Nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công phục vụ chiến lược phát triển kinh tế xã hội việt nam giai đoạn 2001 2010

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TỂ THÀNH PHỐ Hồ CHÍ MINH
\y

Đ Ế TÀI NGHIÊN c ứ u KHOA HỌC C Á P BỘ

N Â N G CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ CHI TIÊU
C Ô N G PHỤC VỤ CHIẾN Lược P H Á T TRIỂN
KINH TỂ -XÃ HỘI VIỆT NAM
GIAI Đ O Ạ N 2001-2010
MÃ SỐ: B2002-22-27

T MLĨ
,60»'

C H Ú NHIỆM : GS.TS. D Ư Ơ N G THỊ BÌNH MINH
THƯ K Ý :
TS. SỬ ĐÌNH T H À N H
C Á C T H À N H VIÊN :
TS. UNG THỊ MINH LỆ
TS. NGUYỄN HỒNG THANG
VIỄN
Ths. NGUYỄN ANH T U Â N
THOÁNG
Ths. BÙI THỊ MAI HOÀI
ThS. DIỆP GIA LUẬT

ậMẽ_J
T H À N H P H Ố H Ổ CHÍ MINH - N Ă M 2004

Mục lục

4
Trang
MỤC LỤC
DANH MỤC C Á C CHỮ VIẾT TẮT
MỞ ĐẨU
C H Ư Ơ N G 1: TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ CHI TIÊU C Ô N G

1

1.1. Khái n i ệ m , đặc điểm c h i liêu cơng

Ì

1.2. N ộ i d u n g c h i liêu c o n g

3

1.3. N h ữ n g t i ế p c ậ n cơ b ả n v ề q u ả n lý c h i liêu công h i ệ n đ ạ i

10

1.4. H i ệ u q u ả q u ả n lý c h i liêu công

20

1.5. Q u ả n lý c h i liêu tông à m ộ t sô q u ố c g i a trên thê g i ớ i

23

CHƯƠNG 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG
CỦA VIỆT NAM GIAI Đ O Ạ N 1991-2003

37

2. í Khái qt lình hình k i n h t ế xã h ộ i g i a i đ o ạ n 1991 -2003

37

2.2. Ì hực t r ạ n g q u ả n lý c h i tiêu công c ủ a V i ệ t n a m g i a i đoạn 1991-2003

44

2.3. T h ự c t r ạ n g k i ể m soát c h i tiêu công q u a k h o b ạ c nhà nước

76

2.4. Đ á n h giá q u ả n lý c h i liêu công ở V i ệ t n a m g i a i đ o ạ n 199 I -2003

93

CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ CHI
TIÊU C Õ N G PHỤC VỤ CHIÊN L Ư Ợ C P H Á T TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI
VIỆT NAM Đ Ế N N Ă M 2010
108
3.1. C á c t r ọ n g điểm phát t r i ể n k i n h t ế - xã h ộ i V i ệ t n a m đ ế n n ă m 2 0 1 0
3.2. X â y d ự n g chiên lược q u
n lý c h i tiêu công

3.3. C á c giãi phái") nàng c a o h i ệ u q u ả q u ả n lý c h i liêu công đ ế n n ă m 2 0 1 0
3.4. H o à n t h i ệ n h ệ Ihông định m ứ c c h i tiêu cơng

108
Ì 12
122
I 38


3.5. Hồn thiện k i ể m sốt chi liêu công qua kho bạc nhà nước

141

3.6. Xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn

149

3.7. Các giải pháp hỗ trợ khác

162

KẾT LUẬN
D A N H M Ụ C TÀI L I Ệ U T H A M K H Ả O


DANH MỤC C Á C CHỮ VIẾT T Á T
ASXH: An sinh xã hội
EBF: Quỹ ngoài ngân sách
ERC: Uy hun dành giá chi liêu
GDP: Tong sàn phẩn quốc nội.

KBNN: Kho bạc nhà nước
KH-CN: Khoa học công nghệ
MTEF: Khuôn khô chi tiêu trung hạn
NSNN: Ngân sách nhà nước.
N S Đ P : Ngân sách địa phương.
NSTW: Ngân sách trung ương.
ODA: Nguồn vốn hồ I t phái triển cliính thức cùa nước ngồi.
rí
PER: Đánh giá chi liêu cơng
PIP: Chương Hình đầu lư cơng
UNDP: Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc
WB: Ngân hàng T h ế giới.
VVTO: T ổ chức Thương mại T h ố giới.


LỜI M Ở

ĐẦU

1. Tính cấp thiết củi! dề tài
Chi tiêu công là mội trong những công cụ trọng yên của nhà nước, hoạt
động của nó là hướng vào [hực hiện phân bổ các nguồn lực tài chính sao cho có
hiệu quả nhằm đảm bảo nền kinh lố lăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững.
Vân dề xun SI của chính sách chi liêu cơng là lìm ra câu trả lấi: Làm như
thê nào phân bô và sử dụng các nguồn lực lài chính của xã hội một cách mích
nhiệm, hiệu lực và hiệu quả.
Chiến lược cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước lõ ra rất hứa hẹn để
Việt Nam thực hiện thành cơng q trình chuyển dổi kép: lừ mội nền kinh lê
mang nặng lính hành chính chuyển hẳn sang mội nền kinh lê [hi trưấng năng
động; từ một xã hội nông nghiệp lạc hậu chuyển sang một xã hội cịng nghiệp.

Sự phál triển đó dõi hỏi Nhà nước cần phải xây dựng một chính sách chi tiêu
cơng (hích hợp dể chủ dộng khai thác, phân bô và sử dụng các nguồn lực lài
chính của xã hội có hiệu quả và hiệu lực, phù hợp với chiên lược công nghiệp
hóa, hiện dại hóa đất nước.
Tuy nhiên, do nền kinh tê đang trong quá trình chuyển đổi, việc thiết lập
và vận hành chính sách chi tiêu cơng cơng cho phù hợp với sự phát triển của
nền kinh tê LítỊ nưấng ở Việt Nam chưa dược giải quyết thùa dáng, chưa lương
xứng với vị trí cùa nó trong hệ thống lý luận lần lliực tiền. Sự nhận thức cơ sử
khoa học về quản lý chi tiêu công hiện đại chưa dược dành giá thật sâu sắc
nên việc sử dụng chúng còn hạn chê, chưa chuyển hướng kịp thấi để thích nghi
phù hợp với lình hình kinh lê mới.


Đ ề tài n g h i ê n c ứ u k h o a h ọ c "Nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công
phục vụ chiến lược phái triển kinh tế xã hội việt nam giai đoạn 2001 -2010"
được chọn nghiên cứu nhằm góp phần Ihiếi thực vào việc xây dựng và vận
dụng chính sách chi tiêu cịng vào thực tiễn một cách có hiệu quả, phù hợp với
hệ thống lý luận và thực liễn mà nền kinh lố thị trường Việt Nam đang dủt ra
để phục vụ sự nghiệp cơng nghiệp hóa và hiện đại hóa đai nước.
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Cịng trình nghiên cứu nhằm hướng vào dại dược các mục liêu sau dây:
" Hệ thơng hóa và phái triển lý luận về chi tiêu cơng trong nền kinh tế
thị trường.
• Phân lích và đánh giá thực trạng hoại dộng chi Liêu tài chính cơng
trong [hời gian lừ 1990 đèn nay.
• Đề xuâl hệ thông các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả chi liêu
cơng phục vụ cơng nghiệp hóa, hiện dát hóa đát li ước
• Hồn Ui lộn nội dung giảng dạy mơn học tài chính cơng và xuất bản
giáo trinh lài chính cơng.
3. Phương pháp nghiên cứu của đề tài

Là mội đề lài mang tính khoa học và ứng dựng thực tiễn nên trong quá
trình nghiên cứu các lác giã chủ yêu dựa vào phức In g pháp chủ nghĩa duy vật
biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, dồng thời có kết hợp các phương pháp
Phăn tích, tống hợp, quy nạp, suy diễn ... để giải quyếl những vấn đề được đủt
ra trong đề tài.
4. Kết cấu của đề tài


Đ ề lài ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục lài liệu tham khảo, k ế t câu
thành 3 chương như sau:
• Chướng I: Tổng quan về quàn lý chi liêu cơng.
• Chương 2: Đánh giá thực trạng quản lý chi liêu còng của việt nam
giai đoạn 1991 -2003.
" Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công
phục vụ chiến lược phái triển kinh lê xã hội Việt nam đến nam 2010.


CHƯƠNG Ì
TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ CHI TIÊU CƠNG
1.1. Khái niệm, đặc điểm chi tiêu công
1.1.1. Khái niệm
Chi liêu công là một phạm trù kinh lê lon tại khách quan gắn liền với sự
lổn lại của nhà nước. Qua các thời kỳ phái triển kinh lê - xã hội, quan điểm về
chi liêu cơng cũng có những thay dổi nhài định. Trong thời kỳ chủ nghĩa lư bản
tự do cạnh tranh, theo các nhà kinh tê học cổ điển, chi liêu công là chi tiêu của
các cơ quan pháp nhân công quyền . Khái niụm chi liêu công của các nhà kinh
tế cố điển hoàn loàn là dựa vào ý niụm pháp lý: nhà nước và các cư quan nhà
nước là các pháp nhàn cơng quyền. Trong khi đó, các nhà kinh lê hiụn đại cho
rằng, trong nền kinh lê [hi trường hiụn đại, chi liên công là công cụ lài chính
của nhà nước dế trang trải và đảm bao các hoại dộng của bộ máy quán lý, giữ

gìn an ninh, trật Lự xã hội và sự toàn vẹn của đất nước; can thiụp vào các hoạt
dộng kinh tê nhằm ổn định môi trường kinh tổ vĩ mô, bảo vụ lợi ích chung cho
các chù thể trong xã hội. Theo quan điểm của các nhà kinh tế hiụn đại, thì chi
tiêu cơng được khái niụm hồn tồn dựa vào ý niụm về kinh lè' xã hội, dó là:
quyền lực và lính hưởng của nhà nước và các ai quan cơng quyền đối với các
lĩnh vực kinh lê - xã hội. Chi liêu cơng có những tính chất sau :
• Quyền quyết định chi tiêu công do nhà nước (quốc hội, chính phủ
hay cơ quan cơng quyền được uy quyền) quyết định.
• Chi tiêu cơng phục vụ cho những hoạt dộng phi vị lợi, chú trọng
đến lợi ích cộng đồng, lợi ích kinh lê xã hội.

Ì


•

Chi tiêu cơng tạo ra h à n g hóa dịch vụ công, m ọ i người d â n có nhu

cầu có thể tiếp cận. Nhà nước có thể cung cấp những loại hàng
hóa, dịch vụ cơng cho xã hội dưới hình thức "người hưởng lự do mà
khơng trả tiền" hoủc dưới dạng thu phí, lệ phí - một hình thức thu
hồi chi phí dầu tư của nhà nước, nhưng khơng theo cơ chế giá thị
trường.
• Sự quản lý chi tiêu cơng phải lịn trọng ngun tắc cơng khai và
minh bạch và có sự tham gia của cơng chúng.
Trên cư sở đó, có thể đưa ra khái niệm chi liêu công là các khoăn chi tiêu
của nhà nước nhằm thực hiện các chức năng vốn có của nhà nước trong việc
cung cấp hàng hóa câng, phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội cho cộng đồng .
Nguồn lài trự chi tiêu cơng:
• Nguồn thu từ thuế và lệ phí;

• Nguồn thu từ dóng góp cùa các thành phần kinh tế, các lô chức xã
hội và dã li cư ;
• Nguồn lài trự từ bên ngồi;
• Các nguồn khác được ghi thu vào ngân sách nhà nước...
1.1.2. Đủc điểm chi tiêu công
- Đủc điểm nỗi bật của chi tiêu cơng là nhằm phục vụ cho lợi ích chung
của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát
từ chức năng quàn lý toàn diện nền kinh tế-xã hội của nhà nước và cưng chính

Tài chính c ơ n g , T ủ sitch D ạ i học Sài g ò n , 1974, [rang 72, lập 1.

2


trong q trình thực hiện chức năng đó nhà nước đã cung cấp m ộ t lượng h à n g
hóa cơng cộng khổng lồ cho nền kinh tế.
- Thứ đến, chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy nhà nước và những
nhiệm vụ kinh lê, chính trị, xã hội mà nhà nước thực hiện. Các khoản chi tiêu
công do chính quyền nhà nước các cấp đám nhận theo nội dung dã được quy
định trong phân cáp quản lý ngân sách nhà nước và các khoản chi tiêu này
nhằm đàm bảo cho các cáp chính quyền thực hiện thức năng quản lý, phát
triạn kinh tế-xã hội. Song song dó, các cấp của cơ quan quyền lực nhà nước là
chủ thế duy nhài quyết định cơ câu, nội dung, mức độ của các khoản chi tiêu
công cộng nhằm [hực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh lê, chính trị, xã hội của
quốc gia.
- Các khoản chi tiêu hoàn toàn mang tính cơng cộng. Chi tiêu cơng tương
ứng với những dơn đại hàng của chính phù về mua hàng hóa dịch vụ nhằm thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Đồng thời đó cũng là những
khoản chi cần thiết, phái sinh lương đối ổn dinh như: chi lương cho viên chức
bộ máy nhà nước, chi hàng hóa dịch vụ cơng đáp ứng nhu cầu tiêu dùng cịng

cộng của các lung lớp dân cư...
- Các khoản chi liêu công cộng mang lính khơng hồn trả hay hồn trả
khơng trực tiếp. Điều này thạ hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ
và số lượng của những địa chỉ cụ thạ đều được hồn lại dưới hình thức các
khoản chi tiêu công cộng. Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng
hợp về kinh tế-xã hội của nhà nước.
1.2. Nội (lung chi tiêu công.

3


Chi tiêu c ô n g diễn ra trên phạm vi rộng, dưới nhiều hình thức. Trong quản
lý tài chính, chi liêu công được chia làm 2 nội dung chi lớn: chi thường xuyên
và chi dầu tư phái triển.
1.2.1. Chi thường xuyên
Chi thường xuyên là quá trinh phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ của nhà
nước để đáp ứng các nhu cầu chi gặn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ
thường xuyên cùa nhà nước về quản lý kinh lế-xã hội. Cùng với quá trình phát
Iriển kinh lế-xĩi hội các nhiệm vụ thường xuyên của nhà nước ngày càng gia
tăng, do đó đã làm phong phú nội dung chi thường xuyên của ngân sách nhà
nước.
Chi thường xuyên là những khoản chi mang những đặc trưng cơ bản:
- Chi thường xuyên mang lính ổn định:
Xuất phát lừ sự tồn tại cùa bộ máy nhà nước, lừ việc thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước, địi hỏi phải có nguồn lực tài chính ổn dinh duy
trì cho sự hoạt động của bộ máy nhà nước. Tính ổn định của chi thường xun
cịn bai nguồn từ tính ổn dinh trong từng hoạt động cụ thể của mỗi bộ phận
thuộc bộ m;íy nhà nước.
- Là các khoản chi mung tính chát liêu dừng xã hội:
Các khoán chi thường xuyên chù yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về

quản lý hành chính Nhà nước, về quốc phịng, an ninh, về các hoạt động sự
nghiệp và các hoạt động xã hội khác do nhà nước tổ chức. Các khoản chi
thường xuyên gặn với 'lêu dùng của nhà nước và xã hội mà kết quả của chúng
là tạo ra các hàng hóa và dịch vụ công cho hoạt động của nhà nước và yêu cầu
phát triển của xã hội.
4


- Phạm vi, mức độ chi thường xuyên gắn chặt với với cơ cấu lổ chức cùa bộ
máy nhà nước và sự lựa chọn của nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa
cơng cộng
Các khoản chi thường xun hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình
Ihường của bộ máy nhà nước, do đó nếu bộ máy nhà nước gọn nhẹ, hoạt động
có hiệu quả thì số chi thường xuyên giâm. Hoặc những quyết định của nhà
nước trong việc lựa chọn phạm vi mức độ cung ứng các hàng hóa cơng cộng
cũng sẽ ảnh hưởng trực Liếp đến phạm vi và mức độ chi thường xuyên.
Các khoản chi thường xuyên thường đưồc tập hồp theo từng lĩnh vực và
nội dung chi, bao gồm 4 khoản chi cơ bẩn sau:
- Chi sự nghiệp văn hóa-xã hội: Là các khoản chi mang tính chãi liêu dùng
xã hội, liên quan đèn sự phát triển đời sống tinh thần của các tầng lớp dân cư.
Chi văn hóa xã hội gắn liền với quá trình đầu tư phát triển nhân tố con người.
Chi vãn hóa xã hội bao gồm các khoản chi cho các hoạt đông sự nghiệp: sự
nghiệp khoa học-công nghệ, sự nghiệp giáo dục-đào tạo, y tế, văn hóa, nghệ
thuật, thể dục-thể thao, thơng tấn, báo chí, phái Ihanh, truyền hình và các hoạt
động khác... .
- Chi sự nghiệp kinh lê'của nhà nước: Việc thành lập các (ton vị sự nghiệp
kinh tế đê phục vụ cho hoạt động của mõi ngành và phục vụ chung cho toàn bộ
nền kinh tế quốc dân là hết sức cần Ihiết. Các hoạt động sự nghiệp do nhà nước
thực hiện để tạo diều kiện Ihuận lồi cho các hoại động của các thành phần kinh
lê'. Khoản chi này nhà nước không hướng tới nguồn thu và lồi nhuận. .

- Chi quản lý hành chính nhà nước:

5


V ớ i chức n ă n g quẫn lý toàn diện nền kinh tế-xã h ộ i , n ê n bộ m á y hành
chính của nhà nước được thiết lập từ trung ương đến địa phương và toàn bộ các
ngành, lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân. Chi quản lý hành chính nhà nước
nhằm đảm bảo sự hoại động của hệ thống các cú quan hành chính nhà nước.
Theo nghĩa rộng, khoản chi này bao quát 5 lĩnh vực cớ bản:
+ Chi về hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước .
+ Chi về hoại động của hệ thống các cơ quan pháp luật luật .
+ Chi về hoạt động quẫn lý vĩ mô nền kinh lố xã hội cho hệ thống các
cơ quan quàn lý kinh tế xã hội và chính quyển các cờp.
+ Chi về hoạt dộng của các cơ quan Đãng cộng sản Việt nam ỏ các
cờp.
+ Chi về hoại động của các tổ chức chính trị xã hội.
- Chi quốc phịng an ninh và trật tự an tồn xã hội:
Chi quốc phịng an ninh được lính vào khoản chi thường xuyên dặc biệt
quan trọng, vì đây là lĩnh vực mà hoạt động của nó đâm bào sự tồn tại của nhà
nước, ổn định lậu tự xã hội và sự toàn vẹn lãnh thổ. Khoản chi này được chia
làm 2 bộ phận cơ bản:
+ Các khoản chi cho quốc phòng để phòng thủ và bảo vệ nhà nước,
chồng sự xâm lược và đe dọa của nước ngoài .
+ Các khoản chi nhằm bảo vệ, giữ gìn chế độ xã hội, an ninh cùa dân
cư trong nước.

6

- Chi khác:
Ngoài các khoản chi thường xuyên lớn thuộc 4 lĩnh vực trên cịn có các
khốn chi khác cũng xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: chi lại giá theo
chính sách của nhà nước, chi trà lãi tiền do chính phủ vay, chi hỗ trự quỹ
BHXH...
1.2.2. Chi dầu tư phát triển
Trong ai chế kinh tế thị trường, với chức năng quản lý kinh tế, Nhà nước
sử dụng công cụ ngân sách nhà nước đế phân phối các nguồn lực tài chính cho
sự phát triện của lĩnh vực sản xuâl kinh doanh và các ngành kinh tê qnôc dân.
Chi dầu tư phái triện dược thực hiện chù yếu Lừ ngân sách trung ương và một
bộ phận của ngân sách địa phương. Đầu tư phái triện là hình thức đầu tư có liên
quan đến sự tăng trưởng quy mơ vốn đầu lư của nhà nước và quy mơ vốn trên
lồn xã hội. Mục liêu của đầu tư phát triện là đầu lư vào khu vực sản xuất, dầu
tư vào cơ sỗ hạ tầng kinh tế-xã hội, làm thay dổi cơ câu kinh tẽ xã hội của đất
nước. Kết quả của các khoản chi dầu tư phái triện là lạo ra cơ sỏ vật chất kỹ
thuật của nền kinh tế, làm tăng cơ sỏ hạ lang kinh lê - xã hội, tạo ra của cải
vật chãi và Ihiìc đây tăng trưởng kinh tế.
Như vậy, có the hiểu chi đầu tư phái triển là quá trình nhà nước sử dụng
một phần vốn liền tệ dã được tạo lập thông qua hoạt động thu của ngân sách
nhà nước để dầu tư xây dựng hạ tầng kinh tế-xã hội, phái triển sản xuất và để dự
trữ vật tư hàm; hóa, nhởm đàm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định rà lăng
trưởng cửu nền kinh lể.
Xé! theo mục đích, chi đầu lư phát triện bao gồm:

7


- Chi xây dựng các câng trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội
cớ khả năng hoàn vốn: là khoản chi lớn của nhà nước nhằm phát triển kết câu
hạ lang đảm bào các điều kiện cần thiết cho nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã

hội. Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng là khoải) chi dầu lư xây dựng các cơng trình
giao thơng, bưu chính viễn thơng , điện lực, năng lượng, các ngành công nghiệp
cư bàn, các cơng trình trọng điểm phát triển văn hóa xã hội...
- Dầu lít, hồ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước, góp vốn cổ phần,
góp vốn liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc cúc lĩnh vực cần llìiêl cứ sự
tham gia của nhà nước:
Là những khoản chi của ngân sách nhà nước để dầu lư hố trợ cho sản xuất
dưới các hình thức:
+ Đầu lư hố trợ vốn cho các doanh nghiệp để xây dựng mới, cải
tạo, mở rộng dí sỏ vật chát kỹ thuật, (rang thiết bị... cho các doanh nghiệp nhà
nước.

+ Góp vốn cổ phần hoặc liên doanh.
Với mục đích phái Hiến kinh lố Ì ỉ ì Ị [rường dinh hướng xã hội chủ nghĩa
thông qua các khoản chi này nhà nước can thiệp vào nền kinh tế bằng việc
nấm những ngành quan trọng, chủ yếu, quy mô lớn để dẫn dắt nền kinh tế iheó
mục tiêu phái triển kinh tế của đài nước, đàm bảo vai trò chủ đạo cùa thành
phần kinh tế nhà nước. Nhà nước đầu tư vào những ngành quan trọng có ảnh
hưởng đến sự lăng trưởng ổn định của nền kinh lê', an ninh quốc phịng và các
doanh nghiệp có tính chãi cơng ích.
- Chi hỗ trự các quỹ hỗ trợ phái tri
n .

8

không


Đây là khoản chi của ngân sách nhà nước góp phần tạo lập quỹ hồ trợ
phát triển đ ể thực hiện việc hỗ trợ vốn cho các dự án đầu lư phái tri ôn thuộc

các ngành nghề ưu đãi và các vùng khó khăn theo quy định của chính phủ,
nhừm phát triển sản xuất, đ ả m bảo cân dối giữa các ngành, các vùng trong cả
nước. Khoản chi này hình Ihành vốn điều l ệ cùa quỹ và có thể chi đê bô sung
vốn hàng năm khi cần thiết. T h ô n g qua hoại dộng của quỹ hỗ trự phái triển góp
phần lừng hước chuyến dần hình thức cáp phái của ngân sách nhà nước cho dầu
tư sang hình Ihức tín dụng đầu lư ưu đãi, nhừm nâng cao trách n h i ệ m của người
sử dụng vốn và hiệu quả sử dụng vốn.
- Chì dự trừ nhà nước:
Đó là khoản chi hình thành nên quỹ dự trữ nhà nước nhừm mục đích dự
trữ những v ạ i tư, thiết bị, hàng hóa chiến lược p h ò n g khi nền kinh l ê ' g ặ p những
biến c ố bất ngờ về thiên tai, (.lịch họa... đảm bảo cho nền kinh l ố phái triển ổn
định .
T ừ những nội dung chi đầu Hí phái triển nêu trên, có thể thấy rừng chi
đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước V i ệ t nam có những dặc trưng cơ bàn
sau:
- Chi dầu lư phái triển là khoản chi lớn và không ngừng lăng lên:

Là

khoán chi đ á p ứng nhu cầu cho sự phái triển kinh lế-xã hội cùa quốc gia, lliông
qua đầu tư phái triển mới tạo ra được những lài sản c ố định, n ă n g lực sản xuất
mới cho nền kinh t ế quốc dân, tạo điều kiện cho nền kinh t ế phát triển và tăng
trưởng. Song lượng vốn đầu tư không ổn định hàng n ă m vì nhu cầu và mức độ
đầu lư h à n g n ă m phụ thuộc và chịu sự quyết định bởi k ế hoạch phái triển kinh
t ế xã hội của nhà nước, phụ thuộc vào số dự án và mức độ đầu lư cho các dự án

9


trong n ă m , phụ thuộc vào khả n ă n g nguồn vốn của ngân sách nhà nước. Trong

xu hướng phát triển, đặc biệt là thời kỳ thực hiện cơng nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước khoản chi cho đầu lư phát triển không ngởng gia tăng.
- Chi đáu lư phát triển là khoản chi mang tính chất lích lũy: Trong tởng
niên độ ngân sách, khoản chi dầu Ui phái Hiển đều gắn với việc lạo ra của cải

vật chất xã hội. Thành quả của nó làm cơ sở tạo điều kiện cho nền kinh tê phát
triển ổn định và lăng trưởng, lãng lích luỹ cho ngân sách nhà nước.
- Phạm vi và mức độ chi đầu tư phát liến gắn chặt với việc thực hiện mục
tiêu, yêu cầu phái triển kinh tế-xã hội của đai nước trong từng thời kổ và sự lựa
chọn phương pháp cấp phát cửa nhà nước: Chi đầu lư phát triển phải đảm bảo
các điều kiện CƯ sở vại chất cho việc thực hiện các mục tiêu, yêu cầu phái triển
kinh tế-xã hội của đát nước. Phạm vi và mức độ chi dầu tư phát triển phụ thuộc
vào việc lựa chọn phương thức cung cấp vốn dầu tư của nhà nước. Trong cơ chế
kinh tế thị trường ngồi nguồn vịn đầu lư tở ngân sách nhà nước, sự hỗ trự vốn
đầu tư lở các quỹ hỗ trự phát triển nhà nước còn thực hiện chính sách xã hội
hóa trong chi đầu lư để tở đó làm tăng lổng mức vốn đầu tư phái triển cho loàn
xã hội.

1.3. Những tiếp cận cư bản về quản lý chi tiêu công hiện đại
1.3.1. Khái niệm quản lý chi tiêu công
Quăn lý chi tiêu công là một khái niệm phản ảnh hoạt động tổ chức điều
khiển và đưa ra quyết định của nhà nước dối với quá trình phân phối và sử dụng
nguồn lực lài chính cơng nhằm thực hiện các chức năng vốn có cửa nhà nước
trong việc cung cấp hàng hân công, phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội cho cộng
đồng.

lũ


Với khái niệm liên cho thây:

- Chi tiêu công là một trong những thuộc lính vốn có khách quan của khâu
tài chính cơng, phản ánh sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính cơng của
nhà nước .
- Quản lý chi liêu cơng là hoạt dộng có lính chủ quan của nhà nước trong
việc lổ chức điều khiển quá trình phân phơi và sử dựng nguồn lực lài chính
cơng.
Xét về phương diện cấu trúc, quán lý chi liêu công bao gồm hệ thông các
yếu tố sau:
- Chủ thể quản lý: nhà nước là ngưịi trực tiếp lổ chức, điều khiển q
trình phân phối, sử dụng nguồn lực lài chính cơng.
- Mục liêu quăn lý :
+ Mục tiêu lóng qt: thúc đẩy kinh lố tăng trưởng nhanh, bền vững và
ổn định
+ Mục tiêu chi tiết:
• Phân bổ có hiệu quả nguồn lực lài chính của nhà nước.
• Nâng cao hiệu quả hoại dộng về cung cấp hàng hóa, dịch vụ
cơng cộng.
• Thực hiện cơng bằng xã hội.
- Cơng cụ quăn lý: Để thực hiện quản lý, nhà nước cần phải sử dụng hệ
ihơng các cơng cụ, trong dó bao gồm các yếu tố:
+ Các chính sách kinh tế- lài chính.

11


+ Pháp che kinh lỗ - lài chính.
+ Chương trình hóa cát mục liêu, dự án ...
- Cơ chê quán lý: Là phương thức mà qua đó nhà nước sử dụng các cơng
cụ quản lý lác động vào q trình phân phối và sử dụng cát nguồn lực tài chính
đê hướng vào đạt những mục tiêu đã định.

- Nội dung quản lý chi tiêu công: bao gồm tất cả những thành phần của
quy trình ngân sách của quốc gia:
• Dự báo thu nhắp và chi tiêu ( được Ihiêl lắp trong khn khổ
chi liêu trung hạ li).
• Gắn kêl ngân sách với việc đưa ra chính sách.
• Chuẩn bị ngân sách.
• Quản lý tiền mặt và kiểm sối chi liêu ngân sách.
• Thực hiện kiêm [ra bên trong và kiểm lồn.
• Kê (ốn và báo cáo.
• Mua sắm hàng hoa cơng và lài sản.
• Đánh giá thực hiện.
• Điều hành kiểm tốn lừ hên ngồi.
• Đảm bảo sự giám sái của ai quan lắp pháp và các ai quan
khác.

12


1.3.2. Các m ơ hình quản lý chi tiêu cơng
Trải qua nhiều thập kỷ, chính phú của các nền kinh lẽ' thị trường dã có
nhiều nỗ lực trong việc cải cách quản lý chi liêu công để Ihực hiện lôi việc
phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính cơng, qua đó nhằm thực hiện lốt
vai trị quản lý kinh tế xã hội của mình. Cho đến nay. nền kinh lê thê giầi đã
trải qua cát mơ hình quẫn lý chi liêu công :
1.3.2.1. Lập ngân sách theo danh mục
Vào trưầc cuối thế kỷ 19. lập ngân sách ỏ hầu hết cát quốc gia được
biểu thị bằng năng lực điềo hành yếu kém, ít sự kiếm sối tủa trung ương và
những cách thức là thuộc về phong cách riêng. Lập ngân sách danh mục theo
truyền thông là mội sự cải cách được bai nguồn từ sự quan tầm về kiểm soái
chi tiêu, hiệu quả sử dụng nguồn lực và xóa bị sự [ham nhũng đang gìn lăng

đáng kế. Vì lý doiiày. những người cải cách ngân sách vào cuối thê kỷ 19 và
đầu thê kỷ 20 đã ủng hộ hệ thống lập ngân sách theo danh mục và qua đó sẽ
dây mạnh tính trách nhiệm qua việc sử dụng chi tiêl các nguồn lực.
Tập trung quan trọng nhất của hệ thơng ngân sách là chi liếl hóa chi liêu
ngân sách trong q trình phân phơi vơi những giầi hạn nhài định để đảm bảo
các cơ quan nhà nưầc không thê chi liêu vượt quá nguồn lực được phân phôi.
Tuy vậy, cách quản lý này có nhược điểm :
+ Chí nhân mạnh đến khâu lập ngân sách vầi những chi Liêu có lính
tn thủ được đua ra bởi chính phủ.
+ Sự phân phôi không trả lời được câu hỏi lại sao tiền phải chi liêu.
+ Ngân sách chí

được

lập trong ngắn hạn ( mội năm).

13


+ Khơng chú trọng đúng mức đến lính hiệu quả phân hô nguồn lực và
hiệu quả hoạt dộng trong cung ứng hàng hóa cơng.
1.3.2.2. Lập ngân sách (heo cơng việc thực hiện
Điểm chính u của lập ngân sách theo cơng việc thực hiện hì liên hành
phân phối nguồn lực của nhà nước gắn liền với những hoạt dộng của lừng iliin
vổ, cơ quan nhà nước và đo lường khôi lượng cơng việc trong sự so sánh với chi
phí. Như vậy, quán lý ngân sách theo công việc [hực hiện dã (hê hiện mội sự
chuyên đổi việc lập ngân sách chủ yếu dựa vào sự kiêm soái chi liêu đầu vào
sang lập ngân sách dựa vào khỏi lượng công việc. Do vậy. trong quản lý ngân
sách, nhà nước thường sử dụng phương pháp phân tích lợi ích - chi phí đê đánh
giá việc phân phôi và sử dụng nguồn lực tài chính cơng.

Nhược diêm tủa phương thức quản lý này:
+ MỘI trong những điểm mạnh của ngân sách theo còng việc thực hiện
là gắn kết những cái gì được lạo ra với những nguồn lực được đòi hỏi trong chu
kỳ ngân sách hàng năm, nhưng'dây cũng là điếm yêu cơ bản của nó vì ngân
sách chỉ lập ngắn hạn, khơng gắn với chính sách phái triển kinh lê'dài hạn.
+ Lập ngân sách theo công việc thực hiện dược thiết kế hướng vào thực
hiện tát cả các mục liêu, trong khi nguồn lực cịn giới hạn nên khơng quan tâm
đúng mức liên tính hiệu quả, hiệu lực của chi liêu NSNN.
1.3.2.3. Lập ngân sách theo chương trình (ngân sách theo dầu ra )
Từ những năm 1960, những cải cách trong lĩnh vực cơng đã hắt dầu tập
(rung vào kế hoạch hóa cho việc sứ dụng những nguồn lực cơng: Đó là lập
ngân sách theo chương trình. Phương [hức nàycho phép liên kê! mội cách có
hệ thống lập ngân sách với lập chương trình và lập kế hoạch.
14


L ậ p n g â n sách t h e o chương t r ì n h hướng v à o t h i ế t l ậ p m ộ t h ệ t h ố n g p h â n
bô nguồn lực nhằm lạo nên sự liên kết chi phí với kết quả cửu những chương
trình câng cộng. Điếm mâu chốt dối với ngân sách chương trình là sự lựa chọn
dong sơ các mục liêu của chính sách cùng với những giãi pháp cần thiết để đại
được mục liêu đó. Ngân sách chương trình thiết lập cho những mục liêu chương
trình trịi dài vượt quá một năm tài khóa. Thèm vào dó lập ngân sách chương
trình địi hỏi phịi có những giịi pháp hiệu lực dế do lường đầu ra và két cjuị
của các khoịn chi liêu công.

1.3.3. Chiên lược quịn lý chi tiêu công
Trong nền kinh lê'thị trường hiện đại, quịn lý chi liêu công là một trong
những cơng cụ trọng u của của chính sách lài chính quốc gia, nó thực hiện
quịn lý việc phân bơ và sử dụng các nguồn lực lài chính cơng sao cho có hiệu
quị nhằm địm bão nền kinh lê'tăng Irưỏng nhanh, ổn định và bền vững.

Vân đề xuyên SI của quịn lý chi liêu cơng là lìm ra câu trị lời: làm
như .thê nào để phân bổ và sử .dụng nguồn lực của nhà nước mội cách nách
nhiệm, hiệu lực và hiệu quị Chính vì vậy, trong chiên lược quịn lý thi tiêu
công hiện đại ngày nay phịi hướng vào thực hiện các vấn đề:
1.3.3.1. Tơn trọng tính kỷ luật tài chính tong thê
Đối với mội nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng đê thỏa mãn các
nhu cầu là có giới hạn ( bao gồm giới hạn bên ngoài và bên (rong), nêu đế chi
tiêu ngân sách gia lăng sẽ dẫn đến những hậu quị sau:

+ Gia tăng gánh nặng nợ cho nền kinh tê trong tương lai

+ Gia lăng gánh nặng về thuế.

15


+ Phá vơ cân bằng kinh tế vĩ mơ. đó là cân bằng về tiêl kiệm - đẩu tư,
cân bằng cán cân thanh tốn, lừ đó ảnh hương tiêu cực đến sự tăng trưởng kinh
tế.
Vì vậy, cần Ihiếl phải giữ kỷ luậl lài chính lổng thể để ổn định kinh tế vĩ
mơ. Kỷ luật lài chính lổng thế địi hỏi chi ngân sách phải dược lliiêl lập mại
cách dạc lập và trước khi ra quyết định chi tiên lừng phần (lừng khoản mục chi
I

tiêu ngân sách). Giới hạn lổng chi tiêu ngân sách phải được tăng cường trong
suốt quá trình thực hiện ngân sách và được cluy ui, giữ vững ổn định (rong ngan
hạn và dài hạn.
Sự giới hạn về lổng chi liêu phải được thiết lập trước khi những chi tiêu
bạ phận riêng rẽ của ngân sách được quy định và dựa vào các thí liêu lơng thê
vĩ mơ như : quy mơ GDP; tỷ sồi (hu/GDP; sự gia lăng chi hàng năm trong

lổng GÓP; tỷ lệ nỢ/GDP; tỷ lệ tiết kiệm dầu iư/GDP; mức đạ thâm hụt cán cân
thanh toán... Giới hạn lổng thể phải được Ihiết lập trong khoảng thời gian Mung
hạn, theo đó những quy định phân bổ nguồn lực cũng phải phù hợp với những
khuôn khơ chi liêu trung hạn đó. Trong quản lý chi liêu công, cần thiết xác lập
mại khuôn khổ chi tiêu trung hạn ( medium-term expendilure framework:
MTEF), bởi vì:
+ MTEF sẽ là cơ sỏ đê đo lường những tác đạng của những thay dổi về
chính sách, điều kiện kinh tẽ đến ngân sách, hay cách khác, thông qua MTEF
sẽ cung cấp đầy đủ những thơng tin về thay đối chính sách, điều kiện kinh tế
đến sự phân bô nguồn lực tài chính nhà nước.
+Thơng qua MTEF, chính phủ sẽ kiếm sối chặt chẽ về chi tiêu ngân
sách, hoặc thâm hụi để giữ được kỷ luật lài chính tổng thể.

16


+Vđi M T E F sẽ giúp cho chính phủ lái lập mục tiêu của chính sách tài
chính quốc gia trên cơ sở đánh giá tác động có lính chu kỳ. hoặc những cú sóc
kinh lê'đến lổng (hể tài chính.
1.3.3.2. Hiệu quả phân hổ nguồn lực tài chính
Tổng thể chi liêu phải là con số lổng cộng của lừng khoản chi liên bộ
phận trong ngân sách. Do vậy, nếu chính phù khơng kiêm sốt được những u
tố chi liêu bộ phận trong ngân sách thì cũng khơng thể kiểm sốt có hiệu quả
lổng số chi liêu và giữ được kỷ luật tài chính lổng thể. Vì thế, vồn đề đặt ra là
để kiểm sốt chi liêu dơi hỏi chính phủ phải ihiếl lập C() chê phần bổ hiệu quả
nguồn lực lài chính. Mn vậy:
+ Chi tiêu ngân sách phái dựa vào những mục liêu ưu liên của chính
phủ và tính hữu ích cùa những sản phẩm hàng hóa, dịch vụ cơng cộng.
+ Hệ thống chi tiêu ngân sách cần có sự linh hoạt, chuyển nhanh sự
phân bổ nguồn lực từ những ưu tiên thồp sang ưu liên. từ những dự án, chương

trình kém hiệu quả sang chương trình, dự án có hiệu quả cao.
Các yêu cầu ngân sách dê nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực của ngân
sách:
+ Giới hạn chi tiêu phải được thiêí lập cho từng bộ, ngành. Các bộ,
ngành được khuyến khích chủ động tái phân bổ nguồn lực trung sự giới hạn đó.
Và sự lái phân bổ cần dựa vào sự dành giá. phân lích lính hiệu quả của những
trình, dự án và kê hoạch phát triển.
+ Chính phù có năng lực đủ mạnh để xây dựng những mục liêu, những
líu tiên của qc gia và thực hiện phân phối các ngành ptiìihợp vối khn khổ
'THƯ

i«':iOf.i ĨH J0NJ

í ỉoo£ ì

VIÊN Ị