Tài liệu MỘT SỐ VẤN ĐỀ CẤP BÁCH VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH doc

MỘT SỐ VẤN ĐỀ CẤP BÁCH VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
Việt Anh
(Cập nhật: 20/9/2008)
Quá trình giám sát việc thực thi Luật Khiếu nại, tố cáo cho thấy, số vụ việc bị khiếu tố
rất lớn nhưng tốc độ giải quyết các vụ việc khó có thể nhanh được. Trong đó, các khiếu nại
hành chính tưởng chừng xử lý có phần đỡ phức tạp hơn, nhưng không phải, trái lại có những
vụ việc càng xử lý càng có cảm giác như “không có hồi kết”. Sau đây là một vài vấn đề rất
đáng quan tâm.
1. Về điểm dừng trong khiếu nại hành chính
Vì sao trong thời gian qua khiếu nại không có điểm dừng? Đi tìm nguyên nhân của tình
trạng này, cho thấy có thể có mấy lý do chính sau:
Thứ nhất, các chủ thể trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại đều chưa chấp hành
nghiêm túc các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo.
Trong quan hệ pháp luật về khiếu nại có các chủ thể sau: người khiếu nại, người giải
quyết khiếu nại, người giám sát giải quyết khiếu nại. Các chủ thể này có mối quan hệ hữu cơ
với nhau và sự chấp hành pháp luật của các chủ thể đều có ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết
khiếu nại. Theo quy định của Điều 8 Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thì: “Quyết định giải
quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật phải được cá nhân, cơ quan, tổ chức nghiêm chỉnh chấp
hành. Người có trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại mà không thi hành thì phải
bị xử lý nghiêm minh”. Tuy nhiên, hiện nay quy định này ít được chấp hành trên thực tế.
Về phía người khiếu nại, rất nhiều trường hợp đã có quyết định giải quyết và đã có hiệu
lực pháp luật (trước đây gọi là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng) nhưng không nghiêm
chỉnh chấp hành mà tiếp tục gửi đơn khiếu nại vượt cấp. Về phía người giải quyết khiếu nại,
theo quy định tại Điều 32 Luật Khiếu nại, tố cáo về những trường hợp khiếu nại không được
thụ lý thì “khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai” là trường hợp không được
thụ lý. Tuy nhiên, trong rất nhiều trường hợp, kể cả ở cấp trung ương và cả ở địa phương, cơ
quan có thẩm quyền giải quyết vẫn thụ lý giải quyết loại khiếu nại này. Cá biệt có những
trường hợp đã được Thủ tướng Chính phủ xem xét chỉ đạo giải quyết, nhưng người khiếu nại
không đồng ý và tiếp tục khiếu nại gay gắt thì lại vẫn được tiếp tục xem xét. Đây chính là một
trong những nguyên nhân dẫn đến người khiếu nại rất ít chọn con đường khởi kiện ra tòa án mà
thường tiếp tục đeo đẳng đến cùng con đường giải quyết theo thủ tục hành chính.

Về phía các cơ quan giám sát, theo quy định của pháp luật hiện hành, phải chuyển đơn
thư khiếu nại nhận được đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết, đó là một trong những hình
thức giám sát việc giải quyết đơn thư khiếu nại. Và cơ quan giám sát cũng chỉ được chuyển
những đơn thư khiếu nại về quyết định giải quyết khiếu nại chưa có hiệu lực pháp luật, hoặc đã
có hiệu lực pháp luật nhưng phát hiện quyết định đó có dấu hiệu sai phạm. Tuy nhiên, hiện nay
khá nhiều chủ thể có quyền giám sát đã chuyển rất nhiều đơn thư khiếu nại về quyết định giải
quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật mà không chỉ ra trong quyết định đó có dấu hiệu sai
phạm ở chỗ nào.
Thứ hai, có nhiều chỗ trống trong các quy định của pháp luật dẫn đến tình trạng khiếu
nại không có điểm dừng.
Như đã đề cập ở trên, về nguyên tắc, quyết định giải quyết khiếu nại phải được nghiêm
chỉnh chấp hành. Tuy nhiên, để khắc phục những thiệt hại cho công dân trong những trường
hợp cá biệt phát hiện có sai sót ngay cả trong quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực
pháp luật thì Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 đã có quy định về việc Thủ tướng Chính phủ có thẩm
quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng [1]. Luật Khiếu nại, tố cáo năm
2005 tuy không quy định rõ như Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 nhưng vẫn gián tiếp thừa nhận cơ
chế xem xét lại thông qua việc quy định thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ. Khoản 2 Điều
26 Luật khiếu nại tố cáo năm 2005 đã giao cho Tổng thanh tra Chính phủ có thẩm quyền “Giúp
79
Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành
quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà
nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính
phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm,
xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm”. Quy định này đã tạo ra một cơ chế “mở”
đối với việc xem xét lại các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Điều đáng
lưu ý ở đây là, tuy Luật khẳng định một số quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật
có sai sót có thể được xem xét lại nhưng trình tự thủ tục xem xét như thế nào, bằng cách nào để
phát hiện ra các quyết định có sai sót thì Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành không quy định cụ

thể về căn cứ, tiêu chí các trường hợp được thụ lý để xem xét lại. Như vậy có cho phép công
dân khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật và coi đây là một
kênh để phát hiện các sai sót của các quyết định giải quyết khiếu nại nêu trên không? Điều mâu
thuẫn lớn nhất hiện nay là, một mặt, pháp luật vừa yêu cầu công dân nghiêm chỉnh chấp hành
quyết định giải quyết có hiệu lực pháp luật, nhưng, mặt khác, lại gián tiếp thừa nhận có cho
phép khiếu nại về loại quyết định này (bằng chứng là các cơ quan nhà nước vẫn tiếp tục thụ lý
và giải quyết).
Các quy định của pháp luật về giám sát bằng hình thức chuyển đơn có nhiều nội dung
chưa phù hợp, dẫn đến người khiếu nại cố tình gửi đơn vượt cấp, gửi sai địa chỉ có thẩm quyền
và đơn thư trùng lắp được chuyển vòng vèo. Hiện nay, theo quy định của các Điều 15, 87, 91
của Luật Khiếu nại, tố cáo và các quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Nghị
quyết số 228 năm 1999 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về đại biểu Quốc hội chuyển đơn thư
khiếu nại, tố cáo của công dân, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức và hoạt động của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Luật Mặt trận, Luật Báo chí, Luật về tổ chức hoạt động của
các tổ chức thành viên Mặt trận, thì có đến hàng trăm tổ chức và hàng vạn cá nhân có nghĩa vụ
nhận và chuyển đơn khiếu nại để thực hiện vai trò giám sát. Có thể kể đến các tổ chức và cá
nhân sau đây: Trước hết là Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội; Hội
đồng nhân các cấp và các cơ quan của Hội đồng nhân dân cùng các đại biểu Hội đồng nhân
dân; hai là, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp và các tổ chức thành viên [2]; ba là, các cơ quan
báo chí.
Như vậy, những quy định trên đã làm vô hiệu hóa quy định về nghĩa vụ của người khiếu
nại là phải khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết theo quy định tại khoản 2 Điều
17 Luật Khiếu nại, tố cáo. Vì không cần gửi đến đúng người có thẩm quyền giải quyết mà cứ
gửi đơn vượt cấp, gửi đến các tổ chức, cá nhân nói trên, thì đơn đó vẫn được chuyển đến đúng
người có thẩm quyền giải quyết; những phiếu chuyển đơn của các cơ quan trung ương, của các
đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước sẽ rất có “hiệu lực” đối với người giải quyết khiếu nại, vì
vậy, có người khiếu nại đã photo và gửi đi hàng chục ký đơn; trong “hành trang” đi khiếu nại
của họ có vô số phiếu chuyển đơn. Một vụ việc khiếu nại, người khiếu nại có thể sao và gửi
hàng trăm đơn.
Rõ ràng, đây là một thực tiễn đáng lưu ý mà có nguyên nhân từ những quy định chưa

hợp lý của pháp luật. Vì vậy rất cần sớm xem xét để sửa đổi các quy định nêu trên theo hướng
người khiếu nại phải gửi đơn đến đúng người có thẩm quyền giải quyết; tổ chức và cá nhân có
thẩm quyền giám sát việc giải quyết khiếu nại khi nhận được đơn thì không cần chuyển đơn mà
trả lại đơn, đồng thời hướng dẫn người khiếu nại gửi đến đúng người có thẩm quyền giải quyết;
hoặc lưu đơn để theo dõi và đôn đốc việc giải quyết. Việc giám sát giải quyết đơn thư khiếu nại
chỉ nên tập trung vào một số vụ việc khi phát hiện có sai lầm của người giải quyết.
Thứ ba, có nhiều vấn đề bất hợp lý từ nhiều năm nay nhưng những giải pháp đưa ra đã
không được thực hiện dứt điểm.
Sau đây là một ví dụ cụ thể. Qua nhiều cuộc giám sát và qua việc Quốc hội xem xét báo
cáo hàng năm của Chính phủ, chúng ta đã phát hiện ra một bất cập lớn trong cơ chế giải quyết
khiếu nại theo con đường hành chính là, đối với thẩm quyền khiếu nại lần đầu thì người có
80
quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại lại chính là người có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại. Tuy ý nghĩa của quy định này là để cho người đã ra quyết định hoặc có hành vi
hành chính bị khiếu nại phải tự xem lại quyết định, xem lại hành vi của mình; tuy nhiên, về mặt
lý luận cũng như trong thực tiễn, quy định này đã bộc lộ rõ sự bất hợp lý, không đảm bảo tính
khách quan trong quá trình giải quyết, vì người ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành
chính bị khiếu nại thường nghĩ rằng mình đã giải quyết đúng và trong thực tế rất ít khi người
khiếu nại chấp nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Việc hình thành một cơ chế giải
quyết khiếu nại hành chính có ba bên tham gia (người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải
quyết khiếu nại, có luật sư tham gia) là cần thiết và đã được đặt ra từ những năm cuối của
nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, nhưng cho đến nay Quốc hội khóa XII vẫn chưa nhận được báo
cáo kết quả nghiên cứu đề án này. Bất hợp lý trên vẫn tiếp tục là một tồn đọng.
Mặt khác, khi giải quyết khiếu nại, tố cáo thì Luật Khiếu nại, tố cáo chính là luật quy
định về trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại (tố tụng). Từ khi ban hành đến nay đã sửa đổi, bổ
sung 3 lần, nhưng là sửa tình thế, sửa ít điều, chưa có lần nào sửa đổi toàn diện nên không giải
quyết được những vướng mắc trong thực tiễn.
Do vậy, phải sửa đổi một cách căn bản Luật Khiếu nại, tố cáo, trước hết là những bất
hợp lý nói trên; phương án sửa đổi tốt nhất là xây dựng thành hai luật, Luật Khiếu nại và Luật
Tố cáo, vì khiếu nại và tố cáo là hai nội hàm khác nhau và có trình tự tố tụng khác nhau.

2. Về hiệu quả hoạt động của Tòa án hành chính
Hiện nay, khởi kiện vụ án hành chính thì Tòa là một kênh giải quyết khiếu nại hành
chính. Vấn đề được đặt ra ở đây là tại sao tình hình khiếu nại hiện nay rất bức xúc mà lại ít
người khởi kiện ra Tòa hành chính? Tại sao không ít các thẩm phán rất ngại xử án hành chính?
Cơ sở khoa học của việc tồn tại Tòa án hành chính là thế nào?
Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành, sau khi có quyết định giải quyết
khiếu nại lần đầu và cả lần hai, nếu người khiếu nại không đồng ý, đều có thể khởi kiện vụ án
ra tòa hành chính. Đây cũng là một trong những yêu cầu mà Việt Nam phải đáp ứng khi gia
nhập Tổ chức Thương mại thế giới. Là một kênh quan trọng trong giải quyết khiếu nại, nên
hiệu quả hoạt động của Tòa hành chính có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với việc nâng cao
hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, từ khi thành lập đến nay, mặc dù khiếu nại
hành chính gia tăng qua các năm với số lượng lớn nhưng số lượng vụ án mà Tòa án hành chính
thụ lý lại quá “khiêm tốn”. Trong 3 năm: 2005, 2006, 2007, theo báo cáo của 21 tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương thì chỉ có 172 vụ việc khởi kiện ra Tòa hành chính, chiếm 0,3% trong
tổng số vụ khiếu nại.
Có thể lý giải tình hình trên bằng một số lý do sau như sau:
Thứ nhất, đối với người khiếu nại, nếu theo đuổi vụ kiện hành chính tại Tòa hành
chính (là một loại cơ quan tư pháp) thì trình tự xét xử sẽ rất phức tạp và kéo dài, tốn nhiều công
sức và thời gian (qua các cấp sơ thẩm, phúc thẩm, có thể thêm giám đốc thẩm; bên cạnh đó, thủ
tục tố tụng tại Tòa hành chính được thực hiện khá chặt chẽ nên nhiều người dân không thích
khiếu kiện ra tòa mà kiên trì giải quyết theo con đường hành chính sẽ có lợi hơn cho họ, có thể
được xem xét nhiều lần như đã phân tích ở trên).
Thứ hai, đối với Thẩm phán thì mô hình tổ chức Tòa án gắn với đơn vị hành chính lãnh
thổ, nhưng trong vụ khiếu nại thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân (với tư cách là người bị khiếu nại)
song trong mối quan hệ với Thẩm phán thì đó là quan hệ giữa người lãnh đạo cấp ủy cấp trên
(Chủ tịch Ủy ban nhân dân là thành viên cấp ủy) đối với đảng viên của đơn vị trực thuộc. Vì
vậy, mặc dù Tòa án độc lập xét xử nhưng quan hệ “ràng buộc” trên cũng có ảnh hướng nhất
định đến tâm lý của không ít các thẩm phán. Thậm chí, nếu Thẩm phán nào không đủ vững
vàng về bản lĩnh chính trị thì việc phán xét khó có thể đảm bảo khách quan (đây cũng là một
trong những lý do để Nhà nước đang nghiên cứu thành lập tòa án khu vực, không phụ thuộc

vào cấp hành chính).
Thứ ba, về mặt khoa học, cũng cần phải xem xét lại việc giao cho cơ quan tư pháp làm
nhiệm vụ phán xét các quy định của cơ quan hành pháp theo trình tự tố tụng tư pháp. Được
biết, ở nhiều nước có cơ chế tài phán hành chính thì cơ quan tài phán hành chính này thuộc
81
Chính phủ chứ không thuộc cơ quan tư pháp và nó được hoạt động theo một trình tự gọn nhẹ,
phù hợp với hoạt động quản lý điều hành của cơ quan hành pháp.
Thứ tư, nếu dự định chuyển toàn bộ các khiếu nại hành chính sang cho Tòa án với hàng
trăm vụ khiếu nại mỗi năm thì cũng cần xem xét lại đội ngũ thẩm phán xét xử cả về số lượng và
chất lượng.
Vì vậy, rất cần thiết phải tiến hành tổng kết hoạt động của Tòa án hành chính, đồng thời
trình cơ quan có thẩm quyền kết quả nghiên cứu mô hình cơ quan có tính chất tài phán hành
chính. Trên cơ sở hai nội dung này cần quyết định một mô hình giải quyết khiếu nại hành chính
phù hợp hơn, để hoạt động có hiệu quả hơn./.
82