Giải pháp đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam

GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG
Ở VIỆT NAM
PGS.TS. Nguyễn Ngọc Sơn
ThS. NCS. Bùi Thị Thanh Huyền
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân
Tóm tắt
Đầu tư cơng ở Việt Nam trong thời kỳ 2011-2016 đã góp phần quan trọng trong
việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các yếu tố nền tảng quan
trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế, hỗ trợ và thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, qua
đó góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của khu vực Nhà nước nói riêng và tồn nền
kinh tế nói chung. Tuy nhiên, tái cơ cấu đầu tư cơng vẫn còn chậm và chưa đạt được
các kết quả như mong muốn. Cơ chế đầu tư của Việt Nam, nhất là đầu tư công ngày
càng tỏ ra thiếu khả năng đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển, hiệu quả đầu tư
thấp và thiếu bền vững. Nền kinh tế vẫn chứa đựng nhiều rủi ro về lạm phát, nợ xấu và
nợ công gia tăng. Bài viết tập trung phân tích thực trạng đầu tư cơng và tái cơ cấu đầu
tư công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2016, từ đó rút ra các hạn chế và nguyên nhân của
hạn chế cũng như đưa ra các giải pháp đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam
trong thời gian tới.
Từ khóa: Đầu tư cơng, tái cơ cấu đầu tư công, nợ công.

1.Thực trạng đầu tƣ công và tái cơ cấu đầu tƣ công Việt Nam
1.1. Quy mô và tỷ trọng vốn đầu tư công trong tổng vốn đầu tư tồn xã hội
Vốn đầu tư tồn xã hội có xu hướng tăng dần, tính đến năm 2016, vốn đầu
tư tồn xã hội ước đạt 1.485,1 nghìn tỷ đồng chiếm 33% GDP, cao hơn 2% so
với mục tiêu kế hoạch đặt ra. Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội đã có sự dịch chuyển
tích cực theo hướng giảm tỷ trọng đầu tư công, tăng tỷ trọng đầu tư tư nhân và
khu vực có vốn đầu tư nước ngồi. Cụ thể, năm 2016 đầu tư công chiếm 37,53%
giảm 1,57% so với giai đoạn 2011-2015, khu vực tư nhân và khu vực có vốn đầu
tư nước ngồi tăng lần lượt là 0,8% và 0,83%. Trong cơ cấu vốn đầu tư công,
vốn đầu tư từ Ngân sách Nhà nước (NSNN) vẫn chiếm tỷ trọng cao nhất là
18,09%, tiếp đến là vốn tín dụng Nhà nước đạt 4,56%; vốn đầu tư từ doanh

nghiệp Nhà nước (DNNN) 4,71%; Trái phiếu Chính phủ (TPCP) 2,53% và các
nguồn khác chiếm 7,65% trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội.

267


Bảng 1.1: Vốn đầu tƣ phát triển giai đoạn 2011-2015 và 2016
theo thành phần kinh tế (giá hiện hành)
Năm

Vốn đầu tƣ

Kinh tế

Kinh tế

xã hội

Nhà nƣớc

ngồi Nhà nƣớc

FDI

Quy mơ (1000 tỷ)
2010

830,278

316,285

299,487

214,506

2011

924,495

341,555

356,049

226,891

2012

1.010,114

406,514

385,027

218,573

2013

1.094,542

441,924

412,506

240,112

2014

1.220,704

486,804

468,500

265,400

2015

1.367,205

519,505

529,600

318,100

2016 (Sơ bộ)

1.485,100

557,500

579,700

347,900

Cơ cấu (%)
2010

100

38,1

36,1

25,8

2011

100

37,0

38,5

24,5

2012

100

40,3

38,1

21,6

2013

100

40,4

37,7

21,9

2014

100

39,9

38,4

21,7

2015

100

38,0

38,7

23,3

2016 (Sơ bộ)

100

37,5

39,0

23,4

Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Tổng cục Thống kê

1.2. Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công
Trong giai đoạn 2011-2016, tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư tồn xã hội tăng
bình qn 7,94% (theo giá cố định năm 2010) thấp hơn giai đoạn 2006-2010
(9,3%); trong đó, vốn đầu tư cơng tăng cao nhất đạt 8,48%, cao hơn so với tốc độ
tăng vốn đầu tư của khu vực kinh tế ngoài Nhà nước (8%/năm) và khu vực có
vốn đầu tư nước ngồi (7,43%/năm).

268


Hình 1.1: Tốc độ tăng trƣởng vốn đầu tƣ theo nguồn vốn
Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Tổng cục Thống kê

Tốc độ tăng trưởng của vốn đầu tư công đã có xu hướng chậm lại từ năm
2011 đến nay, năm 2011 tốc độ tăng trưởng đạt 13,46% đã giảm xuống 7,21%
năm 2016. Nguyên nhân của việc giảm tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công là do:
(i) Nguồn thu NSNN trong giai đoạn 2011-2016 ngày càng gặp khó khăn, dẫn
đến bội chi NSNN lên mức 5,33%, do vậy đầu tư từ nguồn NSNN giảm; (ii) Giai
đoạn 2011-2016, các DNNN gặp khó khăn trong sản xuất kinh doanh và khó
khăn trong tiếp cận vốn vay để đầu tư, dẫn đến nguồn vốn từ các DNNN cũng
giảm mạnh.

Hình 1.2: Quy mơ và tốc độ tăng trƣởng các nguồn vốn đầu tƣ cơng
giai đoạn 2011-2016 theo giá so sánh 2010
Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Tổng cục Thống kê

269


Trong thời kỳ 2011-2016, đầu tư từ nguồn NSNN tăng bình qn
3,88%/năm (theo giá 2010), trong khi đó vốn vay (vốn vay của Nhà nước, trong
đó chủ yếu là vốn từ TPCP và vốn tín dụng đầu tư theo kế hoạch Nhà nước) có
tốc độ tăng bình qn cao nhất đạt 8,01%, tiếp đến là vốn của các DNNN và vốn
khác tăng 5,78%. Vốn đầu tư từ NSNN năm 2016 đạt 98,92% kế hoạch đề ra.
Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư từ NSNN giảm dần từ 6% năm 2011 xuống
cịn 5,31% năm 2016. Trong khi đó tốc độ tăng của nguồn vốn vay và nguồn vốn
từ DNNN không ổn định do trong giai đoạn 2011-2016 NSNN gặp khó khăn vì:
(i) Giá dầu thơ giảm; (ii) Thực hiện cắt giảm thuế theo cam kết hội nhập và các
hiệp định thương mại tự do đã ký kết; (iii) Các doanh nghiệp gặp khó khăn trong
sản xuất kinh doanh cịn nhiều và số doanh nghiệp giải thể lớn. Do vậy, Chính
phủ quyết định, chỉ dùng NSNN đầu tư vào những lĩnh vực trọng điểm, then
chốt, dẫn đến tốc độ tăng vốn từ NSNN giảm dần.
1.3. Tái cơ cấu đầu tư công theo nguồn vốn

Bảng 1.2: Quy mô vốn đầu tƣ theo nguồn (giá hiện hành)
Đơn vị tính: tỷ đồng

Tổng số

NSNN

Vốn vay

Vốn DNNN
và nguồn
vốn khác

2010

316.285

141.709

115.864

58.712

2011

341.555

177.977

114.085

49.493

2012

406.514

205.022

149.516

51.976

2013

441.924

207.152

162.486

72.286

2014

486.804

207.704

198.202

80.898

2015

519.505

220.405

211.000

88.100

2016 (sơ bộ)

557.500

268.600

198.000

90.900

Thực hiện 2011-2015

2.196.302

1.018.260

835.289

342.753

Kế hoạch 2011 - 2015

2.356.700

1.109.000

549.000

698.700

%Thực hiện/Kế hoạch

93,19%

91,82%

152,15%

49,06%

Năm

Nguồn: TCTK, Kế hoạch phát triển KT-XH 2016-2020 của Bộ KH&ĐT

270

Trong cơ cấu vốn đầu tư công giai đoạn 2011-2016, vốn đầu tư từ NSNN
vẫn chiếm tỷ trọng cao nhất (46,36%), tiếp đến là vốn vay (từ trái phiếu và nguồn
khác) đạt 38,03%, còn nguồn vốn từ DNNN và nguồn khác đạt 15, 61%. Sự gia
tăng vốn vay trong tổng vốn đầu tư cơng giai đoạn 2011-2016 là do Chính phủ
phát hành trái phiếu giai đoạn 2011-2015 là 225 nghìn tỷ đồng và bổ sung thêm
170 nghìn tỷ đồng, trong đó 20.000 tỷ đồng là vốn đối ứng cho các dự án OD
theo Nghị quyết số 65/2013/QH13 ngày 28/11/2013 về phát hành bổ sung và
phân bổ vốn TPCP giai đoạn 2014-2016. Như vậy, nguồn vốn vay tăng mạnh
trong cơ cấu vốn đầu tư công từ 33,4% năm 2011 lên 40,6% năm 2015 và giảm
còn 35,5% năm 2016 (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2016 b).
1.4. Tái cơ cấu đầu tư theo ngành
Qua 3 năm thực hiện Quyết định số 339/QĐ - TTg ngày 19/2/2013 phê
duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mơ hình tăng trưởng
theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn
2013 - 2020, tái cơ cấu đầu tư công theo ngành đã đạt được một số thành cơng.
Nhìn vào sảng số liệu (Bảng 1.3) cho thấy: đầu tư công tập trung hơn vào các
lĩnh vực liên quan đến nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế (KHCN để nâng
cao NSLĐ); đến phát triển con người (giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội,
văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng); đặc biệt đầu tư vào những
lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng để phục vụ cho công cuộc đổi mới và phát
triển bền vững đất nước. Tuy nhiên, một số ngành nên hạn chế đầu tư bằng vốn
đầu tư công như: vận tải kho bãi, ngân hàng - tài chính, bán bn bán lẻ, sản
xuất và phân phối điện nước vẫn có tốc độ tăng cao sau năm 2013 (thời điểm
ban hành Đề án).
Bảng 1.3: Tốc độ tăng trƣởng vốn đầu tƣ công theo lĩnh vực giai đoạn 2011-2016

Đơn vị tính: %
2011

2012

2013

2014

2015

20112015

2016
Ƣớc

Nơng nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản

-11,5

7,9

33,7

1,4

1,1

6,5

3,3

Khai khống

-15,0

13,5

7,5

-5,7

-10,8

-2,1

3,9

-6,3

40,4

-6,2

-27,4

-9,0

-1,7

3,5

-13,1

6,8

2,3

11,1

8,5

3,1

4,7

Cơng nghiệp chế biến, chế tạo
Sản xuất và phân phối điện, khí đốt,
nước nóng, hơi nước và điều hịa
khơng khí

271


2011

2012

2013

2014

2015

20112015

2016
Ƣớc

-13,7

-0,5

16,7

31,4

15,4

9,9

12,6

Xây dựng

-6,7

24,2

52,0

-15,9

-6,8

9,4

2,9

Bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô
tô, xe máy

-6,9

49,7

-14,4

-40,2

19,3

1,5

6,4

-11,9

-0,3

12,0

38,1

7,4

9,1

10,2

Dịch vụ lưu trú và ăn uống

-0,3

32,9

2,2

-49,2

37,4

4,6

4,1

Thông tin và truyền thong

-13,2

14,0

-18,4

-18,7

-2,6

-7,8

5,0

Hoạt động tài chính, ngân hàng và
bảo hiểm

4,2

24,1

-10,7

26,3

22,5

13,3

9,1

Hoạt động kinh doanh bất động sản

5,1

26,2

19,9

-44,0

-7,1

0,0

-2,4

-1,0

10,9

-10,6

127,3

11,4

27,6

19,5

Hoạt động hành chính và dịch vụ hỗ trợ

-17,6

3,3

-11,9

-52,9

29,2

-10,0

1,8

Hoạt động của Đảng, tổ chức chính trị xã hội; quản lý Nhà nước, an ninh
quốc phòng

-1,3

-0,9

2,9

45,7

0,3

9,3

2,5

Giáo dục và đào tạo

-6,0

46,8

14,4

38,3

11,3

21,0

17

Y tế và hoạt động trợ giúp xã hội

-3,8

10,6

31,4

27,9

12,1

15,6

9,3

Nghệ thuật, vui chơi và giải trí

-2,1

-8,3

-10,6

50,2

13,2

8,5

6,2

-15,4

16,0

11,8

-53,4

-8,3

-9,9

-8,8

Cung cấp nước; hoạt động quản lý và
xử lý rác thải,

Vận tải, kho bãi

Hoạt động chun mơn, KHCN

Hoạt động khác

Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Tổng cục Thống kê

Qua phân tích cơ cấu đầu tư công theo ngành cho thấy việc tái cơ cấu đầu
tư giai đoạn 2011-2016 có những điểm chính sau:
Thứ nhất, đầu tư công đã tập trung chủ yếu cho những lĩnh vực có ý nghĩa
quan trọng đối với phát triển kinh tế đất nước, các lĩnh vực khác thì đa dạng hóa
nguồn vốn đầu tư thơng qua ban hành các chính sách tạo hành lang pháp lý.
Thứ hai, tỷ trọng đầu tư công vào những lĩnh vực trực tiếp sản xuất kinh
doanh như ngân hàng, bảo hiểm, dịch vụ vận tải, công nghiệp khai thác, lưu trú
ăn uống còn lớn.

272


Nguyên nhân của việc đầu tư công vào các lĩnh vực trên là do các DNNN
hiện nay vẫn còn đầu tư đa lĩnh vực, dàn trải, đặc biệt là đối với các lĩnh vực
ngân hàng, bảo hiểm và bất động sản. Mặc dù Đề án 929 (Ban hành kèm Quyết
định 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012) về tái cơ cấu DNNN mà trọng tâm là tập
đoàn kinh tế, TCT Nhà nước giai đoạn 2011-2015 được triển khai, nhưng việc
thoái vốn của các DNNN khỏi các lĩnh vực then chốt rất chậm.
Thứ ba, đầu tư vào cải thiện môi trường đầu tư như cải cách hành chính và

dịch vụ hỗ trợ cịn thấp, dẫn đến hạn chế trong việc hiện đại hóa hành chính công
và môi trường đầu tư chậm được cải thiện.
Xu hướng chung trong đầu tư công để cải thiện môi trường đầu tư là giảm
tỷ trọng đầu tư công vào cơ sở hạ tầng mà nên tập trung vào nhóm nhân tố quản
lý: tức là đầu tư để nâng cao chất lượng hoạt động của khu vực hành chính, đẩy
mạnh cải cách thủ tục hành chính, rút ngắn quy trình xử lý, giảm thời gian thực
hiện thủ tục hành chính, giảm chi phí hành chính, bảo đảm cơng khai, minh bạch
và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính Nhà nước. Điều này sẽ tạo
một trường thuận lợi để thu hút đầu tư từ khu vực nước ngoài và khu vực ngồi
Nhà nước. Tỷ trọng đầu tư cơng cho nhóm quản lý chỉ chiếm 0,6% trong tổng
vốn đầu tư tồn xã hội. Tỷ lệ đầu tư cho nhóm quản lý như vậy là q ít để cải
thiện mơi trường đầu tư của Việt Nam.
1.5. Hiệu quả đầu tư công
Suất đầu tư tăng trưởng của khu vực công năm 2016 đạt 7,52 thấp hơn so
với bình quân giai đoạn 2011-2015 (7,63). Tuy nhiên, trong giai đoạn 20122014, với sự ổn định kinh tế vĩ mô, đầu tư công tăng (tập trung vào cơ sở hạ
tầng) với mục đích thúc đẩy các khoản đầu tư từ các thành phần khác đã làm cho
suất đầu tư tăng trưởng trong khu vực công tăng, kéo suất đầu tư cả giai đoạn
tăng lên.
Nguyên nhân hiệu quả trong đầu tư công thấp là do: (i) Đầu tư phân tán,
không tập trung cho những lĩnh vực then chốt, quan trọng; (ii) Thất thốt lãng
phí trong q trình thực hiện các dự án đầu tư, do chưa có quy trình và hệ thống
giám sát chuẩn; (iii) Tình trạng nợ đọng trong xây dựng cơ bản còn lớn.

273


Bảng 1.6: Suất đầu tƣ tăng trƣởng của khu vực công giai đoạn 2011-2016
Năm

% đầu tƣ so với GDP

% tăng trƣởng GDP

Suất đầu tƣ
tăng trƣởng

Nền
kinh tế

Khu vực
công

Nền
kinh tế

Khu vực
công

Nền
kinh tế

Khu vực
cơng

2011

0,3226

0,3760

0,0624

0,0446

5,34

8,43

2012

0,3112

0,3846

0,0525

0,0568

5,92

6,77

2013

0,3044

0,3817

0,0542

0,0484

5,63

7,89

2014

0,3100

0,3879

0,0598

0,0486

5,18

7,98

2015

0,3261

0,3800

0,0668

0,0537

4,88

7,08

BQ 2011-2015

0,3149

0,3820

0,0591

0,0504

5,36

7,63

2016 (ước)

0,3300

0,3730

0,0621

0,0496

5,31

7,52

Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Tổng cục Thống kê

2. Đánh giá chung về thực hiện nhiệm vụ tái cơ cấu đầu tƣ công
2.1. Những kết quả đạt được
Trong năm khởi đầu của Kế hoạch 2016-2020, việc thực hiện kế hoạch tái
cơ cấu đầu tư công đã đạt được những kết quả sau:
Một là, đảm bảo duy trì được nguồn vốn để thúc đẩy tăng trưởng và tái cơ
cấu nền kinh tế đất nước
Các chỉ số về tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội so với GDP, đầu tư
Nhà nước trong tổng đầu tư toàn xã hội và chi đầu tư phát triển trong tổng chi
NSNN ước trung bình 5 năm 2011 - 2015 lần lượt là 31,1%; 39,8% và 21,3%,
bảo đảm tỷ lệ đề ra theo Quyết định số 339/QĐ-TTg ngày 19/2/2013 (Bộ Kế
hoạch và Đầu tư 2016 b).
Năm 2016 mặc dù nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, tuy nhiên tỷ lệ vốn đầu
tư/ GDP của toàn nền kinh tế vẫn đạt 33%, đạt chỉ tiêu kế hoạch đặt ra theo Nghị

274


quyết số 101/2015/QH của Quốc hội. Nguồn vốn đầu tư phát triển từ NSNN bố
trí là 252.199,5 tỷ đồng, đạt 98,92% kế hoạch.
Hai là, cơ cấu vốn đầu tư đã được điều chỉnh phù hợp với xu hướng tái cơ cấu
Hiện tại vốn đầu tư công tập trung vốn cho các cơng trình, dự án quan
trọng, cấp thiết và vốn đối ứng cho các dự án OD . Đầu tư cho những lĩnh vực
trực tiếp kinh doanh như ngân hàng, bảo hiểm, bất động sản và vận tải đã có xu
hướng giảm.
Ba là ,việc bố trí vốn đầu tư cơng tập trung hơn so với năm trước
Số dự án mới trong năm 2016 giảm 15,6% so với năm 2015. Tình trạng nợ

đọng xây dựng cơ bản (XDCB) và ứng trước vốn kế hoạch được kiểm soát chặt
chẽ hơn (giảm 48% nợ đọng xây dựng cơ bản bằng vốn Ngân sách Trung ương).
Bốn là, thực hiện phân bổ, quản lý và cân đối vốn đầu tư theo kế hoạch đầu
tư trung hạn
Việt Nam đã tiến hành lập Kế hoạch Đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020
theo quy định của Luật Đầu tư công (Luật số 67/2014/QH13 ngày 26/11/ 2014) ở tất
cả các cấp: quốc gia, bộ - ngành trung ương và địa phương. Đây được coi là một đổi
mới quan trọng về quản lý Nhà nước đối với đầu tư công, với kỳ vọng giải quyết
một số tồn tại, hạn chế của đầu tư cơng giai đoạn 2011-2015, qua đó tác động tích
cực tới q trình tái cơ cấu đầu tư công. Khi thực hiện đầu tư công theo kế hoạch
đầu tư trung hạn sẽ giúp các bộ, ngành và địa phương chủ động hơn trong việc
quản lý, sử dụng nguồn vốn được giao; việc phân bổ đã hướng tới công khai,
minh bạch hơn so với trước.
Năm là, hiệu quả đầu tư dần được cải thiện
Năm 2016 suất đầu tư tăng trưởng đã giảm 0,11 đồng đầu tư so với giai
đoạn 2011-2015. Việc giảm suất đầu tư tăng trưởng là do thời gian vừa qua,
Chính phủ đã ban hành các văn bản làm cơ sở cho việc sử dụng vốn đầu tư tập
trung, không dàn trải và các biện pháp để tái cơ cấu nền kinh tế theo hướng hiệu
quả và bền vững.

275


2.2. Hạn chế
Bên cạnh những thành cơng thì tái cơ cấu đầu tư cơng cịn những hạn chế sau:
Thứ nhất, tỷ lệ đầu tư cơng trong GDP cao, nhưng đóng góp của đầu tư
cơng vào tăng trưởng GDP thấp.
Cấu trúc sở hữu trong GDP theo thành phần kinh tế của Việt Nam giai đoạn
2011-2016 cho thấy khu vực ngoài Nhà nước vẫn là động lực tăng trưởng chính
của nền kinh tế, khi tỷ lệ đóng góp vào GDP ln ổn định ở mức 43% (năm 2015

là 43,22%, năm 2016 là 43,34%) trong GDP; trong khi khu vực Nhà nước
khoảng 28% GDP (năm 2015 là 28,69%, năm 2016 là 27,88%). Như vậy với
mức đầu tư tương ứng giai đoạn này của khu vực cơng là 39,1%, cịn khu vực
ngồi Nhà nước là 38,3% thì rõ ràng đóng góp của khu vực công thấp hơn so với
khu vực tư nhân với cùng tỷ lệ đầu tư.
Thứ hai, tái cơ cấu đầu tư cịn mang nặng tính hình thức và chưa thật sự
hiệu quả.
+ Tái cơ cấu đầu tư cơng chưa có những thay đổi về mặt bản chất, việc tái
cơ cấu đầu tư công thời gian qua mới chỉ dừng lại ở việc siết chặt kỷ luật đầu tư
công, chưa tập trung vào các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư cơng, tránh lãng
phí đầu tư.
+ Tỷ trọng đầu tư cơng cho những lĩnh vực KHCN, nông, lâm thủy sản và
hành chính, dịch vụ cơng cịn thấp. Đặc biệt những ngành có thể huy động vốn
đầu tư từ tư nhân như ngân hàng tài chính, dịch vụ kho bãi, vận tải, điện nước,
thông tin viễn thông tỷ trọng đầu tư công cịn chiếm tỷ trọng lớn. Các ngành
mang tính xã hội như y tế, giáo dục chưa đa dạng hóa được nguồn vốn đầu tư.
+ Đầu tư vốn NSNN vẫn dựa chủ yếu vào nguồn vay nợ trong nước và
nước ngoài, do cân đối ngân sách gặp khó khăn. Tổng thu NSNN không đủ chi
thường xuyên và trả nợ nên tỷ trọng chi đầu tư giảm dần cùng với việc giảm bội
chi NSNN.
Thứ ba, vẫn cịn tình trạng đầu tư dàn trải, hiệu quả thấp tại các dự án đầu
tư công.

276


Có thể thấy, đầu tư cơng hiện vẫn cịn tồn tại những căn bệnh “mãn tính”
như: dàn trải, dự án chậm triển khai, chậm tiến độ, đầu tư theo phong trào. Thứ
tự ưu tiên trong định hướng đầu tư công chưa rõ ràng, do cùng một lúc tồn tại
quá nhiều mũi nhọn, trọng tâm, trọng điểm nên đã dẫn đến hiện tượng đầu tư tràn

lan, làm phân tán nguồn lực đầu tư, kéo dài thời gian thực hiện dự án và giảm
hiệu quả đầu tư. Dự án dở dang nhiều, thời gian thi cơng kéo dài, gây lãng phí
thất thốt nguồn lực tài chính Nhà nước. Nợ đọng XDCB chưa được xử lý triệt
để, vốn ứng trước chưa có, nguồn hồn trả cịn lớn.
Thứ tư, việc mở rộng phạm vi và cơ hội cho đầu tư tư nhân còn hạn chế.
Mặc dù môi trường đầu tư đã dần được cải thiện nhưng tỷ trọng vốn đầu tư
từ khu vực kinh tế Nhà nước trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội vẫn còn cao; tỷ
trọng vốn đầu tư từ NSNN trong tổng đầu tư của khu vực Nhà nước chiếm tỷ
trọng lớn, đặc biệt là trong bối cảnh cân đối nguồn lực NSNN ngày càng khó
khăn do thu NSNN có xu hướng giảm, cho thấy vai trò “vốn mồi” của đầu tư
Nhà nước còn lớn.
2.3. Nguyên nhân hạn chế
Thứ nhất, cơng tác quản lý đầu tư cơng cịn nhiều bất cập, đặc biệt thể chế
quản lý đầu tư công chưa phù hợp với quốc tế.
Mặc dù kế hoạch đầu tư cơng trung hạn góp phần cải thiện 5/15 chỉ tiêu về
Chất lượng thể chế quản lý đầu tư công (PIM ) mà IMF đưa ra, tuy nhiên, kinh
nghiệm thực tiễn trên thế giới cho thấy việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn
dễ dàng hơn rất nhiều so với việc biến các kế hoạch đó thành thực tế. Theo đánh
giá gần đây của IMF về hiệu quả đầu tư cơng thì:
(i) Các nước đang phát triển có điểm số tốt hơn các nước phát triển trong
các chỉ tiêu về lập kế hoạch ngân sách và kế hoạch đầu tư công trung hạn, nhưng
lại kém hơn rất nhiều về các chỉ tiêu thực hiện kế hoạch, lựa chọn và thẩm định
dự án, phân bổ vốn thực tế và thực hiện dự án. Kết quả là hiệu quả đầu tư công ở
các nước phát triển cao hơn tới trên 30% so với các nước đang phát triển.
(ii) Chỉ tiêu PIM

của Việt Nam thấp hơn so với mức trung bình của các

nước đang phát triển và các nền kinh tế chuyển đổi có những nét tương đồng

277


trong quản lý đầu tư cơng. Khâu có điểm kém nhất là khâu thẩm định và khâu
thực hiện dự án.
Thứ hai, chưa có một bộ tiêu chí thống nhất và có tính khả thi để đánh giá,
so sánh mức độ cần thiết, tính hiệu quả và khả năng triển khai giữa các dự án.
Mặc dù đã có những văn bản pháp lý về việc giám sát và đánh giá các dự
án sử dụng vốn đầu tư công như: Điều 81 của Luật Đầu tư công; Nghị định
84/2015/NĐ-CP ngày 30/09/2015, về việc giám sát và đánh giá đầu tư. Tuy
nhiên các văn bản này mới chỉ dừng lại nêu các chủ thể giám sát; nguyên tắc
giám sát và đánh giá; và chủ đầu tư tự tổ chức thực hiện theo dõi, kiểm tra quá
trình đầu tư dự án theo nội dung và các chỉ tiêu được phê duyệt tại quyết định
đầu tư. Hiện tại chưa thống nhất về bộ tiêu chí cụ thể để đánh giá giữa các dự án
đầu tư cơng, đây chính là ngun nhân gây trở ngại cho các nhà quản lý khi so
sánh, đánh giá các dự án đầu tư công với nhau.
Thứ ba, môi trường đầu tư cho khu vực kinh tế tư nhân đã cải thiện nhưng
khu vực kinh tế tư nhân chưa có động lực và được khuyến khích mạnh mẽ trong
đầu tư với quy mô vốn lớn và thời gian dài nhằm nâng cao năng suất và năng lực
cạnh tranh.
Nghị quyết 19/NQ-CP ngày 28/4/2016 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ
yếu tiếp tục cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc
gia hai năm 2015 - 2016; Nghị quyết 35/NQ-CP ngày 16/5/2016 về hỗ trợ doanh
nghiệp phát triển đến 2020 đã tạo nền tảng cho khu vực kinh tế tư nhân cùng
tham gia phát triển kinh tế, tạo ổn định và an sinh xã hội, Nghị định số
15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, nghị
định 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Đấu thầu về lựa
chọn đầu tư.
Mặc dù vậy, trong thời gian qua khu vực kinh tế tư nhân cịn gặp nhiều khó
khăn trong cạnh tranh đấu thầu các dự án đầu tư và trong sản xuất kinh doanh.

Nguyên nhân là do: (i) Phần lớn khu vực tư nhân là các doanh nghiệp vừa và nhỏ
với quy mô vốn ít, trình độ cơng nghệ thấp, trình độ quản lý yếu kém; (ii) Hệ
thống triển khai các chương trình, chính sách trợ giúp doanh nghiệp nhỏ và vừa
chưa được kiện toàn từ Trung ương tới địa phương; (iii) Cơ chế trợ giúp doanh
nghiệp nhỏ và vừa còn chồng chéo và phân tán, chưa có trọng tâm, hiệu lực, hiệu

278


quả thực thi còn thấp. Tỷ lệ doanh nghiệp nhỏ và vừa tiếp cận được nguồn vốn
tín dụng và vốn ngân hàng thấp, Quỹ Bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và
vừa kém hiệu quả, khó khăn trong tiếp cận đất đai.
Thứ tư, chưa thực hiện chặt chẽ quy trình đầu tư cơng.
Về mặt ngun tắc trước khi phê chuẩn chủ trương đầu tư cơng thì cần phải
làm rõ tại sao phải đầu tư công mà không phải khu vực ngồi Nhà nước. Các dự
án đầu tư cơng ở Việt Nam hiện nay đều bỏ qua bước kiểm định này dẫn đến sự
lạm dụng đầu tư công và lấn át đầu tư tư nhân. Mặc dù đã có những văn bản pháp
luật quy định chặt chẽ, nhưng tại nhiều địa phương vẫn xảy ra sai phạm và không
thực hiện nghiêm các chỉ thị, quy trình quản lý đầu tư cơng theo hiệu quả đầu tư.
Muốn có hiệu quả đầu tư cơng thì phải là cả một quy trình từ đầu đến cuối được
tuân thủ một cách chặt chẽ, từ việc lựa chọn dự án, phải những dự án nào có tính
hồi vốn nhanh, có tính hiệu quả, lan tỏa cao cho nền kinh tế thì mới được lựa
chọn, mà muốn được như thế thì thường các dự án phải cạnh tranh với nhau theo
một cơ chế minh bạch.
Thứ năm, kỷ luật, kỷ cương đầu tư cơng cịn lỏng lẻo.
Việc Thủ tướng Chính phủ trong giai đoạn từ 2013 đến nay phải liên tục ra
năm chỉ thị về xử lý nợ đọng XDCB mà các địa phương vẫn tiếp tục để xảy ra
các sai phạm về nợ đọng XDCB là bằng chứng cho thấy sự thiếu nghiêm minh
trong hoạt động đầu tư cơng.
Thứ sáu, chưa hình thành ngun tắc ngân sách cứng trong các hoạt động

đầu tư công.
Việc các dự án đầu tư công sau khi được phê duyệt đội chi phí lên nhiều
lần được xem là chuyện bình thường. Điều này vơ hiệu hóa hiệu quả hoạt động
đấu thầu và do đó làm méo mó nguyên tắc thị trường. Các nhà thầu có thể bỏ
thầu với giá rất thấp để thắng thầu nhưng lại không thực hiện với giá bỏ thầu đó
mà ln tìm cách tăng chi phí đầu tư và rất đáng ngạc nhiên là lần nào nhà thầu
cũng được chủ đầu tư phê duyệt tăng phí đầu tư.
3. Giải pháp đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tƣ công trong giai đoạn 2017 - 2020
Tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam trong giai đoạn 2017-2020 cần được
thực hiện mạnh mẽ hơn nữa trong tiến trình tái cơ cấu nền kinh tế và thông qua

279


điều chỉnh cơ cấu đầu tư bằng cả cơ chế, chính sách, điều hành nhằm: tái cấu trúc
nền tài chính quốc gia, tạo tiền đề để đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế và đổi
mới mơ hình tăng trưởng; nâng cao hiệu quả các nguồn lực tài chính cơng, nhất
là NSNN; đảm bảo an ninh tài chính quốc gia và nợ cơng ở mức độ an tồn; thúc
đẩy nâng cao chất lượng tăng trưởng và năng lực cạnh tranh quốc gia.
Thứ nhất, cần có sự thống nhất về phạm vi đầu tư cơng, theo đó, phạm vi
đầu tư cơng cần được hiểu là tất cả các khoản đầu tư của Nhà nước nhằm thực
hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, phạm vi đầu tư công
trong từng ngành, lĩnh vực cũng cần được xác định rõ, qua đó cụ thể hóa.Trên cơ
sở xác định rõ nội hàm của đầu tư công cần làm rõ vai trò của từng nguồn lực và
định hướng nguồn lực đối với từng ngành, lĩnh vực, vùng kinh tế.
Thứ hai, đẩy mạnh việc hoàn thiện thể chế về quản lý đầu tư công, thúc đẩy
việc thực hiện tái cơ cấu đầu tư cơng. Theo đó, cần đẩy nhanh việc hồn thiện
Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất - kinh doanh, Nghị
định về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, sớm ban hành các văn bản
hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư cơng. Trên cơ sở đó, triển khai thực hiện hiệu

quả Luật Đầu tư công, kế hoạch đầu tư trung hạn.
Tiếp tục hồn thiện thể chế, chính sách, sửa đổi, bổ sung các quy định về
quản lý và sử dụng các nguồn vốn đầu tư công bao gồm vốn NSNN, vốn TPCP,
vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước, vốn của DNNN nhằm nâng cao hiệu quả sử
dụng các nguồn vốn này. Trước mắt, cần hoàn thiện khung pháp lý về phân cơng,
phân cấp và hồn thiện hệ thống phân bổ NSNN; rà soát phân định rõ nội dung,
phạm vi đầu tư giữa Trung ương và địa phương; hoàn thiện khung pháp lý về
hợp tác Nhà nước và tư nhân trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, trong đó tập
trung quy định các phương thức Nhà nước tham gia vào các dự án PPP.
Thứ ba, tái cơ cấu chi tiêu ngân sách theo hướng giảm bớt chức năng Nhà
nước kinh doanh và tăng cường chức năng Nhà nước kiến tạo, đầu tư công theo
hướng thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công, chứ không phải đầu tư vào
lĩnh vực kinh doanh kiếm lời. Cần xác định rõ chức năng nhiệm vụ kinh tế của
Nhà nước trong kinh tế thị trường, cái gì Nhà nước cần đầu tư, cái gì nên để tư
nhân đầu tư. Vốn đầu tư đầu tư công không đổ vào những ngành nghề mà khu
vực tư nhân làm tốt hơn, hiệu quả hơn.

280


Trong thời gian tới cần đổi mới sâu sắc, toàn diện cơ cấu và cơ chế quản lý
DNNN, nâng cao hiệu quả hoạt động của các DNNN, trước hết là các tập đồn
và tổng cơng ty Nhà nước.
Thứ tư, cần làm rõ hơn nữa nội dung của tái cơ cấu đầu tư công trong các
ngành, lĩnh vực, vùng. Điều này đòi hỏi định hướng phát triển kinh tế - xã hội
của cả nước cũng như kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương
cần phải xác định rõ ngành, lĩnh vực, nội dung ưu tiên phát triển để định hướng
đầu tư. Từ đó xây dựng đề án tồn diện về tái cơ cấu đầu tư cơng gắn với quá
trình cơ cấu lại và đổi mới tài chính cơng. Trong đó, tập trung vốn cho các cơng
trình trọng điểm, cấp thiết, vốn đối ứng OD , vốn giải phóng mặt bằng và vốn

tham gia các dự án PPP. Tăng đầu tư cho nông nghiệp, xây dựng nông thơn mới,
y tế, giáo dục và vùng đặc biệt khó khăn.
Thứ năm, việc huy động vốn của Nhà nước trong thời gian tới cần hướng
tới tăng khả năng tự bảo đảm nguồn vốn thông qua các biện pháp tăng thu NSNN
một cách có hiệu quả, bền vững và tăng lợi nhuận của các doanh nghiệp; đồng
thời hạn chế sự gia tăng các nguồn vốn có tính chất vốn vay (TPCP, cơng trái,
tín dụng Nhà nước,...). Để khắc phục tình trạng thâm hụt ngân sách cao và nợ
công tăng nhanh, gây rủi ro cho nền tài chính quốc gia, cần duy trì tăng nguồn
thu ổn định cho NSNN bằng cách giảm dần sự phụ thuộc nguồn thu từ xuất
nhập khẩu và thu từ dầu thô, tăng tỷ lệ thu nội địa thông qua việc cân đối tỷ lệ
thuế trực thu và gián thu. Đối với vốn của Nhà nước có tính chất vốn vay, cần
toán kỹ giữa nhu cầu đầu tư và khả năng trả nợ, cân đối ngoại tệ và các cân
đối vĩ mô khác.
Áp dụng nguyên tắc ngân sách cứng đối với các dự án đấu thầu đầu tư
công. Cương quyết khơng chấp nhận bất kỳ hình thức điều chỉnh chi phí đầu tư
nào. Điều này là điều kiện bắt buộc để áp dụng nguyên tắc phân bổ vốn theo cơ
chế thị trường.
Thứ sáu, xác định cơ cấu đầu tư công theo ngành, lĩnh vực, theo vùng và
theo địa phương một cách có hiệu quả nhất, gắn với quá trình tái cấu trúc nền
kinh tế và đổi mới mơ hình tăng trưởng của Việt Nam; bảo đảm phát huy tối đa
lợi thế so sánh, tiềm năng, thế mạnh của từng ngành, lĩnh vực, từng vùng, từng

281


địa phương. Tập trung vốn đầu tư công vào những ngành, lĩnh vực đem lại lợi
ích cho xã hội mà khu vực tư nhân trong nước và khu vực FDI khơng tham gia
hoặc tham gia có hiệu quả thấp. Coi nguồn đầu tư cơng là nguồn lực chính đồng
thời là nguồn “vốn mồi” trong việc thu hút các nguồn lực khác trong xã hội cho
đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế xã hội. Ưu tiên vốn đầu tư công cho các vùng

nghèo, vùng khó khăn, đồng thời bố trí vốn đầu tư cơng các vùng có điều kiện
thuận lợi để tiếp tục duy trì và phát huy các thế mạnh, tạo sự phát triển lan tỏa
đến các vùng khó khăn.
Thứ bảy, đổi mới, hồn thiện cơng tác xây dựng quy hoạch phát triển kinh
tế - xã hội của các ngành, các vùng, các tỉnh nhằm định hướng và nâng cao hiệu
quả đầu tư công. Thống nhất về mặt quản lý Nhà nước về quy hoạch trong một
đầu mối thống nhất. Tổ chức rà soát, sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh các quy
hoạch. Đẩy nhanh tiến độ lập quy hoạch và tăng cường xây dựng quy hoạch theo
hướng: đảm bảo quy hoạch phải đi trước một bước; đảm bảo sự liên kết, khớp
nối giữa các quy hoạch. Tổ chức quản lý thực hiện tốt công tác quy hoạch; chấp
hành nghiêm quản lý đầu tư theo quy hoạch.
Thứ tám, nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình trong việc sử dụng
nguồn lực NSNN và trong hoạt động đầu tư công, đồng thời nâng cao trách
nhiệm của các cơ quan đã được phân cấp trong quản lý, phân bổ vốn đầu tư. Ban
hành các quy định cụ thể, có chế tài ràng buộc trách nhiệm bảo đảm vốn và phê
duyệt dự án đầu tư. Nâng cao trình độ xây dựng, phân tích, thẩm định và quản lý
dự án của cán bộ các cấp. Xây dựng các tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư để hạn
chế việc can thiệp, chi phối, đưa ra quá nhiều dự án, không phù hợp với khả năng
nguồn vốn.
Cơng bố cơng khai các dự tốn và kết quả thực hiện các dự án đầu tư công
cho phép so sánh kết quả sau khi thực hiện so với dự toán và so sánh các dự án
tương tự của các chủ đầu tư khác nhau, các nhà thầu khác nhau. Những dự án có
sai lệch lớn so với dự toán hoặc chênh lệch lớn so với nhà đầu tư tốt nhất, nhà
thầu tốt nhất thì bắt buộc giải trình. Những nhà thầu làm tốt sẽ được tính điểm
cộng trong quá trình đấu thầu sau này.

282


Cuối cùng đối với các dự án sử dụng vốn vay cần phải quản lý theo chế độ

quản lý nợ của các ngân hàng thương mại. Tốt nhất là chuyển các khoản Chính
phủ đi vay về giao cho các NHTM quản lý và cho các địa phương, cơ quan
Trung ương vay lại để thực hiện các dự án đầu tư cơng.
Thứ chín, tăng cường cơng tác theo dõi, đánh giá và kiểm tra, thanh tra đầu
tư công, nhất là sự giám sát của người dân và cộng đồng. Thực hiện theo dõi,
đánh giá dựa trên kết quả đối với các dự án đầu tư. Thực hiện giám sát ngay từ
khâu lập dự án, thẩm định, bố trí vốn đầu tư, đảm bảo tuân thủ theo các quy định
pháp luật và quy hoạch, kế hoạch được duyệt. Triển khai thực hiện tốt công tác
giám sát cộng đồng đối với đầu tư bằng nguồn vốn Nhà nước để góp phần làm
nguồn vốn này được quản lý và sử dụng một cách công khai, minh bạch, chống
được thất thốt, lãng phí và tham nhũng. Nâng cao chất lượng công tác thanh tra,
kiểm tra để kịp thời phát hiện và xử lý các sai phạm phát sinh, nâng cao hiệu quả
quản lý nguồn vốn đầu tư công. Kiên quyết thu hồi các khoản tạm ứng và xử lý
dứt điểm nợ đọng trong XDCB. Đặc biệt, cần tăng cường hơn nữa kỷ luật tài
chính trong quản lý vốn đầu tư công.

Tài liệu tham khảo
1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016a), Tình hình thực hiện Nghị quyết số 60/NQCP và Kết quả giải ngân kế hoạch đầu tư vốn NSNN và TPCP năm 2016.
2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016b), Báo cáo thực trạng đầu tư công năm
2016 và kế hoạch đầu tư công năm 2017.
3. Chính phủ (2016), Kế hoạch đầu tư cơng trung hạn giai đoạn 2016-2020.
4. Chính phủ (2016), Kế hoạch tái cơ cấu nền kinh tế giai đoạn 2016-2020.
5. Chính phủ (2017), Báo cáo tình hình thực hiện nhiệm vụ năm 2016 và
kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2017.
6. Nguyễn Ngọc Sơn, Lương Thanh Hà (2012), Tái cơ cấu đầu tư công
trong bối cảnh tái cơ cấu kinh tế Việt Nam, Tạp chí Kinh tế và Phát
triển số 177/3/2012.

283

7. Nguyễn Quang Thái, Vũ Tuấn

nh, Đổi mới thể chế và giải pháp tái

cấu trúc đầu tư công, Kỷ yếu hội thảo Đổi mới thể chế và những giải
pháp chấn chỉnh, hoàn thiện, tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công trong
một vài năm tới, ngày 27/10/2011.
8. Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê các năm từ 2011 đến 2015,
NXB Thống kê.

284