Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất tại một số dự án trên địa bàn thành phố buôn ma thuột tỉnh đắc lắc

1. MỞ ĐẦU
1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Đất đai là tài nguyên quý giá của quốc gia, là tư liệu quan trọng để sản
xuất ra của cải vật chất cho xã hội lồi người. Do tính chất đặc thù của đất đai
là loại hàng hố đặc biệt, có vị trí cố định, khơng tăng lên về số lượng nên
việc bảo vệ, quản lý và sử dụng đất có hiệu quả đã và đang được các nước
trên thế giới xem trọng và được quản lý, bảo vệ bằng pháp luật như: Hiến
pháp, Luật Đất đai, các văn bản dưới luật.
Trong quá trình xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, việc bồi thường đất
đai, giải phóng mặt bằng (GPMB), tái định cư (TĐC) là hiện tượng phát triển mà
Nhà nước nào cũng phải đối mặt như một quy luật tất yếu và phổ biến. Sự cần
thiết triển khai xây dựng nhiều cơng trình cơ sở hạ tầng, nhiều khu kinh tế, khu
công nghiệp, khu công nghệ cao, theo đó các cơ sở văn hố giáo dục, thể dục thể
thao cũng được phát triển, tốc độ đơ thị hố đang diễn ra nhanh chóng. Tất cả
những cơng trình này địi hỏi phải có mặt bằng để xây dựng; nhu cầu về đất cho
xây dựng là rất lớn. Để có quỹ đất cho mục tiêu trên, Nhà nước phải thu hồi một
phần đất của nhân dân. Theo quy định tại điều 42- Luật Đất đai năm 2003 thì khi
Nhà nước thu hồi đất mà người bị thu hồi đất có giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất (GCNQSDĐ) hoặc đủ điều kiện được cấp GCNQSDĐ thì người sử dụng đất
được bồi thường; người bị thu hồi đất loại nào thì được bồi thường bằng việc
giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu khơng có đất để bồi thường thì
được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu
hồi; Nhà nước cịn phải thực hiện các chính sách, biện pháp khơi phục cuộc sống
bình thường cho người dân.
Cơng tác bồi thường, GPMB khi Nhà nước thu hồi đất là một vấn đề
phức tạp mang tính chất chính trị, kinh tế, xã hội tổng hợp, được sự quan tâm

1


của các cấp, các ngành, các tổ chức và cá nhân.

Vấn đề bồi thường thiệt hại về đất không chỉ thể hiện bản chất kinh tế
các mối quan hệ đất đai (giữa Nhà nước với các tổ chức và cá nhân sử dụng
đất, giữa các tổ chức kinh tế này với các tổ chức kinh tế khác và giữa cá nhân
với nhau), mà còn thể hiện các mối quan hệ về chính trị, xã hội…
Trong điều kiện nền kinh tế thị trường ngày càng phát triển, quỹ đất
cũng như các nguồn tài nguyên khác ngày càng hạn hẹp thì vấn đề lợi ích về
kinh tế của các tổ chức, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất và giao đất ngày
càng được quan tâm hơn, là vấn đề mang tính thời sự cấp bách.
Chính phủ đã ban hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP, ngày 24/4/1998
quy định cụ thể hố về chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi
đất áp dụng chung cho tất cả các dự án trong cả nước hoặc cho từng dự án cụ
thể với tình hình thực tế tại địa phương.
Sau hơn 6 năm triển khai thực hiện Nghị định 22/1998/NĐ-CP, ngày
24/4/1998 của Chính phủ. Cơ bản các điều khoản trong Nghị định đã được áp
dụng có hiệu quả, phù hợp với nguyện vọng của đại đa số nhân dân, khắc phục
được nhiều tồn tại, vướng mắc của những văn bản trước đây. Tuy nhiên, cịn có
nhiều nội dung cần phải phân tích, đánh giá có cơ sở khoa học thơng qua việc
khảo sát thực tế, điều tra xã hội học để bổ sung, sửa đổi, hồn thiện chính sách này
nhằm đảm bảo lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người bị thu hồi đất, duy
trì trật tự, kỷ cương của pháp luật, hạn chế tối đa những tranh chấp, khiếu kiện về
đất đai của nhân dân trong việc bồi thường, GPMB khi Nhà nước thu hồi đất.
Từ những lý do trên, được Khoa Sau đại học, Khoa Đất và Môi trường
cho phép chúng tôi tiến hành nghiên cứu đề tài:
“Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất tại một số dự án trên địa bàn thành phố Buôn Ma Thuột,
tỉnh Đắk Lắk”.

2

1.2. MỤC ĐÍCH, U CẦU
* Mục đích
- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng, những ưu điểm và tồn tại trong cơng
tác thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất trên địa
bàn thành phố Buôn Ma Thuột (Tp- BMT), tỉnh Đắk Lắk qua 02 điểm nghiên
cứu là: Dự án xây dựng Nhà máy xử lý nước thải tập trung và Dự án cải tạo
nâng cấp đường hạ cất cánh, đường lăn, sân đỗ máy bay Cảng hàng không
Buôn Ma Thuột.
- Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, bước đầu góp ý kiến nhằm hồn thiện
các văn bản, các điều khoản trong chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích cơng cộng của địa phương.
* u cầu
- Nghiên cứu chính sách, pháp luật, tổ chức và phương pháp thực hiện
bồi thường thiệt hại về đất đai và tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất.
- Các số liệu điều tra, thu thập phải phản ánh trung thực, khách quan
q trình thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại về đất đai và tài sản trên
đất qua một số dự án được thực hiện trên địa bàn nghiên cứu.
- Các ý kiến đề xuất phải có ý nghĩa thực tiễn và có khả năng áp dụng.
1.3. PHẠM VI NGHIÊN CỨU
Tập trung nghiên cứu, đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường
thiệt hại về đất đai và tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất tại dự án xây
dựng Nhà máy xử lý nước thải tập trung và dự án cải tạo nâng cấp đường hạ
cất cánh, đường lăn, sân đỗ máy bay Cảng hàng không Buôn Ma Thuột (dự án
cải tạo, nâng cấp sân bay) tại Tp- BMT, tỉnh Đắk Lắk.

3


2. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

2.1. KHÁI QUÁT VỀ BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI
2.1.1. Định nghĩa về bồi thường thiệt hại
Bồi thường thiệt hại (đền bù thiệt hại) có nghĩa là trả lại tương xứng với
giá trị hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của
chủ thể khác [34].
Việc bồi thường thiệt hại có thể là vơ hình (xin lỗi) hoặc hữu hình (bồi
thường bằng tiền hoặc bằng hiện vật khác), có thể do các quy định của pháp
luật điều tiết hoặc do thỏa thuận giữa các chủ thể.
Bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất thực chất là việc giải quyết
mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với người được giao đất – thuê đất và
người bị thu hồi đất. Bồi thường thiệt hại về đất phải được thực hiện theo quy
định của Nhà nước về giá đất, về phương thức thu hồi đất và thanh toán. Việc
bồi thường về đất không giống việc mua bán, trao đổi hàng hóa trên thị
trường, nó vừa phải đảm bảo lợi ích của người bị thu hồi đất, nhưng đồng thời
cũng phải đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của người nhận đất thu hồi để sử
dụng (tức là giải quyết một cách hài hồ lợi ích của ba đối tượng này).
2.1.2. Đặc điểm của quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng
Q trính bồi thường, GPMB là q trình đa dạng và phức tạp, nó thể
hiện khác nhau đối với mỗi một dự án, liên quan trực tiếp đến lợi ích của các
bên tham gia và lợi ích của tồn xã hội. Do đó q trình bồi thường, GPMB
có các đặc điểm sau:
- Tính đa dạng thể hiện: mỗi dự án được tiến hành trên một vùng đất
khác nhau với điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội và trình độ dân trí nhất định.
Đối với khu vực nội thành, mật độ dân cư cao, ngành nghề đa dạng, giá trị đất
và tài sản trên đất lớn dẫn đến q trình GPMB có đặc trưng nhất định. Đối

4


với khu vực ven đô, mức độ tập trung dân cư khá cao, ngành nghề dân cư

phức tạp, hoạt động sản xuất đa dạng: công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp,
thương mại, bn bán nhỏ... q trình GPMB cũng có những đặc trưng riêng
của nó. Cịn đối với khu vực nơng thôn, hoạt động sản xuất chủ yếu của dân
cư là sản xuất nơng nghiệp, đời sống phụ thuộc chính vào nơng nghiệp. Do
đó, GPMB cũng được tiến hành với những đặc điểm riêng biệt.
- Tính phức tạp thể hiện: đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan
trọng trong đời sống kinh tế - xã hội đối với mọi người dân. Đối với khu vực
nông thôn, dân cư chủ yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp mà đất
đai lại là tư liệu sản xuất không thể thiếu được trong hoạt động sản xuất nơng
nghiệp, trong khi trình độ sản xuất của nơng dân thấp, khả năng chuyển đổi nghề
nghiệp khó khăn do đó tâm lý chung là giữ được đất để sản xuất, thậm chí nếu
họ cho thuê đất lợi nhuận thu được có khi cao hơn là sản xuất nhưng họ vẫn
khơng cho th. Trước tình hình đó đã dẫn đến cơng tác tuyên truyền, vận động
dân cư tham gia di chuyển là rất khó khăn và việc hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp
là điều cần thiết để đảm bảo đời sống dân cư sau này. Mặt khác, cây trồng, vật
nuôi trên vùng đó cũng đa dạng, khơng được tập trung một loại nhất định nên
gây khó khăn cho cơng tác định giá bồi thường.
Đối với đất ở lại càng phức tạp hơn do những nguyên nhân sau:
+ Đất ở là tài sản có giá trị lớn, gắn bó trực tiếp với đời sống và sinh
hoạt của người dân mà tâm lý, tập quán là ngại di chuyển chỗ ở;
+ Nguồn gốc hình thành đất đai khác nhau do quản lý đất đai bng
lỏng một thời gian dài dẫn đến tình trạng lấn chiếm đất đai xây nhà trái phép
diễn ra thường xuyên;
+ Dân cư một số vùng sống chủ yếu bằng nghề buôn bán nhỏ và sống bám
vào các trục đường giao thông của khu dân cư làm kế sinh nhai nay chuyển đến ở
khu vực mới thì điều kiện kiếm sống bị thay đổi nên họ không muốn di chuyển;

5

+ Thiếu quỹ đất do xây dựng khu TĐC cũng như chất lượng khu TĐC
thấp, chưa đảm bảo được yêu cầu;
+ Do chính sách pháp luật chưa phù hợp.
Từ các điểm trên cho thấy mỗi dự án khác nhau thì cơng tác GPMB
được thực hiện khác nhau.
2.1.3. Vai trị của cơng tác bồi thường, giải phóng mặt bằng
Sự phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia phản ánh trình độ phát triển
kinh tế cũng như nền văn minh của quốc gia đó, cho nên nhìn vào bộ mặt đơ thị
người ta có thể đánh giá nền kinh tế của quốc gia này mạnh hay yếu. Ở Việt
Nam, công tác quy hoạch tổng thể, quy hoạch chi tiết đã khơng được thực hiện
trong thời gian dài do đó việc phát triển mở rộng đơ thị mang tính tự phát
khơng có quy mơ rõ rệt, đường phố chật hẹp, các quy định về kiến trúc khu phố
cũng như việc kết hợp cảnh quan khơng được hài hịa, bộ mặt đơ thị xuống cấp.
Nguyên nhân của vấn đề này một phần do buông lỏng sự quản lý, nhất là trật tự
xây dựng. Mặt khác, do dân số đô thị tăng lên nhanh chóng, diện tích nhà ở
bình qn ngày càng bị thu hẹp, nhu cầu nhà ở ngày một tăng cộng với ý thức
về kiến trúc đô thị của người dân thấp, mạnh ai nấy làm, khi xây dựng nhà ở
người dân chưa có thói quen thuê tư vấn, thiết kế, gây khó khăn trong việc sắp
xếp lại đơ thị cũng như xây dựng phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng đơ thị.
- Về mặt tiến độ hồn thành của dự án:
+ Tiến độ thực hiện các dự án phụ thuộc vào nhiều điều kiện khác nhau
như: tài chính, lao động, công nghệ, điều kiện tự nhiên, tập quán của những
người dân trong diện bị giải toả... Nhìn chung, nó phụ thuộc nhiều vào thời
gian tiến hành bồi thường, GPMB;
+ Giải phóng mặt bằng thực hiện đúng tiến độ đề ra sẽ tiết kiệm được
thời gian và việc thực hiện dự án có hiệu quả. Ngược lại, GPMB kéo dài gây
ảnh hưởng đến tiến độ xây dựng của các công trình, ảnh hưởng đến việc sử

6

dụng lao động cũng như chi phí cho dự án, có khi gây ra thiệt hại khơng nhỏ
trong đầu tư xây dựng.
- Về mặt kinh tế của dự án: GPMB được thực hiện tốt sẽ giảm tối đa
chi phí cho giải toả bồi thường, có điều kiện tập trung vốn đầu tư cơng trình.
GPMB kéo dài dẫn đến chi phí bồi thường lớn, khơng kịp hồn thành tiến độ
dự án dẫn đến sự quay vịng vốn chậm gây khó khăn cho các nhà đầu tư: đối
với các dự án đầu tư sản xuất kinh doanh do không đáp ứng được tiến độ đầu
tư vì vậy nhiều dự án mất cơ hội kinh doanh, hiệu quả kinh doanh thấp. Còn
đối với các dự án đầu tư khác, thời gian thi công kéo dài, tiến độ thi công bị
ngắt quãng gây ra sự lãng phí rất lớn và ảnh hưởng tới chất lượng cơng trình.
Để tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư xây dựng cơng trình thì
Nhà nước cần phải quan tâm điều tiết lĩnh vực này bằng các biện pháp như:
+ Đối với GPMB: sau khi phương án được phê duyệt, cần khẩn trương tiến
hành GPMB ngay. Nhà nước giao cho các cơ quan liên quan như Sở Tài ngun
và Mơi trường, Sở Tài chính tiến hành cơng tác GPMB, thành lập Ban chỉ đạo
GPMB cấp huyện cho dự án với sự tham gia của chính quyền sở tại, các cơ quan
ban ngành liên quan khác cũng như các đoàn thể quần chúng và các hộ dân phải di
dời để quán triệt chủ trương của dự án đồng thời vận động quần chúng tham gia.
+ Về bồi thường thiệt hại: điều tra, khảo sát và lập phương án bồi
thường hợp lý nhằm đảm bảo giải toả nhanh chóng.
Tuy nhiên, dù thực hiện theo hình thức nào thì Nhà nước cũng phải
quan tâm, quản lý chặt chẽ các hoạt động cũng như tiến độ thực hiện các dự
án, tránh sự tham nhũng và lãng phí trong q trình thực hiện. Nhà nước cần
đề ra mức bồi thường thiệt hại cụ thể đối với từng dự án, tránh trường hợp các
dự án của doanh nghiệp muốn đẩy nhanh tiến độ GPMB, thường chi trả bồi
thường cao hơn các dự án có vốn ngân sách; các dự án có nguồn vốn trung
ương (TW), vốn vay của Ngân hàng thế giới hay vốn tài trợ cũng thường chi

7

trả bồi thường cao hơn các dự án có nguồn vốn từ ngân sách địa phương, gây
ra sự so sánh, suy bì của người dân có đất bị thu hồi trong các dự án gây khó
khăn cho cơng tác bồi thường, GPMB.
2.2. CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI VÀ TÁI ĐỊNH CƯ CỦA MỘT SỐ
NƯỚC TRONG KHU VỰC VÀ TRÊN THẾ GIỚI

Trên thế giới và trong khu vực, vấn đề bồi thường, GPMB và TĐC cho
người bị ảnh hưởng khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề được các quốc gia, tổ
chức ngân hàng quốc tế quan tâm, hỗ trợ. Nó được tiến hành trên cơ sở pháp
lý nghiêm ngặt, theo đúng các trình tự, thủ tục chuẩn mực thông qua việc
nghiên cứu, điều tra, khảo sát quy hoạch đồng bộ. Ở mỗi nước do chế độ sở
hữu về đất đai khác nhau, do đó chính sách về bồi thường và TĐC ở các nước
cũng khác nhau. Dưới đây là một số chính sách bồi thường thiệt hại và TĐC
của một số nước trong khu vực và trên thế giới.
2.2.1. Australia (Úc)
Đất nước Australia gồm có 6 bang, 2 vùng lãnh thổ và 702 hội đồng
hành chính. Quốc hội của bang và vùng lãnh thổ có quyền ban hành luật nhằm
sung cơng bất động sản (BĐS). Đó là quyền lực xuất phát từ quyền lực tối cao
của Quốc hội của mỗi bang, Quốc hội của mỗi bang có thể ban hành luật
nhằm thu hồi đất đai có hoặc khơng có chi trả đền bù [1].
Theo quyền từ Hiến pháp Australia, Chính quyền Liên bang (Chính phủ):
“Có quyền ban hành các luật từ việc thu hồi BĐS theo những điều khoản chính
đáng từ bất kỳ bang hoặc cá nhân nào mà Quốc hội có quyền ban hành luật” [1].
Cơ quan chức trách có thể thu lại đất đai bằng hai cách: thoả thuận tự
nguyện và cưỡng bức (bắt buộc).
Về bồi thường, Luật quy định rằng chủ sở hữu sẽ được bồi thường thiệt
hại do việc thu hồi đất. Chủ sở hữu đất có quyền nhận thanh tốn bằng tiền
khơng thấp hơn mức thiệt hại anh ta phải chịu nhưng cũng không được cao

8


hơn. Mục đích của việc bồi thường là trả cho chủ sở hữu bị lấy đất một khoản
hoàn toàn tương đương với những gì mà anh ta bị lấy đi.
Ngồi giá trị thị trường, việc bồi thường cần phải tính đến các yếu tố
khác mà người bán đất bình thường khơng thể nhận được từ người mua thơng
thường, ví dụ như những khiếu nại về việc gây phiền hà - bồi thường phụ
thêm (trên và cao hơn giá bán đất thông thường).
Về bồi thường thiệt hại, tổng số tiền mà chủ sở hữu có thể nhận được
nếu anh ta bán trên thị trường mở cộng với các khoản thiệt hại khác sinh ra từ
việc lấy lại đất. Bảo đảm cho chủ đất khơng có quyền sở hữu (QSH) khơng bị
thiệt hơn và cũng không được lợi hơn trước do việc thu hồi tài sản của anh ta.
Luật pháp thừa nhận rằng giá trị ước tính bán đất khơng thể đủ để bảo đảm
cho chủ đất không chịu các thiệt hại khác [1].
Nguyên tắc bồi thường: nhìn chung bao gồm:
1. Giá trị thị trường của mảnh đất;
2. Giá trị đặc biệt dành cho chủ sở hữu cao hơn hoặc trên giá trị
thị trường của mảnh đất;
3. Những thiệt hại gây ra khi thu hồi đất;
4. Thiệt hại về việc gây phiền hà;
5. Các khoản chi phí về luật pháp và thẩm định giá.
Bất cứ người nào có quyền lợi trên mảnh đất đó đều có thể khiếu nại về
bồi thường.
Khi tính toán mức bồi thường cần xem xét 6 yếu tố sau:
1. Giá trị thị trường của mảnh đất;
2. Sự chia cắt đất đai;
3. Những phiền nhiễu;
4. Các khoản chi phí về chuyên môn hoặc pháp lý hợp lý;

5. Người đi thuê có thể khiếu nại mức bồi thường cho giá trị của bất

9


cứ tài sản nào bị ảnh hưởng mà người đi thuê quản lý theo bản hợp đồng cho thuê;
6. Tiền bồi thường về mặt tinh thần - khoản này bồi thường những
tác động khơng nhìn thấy được của việc chuyển ra khỏi nhà mà bạn thuê hoặc
sở hữu. Khi bạn sở hữu nhà của bạn và nó bị thu hồi thì Chính phủ cũng phải
trả khoản bồi thường đủ cho bạn có thể mua một ngơi nhà tương đương.
Thanh tốn khoản bồi thường gồm thanh toán ứng trước và thanh tốn
cuối cùng. Đối với thanh tốn ứng trước, Chính phủ sẽ thanh tốn cho chủ
nhân tồn bộ khoản bồi thường một khi đơn khiếu nại đã được xem xét. Nếu
Chính phủ khơng chấp nhận tồn bộ các khoản mục trong đơn khiếu nại thì
Chính phủ sẽ thanh tốn trước ít nhất là 90% số tiền mà đã được định ra. Đây
là một trong những lợi thế của chủ sở hữu thu hồi bắt buộc chứ không phải bị
thu hồi theo thoả thuận. Trong thoả thuận này, Chính phủ khơng phải trả bất
cứ khoản tiền nào cho tới khi toàn bộ những vấn đề đàm phán được hoàn tất.
Khi đã chấp nhận khoản thanh tốn trước thì chủ sở hữu khơng nhất thiết phải
chấp nhận sự định giá của Chính phủ như là mức cuối cùng. Chủ sở hữu vẫn
có quyền tiếp tục đàm phán hoặc kháng cáo.
Đối với thanh toán cuối cùng, Chính phủ sẽ thanh tốn đầy đủ số tiền bồi
thường ngay sau khi tổng số tiền cuối cùng đã được chấp thuận. Khoản thanh
toán cuối cùng này sẽ tính tốn cả những khoản thanh tốn ứng trước mà chủ sở
hữu đã nhận hoặc bất cứ khoản thuế hoặc khoản phải trả khác mà Chính phủ đã
thanh tốn. Tiền lợi tức sẽ được tính gộp vào khoản thanh tốn này và sẽ được
tính từ ngày thu hồi đất đến ngày trả tiền bồi thường. Lãi suất là mức lãi suất áp
dụng cho trái phiếu ngân khố thời hạn 5 năm, tính lãi gộp theo kỳ hạn 3 tháng.
Bất kể khoản thanh toán cao hơn nào cũng phải trả lại cho Chính phủ [1].
2.2.2. Thụy Điển

Phần lớn đất đai thuộc QSH tư nhân, nhưng việc phát triển đất đai là
mối quan tâm chung của tồn xã hội. Vì vậy, tồn bộ pháp luật và chính sách

10


đất đai luôn đặt ra vấn đề hàng đầu là phải có sự cơng bằng giữa lợi ích riêng
và lợi ích chung trên cơ sở nền tảng của thể chế chính trị.
Nguyên tắc dân chủ xã hội của Nghị viện Thụy Điển, xét về thực tiễn là
các lợi ích chung được nhấn mạnh trong pháp luật và chính sách đất đai. Bộ
luật đất đai của Thụy Điển là một văn bản pháp lý được xếp vào loại hồn
chỉnh nhất, nó tập hợp và giải quyết mối quan hệ đất đai với hoạt động của
toàn xã hội với 36 bộ luật khác nhau. Qua nhiều thập kỷ nhưng ít có sự thay
đổi pháp luật và chính sách đất đai ở Thụy Điển, về sở hữu đất đai, cơ bản
dựa trên sở hữu tư nhân và kinh tế thị trường có sự giám sát chung của xã hội,
từ năm 1970 trở lại đây pháp luật và chính sách đất đai gắn liền với việc giải
quyết những vấn đề liên quan đến pháp luật BĐS tư nhân như quy định việc
mua bán đất đai, thế chấp, hoa lợi, chuyển nhượng, đăng ký các quyền về
BĐS, các vấn đề bồi thường…, đặc biệt công tác bồi thường thiệt hại được
tiến hành khá thuận lợi do Nhà nước Thụy Điển có hệ thống pháp luật hoàn
chỉnh cùng với quy hoạch tổng thể về sử dụng đất đai ổn định [42].
2.2.3. Hàn Quốc
Hàn Quốc là một đất nước nhỏ hẹp với 70% diện tích là núi cho nên đất
công cộng được coi là một vấn đề quan trọng. Do đó, để sử dụng quốc thổ
nhỏ bé này một cách có hiệu quả hơn thì các quy hoạch và quy chế được coi
như một hình thức pháp luật [6].
Nói chung, Luật Đất đai của Hàn Quốc được dựa trên Luật Quy hoạch đô
thị cho từng đô thị và Luật quản lý sử dụng quốc thổ bao gồm tất cả các đô thị,
Nhà nước chỉ định năm khu vực sử dụng để cân bằng sự phát triển đồng bộ [6].
Đặc biệt, khái niệm cơ bản của Luật quản lý sử dụng quốc thổ là công bố

công khai rõ ràng về đất đai. Đây có nghĩa là tách riêng hai phần QSH và quyền
sử dụng đất (QSDĐ) để nhấn mạnh tầm quan trọng của đất công cộng trong xã
hội. Chế độ này giúp việc sử dụng đất một cách hữu dụng bằng cách thúc đẩy

11


QSDĐ nhiều hơn QSH đất. Với khái niệm công khai đất đai, hạn chế sở hữu đất,
hạn chế sử dụng đất, hạn chế lợi ích phát sinh, hạn chế thanh lý các quy chế công
cộng được áp dụng theo luật pháp và các tính cách quy chế như thế này được xem
là đặc trưng của luật liên quan đến đất đai của Hàn Quốc.
Luật bồi thường thiệt hại của Hàn Quốc được chia thành hai thể chế. Một
là “đặc lệ” liên quan đến bồi thường thiệt hại cho đất công cộng đã đạt được theo
thủ tục thương lượng của pháp luật được lập vào năm 1962. Hai là luật “sung
công đất” theo thủ tục quy định cưỡng chế của công pháp được lập vào năm
1975. Tuy nhiên, dưới hai thể chế luật và trong quá trình thực hiện luật “đặc lệ”
thương lượng khơng đạt được thoả thuận thì luật “sung công đất” được thực hiện
bằng cách cưỡng chế nhưng như thế thì được lặp đi lặp lại và đơi khi bị trùng
hợp cho nên thời gian có thể kéo dài và chi phí bồi thường sẽ tăng lên [6].
Đặc trưng của luật bồi thường: thực hiện luật bồi thường của Hàn
Quốc theo luật mới thì sẽ thực hiện theo ba giai đoạn:
Thứ nhất: định giá theo quy định tức là tiền đền bù đất đai sẽ được
giám định viên công cộng đánh giá trên tiêu chuẩn giá quy định để thu hồi đất
phục vụ cho cơng trình cơng cộng. Mỗi năm, Hàn Quốc cho thi hành đánh giá
đất hơn 27 triệu địa điểm trên toàn quốc và chỉ định 470.000 địa điểm làm
tiêu chuẩn và thông qua đánh giá của giám định để dựa theo đó hình thành giá
quy định cho việc bồi thường [6]. Giá quy định không dựa vào những lợi
nhuận khai thác, do đó có thể bảo đảm khách quan trong việc bồi thường.
Thứ hai: pháp luật có quy định khơng gây thiệt hại nhiều cho người có
QSH đất trong q trình thương lượng chấp nhận thu hồi đất. Quy trình chấp

nhận theo thứ tự là cơng nhận mục đích, lập biên bản tài sản và đất đai,
thương lượng chấp nhận thu hồi.
Thứ ba: biện pháp di dời là một đặc điểm quan trọng. Chế độ này được
Nhà nước hỗ trợ tích cực về mặt chính sách bảo đảm sự sinh hoạt của con

12


người, cung cấp đất đai cho những người bị mất nơi cư trú do thực hiện cơng
trình cơng cộng cần thiết của Nhà nước. Đây là cơng việc có hiệu quả, lôi
cuốn người dân tự nguyện di dời và liên quan rất nhiều tới việc GPMB. Theo
luật bồi thường, nếu như toà nhà nơi dự án sẽ được thực hiện có trên 10 người
sở hữu thì phải xây dựng cho các đối tượng này nơi cư trú mới hoặc hỗ trợ
30% trị giá của tồ nhà đó. Cịn nếu như các dự án xây dựng chung cư nhà ở
thì cung cấp cho các đối tượng này chung cư hoặc nhà ở thấp hơn giá thành.
Đối với các đối tác kinh doanh để kiếm sống nhưng khơng có pháp
nhân, các đối tác kinh doanh, nơng nghiệp gia cầm thì có chính sách mang
tính chất ân huệ, thì ngồi biện pháp di dời còn ưu tiên cung cấp cho họ các
cửa hàng hoặc các khu kinh doanh.
Luật Bồi thường của Hàn Quốc được thực hiện theo ba nguyên tắc trên
đối với đất đai, BĐS và các quyền kinh doanh, nông nghiệp, ngư nghiệp,
khoáng sản... để cung cấp tiền bồi thường và chi phí di dời.
Chế độ và Luật GPMB: theo Luật sung cơng đất đai thì nếu như đã trả
hoặc đặt cọc tiền bồi thường xong nhưng khơng chịu di dời thì được xem như
gây hại cho lợi ích cơng cộng do đó phải thi hành cưỡng chế giải toả. Thực
chất biện pháp GPMB thường bị các thường dân hoặc người ở thuê phản đối
và chống trả quyết liệt gây ảnh hưởng xấu đến xã hội cho nên tốt nhất là phải
có sự nghiên cứu tìm ra biện pháp cho dân tự nguyện di dời là hay hơn cả.
Quy trình bồi thường, GPMB quy định rất cụ thể và nghiêm ngặt.
- Trước khi cưỡng chế Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền gửi 03 lá thư

cảnh cáo tới người bị cưỡng chế giải tỏa, thơng báo cho chính quyền địa
phương. Đồng thời ngừng cung cấp điện và nước, nếu có chi phí phát sinh
người bị di dời (không chấp hành) phải chịu;
- Tiền bồi thường khơng tăng lên nhưng có thể thêm các hỗ trợ khác;
- Phải được cơ quan Nhà nước cho phép mới được cưỡng chế;

13


- Tại Hàn Quốc có từ 20 đến 30 Cơng ty giám định giá, mỗi Cơng ty
đều có chi nhánh, đại lý trên toàn quốc. Khi định giá 01 khu đất phải giao cho
02 Công ty thực hiện (01 Công ty của Nhà nước, còn lại là của tư nhân), lấy
giá bình quân làm giá bồi thường. Cho người bị thu hồi đất được chỉ định
Công ty định giá thứ 3 [6].
2.2.4. Trung Quốc
Đất đai ở Trung Quốc thuộc sở hữu tồn dân với hai hình thức sở hữu
là quốc hữu và tập thể. Nhà nước Trung Quốc hoàn toàn cấm việc mua bán,
chuyển nhượng đất đai, thị trường đất đai gần như khơng tồn tại mà chỉ có thị
trường nhà cửa - BĐS; đất đai được sử dụng thực sự tiết kiệm và việc chấp
hành pháp luật của người Trung Quốc là rất nghiêm.
- Bồi thường thiệt hại về đất đai: khi Nhà nước thu hồi đất, kể cả đất
nông nghiệp, tuỳ từng trường hợp cụ thể, Nhà nước sẽ cấp đất mới hoặc bỏ ra
một khoản tiền bồi thường cho cá nhân, tập thể có đất bị thu hồi.
- Phương thức bồi thường thiệt hại: Nhà nước thông báo cho chủ sử
dụng đất biết trước việc họ sẽ bị thu hồi đất trong thời hạn 01 năm. Chủ sử
dụng đất có quyền lựa chọn các hình thức bồi thường thiệt hại bằng tiền hoặc
bằng nhà tại khu ở mới. Tại thủ đô Bắc Kinh và thành phố Thượng Hải, người
dân thường lựa chọn bồi thường thiệt hại bằng tiền và tự tìm chỗ ở mới phù
hợp với khả năng tài chính, với cơng việc, nơi làm việc của mình.
- Giá bồi thường thiệt hại: tiêu chuẩn là giá thị trường. Mức giá này

cũng được Nhà nước quy định cho từng khu vực và chất lượng nhà, đồng thời
được điều chỉnh rất linh hoạt cho phù hợp với thực tế, vừa được coi là Nhà
nước tác động điều chỉnh lại chính thị trường đó.
Với đất nơng nghiệp, việc bồi thường thiệt hại được xác định theo tính
chất của đất và loại đất (tốt, xấu).
- Tái định cư: các khu TĐC và các khu nhà ở được xây dựng đồng bộ

14


và kịp thời, thường xuyên đáp ứng yêu cầu nhiều loại căn hộ với các nhu cầu
sử dụng khác nhau. Các chủ sử dụng phải di chuyển đều được chính quyền
chú ý về điều kiện việc làm, đối với các đối tượng thuộc diện chính sách xã
hội được Nhà nước có chính sách hỗ trợ riêng.
Khi di dời thực hiện nguyên tắc chỗ ở mới tốt hơn chỗ ở cũ. Khu TĐC
được quy hoạch tổng thể (nhà ở, trường học, chợ), cân đối được giao thông động
và tĩnh. Trong quá trình bồi thường, phải lập các biện pháp xử lý đối với việc sắp
xếp bồi thường. Khi không đạt được sự thống nhất về mức giá bồi thường, sẽ xử
lý theo phương thức trước tiên là dựa theo trọng tài, sau theo khiếu tố.
Tiêu chuẩn sắp xếp bồi thường di dời nhà cửa hiện nay của thành phố
Thượng Hải được thực hiện theo 3 loại:
Loại 1: lấy theo giá thị trường của nhà đất đối với nhà bị tháo dời cộng
thêm với giá tăng thêm nhân với diện tích xây dựng của ngôi nhà bị tháo dỡ.
Loại 2: đổi nhà theo tiêu chuẩn giá trị, bố trí nhà lấy theo giá thị trường,
giá tương đương với giá nhà bị tháo dỡ, di dời.
Loại 3: bố trí nhà theo tiêu chuẩn diện tích, đây là tiêu chuẩn mà chính
quyền quận, huyện nơi có di dời lập ra đối với những người có khó khăn về
nhà ở. Người bị di dời có thể chọn hình thức bố trí nhà ở cho phù hợp. Dựa
vào khu vực bố trí nhà ở để tăng diện tích, dựa theo phân cấp từng vùng trong
thành phố. Càng ra ngoại vi càng được hệ số tăng thêm, mức tăng thêm có thể

là 70%, 80% hay 100% [30].
- Một số kinh nghiệm: chính sách bồi thường, GPMB của Trung Quốc
được thể hiện rõ thông qua các văn bản, các văn bản của họ đều đầy đủ, kịp
thời, điều chỉnh linh hoạt theo thực tế.
Việc bồi thường, GPMB không chỉ thực hiện đối với các dự án sử
dụng đất mới để xây dựng các cơng trình mà cịn để cải tạo, chỉnh trang chính
bộ mặt của đơ thị đó. Trong khi tại Việt Nam, quy hoạch thường chừa khu

15


dân cư ra với lý do khó GPMB, cho nên bộ mặt đơ thị thiếu mỹ quan, thiếu sự
hài hồ về cảnh quan, kiến trúc…
Việc chuẩn bị khu TĐC được chính quyền Nhà nước quan tâm đúng mức,
ln đáp ứng đầy đủ các nhu cầu TĐC, cho nên họ chủ động được công tác này.
Việc tuyên truyền, vận động các đối tượng phải di dời, giải tỏa được
thực hiện rất tốt, gần như ngay từ đầu, tỷ lệ các hộ dân đã hiểu và chấp hành
chính sách, phương án bồi thường, GPMB của Nhà nước rất cao.
Việc bố trí cán bộ có phẩm chất, năng lực phục vụ cơng tác bồi thường,
GPMB rất được quan tâm, tại các quận, huyện đều có tổ chức chun trách
thực hiện cơng tác bồi thường, GPMB.
Việc thống nhất trong chỉ đạo, điều hành, giải quyết khiếu kiện của
công dân cũng như sự đồng nhất về chính sách, sự phân cơng nhiệm vụ rõ
ràng, phân cấp rõ về trách nhiệm, sự phối hợp cao trong q trình giải quyết
vấn đề góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện cơng tác bồi thường, GPMB.
Tóm lại: thành cơng của Chính phủ Trung Quốc trong việc bồi thường,
GPMB và TĐC là do có hệ thống pháp luật đồng bộ, pháp luật đất đai và các
chính sách đất đai đầy đủ, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất rất năng
động, khoa học cùng với một Nhà nước pháp quyền vững chắc, năng lực thể
chế của chính quyền địa phương theo thẩm quyền có hiệu lực cao, người dân

có ý thức pháp luật nghiêm minh.
2.2.5. Thái Lan
Thái Lan là một nước quân chủ, kinh tế phát triển với tốc độ nhanh, pháp
luật Thái Lan cho phép hình thức sở hữu tư nhân về đất đai (70% diện tích đất do
nhà vua quản lý, 30% diện tích đất thuộc sở hữu tư nhân) do vậy về nguyên tắc
khi Nhà nước hoặc các tổ chức lấy đất thì đều phải có sự thỏa thuận giữa chủ dự
án với chủ đang sử dụng đất (chủ sở hữu) trên cơ sở một hợp đồng.
Mặc dù chưa có chính sách bồi thường và TĐC của quốc gia, nhưng

16


Hiến pháp năm 1982 của Thái Lan quy định việc trưng dụng đất cho các mục
đích xây dựng cơ sở hạ tầng, quốc phòng, phát triển nguồn tài nguyên cho đất
nước, phát triển đô thị, cải tạo đất đai và các mục đích cơng cộng khác phải
theo thời giá thị trường cho những người hợp pháp về tất cả các thiệt hại do
việc trưng dụng gây ra và quy định bồi thường phải khách quan cho người chủ
mảnh đất và có quyền thừa kế tài sản đó. Dựa trên các quy định này, các ngành
đều có quy định chi tiết cho việc trưng dụng đất của ngành mình.
Năm 1987, Nhà nước Thái Lan ban hành Luật mang tên BE 2530 quy định
những nguyên tắc thu hồi đất, nguyên tắc tính giá trị bồi thường các loại tài sản,
trình tự lập dự án. Luật này quy định những nguyên tắc về trưng dụng đất, căn cứ
vào đó từng ngành đưa ra các quy định cụ thể về trình tự bồi thường, TĐC. Tuy
nhiên luật BE 2530 của Thái Lan cũng chỉ quy định một số nguyên tắc chung,
không cụ thể, chi tiết. Vì vậy từng ngành có quy định riêng cho ngành mình về
trình tự và nguyên tắc cụ thể để xác định giá trị bồi thường và tiến trình TĐC cho
người bị thu hồi đất [2].
Về giá đất để làm căn cứ bồi thường thiệt hại, các bên căn cứ mức giá do
một Ủy ban Chính phủ xác định trên cơ sở thực tế giá thị trường chuyển nhượng
BĐS. Việc bồi thường thiệt hại chủ yếu bằng tiền mặt, sau đó người có đất bị thu

hồi tự lựa chọn, mua đất tại khu vực khác. Nếu phải di chuyển nhà ở tới nơi ở
mới, Ủy ban này có trách nhiệm chỉ cho người dân biết mình sẽ được đến ở đâu,
phải trả tiền một lần, được thuê hay mua trả góp…
Tất nhiên khơng tránh khỏi việc bên có đất bị thu hồi khơng chấp hành, khi
đó cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ cho thẩm tra một lần nữa và khẳng định
mức giá bồi thường đã hợp lý chưa, nếu thấy chưa hợp lý thì sẽ điều chỉnh. Khi cơ
quan này đã khẳng định đó là mức giá hợp lý, nếu người bị thu hồi đất không chịu
di dời thì sẽ bị cưỡng chế. Việc khiếu nại tiếp tục do Tồ án giải quyết. Thực tế có
rất ít trường hợp phải nhờ đến sự can thiệp của Toà án [2].

17


2.3. CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI VỀ ĐẤT ĐAI VÀ TÀI SẢN TRÊN
ĐẤT CỦA NƯỚC TA QUA CÁC THỜI KỲ

2.3.1. Thời kỳ trước năm 1992
2.3.1.1. Thời kỳ trước năm 1945
Quá trình hình thành các triều đại phong kiến, trong mỗi kiểu Nhà nước
từ triều Hồ Quý Ly (đầu thế kỷ XV) đến thời kỳ nhà Nguyễn (đầu thế kỷ
XIX), tuỳ theo tình hình kinh tế, chính trị, xã hội và những đặc điểm truyền
thống, huyết thống, phong tục… các hình thức sở hữu đất đai ln được giai
cấp thống trị chú trọng [25]. Khi ban hành bộ Quốc triều hình luật cịn gọi là
Bộ luật Hồng Đức (1483) đến bộ Hoàng triều luật lệ thường gọi là Bộ luật Gia
Long (1815), các chính sách về đất đai thời kỳ này đã được đưa vào các bộ
luật trong phần luật dân sự để quản lý thi hành. Năm 1449, Lê Nhân Tông ban
hành 14 điều luật để khẳng định và bảo vệ quyền tư hữu ruộng đất, điền chế
được triều đại Lê sơ để lại những thành tựu đáng kể, mở đầu cho các chế định
về sở hữu đất đai cho các triều đại sau này.
Như vậy, ngay từ thời kỳ phát triển Nhà nước TW tập quyền đầu tiên của

thế kỷ XV đến thời Nguyễn đầu thế kỷ XIX, chính sách bồi thường cho người bị
thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất đã được xác lập và chủ yếu tập trung vào bồi
thường ruộng đất canh tác và phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, điều kiện địa lý,
sự phân bố dân cư trên đất không được quan tâm nhiều so với các loại đất khác.
Khi thực dân Pháp xâm lược nước ta, chúng thực hiện chính sách lập đồn
điền, ngồi một số Hiệp ước bất bình đẳng để chiếm hữu đất khơng bồi hồn,
Nghị định của Tồn quyền Đơng Dương ngày 17/12/1913 là văn bản chính thức
định ra những nguyên tắc nhượng địa, núp dưới hình thức mua bán để chiếm đoạt
đất đai, mục đích chủ yếu để cho thực dân Pháp khai thác tài nguyên của đất nước.
2.3.1.2. Thời kỳ 1945 đến 1975
Sau Cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công, Hiến pháp đầu tiên của

18


nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà (1946) chỉ rõ “Nhiệm vụ của dân tộc ta
trong giai đoạn này là nhằm bảo toàn lãnh thổ giành độc lập hoàn toàn và
kiến quốc gia trên nền tảng dân chủ…” [9].
Đến năm 1953, Luật Cải cách ruộng đất được ban hành. Một trong
những mục tiêu đầu tiên của cuộc cải cách là: thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng
đất của thực dân Pháp và đế quốc xâm lược ở Việt Nam, xoá bỏ chế độ phong
kiến, chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chế độ sở hữu ruộng
đất của nông dân. Luật này quy định các điều khoản về tịch thu ruộng đất,
trưng thu, trưng mua ruộng đất tuỳ thuộc vào từng trường hợp cụ thể [17]. Tuy
nhiên, trên thực tế việc tịch thu là chủ yếu còn việc trưng mua ít xảy ra với giá
cả thị trường và được Nhà nước trả dần. Khi cuộc cải cách ruộng đất hoàn
thành, Đảng và Nhà nước đã đem ruộng đất cho nông dân, hộ nông dân được
Nhà nước cấp giấy chứng nhận QSH ruộng đất - hình thức sở hữu tư nhân. Sau
đó, Đảng và Nhà nước ta đã vận động nông dân vào làm ăn tập thể, đồng thời
Nhà nước thành lập các nông trường quốc doanh, các trạm trại nơng nghiệp,

các hợp tác xã nơng nghệp - hình thức sở hữu tập thể.
Ngày 14/4/1959, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151/TTg
quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, là văn bản pháp quy đầu
tiên liên quan đến việc bồi thường và TĐC bắt buộc ở Việt Nam. Nghị định
này quy định những nguyên tắc cơ bản trong việc trưng dụng ruộng đất của
nhân dân cho việc xây dựng những cơng trình do Nhà nước quản lý đó là:
“Đảm bảo kịp thời và đủ tiện ích cần thiết cho cơng trình xây dựng,
đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất.
Những người có ruộng đất được trưng dụng được đền bù và trong trường hợp
cần thiết được giúp giải quyết công ăn việc làm.
…hết sức tiết kiệm ruộng đất cày cấy, trồng trọt, tận dụng đất hoang để
khơng phải trưng dụng hoặc chỉ trưng dụng ít ruộng đất của nhân dân… hết

19


sức tránh những nơi dân cư đông đúc, nghĩa trang liệt sỹ, nhà thờ, đền, chùa.
Trường hợp đặc biệt phải có sự bàn bạc kỹ với nhân dân địa phương”.
Về mức bồi thường và cách tính bồi thường, Nghị định 151/TTg có quy
định: “- Đối với ruộng đất nếu khơng thể đổi bằng đất thì sẽ đền bù bằng một
số tiền bằng từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của đất bị trưng dụng.
- Đối với nhà cửa, vật kiến trúc… thì được giúp đỡ để xây dựng cái khác.
- Đối với hoa màu đã trồng mà chưa thu hoạch… phải được đền bù
thiệt hại đúng mức.
- Đối với mồ mả, căn cứ vào tình hình cụ thể, phong tục tập quán của
địa phương mà giúp đỡ cho họ số tiền thích đáng làm phí tổn di chuyển…”.
Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc bồi thường thiệt hại trong
Nghị định 151/TTg là rất đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trưng dụng đất đai trong
những năm 1960. Tuy nhiên, Nghị định chưa quy định cụ thể mức bồi thường
thiệt hại mà chỉ quan tâm nhiều tới sự thỏa thuận của các bên.

Ngày 11/01/1970, Thủ tướng ban hành Thông tư số 1792/TTg, quy định
một số điểm tạm thời về bồi thường thiệt hại nhà cửa, đất đai, cây lâu năm, hoa
màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố, thị xã
trên nguyên tắc: “Phải đảm bảo sự thỏa đáng quyền lợi kinh tế của Hợp tác xã
và của nhân dân”. Đây thực sự là bước chuyển trong nhận thức đối với người bị
ảnh hưởng, nếu như tại Nghị định số 151/TTg “chiếu cố đúng mức quyền lợi và
đời sống của người có ruộng đất” thì tại Thơng tư này, Nhà nước đã thừa nhận
quyền được bồi thường thiệt hại thỏa đáng của những người bị ảnh hưởng.
Trong thời kỳ này quan hệ về đất đai vẫn được giải quyết bằng các quan
hệ dân sự. Đó là sự thỏa thuận, bàn bạc, sau đó thống nhất giá trị bồi thường
mà khơng cần cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án bồi
thường hay ban hành giá bồi thường. Một điều đáng chú ý là thẩm quyền giao
đất chưa được pháp luật quy định cụ thể, hơn nữa đất đai tuỳ thuộc 03 hình

20


thức sở hữu nhưng chưa tham gia mạnh mẽ vào thị trường, người được giao đất
không phải nộp tiền, thủ tục đơn giản, công tác quy hoạch sử dụng đất chưa
được chú trọng. Do đó, Thơng tư 1792/TTg khơng đặt vấn đề bồi thường thiệt
hại về đất (nhất là đất làm nhà ở) mà chỉ đặt vấn đề bồi thường thiệt hại về tài
sản trên đất (gồm nhà cửa, cây cối, hoa màu, công khai phá, tôn tạo).
Cách bồi thường như vậy được thực hiện cho đến khi Hiến pháp năm
1980 ra đời.
2.3.1.3. Thời kỳ 1975 đến 1992
Sau khi thống nhất đất nước năm 1975, chúng ta bắt tay vào xây dựng đất
nước theo con đường chủ nghĩa xã hội, ổn định kinh tế, chính trị, văn hóa, khơi
phục đất nước. Trong những năm đầu mới giải phóng, sự phát triển kinh tế của
miền Bắc dựa trên cơ sở của chế độ bao cấp, kinh tế thị trường chưa phát triển,
việc mua bán chuyển nhượng đất đai hầu như không có, nhưng tại miền Nam do

chịu ảnh hưởng của chế độ cũ, kinh tế thị trường đã có sự phát triển nhất định,
việc mua bán, chuyển nhượng đất đã diễn ra.
Để đáp ứng với yêu cầu của giai đoạn Cách mạng mới, Hiến pháp 1980 ra
đời, bước đầu tạo ra sự đổi mới về nhận thức cũng như phương thức quản lý. Điều
19, Hiến pháp 1980 khẳng định đất đai thuộc sở hữu tồn dân, chính vì vậy việc
thực hiện bồi thường về đất không được thực hiện mà chỉ thực hiện bồi thường
những tài sản có trên đất hoặc những thiệt hại do việc thu hồi đất gây nên [11].
Luật Đất đai năm 1988 đã cụ thể hóa quy định trên của Hiến pháp. Tại
phần nghĩa vụ của người sử dụng đất (Điều 48): “Đền bù thiệt hại thực tế cho
người sử dụng đất bị thu hồi để giao cho mình, bồi hồn thành quả lao động và
kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị đất đó theo quy định của pháp luật”. Thực tế
các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 1988 không hướng dẫn nội dung
về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, mà chỉ tập trung vào việc bồi
thường thiệt hại về đất nơng nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác.

21


Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 186/HĐBT,
về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi bị chuyển sang sử dụng
vào mục đích khác. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất nơng nghiệp, đất có
rừng để sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường các tài sản trên mặt đất và
trong lịng đất (các cơng trình ngầm) cho chủ sử dụng đất hợp pháp không thuộc
các khoản tiền về bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng. Căn cứ để
tính mức bồi thường thiệt hại về đất nơng nghiệp, đất có rừng theo quyết định này
là diện tích, chất lượng đất, vị trí đất.
Tại quyết định này, mức bồi thường còn được phân biệt theo thời hạn sử
dụng đất lâu dài hay tạm thời, đồng thời quy định việc miễn giảm tiền bồi thường
đối với việc sử dụng đất để xây dựng hệ thống giao thơng, thuỷ lợi. Tồn bộ tiền
bồi thường phải nộp vào ngân sách Nhà nước và được điều tiết cho ngân sách TW

30%, ngân sách địa phương 70% để sử dụng vào việc khai hoang, phục hoá, trồng
rừng, cải tạo đất nông nghiệp, ổn định cuộc sống định canh, định cư cho nhân dân
vùng đất bị thu hồi chứ không trả trực tiếp cho người bị thu hồi đất.
2.3.2. Thời kỳ từ 1992 đến nay
Đầu những năm 1990, công cuộc đổi mới trên toàn đất nước đã tạo điều
kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước, ngày càng nhiều dự án đòi
hỏi phải sử dụng đất với quy mô lớn và tất yếu kèm theo là phải bồi thường,
GPMB và TĐC cho người bị thu hồi đất.
2.3.2.1. Hiến pháp năm 1992
Hiến pháp năm 1992 đặt nền móng cho việc xây dựng chính sách bồi
thường, GPMB qua những điều khoản quy định cụ thể sau:
Điều 17, Hiến pháp quy định về QSH đối với đất đai: “Đất đai, rừng núi,
sơng hồ, nguồn nước, tài ngun trong lịng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục
địa và vùng trời… đều thuộc sở hữu toàn dân”.
Tại Điều 18, Hiến pháp quy định về quyền quản lý của Nhà nước đối

22


với đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm việc sử dụng đất đúng mục
đích và có hiệu quả; đồng thời quy định việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân
sử dụng ổn định, lâu dài và trách nhiệm, nghĩa vụ của người được Nhà nước
cho sử dụng đất (tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác
hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được quyền chuyển QSDĐ, được Nhà nước
giao đất theo các quy định của pháp luật).
Đặc biệt, tại Điều 23 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức
khơng bị quốc hữu hố. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phịng,
an ninh, lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có đền bù tài
sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua,
trưng dụng do luật định”.

Điều 58, Hiến pháp quy định về QSH cá nhân: “Cơng dân có QSH thu
nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và
tài sản khác trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác, đối với đất
được Nhà nước giao sử dụng thì theo quy định tại Điều 17 và Điều 18.
Nhà nước bảo hộ QSH hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”.
Những quy định trên đã tạo điều kiện củng cố quyền hạn riêng của Nhà
nước trong việc thu hồi đất đai cho mục đích an ninh, quốc phịng và các lợi ích
quốc gia, lợi ích cơng cộng.
2.3.2.2. Bộ Luật dân sự năm 1995
Bộ Luật dân sự năm 1995 quy định các điều khoản đối với tài sản và QSH,
nghĩa vụ dân sự và hợp đồng dân sự, thừa kế, chuyển QSDĐ, QSH trí tuệ và các
quan hệ có yếu tố nước ngồi.
Bộ Luật dân sự năm 1995 đặc biệt chú ý đến phần quy định về QSH tài
sản. Điều 175, quy định: QSH của cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác được
pháp luật cơng nhận và bảo vệ; khơng ai có thể bị hạn chế, bị tước đoạt trái pháp
luật QSH đối với tài sản của mình. Chủ sở hữu có quyền tự bảo vệ, ngăn chặn bất

23


kỳ người nào có hành vi xâm phạm QSH của mình, truy tìm, địi lại tài sản bị
người khác chiếm hữu, sử dụng…
Điều 176, quy định những căn cứ xác lập QSH tài sản. QSH được xác lập
đối với tài sản trong các trường hợp sau:
- Do lao động, do hoạt động sản xuất kinh doanh hợp pháp;
- Được chuyển giao QSH theo thỏa thuận hoặc theo quyết định của cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền;
- Thu hoa lợi, lợi tức;
- Được thừa kế tài sản;
- Chiếm hữu tài sản khơng có căn cứ pháp luật nhưng ngay tình, liên tục,

công khai phù hợp với thời hiệu quy định…
Điều 177, quy định những căn cứ chấm dứt QSH tài sản và Điều 255, quy
định những căn cứ xác lập QSH tài sản theo thời hiệu, đối với các trường hợp
chiếm hữu tài sản tuy khơng có căn cứ pháp luật nhưng ngay tình, liên tục, cơng
khai trong thời hạn 10 năm đối với động sản, 30 năm đối với BĐS thì sẽ thành chủ
sở hữu tài sản đó, kể từ thời điểm bắt đầu chiếm hữu.
Tuy nhiên, người chiếm hữu tài sản thuộc sở hữu tồn dân, khơng có căn
cứ pháp luật thì dù thời gian chiếm hữu là bao lâu đi nữa cũng không trở thành
chủ sở hữu của tài sản đó.
2.3.2.3. Luật Đất đai 1993
Luật Đất đai năm 1993, có hiệu lực từ ngày 15/10/1993 thay thế cho
Luật Đất đai 1988. Luật Đất đai năm 1993 đã thể chế hóa các quy định của
Hiến pháp năm 1992 về đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất, chế độ
quản lý, sử dụng các loại đất và quy định cụ thể thẩm quyền thu hồi đất, giao
đất, cho thuê đất; hạn mức sử dụng các loại đất và quy định cụ thể quyền và
nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân sử dụng đất.
Đây là văn bản pháp luật quan trọng nhất đối với việc thu hồi đất và bồi

24


thường thiệt hại của Nhà nước. Luật Đất đai quy định các loại đất sử dụng,
các nguyên tắc sử dụng từng loại đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng
đất. Một thủ tục rất quan trọng và là cơ sở pháp lý cho người sử dụng đất là
họ được cấp GCNQSDĐ và QSH nhà. Chính điều này làm căn cứ cho quyền
được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Điều 12 Luật Đất đai 1993 đã quy định: “Nhà nước xác định giá các
loại đất để tính thuế chuyển QSDĐ, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất.
Tính giá trị tài sản khi giao đất, đền bù thiệt hại khi thu hồi đất. Chính phủ
quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng theo thời gian”.

Điều 27 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi
đất sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng
cộng thì người thu hồi đất được đền bù thiệt hại”. Việc thu hồi đất phải được
thông báo trước cho người đang sử dụng biết về lý do thu hồi, thời gian, kế
hoạch di chuyển, phương án bồi thường thiệt hại (Điều 28).
Tại các Điều 73 và 79 quy định cụ thể, chi tiết về quyền và nghĩa vụ
của người sử dụng đất, một trong những quyền và nghĩa vụ là được Nhà nước
bảo vệ khi bị người khác xâm phạm đến QSDĐ hợp pháp của mình.
Đất đai thuộc sở hữu tồn dân, Nhà nước trao cho hộ gia đình, cá nhân
sử dụng ổn định lâu dài. QSDĐ được nới rộng gồm quyền chuyển đổi, chuyển
nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp và được góp vốn bằng giá trị QSDĐ. Luật
Đất đai năm 1993 cũng quy định việc Nhà nước xác định giá các loại đất để
tính tiền khi giao đất, cho thuê đất và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất, theo khung giá quy định của Chính phủ.
2.3.2.4. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998, được
Quốc hội nước Cộng hồ XHCN Việt Nam thơng qua ngày 02/12/1998, đã
quy định chi tiết về quyền lợi và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân

25