo là một khái niệm được sử dụng rộng rãi trong xã hội, tùy theo đối

tượng, mức độ, phạm vi mà khái niệm tố cáo được quan niệm khác nhau:
Theo Từ điển tiếng Việt: “Tố cáo là báo cho mọi người hoặc cơ quan có thẩm
quyền biết người hoặc hành động phạm pháp nào đó…. Tố cáo cịn có nghĩa vạch
trần hành động xấu xa và tội ác cho mọi người biết nhằm lên án, ngăn chặn”5. Theo
khái niệm này, chúng ta có thể hiểu hành vi bị tố cáo khơng chỉ là hành vi trái pháp
luật ở các lĩnh vực trong đời sống xã hội, mà cịn có những hành vi xấu xa, vi phạm
đạo đức xã hội. Qua đó ta thấy, khái niệm tố cáo ở Từ điển tiếng Việt rộng hơn khái
niệm tố cáo trong pháp luật, bởi lẽ không phải mọi hành vi xấu xa, vi phạm đạo đức

3

Cơng dân Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam. Xem khoản 1 Điều 5 Luật Quốc tịch năm 2008; Người
nước ngoài là người mang giấy tờ xác định là quốc tịch nước ngồi và người khơng quốc tịch nhập cảnh, xuất
cảnh, quá cảnh, cư trú tại Việt Nam. Xem khoản 1 Điều 3 Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của
người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014.
4
Trần Văn Sơn (2004), Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo,
NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 132.
5
Hoàng Phê và các tác giả khác (2006), Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, Hà Nội-Đà Nẵng, tr. 1008.


7

xã hội đều được pháp luật điều chỉnh6. Vì vậy, theo tác giả không thể tiếp cận tố cáo
theo hướng rộng như vậy, mà nên tiếp cận theo hướng tố cáo dưới góc độ pháp lý.
Theo khoản 1 Điều 2 Luật TC 2011 thì: “Tố cáo là việc cơng dân theo thủ tục
do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành
vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại lợi ích
của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức”. Tiếp tục

kế thừa khái niệm này, tại khoản 1 Điều 2 Luật TC 2018 cũng quy định tương tự về
khái niệm tố cáo:
“Tố cáo là việc cá nhân theo thủ tục quy định của Luật này báo cho cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ
quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của
Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, bao gồm:
a) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ;
b) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực”.
Nếu như Luật TC 2011 chủ thể tố cáo là “công dân”, thì chủ thể tố cáo ở Luật
TC 2018 là “cá nhân”, theo đó “cá nhân” là bao gồm cơng dân Việt Nam và người
nước ngoài7. Như vậy, khái niệm tố cáo của Luật TC 2018 rộng hơn so với khái
niệm tố cáo của Luật TC 2011, việc mở rộng chủ thể tố cáo của Luật TC 2018 là
phù hợp, bởi lẽ đã tạo hành lang pháp lý cho công dân được tham gia vào quản lý
nhà nước, quản lý xã hội và góp phần bảo đảm quyền con người. Ngồi ra, việc quy
định chủ thể tố cáo là cá nhân là phù hợp với Hiến pháp năm 2013, bởi lẽ, Hiến
pháp là luật cơ bản còn Luật Tố cáo là một trong những luật cụ thể hóa, thực thi
Hiến pháp, về nguyên tắc, “các luật không được mâu thuẫn với Hiến pháp mà phải
hoàn toàn phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp”8. Vì vậy, theo tác giả
để đưa ra khái niệm tố cáo đầy đủ và hợp lí nên tiếp cận khơng chỉ từ Luật TC 2018
mà phải không được mâu thuẫn với Hiến pháp năm 2013, phải hoàn toàn phù hợp
với tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm 20139. Do đó, tuy có những quan

6

Nguyễn Văn Động và các tác giả khác (2017), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, NXB
Chính trị Quốc gia sự thật, Hà Nội, tr. 375.
7
Tlđd (số 3).
8
Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội Khoa Luật (1994), Luật Nhà nước Việt Nam, Nguyễn Đăng Dung và các

tác giả khác, Hà Nội, tr. 72.
9
Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013.


8

điểm khác nhau về đối tượng của tố cáo: “việc làm trái pháp luật”10, “hành vi trái
pháp luật”11, nhưng quan điểm về đối tượng của tố cáo là “việc làm trái pháp luật”
chính xác hơn vì, một là, phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm
2013: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”; hai là, về lý
luận, “việc làm trái pháp luật” bao gồm không chỉ những hành vi trái pháp luật, mà
cịn có thể bao gồm quyết định trái pháp luật12. Như vậy, về đối tượng tố cáo “việc
làm trái pháp luật” rộng hơn “hành vi vi phạm pháp luật”.
Qua phân tích, so sánh và đánh giá trên, theo tác giả để đầy đủ và hợp lý hơn,
khái niệm tố cáo nên là:
“Tố cáo là việc cá nhân theo thủ tục quy định của Luật này báo cho cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về việc làm trái pháp luật của bất kỳ cơ quan,
tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, bao gồm:
a) Tố cáo việc làm trái pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ;
b) Tố cáo việc làm trái pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực”.
1.1.1.2. Khái niệm tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
Tố cáo nặc danh, mạo danh là một hiện tượng xã hội tồn tại khách quan và
luôn là vấn đề tranh cãi trong quá trình tố cáo và giải quyết tố cáo và cũng là vấn đề
tranh cãi trong các dự thảo luật tố cáo.
Pháp lệnh Quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân
năm 1981 và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn được ban hành luôn quy
định nghĩa vụ của người tố cáo cung cấp thông tin họ tên, địa chỉ, có thể được xem

như điều kiện thụ lý và giải quyết tố cáo. Tuy nhiên, trong thực tế chủ thể giải quyết
tố cáo nhận khơng ít đơn khơng đúng hình thức quy định của pháp luật tố cáo, vì
nhiều lý do khác nhau mà người tố cáo khơng muốn cung cấp thông tin cá nhân cho
chủ thể giải quyết tố cáo biết, bằng cách là gửi đơn tố cáo dưới hình thức nặc danh
hoặc mạo danh.
10

Đại học Quốc gia Hà Nội Khoa Luật (2000), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nguyễn Cửu Việt,
NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 477; Trần Văn Sơn, tlđd (số 4), tr. 132.
11
Cao Vũ Minh (2016), “Một số bất cập trong các quy định của Luật Tố cáo năm 2011 và hướng hồn
thiện”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (04), tr. 14-19.
12
Trần Văn Sơn, tlđd (số 4), tr. 132.


9

Có thể nói tố cáo nặc danh, mạo danh là một trong những hình thức của tố cáo.
Do đó, để tìm hiểu về khái niệm tố cáo nặc danh, mạo danh chúng ta cần tìm hiểu
thuật ngữ về hai thuật ngữ “nặc danh” và “mạo danh” và sau đó phân tích, so sánh,
đánh giá tìm ra những điểm tương đồng và khác nhau, trên cơ sở đó đưa ra khái
niệm một cách đầy đủ và hợp lí.
Theo từ điển Từ và Ngữ Việt Nam: “nặc danh” (nặc: giấu; danh: tên)13 là giấu
tên; “mạo danh” (mạo: giả dối; danh: tên)14 là sử dụng tên của người khác. Như vậy,
ta có thể hiểu “tố cáo nặc danh” là người thực hiện việc tố cáo giấu họ, tên, địa chỉ
và các thông tin khác của mình nhằm mục đích khơng muốn cho người khác biết;
còn “tố cáo mạo danh” là khi thực hiện việc tố cáo, người tố cáo không điền họ, tên,
địa chỉ và thơng tin khác của mình mà điền họ, tên, địa chỉ của người khác vào đơn
tố cáo.

Theo Tập bài giảng Pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo, cho rằng “nặc
danh” là viết tắt tên họ, ghi tên, họ khơng có thực, địa chỉ khơng đúng, hoặc khơng
có thực; “mạo danh” là nhân danh cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đó, thường thì thể
hiện dưới dạng đại diện cho tập thể…”15. Như vậy, theo cách hiểu trong Tập bài
giảng “tố cáo nặc danh” là khi thực hiện việc tố cáo, người tố cáo không điền đủ
thơng tin cá nhân của mình hoặc điền thơng tin cá nhân khơng có thật vào đơn tố
cáo; trong khi đó “tố cáo mạo danh” là khi thực hiện việc tố cáo, người tố cáo
không điền thông tin cá nhân của mình mà điền tên của cơ quan, tổ chức hoặc cá
nhân khác vào đơn tố cáo. Như vậy, qua cách định nghĩa nặc danh và mạo danh của
Tập bài giảng là cụ thể hóa, chi tiết hóa định nghĩa nặc danh, mạo danh của Từ điển.
Theo TS. Đinh Văn Minh thì “Đơn tố cáo nặc danh là dùng chung cho các
loại đơn không xác định được người tố cáo. Nó có thể gồm: đơn khơng có tên người
tố cáo, đơn có tên nhưng tên giả, khơng có thực, đơn mang tên người khác (mạo
danh) hoặc đơn có tên nhưng lại khơng có địa chỉ hoặc địa chỉ khơng rõ ràng”16.
Theo định nghĩa này chúng ta có thể hiểu “tố cáo nặc danh” là người thực hiện việc
tố cáo điền họ, tên, địa chỉ khơng có thật; điền họ, tên, địa chỉ thiếu hoặc điền họ,
13

Nguyễn Lân (2000), Từ điển Từ và Ngữ Việt Nam, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 1219.
Nguyễn Lân, tlđd (số 13), tr. 1132.
15
Nguyễn Văn Thạch, Nguyễn Văn Trí (2010), Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, Tập bài giảng
Pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo, tr. 139.
16
Đinh Văn Minh (2018), “Bàn về tố cáo nặc danh và xử lý tố cáo nặc danh”, Tạp chí Thanh tra, (03), tr. 911.
14


10

tên, địa chỉ của người khác vào đơn tố cáo, qua đó TS. Đinh Văn Minh cũng cho
rằng, đơn mà khơng xác định ai là người tố cáo thì được gọi chung là “đơn tố cáo
nặc danh”. Mặc dù, khái niệm này có điểm tương đồng với Từ điển và Tập bài
giảng, nhưng ở đây TS. Đinh Văn Minh đã đồng nhất tố cáo mạo danh với tố cáo
nặc danh, mặc dù hai loại tố cáo này có điểm chung nhưng giữa chúng vẫn có điểm
khác biệt với nhau, nên chúng ta không thể tiếp cận theo cách định nghĩa này được.
Tóm lại, tố cáo nặc danh là người thực hiện việc tố cáo giấu thơng tin cá nhân
của mình bằng nhiều hình thức như điền thơng tin cá nhân khơng đầy đủ, điền thơng
tin cá nhân khơng có thật hoặc không điền thông tin cá nhân vào đơn tố cáo. Trong
khi đó, tố cáo mạo danh là người thực hiện hành vi tố cáo sử dụng thông tin cá nhân
của người khác điền vào đơn tố cáo.
Trên cơ sở khái niệm tố cáo và qua phân tích, so sánh, đánh giá các định nghĩa
trên, tác giả có thể đưa ra khái niệm về tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh như sau:
“Tố cáo nặc danh là việc mà cá nhân tố cáo sử dụng thông tin cá nhân khơng
có thật, khơng đầy đủ hoặc khơng điền thơng tin cá nhân người tố cáo vào đơn tố
cáo để báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về việc làm trái pháp
luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt
hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân
gồm:
a) Tố cáo việc làm trái pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ;
b) Tố cáo việc làm trái pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực”.
Tố cáo mạo danh là việc cá nhân tố cáo sử dụng thông tin cá nhân của người
khác điền vào đơn tố cáo để báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết
về việc làm trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại
hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của
cơ quan, tổ chức, cá nhân, bao gồm:
a) Tố cáo việc làm trái pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ;
b) Tố cáo việc làm trái pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực.
Trong thực tiễn, chủ thể giải quyết tố cáo khơng chỉ nhận đơn tố cáo đúng theo
hình thức pháp luật quy định, mà cịn nhận đơn khơng đúng hình thức, đặc biệt là

đơn tố cáo nặc danh, mạo danh, vì là khơng đúng hình thức như quy định của pháp


11

luật nên chủ thể giải quyết tố cáo gặp không ít khó khăn trong việc giải quyết từ
những loại đơn này. Vì vậy, việc đưa ra khái niệm tố cáo nặc danh, mạo danh có ý
nghĩa khơng chỉ về mặt lý luận mà còn về mặt thực tiễn trong giải quyết tố cáo.
1.1.2. Điểm tương đồng giữa tố cáo với tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
Về bản chất, tố cáo nặc danh và mạo danh là tố cáo theo khái niệm trong pháp
luật tố cáo khi thực hiện việc tố cáo, song so với khái niệm tố cáo thì người tố cáo
đã khơng tn thủ triệt để các quy định của pháp luật khi thực hiện việc này. Do đó,
tố cáo nặc danh, mạo danh cũng có những điểm tương đồng nhất định với tố cáo
chính danh như về bản chất, chủ thể, đối tượng, mục đích và mối quan hệ giữa chủ
thể tố cáo với đối tượng tố cáo.
1.1.2.1. Bản chất của tố cáo, tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
Nhà nước ta là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Do đó,
nhân dân khơng chỉ có quyền xây dựng cơ quan nhà nước, xây dựng pháp luật, tham
gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, mà cịn có quyền kiểm tra, giám sát việc tuân
thủ pháp chế. Hoạt động kiểm tra, giám sát của công dân thông qua nhiều phương
thức trong đó có quyền tố cáo của cơng dân, tố cáo có nhiều hình thức như tố cáo
chính danh, nặc danh, mạo danh, nhưng cho dù tố cáo dưới hình thức nào đi nữa,
loại trừ những yếu tố tiêu cực thì giữa các hình thức này có điểm chung là chủ thể tố
cáo muốn truyền tải thông tin về việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá
nhân cho cơ quan có thẩm quyền biết nhằm ngăn chặn và xử lý kịp thời hành vi vi
phạm pháp luật đó, để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích của cơ quan, tổ
chức, cá nhân.
1.1.2.2. Chủ thể của tố cáo, tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
Tố cáo là quyền và đồng thời cũng là trách nhiệm của công dân trước Nhà
nước và xã hội. Công dân sử dụng quyền tố cáo nhằm thông báo với cơ quan nhà

nước có thẩm quyền về bất cứ việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân
mà họ biết, và để truy cứu trách nhiệm đối với người cố ý tố cáo sai sự thật nên chủ
thể của quyền tố cáo chỉ có thể là cá nhân mà không phải là cơ quan hay tổ chức.
Chủ thể tố cáo có thể hiểu là người thực hiện việc tố cáo, theo Luật TC 2018 chủ
thể của quyền tố cáo là “cá nhân”17, bao gồm công dân Việt Nam và người nước
17

Khoản 1 Điều 2 Luật TC 2018 .


12

ngoài18, với quy định như trên, Nhà nước ta đã khuyến khích nhân dân tham gia vào
quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bên cạnh đó quyền con người, quyền công dân
được bảo đảm thông qua việc tố cáo. Cũng theo Luật TC 2018 quy định chủ thể tố
cáo phải có “năng lực hành vi dân sự đầy đủ”19, nếu khơng có năng lực hành vi dân
sự đầy đủ thì phải có người đại diện theo pháp luật20, với quy định này đã phần nào
bảo đảm mức độ tin cậy của những thông tin tố cáo cũng như khả năng chịu trách
nhiệm pháp lý của người cố ý tố cáo sai sự thật.
Bên cạnh những mặt tích cực từ việc mở rộng chủ thể tố cáo vừa nêu trên,
cũng bộc lộ mặt hạn chế đặc biệt đối với chủ thể tố cáo là người nước ngồi khơng
cư trú hoặc khơng làm việc tại Việt Nam, chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo
sẽ gặp khó khăn trong quá trình tiếp nhận, xử lý thơng tin ban đầu, xác minh nội
dung tố cáo đặc biệt là xử lý trách nhiệm đối với người tố cáo cố ý tố cáo sai sự
thật. Tuy nhiên, với chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ, công chức, viên chức ngày
càng được nâng cao và Nhà nước ta ngày càng ký kết nhiều điều ước quốc tế, vì vậy
những khó khăn trên sẽ được khắc phục.
Như vậy, xét về nội dung của đơn tố cáo, chủ thể tố cáo nặc danh, mạo danh
cũng chính là cá nhân tố cáo việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân
với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, mà việc làm này gây thiệt hại hoặc đe dọa

gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ
chức, cá nhân. Vì nhiều nguyên nhân khác nhau, thay vì họ lựa chọn tố cáo chính
danh thì họ lại lựa chọn cách thức tố cáo nặc danh hoặc mạo danh, và cá nhân thực
hiện việc tố cáo nặc danh, mạo danh cũng là công dân Việt Nam và cả người nước
ngoài.
1.1.2.3. Đối tượng của tố cáo, tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
Đối tượng của tố cáo chính danh là việc làm trái pháp luật của bất kỳ cơ quan,
tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Việc làm trái pháp
luật là bao gồm quyết định trái pháp luật và hành vi trái pháp luật. Cũng cần lưu ý
18

Khoản 1 Điều 5 Luật Quốc tịch năm 2008 và khoản 1 Điều 3 Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú
của người nước ngồi tại Việt Nam năm 2014.
19
Người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ là người thành niên đủ 18 tuổi trở lên khơng bị tịa án tun bố
mất hoặc tuyên bố hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc tuyên bố người có khó khăn trong nhận thức, làm
chủ hành vi. Xem Điều 20, 22, 23, 24 Bộ luật Dân sự năm 2015.
20
Điểm b khoản 1 Điều 29 Luật TC 2018.


13

rằng, trong thực tế có những đơn tố cáo việc làm trái đạo đức xã hội của cán bộ,
công chức, viên chức nhưng nó khơng thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Tố cáo.
Tương tự, khi thực hiện tố cáo nặc danh, mạo danh, đối tượng tố cáo cũng là
việc làm mà chủ thể tố cáo nặc danh, mạo danh cho rằng trái pháp luật của các chủ
thể khác, những việc làm này không những gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại
đến lợi ích của Nhà nước mà còn gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến quyền

và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân.
1.1.2.4. Mục đích của tố cáo, tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
Mục đích của khiếu nại là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chính chủ thể
khiếu nại bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định
kỷ luật đối với cán bộ, công chức của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền ban
hành trái pháp luật. Trong khi đó, mục đích của tố cáo khơng dừng lại ở việc bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của chính người tố cáo mà chủ yếu là để bảo vệ lợi ích
của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác, hơn
thế nữa tố cáo cịn hướng đến mục đích ngăn chặn và chấm dứt việc làm trái pháp
luật. Tuy nhiên, khơng phải tất cả tố cáo đều có mục đích nói trên, trong một số
trường hợp người tố cáo lợi dụng quyền tố cáo với mục đích khơng tốt đưa tin thất
thiệt nhằm xúc phạm danh dự, uy tín của người khác.
Tố cáo nặc danh, mạo danh cũng không nằm ngồi hai mục đích trên, bởi xét
cho cùng tố cáo nặc danh, mạo danh là những cách thức của tố cáo. Chủ thể tố cáo
muốn giấu thông tin cá nhân nên chọn cách thức tố cáo này, cũng có thể họ sợ bị trả
thù, trù dập cũng có thể sợ bị truy cứu trách nhiệm pháp lý nếu cố ý tố cáo sai sự
thật.
1.1.2.5. Mối quan hệ giữa chủ thể với đối tượng trong tố cáo, tố cáo nặc danh và tố
cáo mạo danh
Trong quan hệ pháp luật khiếu nại, chủ thể khiếu nại với đối tượng khiếu nại
phải có mối quan hệ với nhau, nghĩa là người khiếu nại phải chịu sự tác động trực
tiếp bởi hành vi hành chính, quyết định hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công
chức. Tuy nhiên, trong quan hệ pháp luật tố cáo thì lại khác, giữa chủ thể tố cáo với
đối tượng tố cáo khơng nhất thiết phải có mối quan hệ với nhau, nghĩa là việc làm
trái pháp luật của bất cứ cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể ảnh hưởng trực tiếp hoặc
không ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của chủ thể tố cáo, nhưng vì muốn bảo vệ lợi


14

ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác mà
người tố cáo thực hiện việc tố cáo đối với việc làm trái pháp luật đó.
Tương tự, trong tố cáo nặc danh, mạo danh, chủ thể tố cáo với đối tượng tố
cáo cũng khơng bắt buộc có mối quan hệ với nhau, khi chủ thể tố cáo cho rằng một
việc làm trái pháp luật nào đó, bất kể có xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp
pháp của mình hay khơng thì chủ thể tố cáo vẫn có thể thực hiện tố cáo với cơ quan
có thẩm quyền, có như vậy thì việc làm trái pháp luật mới được phát hiện và xử lý
kịp thời.
1.1.3. Sự khác biệt cơ bản giữa tố cáo, tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
Ngoài những điểm tương đồng vừa phân tích ở trên, giữa tố cáo chính danh, tố
cáo nặc danh và tố cáo mạo danh có những điểm khác biệt nhất định. Việc xác định
những điểm khác biệt có ý nghĩa quan trọng trong lý luận cũng như trong thực tiễn
việc tiếp nhận và giải quyết tố cáo, vì mỗi hình thức tố cáo có đặc điểm khác nhau,
do đó mỗi hình thức tố cáo phải có cách xử lý và giải quyết theo thủ tục khác nhau.
Nếu như trong đơn tố cáo chính danh thể hiện thơng tin cá nhân của người
thực hiện hành vi tố cáo thì tố cáo nặc danh, mạo danh không thể hiện thông tin cá
nhân của người thực hiện hành vi tố cáo mà thay vào đó người thực hiện hành vi tố
cáo ghi thông tin cá nhân khơng có thật, ghi thơng tin cá nhân của người khác, hoặc
để trống phần điền thông tin cá nhân. Như vậy, trong tố cáo chính danh chủ thể có
thẩm quyền giải quyết tố cáo xác định rõ ràng, chính xác về người tố cáo, còn tố cáo
nặc danh và mạo danh không xác định rõ ràng người tố cáo do thông tin bị giấu (nặc
danh) hoặc thông tin giả dối (mạo danh).
Qua phân tích trên, tố cáo nặc danh, mạo danh ngồi những điểm chung, giữa
chúng vẫn có những điểm khác biệt nhất định.
Như khái niệm được trình bày tại Mục 1.1.1.2, trong đơn tố cáo nặc danh xảy
ra hai trường hợp: thứ nhất, đơn có nội dung tố cáo và thông tin cá nhân người tố
cáo nhưng thông tin không tồn tại trên thực tế, đối với loại đơn này chủ thể có thẩm
quyền giải quyết tố cáo khi tiến hành xác minh thông tin người tố cáo thì khơng tìm
được ai là người thực hiện hành vi tố cáo; thứ hai, đơn chỉ có nội dung tố cáo,
khơng có thơng tin cá nhân người tố cáo, trường hợp loại đơn này chủ thể có thẩm

quyền khơng phải xác minh tìm người thực hiện hành vi tố cáo. Như vậy, đối với
loại đơn tố cáo nặc danh trường hợp thứ nhất, chủ thể có thẩm quyền xác minh phải


15

tốn thời gian xác minh nhưng khơng tìm được người thực hiện hành vi tố cáo là ai;
còn trường hợp thứ hai chủ thể có thẩm quyền xác minh khơng phải lãng phí thời
gian để tìm người thực hiện hành vi tố cáo.
Khác với tố cáo nặc danh, đơn tố cáo mạo danh ngồi nội dung tố cáo cịn có
thơng tin của người tố cáo, thơng tin này có thể là họ, tên, địa chỉ, nghề nghiệp
người tố cáo. Mặc dù thông tin trên không phải của người thực hiện hành vi tố cáo
nhưng để biết được điều này chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo phải ra quyết
định thụ lý tố cáo, sau đó mới tiến hành xác minh căn cứ vào thông tin trong đơn tố
cáo. Sau q trình nghiên cứu, xác minh chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo
mới xác định người đứng tên trong đơn tố cáo không phải là người thực hiện hành
vi tố cáo. Do đó, mặc dù đã tiến hành nghiên cứu, xác minh nhưng chủ thể có thẩm
quyền giải quyết tố cao vẫn không xác định được người đã tố cáo. Như vậy, so với
tố cáo nặc danh, thì tố cáo mạo danh gây tốn thời gian, tiền bạc, công sức của chủ
thể giải quyết tố cáo hơn trong q trình giải quyết tố cáo.
Qua phân tích, so sánh ở trên, chúng ta có thể phân biệt được đâu là tố cáo
chính danh, đâu là tố cáo nặc danh, đâu là tố cáo mạo danh. Việc xác định được
từng loại tố cáo có ý nghĩa quan trọng trong việc áp dụng các quy tắc pháp lý cho
từng loại tố cáo và hiểu được bản chất của nó để chúng ta có thể phát huy thế mạnh
cũng như hạn chế những điểm yếu của các loại tố cáo.
1.1.4. Nguyên nhân và hệ quả của tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
1.1.4.1. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
Tố cáo nặc danh, mạo danh là người tố cáo muốn giấu thông tin của mình
khơng cho chủ thể giải quyết tố cáo cũng như các chủ thể khác biết họ, tên, địa chỉ
của mình. Việc người tố cáo khơng cho bất cứ ai biết đến thơng tin cá nhân của

mình xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, qua nghiên cứu và phân tích tác
giả nhận ra rằng có hai ngun nhân dẫn đến tình trạng tố cáo nặc danh, mạo danh,
đó là: nguyên nhân trực tiếp và nguyên nhân gián tiếp.
1) Nguyên nhân trực tiếp
Nguyên nhân trực tiếp dẫn đến tình trạng tố cáo nặc danh, mạo danh là nguyên
nhân theo ý chí chủ quan của chủ thể tố cáo, các nguyên nhân đó là:
Thứ nhất, người tố cáo sợ bị đe dọa, trả thù, trù dập từ người bị tố cáo


16

Thật vậy, khi người tố cáo việc làm trái pháp luật, những việc làm này mặc dù
nó chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền kết luận là vi phạm pháp luật nhưng
người bị tố cáo vẫn có xu hướng không muốn người khác biết về những việc làm
này của mình, do đó, người bị tố cáo muốn ngăn chặn người tố cáo cung cấp thông
tin về tài liệu, chứng cứ liên quan đến người bị tố cáo, nên họ có hành vi đe dọa để
người tố cáo khơng cung cấp thơng tin về mình cho chủ thể có thẩm quyền giải
quyết tố cáo và thậm chí người bị tố cáo cịn muốn trả thù vì người tố cáo đã vạch ra
việc làm sai trái của mình cho người khác biết mà quan trọng là cho chủ thể có thẩm
quyền giải quyết tố cáo biết.
Đây là vấn đề thực tế mà chúng ta phải nghĩ đến, mặc dù pháp luật tố cáo đã
dành hẳn một chương quy định bảo vệ người tố cáo nhưng không phải lúc nào quy
định này ln tỏ ra hữu hiệu. Điều đó, đã làm cho người tố cáo khơng dám tố cáo
chính danh mà thực hiện tố cáo nặc danh hoặc mạo danh để cho người khác khơng
biết thơng tin cá nhân của mình mà quan trọng là không để cho người bị tố cáo biết.
Thứ hai, người tố cáo muốn tránh việc phải chịu trách nhiệm pháp lý
Theo quy định của pháp luật tố cáo, người tố cáo có nghĩa vụ “chịu trách
nhiệm trước pháp luật về nội dung tố cáo”21 của mình, tuy nhiên trong thực tế có
người có động cơ đúng đắn muốn báo cho Nhà nước hành vi vi phạm pháp luật để
Nhà nước xử lý kịp thời, nhưng với cương vị của người dân, họ khó tiếp cận tài

liệu, chứng cứ liên quan đến hành vi vi phạm. Vì thế, những hành vi mà người dân
tố cáo cho rằng là vi phạm pháp luật chỉ là những suy nghĩ chủ quan của họ, vì vậy
việc làm bị tố cáo có thể đúng hoặc có thể sai. Do đó, một mặt người tố cáo lại
muốn đưa thông tin về hành vi vi phạm pháp luật đến cơ quan nhà nước để Nhà
nước ngăn chặn và xử lý kịp thời; mặt khác, họ lại sợ chịu trách nhiệm pháp lý nếu
như họ tố cáo sai. Để khơng bỏ sót tội phạm mà lại không phải chịu trách nhiệm
pháp lý, nên người tố cáo chọn hình thức tố cáo nặc danh, mạo danh để giấu thơng
tin cá nhân của mình, đặc biệt là giấu trước cá nhân, cơ quan có thẩm quyền giải
quyết tố cáo.
Ngoài ra, với quy định của pháp luật tố cáo thì người tố cáo phải bồi thường
thiệt hại cho người bị tố cáo do hành vi cố ý tố cáo sai sự thật của mình gây ra22.
21

Điểm c khoản 2 Điều 9 Luật TC 2018.
Bồi thường thiệt hại do hành vi cố ý tố cáo sai sự thật của mình gây ra. Xem điểm g khoản 2 Điều 9 Luật
TC 2018.
22


17

Thật vậy, trong thực tế có khơng ít trường hợp người tố cáo có dụng ý khơng tốt
muốn gây tổn hại đến uy tín, danh dự của người khác nên đã cố ý tố cáo những điều
không đúng sự thật. Vì khơng muốn chịu trách nhiệm pháp lý là phải bồi thường
thiệt hại23 do hành vi cố ý tố cáo sai sự thật của mình nên người tố cáo giấu thơng
tin cá nhân của mình bằng hình thức tố cáo nặc danh hoặc mạo danh.
2) Nguyên nhân gián tiếp
Ngoài nguyên nhân trực tiếp nêu trên cịn có ngun nhân gián tiếp dẫn đến
tình trạng tố cáo nặc danh, mạo danh. Nếu như nguyên nhân trực tiếp là yếu tố chủ
quan của chủ thể tố cáo, thì nguyên nhân gián tiếp là nằm ngồi ý chí chủ quan của

người tố cáo. Qua q trình nghiên cứu tài liệu, phân tích, đánh giá, tựu chung lại là
do các quy định pháp luật bảo vệ người tố cáo còn nhiều hạn chế, bất cập dẫn đến
tình trạng tố cáo nặc danh, mạo danh.
Thứ nhất, các quy định bảo vệ người tố cáo chưa phát huy được hiệu quả
Bảo vệ người tố cáo là một trong những cách để khuyến khích người tố cáo
mạnh dạn tố cáo hành vi vi phạm pháp luật để cơ quan nhà nước ngăn chặn và xử lý
kịp thời. Hiểu được ý nghĩa quan trọng này, Luật TC 2018 đã dành hẳn một chương
quy định về bảo vệ người tố cáo24, và đưa ra thủ tục cũng như các biện pháp để bảo
vệ khá đầy đủ. Các biện pháp bảo vệ người tố cáo mà Luật TC 2018 quy định gồm:
bảo bảo vệ bí mật thơng tin; bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân
phẩm; bảo vệ vị trí cơng tác việc làm25. Trong các biện pháp đó thì biện pháp bảo vệ
bí mật thơng tin người tố cáo là phải thực hiện đầu tiên và quan trọng nhất trong các
biện pháp bảo vệ, bởi lẽ, người bị tố cáo ln có mong muốn biết thơng tin người tố
cáo nhằm mục đích đe dọa, trù dập, trả thù để cho người tố cáo không cung cấp tài
liệu, chứng cứ liên quan đến hành vi vi phạm của mình. Do đó, thực hiện tốt biện
pháp đầu tiên thì cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo sẽ tiết kiệm được thời
gian và tiền bạc cũng như đạt hiệu quả cao trong công tác giải quyết tố cáo.
Măc dù, Luật TC 2018 quy định bảo vệ bí mật thông tin của người tố cáo là
nhiệm vụ của người giải quyết tố cáo; cơ quan tiếp nhận, xác minh nội dung tố
23

Người nào có hành vi xâm phạm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản, quyền, lợi ích
hợp pháp khác của người khác mà gây thiệt hại thì phải bồi thường, trừ trường hợp Bộ luật này, luật khác có
liên quan quy định khác. Xem khoản 1 Điều 584 Bộ luật Dân sự năm 2015.
24
Xem Chương VI bảo vệ người tố cáo Luật TC 2018.
25
Điều 56, 57, 58 Luật TC 2018.

18

cáo26, tuy nhiên, với quy định này vẫn chưa phát huy hiệu quả, trên thực tế vẫn còn
trường hợp làm lộ thơng tin người tố cáo ra ngồi từ sự vơ tình hay cố ý27. Những
hạn chế xảy ra trên thực tế đã phần nào làm cho người tố cáo khơng dũng cảm tố
cáo chính danh, để bảo vệ cho mình cũng như người thân của họ khỏi sự trả thù từ
người bị tố cáo nên họ chọn cách thức tố cáo giấu tên.
Bên cạnh đó, với quy định nhiệm vụ bảo vệ người tố cáo được giao cho nhiều
cơ quan nhà nước khác nhau28 thì bí mật thơng tin người tố cáo không được bảo
đảm cũng như công tác bảo vệ người tố cáo không hiệu quả. Bởi lẽ, việc giao cho
nhiều cơ quan cùng thực hiện một nhiệm vụ dẫn đến tình trạng “cha chung khơng ai
khóc”, “lắm sải không ai quét chùa”, với thực trạng như trên thì khó xác định trách
nhiệm của cơ quan, cá nhân có nhiệm vụ bảo vệ người tố cáo nếu như họ không
thực hiện, thực hiện không đầy đủ hoặc thực hiện sai quy định bảo vệ người tố cáo.
Với những hạn chế vừa nêu trên, đã phần nào làm cho người tố cáo khơng dám tố
cáo chính danh, mà phải tố cáo với cách thức nặc danh hoặc mạo danh.
Thứ hai, cơng tác giải quyết tố cáo cịn nhiều hạn chế
Theo quy định của pháp luật, thẩm quyền giải quyết tố cáo liên quan đến cán
bộ, công chức, viên chức đa phần là do người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm
quyền quản lý cán bộ, cơng chức, viên chức đó29. Trên thực tế, giữa người đứng đầu
cơ quan, đơn vị với cán bộ, cơng chức, viên chức ngồi mối quan hệ thủ trưởng với
cấp dưới cịn có mối quan hệ đồng chí, bạn bè, gia đình. Vì vậy, với mối quan hệ
này mà người đứng đầu cơ quan, tổ chức khó mà giải quyết tố cáo được khách
quan, cơng tâm nếu như người bị tố cáo có hành vi vi phạm pháp luật. Ngoài ra, đối
với những tố cáo hành vi tham nhũng, người giải quyết tố cáo khó giải quyết được
triệt để, bởi lẽ, người đứng đầu cơ quan, đơn vị sợ “bị vạ lây” do hành vi “buông
lỏng quản lý” để cho cán bộ, công chức, viên chức do mình quản lý thực hiện hành
vi tham nhũng, thì người đứng đầu cơ quan, đơn vị có thể bị truy cứu trách nhiệm

26

Khoản 1, 2 Điều 49 Luật TC 2018.
Quốc cường, “Để lộ người tố cáo, chủ tịch Đồng Tháp phạm luật nghiêm trọng”, (truy cập ngày 15/5/2019).
28
Các cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo: cơ quan có trách nhiệm giải quyết tố
cáo; cơ quan tiếp nhận, xác minh nội dung tố cáo; cơ quan công an; cơ quan quản lý nhà nước về cán bộ,
công chức, viên chức, lao động; ủy ban nhân dân các cấp; cơng đồn các cấp và các tổ chức khác. Xem Điều
49 Luật TC 2018.
29
Khoản 1 Điều 12 Luật TC 2018.
27


19

pháp lý30. Với thực tế trên, người tố cáo có quá nhiều rủi ro, lại không dám chắc
đơn tố cáo của mình được giải quyết triệt để hay khơng nên người tố cáo khơng
dám chọn hình thức tố cáo chính danh mà chọn hình thức tố cáo nặc danh, mạo
danh.
Tìm ra nguyên nhân dẫn đến tình trạng tố cáo nặc danh, mạo danh có ý nghĩa
quan trọng trong việc tìm ra giải pháp để khắc phục những hạn chế của pháp luật
cũng như khắc phục những hạn chế trong thực tiễn giải quyết tố cáo.
1.1.4.2. Hệ quả của tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh
Tố cáo nặc danh, mạo danh là hiện tượng xã hội, đã tồn tại rất lâu đời và hiện
tại vẫn đang diễn ra và tương lai sẽ vẫn cịn tiếp diễn. Tuy nhiên, khơng có hiện
tượng xã hội nào mà hồn tồn chỉ có mặt tích cực cũng như chỉ tồn tại mặt hạn
chế. Tố cáo nặc danh, mạo danh cũng vậy, cũng có mặt tích cực và có những mặt
hạn chế của nó.
Thứ nhất, mặt tích cực, mặc dù trong đơn tố cáo nặc danh, mạo danh người tố
cáo giấu đi thông tin cá nhân của mình, từ đó gây khó khăn cho chủ thể giải quyết

tố cáo trong việc xác minh như tìm tài liệu, chứng cứ để đưa ra kết luận giải quyết
tố cáo. Tuy nhiên, chúng ta cũng không thể phủ nhận được rằng nhiều hành vi vi
phạm pháp luật được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hiện và xử lý kịp thời
nhờ vào nguồn thông tin từ loại tố cáo này mang lại, nhất là những vụ án tham
nhũng liên quan đến những người có chức có quyền. Cũng theo Thiếu tướng
Nguyễn Văn Hồng: “không chỉ vụ việc ở Vĩnh Phúc mà từ trước đến nay có rất
nhiều vụ, nhiều đơn thư tố cáo nặc danh nhưng có căn cứ đã được xem xét giải
quyết. Nhờ đó mà các cơ quan chức năng đã phát hiện ra các vụ việc tiêu cực, tham
nhũng”31. Như vậy, có thể thấy rằng những hệ quả tích cực từ tố cáo nặc danh, mạo
danh mang lại đã góp phần vào trong cơng việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội
đạt được hiệu quả, nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

30

Khoản 1 Điều 1 Nghị định số 211/2013/NĐ-CP ngày 19 tháng 12 năm 2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ
sung một số điều của Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ quy định xử
lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức,
đơn vị mình quản lý, phụ trách.
31
Văn Kiên, tlđd (số 2).