Luận văn Thạc sĩ Quản lý tài nguyên môi trường: Đánh giá việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi thu hồi đất để triển khai một số dự án tại thành phố Đồng Hới, tỉnh

i
LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa từng được
sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Mọi số liệu thơng tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ nguồn gốc.

Học viên

Thái Huy Hoàng


ii

LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn này ngoài sự nỗ lực phấn đấu của bản thân, tơi cịn
nhận được sự giúp đỡ tận tình, động viên từ nhiều cơ quan và cá nhân cả về vật
chất lẫn tinh thần.
Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn quý thầy cô giáo của Trường Đại học
Nơng Lâm Huế đã tận tình dạy bảo trong suốt thời gian học tập vừa qua.
Xin đặc biệt bày tỏ lòng biết ơn đến thầy giáo PGS.TS. Nguyễn Hoàng Sơn
đã dành thời gian hướng dẫn khoa học và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian thực hiện
đề tài.
Xin trân trọng cảm ơn sự quan tâm, giúp đỡ của Sở Tài ngun và Mơi
trường tỉnh Quảng Bình, Sở Giao thông vận tải, Sở Nông nghiệp và Phát triển nơng
thơn, UBND thành phố Đồng Hới, Phịng Tài ngun - Môi trường thành phố
Đồng Hới, Trung tâm Phát triển quỹ đất thuộc Sở và thành phố Đồng Hới, các
đồng nghiệp,... đã giúp tơi trong q trình điều tra, cung cấp các thông tin, số liệu,
bản đồ,... để thực hiện luận văn và đã tạo mọi điều kiện tốt nhất để tơi hồn thành
luận văn này.

Cuối cùng xin cảm ơn gia đình, những người thân, những người bạn và tất
cả những người đã đọc và góp ý cho sự hồn thiện của luận văn này.
Học viên

Thái Huy Hoàng


iii

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài .................................................................................................................1
2. Mục tiêu nghiên cứu .........................................................................................................................2
2.1. Mục tiêu chung ................................................................................................................................2
2.2. Mục tiêu cụ thể ................................................................................................................................2
2.3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài .............................................................................2
2.3.1. Ý nghĩa khoa học.........................................................................................................................2
2.3.2. Ý nghĩa thực tiễn.........................................................................................................................2
Chương 1.TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ................................................................3
1.1. Cơ sở lý luận về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất..................................................................................................................................................................3
1.1.1. Khái quát về bồi thường, hỗ trợ và tái đinh cư .............................................................3
1.1.2. Tầm quan trọng của quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng.........................4
1.1.3. Một số vấn đề ảnh hưởng đến cơng tác bồi thường giải phóng mặt bằng, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ....................................................................................5
1.1.4. Ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ..............6
1.2. Cơ sở pháp lý về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất..................................................................................................................................................................8
1.2.1. Chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng của một số nước và các tổ chức
quốc tế .........................................................................................................................................................8

1.2.2. Chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng của Việt Nam ................................. 10
1.3. Cơ sở thực tiễn của công tác thu hồi đất .......................................................................... 19
1.3.1. Tình hình thu hồi đất ở Việt Nam .................................................................................... 19
1.3.2. Kinh nghiệm từ thực tế công tác bồi thường, GPMB tại Việt Nam ................... 22
1.3.3. Các cơng trình nghiên cứu liên quan đến đề tài ở trong nước và ở trên địa
bàn tỉnh Quảng Bình .......................................................................................................................... 23
Chương 2.ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .. 27
2.1. Đối tượng nghiên cứu ............................................................................................................... 27
2.2. Phạm vi nghiên cứu ................................................................................................................... 27


iv

2.2.1. Phạm vi không gian ................................................................................................................ 27
2.2.2. Phạm vi thời gian .................................................................................................................... 27
2.3. Nội dung nghiên cứu ................................................................................................................. 27
2.4. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................................................ 27
2.4.1. Phương pháp chọn điểm nghiên cứu ............................................................................. 27
2.4.2. Phương pháp điều tra thu thập số liệu.......................................................................... 28
2.4.3. Phương pháp thống kê mô tả ............................................................................................ 28
2.4.4. Phương pháp tham vấn chuyên gia ................................................................................ 29
2.4.5. Phương pháp minh họa bằng biểu đồ và hình ảnh: ................................................. 29
Chương 3.KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ............................................................. 29
3.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của thành phố Đồng Hới ............ 29
3.1.1. Điều kiện tự nhiên .................................................................................................................. 29
3.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội ..................................................................................................... 34
3.1.3. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội .......................................... 41
3.2. Tình hình quản lý và sử dụng đất của thành phố Đồng Hới .................................... 42
3.2.1. Hiện trạng sử dụng đất năm 2016 của thành phố Đồng Hới ............................... 42
3.2.2. Biến động đất đai của thành phố Đồng Hới giai đoạn 2005 - 2016.................. 44

3.3. Tình hình chung về thu hồi đất và công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư trên
địa bàn thành phố Đồng Hới........................................................................................................... 47
3.3.1. Tình hình chung về thu hồi đất thành phố Đồng Hới.............................................. 47
3.3.2. Công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn thành phố Đồng Hới,
Quảng Bình trong những năm qua .............................................................................................. 53
3.4. Khái quát về các dự án nghiên cứu ..................................................................................... 55
3.4.1. Dự án xây dựng Hạ tầng kỹ thuật khu dân cư phía Tây đường Hữu Nghị tại
phường Bắc Lý thành phố Đồng Hới (Dự án 1). .................................................................... 55
3.4.2. Dự án xây dựng Khu nhà ở thương mại phường Đức Ninh Đông, thành phố
Đồng Hới (Dự án 2). ............................................................................................................................ 59
3.5. Đánh giá tình hình thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu
hồi đất tại 2 dự án nghiên cứu ....................................................................................................... 61


v

3.5.1. Trình tự tổ chức thực hiện giải phóng mặt bằng, bồi thường và hỗ trợ tái
định cư trong dự án ............................................................................................................................ 62
3.5.2. Đối tượng và điều kiện được bồi thường về đất ....................................................... 65
3.5.3. Xác định giá trị bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất ............................. 75
3.5.4. Xác định các chính sách hỗ trợ và bố trí tái định cư ................................................ 79
3.6. Ý kiến phản hồi của người dân có đất bị thu hồi tại 2 dự án nghiên cứu .......... 82
3.6.1. Vấn đề thông tin và việc xác định đối tượng được bồi thường, hỗ trợ khi bị
thu hồi đất............................................................................................................................................... 82
3.6.2. Vấn đề bồi thường về giá đất ............................................................................................. 82
3.6.3. Vấn đề hỗ trợ và chính sách việc làm ............................................................................. 84
3.6.4. Vấn đề thiệt hại hữu hình và vơ hình ............................................................................. 84
3.6.5. Vấn đề lợi ích của người có đất bị thu hồi .................................................................... 85
3.6.6. Vấn đề khiếu nại, khiếu kiện .............................................................................................. 86
3.6.7. Đánh giá chung về mức độ hài lòng của người dân ................................................. 86

3.7. Đề xuất các giải pháp nâng cao chính sách về việc bồi thường hỗ trợ, tái định
cư khi nhà nước thu hồi đất............................................................................................................ 87
3.7.1. Hồn thiện chính sách pháp luật đất đai ...................................................................... 87
3.7.2. Kiện toàn nội dung chính sách về cơng tác bồi thường, hỗ trợ.......................... 88
3.7.3. Quản lý nhà nước về đất đai............................................................................................... 89
3.7.4. Tăng cường vai trị cộng đồng trong việc tham gia cơng tác GPMB ................ 89
3.7.5. Tăng cường các biện pháp tổ chức thực hiện............................................................. 90
3.7.6. Nâ ng cao chat lượ ng hoạ t độ n g củ a to chứ c và độ i ngũ cá n bộ là m cô ng
tác GPMB................................................................................................................................................. 91
3.7.7. Đối với người dân ................................................................................................................... 91
KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ .................................................................................................................... 92
1.Kết luận ................................................................................................................................................ 92
2. Kiến nghị............................................................................................................................................. 93
TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................................................................... 94
PHỤ LỤC .................................................................................................................................................. 97


vi


vii

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Các chữ viết tắt

Ký hiệu

1

Bồi thường

BT

2

Bồi thường, hỗ trọ và tái định cư

3

Công nghiệp - Tiểu thủ cơng nghiệp

CN - TTCN

4

Cơng nghiệp hóa - Hiện đại hóa

CNH - HĐH

5

Giải phóng mặt bằng

6

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

7

Hạ tầng kỹ thuật

8

Hỗ trợ

9

Hợp tác xã

10

Kinh tế - Xã hội

11

Nhà nước

12

Ngân hàng Phát triển Châu Á

ADB

13

Ngân hàng thế giới

WB

11

Quyền sử dụng đất

QSDĐ

12

Tái định cư

13

Ủy ban nhân dân

UBND

14

Xã hội chủ nghĩa

XHCN

BT,HT&TĐC

GPMB
GCNQSDĐ
HTKT
HT

HTX
KT-XH
NN

TĐC


viii

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 1.1. Diện tích đất nơng nghiệp bị thu hồi ở một số địa phương trên cả nước ..... 21
Bảng 3.1. Tốc độ tăng trưởng kinh tế thành phố thời kỳ 2001 - 2016 ......................... 34
Bảng 3.2. Dân số thành phố Đồng Hới phân theo đơn vị hành chính năm 2016 ......... 38
Bảng 3.3. Diện tích, cơ cấu các loại đất trên địa bàn thành phố Đồng Hới ................. 42
Bảng 3.4. Biến động sử dụng các loại đất trong giai đoạn 2005-2016 ........................ 44
Bảng 3.5. Tổng hợp bồi thường, hỗ trợ của dự án 1 ................................................... 59
Bảng 3.6. Các đối tượng được bồi thường và không được bồi thường của dự án Dự án
xây dựng Hạ tầng kỹ thuật khu dân cư phía Tây đường Hữu Nghị tại phường Bắc Lý
thành phố Đồng Hới .................................................................................................. 73
Bảng 3.7. Tổng hợp cơng trình bị ảnh hưởng của dự án 1 .......................................... 74
Bảng 3.8. Tổng hợp các đối tượng được bồi thường và không được bồi thường của dự
án Hạ tầng Khu nhà ở thương mại phường Đức Ninh Đông, thành phố Đồng Hới. ........ 75
Bảng 3.9. Giá đất ở và đất nơng nghiệp để tính tiền bồi thường của dự án 1 .............. 76
Bảng 3.10. Tổng hợp giá trị bồi thường về đất của dự án 1 ........................................ 76
Bảng 3.11. Tổng hợp giá trị bồi thường về đất của dự án 2 ........................................ 77
Bảng 3.12. Bảng tổng hợp các chính sách hỗ trợ của dự án 1 ..................................... 80
Bảng 3.13. Kết quả khảo sát ý kiến của người dân 02 dự án đối với đơn giá bồi thường
về đất ......................................................................................................................... 82
Bảng 3.14. Tổng hợp phiếu điều tra đơn giá bồi thường tài sản trên đất của 2 dự án .. 83

Bảng 3.15. Tổng hợp phiếu điều tra về đơn giá và mức hỗ trợ của 2 dự án ................ 84


ix

DANH MỤC BIỂU ĐỒ, HÌNH VẼ
Biểu đồ 3.1:Cơ cấu các loại đất thành phố Đồng Hới năm 2016 ................................. 44
Biểu đồ 3.2. Ý kiến của người dân về những thiệt hại mông muốn ............................ 85
được bồi thường......................................................................................................... 85
Biểu đồ 3.3. Mức độ khơng hài lịng của người dân đối với công tác bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư tại 2 dự án nghiên cứu ........................................................................ 87
Hình 3.1. Sơ đồ hành chính thành phố Đồng Hới ....................................................... 30
Hình 3.2. Sơ đồ vị trí dự án Hạ tầng kỹ thuật khu dân cư phía Tây đường Hữu Nghị . 58
Hình 3.3. Sơ đồ vị trí dự án Hạ tầng Khu nhà ở thương mại phường Đức Ninh Đông,
thành phố Đồng Hới. ................................................................................................. 61


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Việt Nam đang trong thời kỳ thực hiện cơng nghiệp hố, hiện đại hoá đất nước,
nhiều dự án đầu tư được triển khai xây dựng. Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là một
trong những khâu quan trọng khi thực hiện dự án, đồng thời là vấn đề nhạy cảm vì nó
tác động đến nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt đối với người bị thu hồi đất.
Trong điều kiện quỹ đất có hạn, giá đất ngày càng cao và nền kinh tế thị trường ngày
càng phát triển thì lợi ích của người sử dụng đất khi nhà nước giao đất và thu hồi đất
vẫn đang là một vấn đề hết sức nóng bỏng và cấp bách.
Từ khi có Luật Đất đai năm 2013, chính sách về quản lý đất đã có nhiều thay đổi,
góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới đất nước. Tuy nhiên, trước mục tiêu cơng

nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế và dân chủ hóa đời sống xã hội, các chính
sách, pháp luật đất đai tỏ ra không đáp ứng được yêu cầu mà Đảng và Nhà nước ta đặt
ra. Cụ thể, công tác quy hoạch và sử dụng đất vẫn còn thiếu hiệu quả; tham nhũng trong
lĩnh vực đất đai vẫn còn nhiều; sai phạm trong quản lý và sử dụng đất vẫn cịn là vấn đề
nóng. Đặc biệt, khiếu nại, khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai vẫn chiếm tỷ trọng lớn ở tất cả
các tỉnh thành, trong đó, chủ yếu là những bất đồng liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất Những bất cập trong quy định và thực thi pháp luật về
thu hồi đất làm xáo trộn đời sống nhiều người dân, ảnh hưởng đến chỗ định cư, tác động
tiêu cực đến một bộ phận cộng đồng do mất nghề nghiệp khi khơng cịn đất sản xuất, gây
ra những ảnh hưởng khơng nhỏ đến lịng tin của người dân vào chính quyền. Để đưa ra
những khuyến nghị cải tiến cơng tác thu hồi đất nhằm giải phóng mặt bằng thực hiện các
dự án đầu tư xây dựng, có lẽ cần nhiều giải pháp đồng bộ về cơ chế, chính sách, pháp luật
và thực thi pháp luật. Song, tất cả những yêu cầu đó sẽ trở nên chủ quan nếu thiếu quan
tâm đến những ý kiến, tâm tư, nguyện vọng và thậm chí là nguyên nhân dẫn đến những
bức xúc, bất đồng của người có đất bị thu hồi.
Thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình trong thời gian qua có nhiều dự án đầu tư
phát triển kết cấu hạ tầng, khu đô thị, khu công nghiệp, thương mại, dịch vụ, với một
diện tích đất đai khá lớn được thu hồi và chuyển mục đích để phục vụ phát triển cơ sở
hạ tầng của địa phương. Công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở một số dự án đã và
đang trở thành một chủ đề nóng bỏng, phức tạp và hết sức nhạy cảm đòi hỏi sự quan
tâm, nỗ lực giải quyết của chính quyền địa phương.
Do đó, việc “Đánh giá việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi thu
hồi đất để triển khai một số dự án tại thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình" là
một vấn đề có ý nghĩa khoa học và thực tiễn to lớn nhằm kịp thời đưa ra các giải pháp
khắc phục những tồn tại, góp phần làm cho công tác quản lý nhà nước về đất đai ngày
càng tốt hơn ở địa phương.


2

2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu chung
Nghiên cứu thực trạng của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định
cư tại một số dự án trên địa bàn thành phố Đồng Hới. Trên cơ sở đó để đề xuất giải
pháp khắc phục những tồn tại trong việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, góp
phần đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng cho các dự án.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Nghiên cứu việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của một số
dự án trên địa bàn nghiên cứu.
- Phân tích ảnh hưởng của chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư từ những ý
kiến phản hồi của người dân có đất bị nhà nước thu hồi trong khu vực nghiên cứu.
- Đề xuất các giải pháp nhằm làm giảm thiểu những ảnh hưởng tiêu cực (nếu có)
của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất
góp phần ổn định và nâng cao đời sống của người dân có đất bị thu hồi.
2.3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
2.3.1. Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu của đề tài làm cơ sở khoa học cho việc sửa đổi bổ sung, hồn
thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, nhằm đảm
bảo lợi ích hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi, góp phần thiết
lập trật tự, kỷ cương pháp luật, hạn chế tranh chấp, khiếu kiện về đất đai trong việc bồi
thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
2.3.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Đánh giá thực trạng công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng từ đó góp phần
đưa ra những chính sách hợp lý để góp phần hoàn thiện hệ thống pháp Luật đất đai.
- Đề xuất các giải pháp nhằm đẩy nhanh công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư trên địa bàn thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình.


3

Chương 1
TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất
1.1.1. Khái quát về bồi thường, hỗ trợ và tái đinh cư
Quá trình nghiên cứu công tác thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
nhà nước thu hồi đất phải đề cập một số khái niệm cơ bản sau:
Thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người
được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm
pháp luật về đất đai [21].
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử
dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất [21].
Việc bồi thường cho người bị thu hồi đất có thể bằng đất, bằng tiền, hoặc bằng
các hình thức bồi thường khác cho người bị thu hồi đối với thiệt hại do việc Nhà nước
lấy đi diện tích đất cùng với tài sản gắn liền với đất và các chi phí mà người sử dụng
đã đầu tư vào diện tích đất bị thu hồi [13].
Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu
hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Hỗ trợ đối với người bị thu hồi đất bao
gồm: Hỗ trợ di chuyển; hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở; hỗ trợ ổn
định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và tạo việc làm đối với
trường hợp thu hồi đất nông nghiệp; hỗ trợ khác [21].
Tái định cư là việc di chuyển đến một nơi khác với nơi ở trước đây để sinh sống
và làm ăn. Tái định cư bắt buộc đó là sự di chuyển không thể tránh khỏi khi Nhà nước
thu hồi hoặc trưng thu đất đai để thực hiện các dự án phát triển.
Tái định cư được hiểu là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về đất, tài sản; di
chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại cuộc sống, thu nhập, cơ
sở vật chất tinh thần tại đó.
Như vậy, tái định cư là hoạt động nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh chịu vì sự phát triển chung.
Hiện nay ở nước ta, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì
người sử dụng đất được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau;

- Bồi thường bằng nhà ở;
- Bồi thường bằng giao đất ở mới;
- Bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở.


4

Đối với các dự án tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở và tiến hành phân lô
theo quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt để bối trí lại cho các hộ giải tỏa
sau khi đã thi cơng hạ tầng cơ sở thì được gọi là tái định cư tại chỗ. Việc bố trí tái định
cư tại nơi ở mới phải có điều kiện sinh hoạt tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ.
Giải tỏa, bồi thường và bố trí tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng
vào các mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển
kinh tế là những hành vi được quy định tại Hiến Pháp năm 1992, mục 4 chương II,
Luật Đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành [19, 20].
1.1.2. Tầm quan trọng của quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng
Bồi thường, GPMB giải quyết một số chính sách về xã hội như chuyển đổi việc
làm cho người lao động góp phần ổn định cuộc sống của người dân, Trong những năm
qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách và được các địa phương nỗ lực vận dụng
để giải quyết vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bảo đảm việc làm, thu nhập và đời
sống của người dân có đất bị thu hồi. Theo số liệu thống kê, hiện nay có trên 70% dân số
sống ở vùng nông thôn, thu nhập chủ yếu dựa vào nơng nghiệp, do đó tình trạng thiếu
việc làm, thất nghiệp, không chuyển đổi được nghề nghiệp, khó khăn trong cuộc sống
sinh hoạt tại nơi ở mới, đặc biệt đối với người nông dân bị thu hồi đất đã và đang diễn ra
ở nhiều địa phương. Thực tế đã triển khai nhiều dự án xây dựng khu Tái định cư để di
dân giải phóng mặt bằng, bước đầu ổn định đời sống cho những người phải di chuyển
chỗ ở do bị thu hồi đất. Khi giải phóng mặt bằng xong và bàn giao đất cho chủ dự án để
đầu tư xây dựng đã tạo điều kiện cho đa số lao động nhàn rỗi tại địa phương có việc làm
phù hợp với năng lực, trình độ, độ tuổi, giới tính, nhất là đối với các dự án đã hồn thành
và đi vào sản xuất, tạo cơng ăn việc làm cho hàng chục ngàn lao động tại địa phương,

tăng nguồn thu nhập của số lao động này, góp phần ổn định đời sống nhân dân, và góp
phần tăng trưởng kinh tế, phát triển kinh tế xã hội tại địa phương.
Giải phóng mặt bằng nhanh, đúng tiến độ tạo điều kiện cho các dự án phát triển
góp phần phát triển kinh tế xã hội Trong những năm qua, trên khắp các vùng, miền của
đất nước, nhiều khu công nghiệp, khu đô thị mới được xây dựng, hệ thống kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội được nâng cấp, xây mới ngày càng đồng bộ và hiện đại. Nhờ đó,
bộ mặt của đất nước đã thay đổi nhanh chóng theo hướng cơng nghiệp hố, hiện đại và
văn minh. Việc thu hồi đất bao gồm cả đất ở và đất nông nghiệp cho xây dựng các khu
công nghiệp, khu đô thị, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, các cơng trình cơng cộng,
phục vụ lợi ích quốc gia dẫn đến đất cho sản xuất - kinh doanh của người dân bị thu
hẹp, phải thay đổi chỗ ở, điều kiện sống.
Chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, xây dựng hạ tầng cơ sở, giải
quyết mối quan hệ nhà nước, doanh nghiệp và người dân (người sử dụng đất)
GPMB đúng tiến độ đề ra sẽ tiết kiệm được thời gian và việc thực hiện dự án có


5

hiệu quả. Ngược lại, giải phóng mặt bằng kéo dài gây ảnh hưởng đến tiến độ xây
dựng của các công trình, ảnh hưởng đến việc sử dụng lao động cũng như chi phí cho
dự án, có khi gây ra thiệt hại không nhỏ trong đầu tư xây dựng.
GPMB được thực hiện tốt sẽ giảm chi phí, có điều kiện tập trung vốn cho các
cơng trình khác. Giải phóng mặt bằng kéo dài dẫn đến chi phí bồi thường lớn,
khơng kịp hoàn thành tiến độ dự án dẫn đến sự quay vịng vốn chậm, mất cơ hội
kinh doanh gây khó khăn cho các nhà đầu tư.
Như vậy, giải quyết tốt vấn đề về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư sẽ khắc
phục được những bất cập và khi lợi ích chính đáng được đảm bảo thì việc di dời
của người dân sẽ nhanh chóng, thu hồi đất trở nên thuận lợi hơn, tạo điều kiện cho
việc thực hiện GPMB diễn ra đúng tiến độ. Phát triển xây dựng hạ tầng cơ sở, đáp
ứng được yêu cầu của nhà nước, người dân và người sử dụng đất.

Q trình giải phóng mặt bằng để thu hồi đất phục vụ nhiệm vụ phát triển
kinh tế, diện tích đất sản xuất nơng nghiệp dần dần thu hẹp, các dự án phát triển
cần lao động trong khi lao động khu vực nơng thơn dư thừa, vì vậy lực lượng lao
động này chuyển dần sang khu vực cơng nghiệp. Từ đó dẫn đến cơ cấu sử dụng đất
thay đổi, lực lượng lao động thay đổi, cơ cấu kinh tế phải thay đổi theo để phù hợp
với sự phát triển của xã hội, đáp ứng được yêu cầu trong tình hình mới.
1.1.3. Một số vấn đề ảnh hưởng đến cơng tác bồi thường giải phóng mặt
bằng, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Yếu tố quản lý nhà nước về đất đai:
Hiện nay công tác quản lý nhà nước về đất đai của các địa phương cịn yếu
kém, khơng chặt chẽ, nhiều vướng mắc trong quan hệ quản lý và sử dụng đất đai để
tồn đọng khá dài không giải quyết được.
- Tác động của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất:
Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tác động mang tính định hướng
từ lúc hình thành dự án đến khi GPMB và lập khu tái định cư.
- Giao đất, cho thuê đất:
Giao đất, cho thuê đất phải căn cứ vào quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất
nhưng nhiều địa phương chưa thực hiện tốt nguyên tắc này dẫn đến khó khăn cho công
tác bồi thường.
- Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, quản lý hợp đồng sử dụng đất,
thống kê, kiểm kê, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất:
Lập và quản lý chặt chẽ hệ thống hồ sơ địa chính có vai trị quan trọng hàng đầu
để quản lý chặt chẽ đất đai trong thị trường bất động sản, là cơ sở xác định tính pháp lý


6

của đất đai. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một chứng thư pháp lý
nhằm xác lập quyền sử dụng đất của các chủ sử dụng trên các thửa đất cụ thể, là cơ sở
pháp lý cao nhất, căn cứ thiết thực nhất để tính tốn bồi thường thiệt hại cho các chủ

sử dụng đất.
- Thanh tra chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý và sử dụng đất đai:
Việc bồi thường GPMB gắn nhiều đến quyền lợi về tài chính nên rất dễ có
những hành vi vi phạm pháp luật nhằm thu lợi bất chính. Vì vậy chính quyền địa
phương cấp trên, hội đồng thẩm định phải có kế hoạch thanh tra, kiểm tra, coi đây là
nhiệm vụ thường xuyên trong quá trình triển khai công tác bồi thường GPMB, kịp thời
phát hiện những sai phạm, vi phạm pháp luật để xử lý tạo niềm tin cho nhân dân.
Giải quyết tranh chấp đất đai, khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý
và sử dụng đất đai:
Theo kết quả thống kê của cơ quan thanh tra nhà nước cho thấy hơn 80% số vụ
tranh chấp, khiếu nại tố cáo hàng năm là thuộc lĩnh vực tranh chấp đất đai, đặc biệt là
khiếu kiện về việc bồi thường thiệt hại chưa thỏa đáng, nhiều nơi áp giá bồi thường
quá thấp. Có nhiều trường hợp không công bằng như: trong cùng một dự án, trong
cùng một vị trí, địa điểm, diện tích đất như nhau nhưng hai trường hợp lại được bồi
thường giải tỏa khác nhau. Trường hợp không công bằng là nguyên nhân phát sinh
người dân khiếu kiện.
Địa phương nào cũng cố gắng giải quyết khiếu nại tố cáo, nhưng càng ngày
khiếu nại tố cáo của người dân càng tăng. Bức tranh về giải quyết khiếu nại tố cáo hiện
nay thể hiện: các điểm tiếp dân chưa hướng dẫn cho dân cụ thể, giải thích cho dân
chưa tốt, làm cho người dân bị đùn đẩy. Trách nhiệm của nơi tiếp dân là giúp dân hiểu
được thông tin. Trong giải quyết của các cấp cịn có những trường hợp chưa giải quyết
thỏa đáng, một vài nơi đã xảy ra tình trạng o ép dân, thiên vị.
Giải quyết tốt vấn đề này sẽ góp phần dung hịa các mối quan hệ khác trong
tính chủ quan trong giải quyết, chứ khơng tơn trọng tính khách quan của pháp luật đảm
bảo ổn định cuộc sống, sản xuất, xây dựng mối đoàn kết trong nhân dân.
1.1.4. Ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất
a) Về phương diện chính trị
Là một nước nông nghiệp với khoảng 70% dân số là nông dân, vấn đề đất đai ở
Việt Nam có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và nhạy cảm. Các chính sách, pháp luật về

đất đai có ảnh hưởng rất lớn đến sự ổn định về chính trị. Điều này có nghĩa là nếu chủ
trương, chính sách pháp luật đất đai đúng đắn, phù hợp với thực tiễn và được thực thi
nghiêm túc sẽ góp phần vào việc duy trì và củng cố sự ổn định chính trị. Ngược lại, sẽ


7

làm phát sinh những điểm nóng tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định về chính trị. Một
trong các chính sách, pháp luật về đất đai được xã hội đặc biệt quan tâm đó là chính
sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; bởi lẽ
mảng chính sách, pháp luật này ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của
người bị thu hồi đất. Trong trường hợp bị thu hồi đất nói chung và thu hồi đất ở nói
riêng, quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất trực tiếp bị xâm hại. Họ không
chỉ mất quyền sử dụng đất mà còn buộc phải di chuyển chỗ ở. Hậu quả là cuộc sống
thường nhật của họ bị đảo lộn. Với quan niệm truyền thống của người Việt Nam “có
an cư mới lạc nghiệp” thì việc bị mất đất đai, nhà cửa thực sự là một “cú sốc” đối với
người bị thu hồi đất. Do vậy, họ phản ứng rất gay gắt, quyết liệt thông qua việc khiếu
kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài nếu không được bồi thường, tái định cư
thỏa đáng. Các khiếu kiện về đất đai nói chung và khiếu kiện về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định chính trị
và dễ phát sinh thành các “điểm nóng”; cho nên việc giải quyết tốt vấn đề bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư là thực hiện tốt chính sách an dân để phát triển kinh tế xã hội góp
phần vào việ duy trì, củng cố sự ổn định về chính trị.
b) Về phương diện kinh tế - xã hội
Thực tiễn cho thấy bồi thường, giải phóng mặt bằng ln là cơng việc
khó khăn, phức tạp. Các dự án chậm triển khai thực hiện theo tiến độ đề ra có
nguyên nhân do cơng tác bồi thường, giải phóng mặt bằng khơng nhận được sự đồng
thuận từ phía người dân. Xét dưới góc độ kinh tế, dự án chậm triển khai thực hiện
ngày nào là chủ đầu tư, các doanh nghiệp bị thiệt hại đáng kể về lợi ích kinh tế do
máy móc, vật tư, thiết bị bị “đắp chiếu”, người lao động khơng có việc làm trong

khi doanh nghiệp vẫn phải trả lương, trả chi phí duy trì các hoạt động thường xuyên
và trả lãi suất vay vốn cho Ngân hàng… Vì vậy, thực hiện tốt cơng tác bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là điều kiện để doanh nghiệp sớm có
mặt bằng triển khai các dự án đầu tư góp phần vào việc thúc đẩy tăng trưởng của
nền kinh tế và nâng cao tính hấp dẫn của mơi trường đầu tư, kinh doanh ở nước ta.
Hơn nữa, duy trì được tốc độ tăng trưởng cao và bền vững sẽ có điều kiện để thực
hiện tiến bộ và cơng bằng xã hội, góp phần vào cơng cuộc “xóa đói, giảm nghèo” và
tạo tiền đề cho các bước phát triển tiếp theo; Về phía người sử dụng đất, thực hiện tốt
bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất sẽ giúp cho họ và các thành viên khác
trong gia đình nhanh chóng ổn định cuộc sống để tập trung sản xuất góp phần cải thiện
và nâng cao mức sống. Hơn nữa điều này còn giúp củng cố niềm tin của người bị thu
hồi đất vào đường lối, chủ trương, chính sách; pháp luật của Đảng và Nhà nước; đồng
thời loại trừ cơ hội để kẻ xấu lợi dụng, tuyên truyền, kích động quần chúng nhân dân
khiếu kiện, đối đầu với chính quyền nhằm gây mất ổn định tình hình trật tự an tồn xã
hội và làm đình trệ sản xuất.


8

1.2. Cơ sở pháp lý về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất
1.2.1. Chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng của một số nước và các tổ
chức quốc tế
Đất đai luôn là nguồn lực cơ bản nhất, quan trọng nhất cho sự phát triển của mỗi
quốc gia. Nhu cầu sử dụng đất ln thay đổi theo q trình phát triển của nền kinh tế xã hội. Vì vậy, cơng tác bồi thường, GPMB được thực hiện ở tất cả các quốc gia trên
thế giới. Mỗi quốc gia đều có những phương pháp thực hiện khác nhau tuỳ theo điều
kiện, hoàn cảnh của từng nước nhưng vẫn cùng chung mục đích là phục vụ lợi ích của
quốc gia và nâng cao đời sống, kinh tế cho nhân dân. Sau đây là kinh nghiệm của một
số nước có thể vận dụng được trong điều kiện nước ta hiện nay.
a) Tại Trung Quốc

Pháp luật Đất đai của Trung Quốc có nhiều nét tương đồng với pháp Luật Đất
đai của Việt Nam. Tuy nhiên nhìn về tổng thể, việc chấp hành pháp luật của người
Trung Quốc là rất cao. Việc sử dụng đất đai tại Trung Quốc thực sự tiết kiệm, Nhà
nước Trung Quốc hoàn toàn cấm việc mua bán chuyển nhượng đất đai. Do vậy thị
trường đất đai gần như không tồn tại mà chỉ có thị trường nhà cửa.
Về bồi thường thiệt hại về đất đai: Do đất đai thuộc sở hữu của Nhà nước nên
khơng có chính sách bồi thường thiệt hại. Khi Nhà nước thu hồi đất, kể cả đất nông
nghiệp, tuỳ trường hợp cụ thể, Nhà nước sẽ cấp đất mới cho các chủ sử dụng bị thu
hồi đất.
Về phương thức bồi thường thiệt hại: Nhà nước thông báo cho người sử dụng
đất biết trước việc họ sẽ bị thu hồi đất trong thời hạn một năm. Người dân có quyền
lựa chọn các hình thức bồi thường thiệt hại bằng tiền và tự tìm chỗ ở mới phù hợp với
cơng việc nơi làm việc của mình.
Về giá bồi thường thiệt hại: giá bồi thường là giá thị trường. Mức giá này cũng
được Nhà nước quy định cho từng khu vực và chất lượng nhà, đồng thời được điều
chỉnh tại thị trường đó. Đối với đất nơng nghiệp, bồi thường thiệt hại theo tính chất
của đất và loại đất (tốt, xấu).
Về tái định cư, các khu tái định cư và các khu nhà ở được xây dựng đồng bộ và
kịp thời đáp ứng yêu cầu nhiều loại căn hộ với các nhu cầu sử dụng khác nhau. Các
chủ sử dụng phải di chuyển đều được chính quyền chú ý điều kiện về việc làm, đối của
các đối tượng chính sách xã hội được Nhà nước có chính sách xã hội riêng [23].
b) Tại Thái Lan


9

Pháp Luật Đất đai tại Thái Lan cho phép hình thành sở hữu cá nhân với đất đai,
do vậy về nguyên tắc khi Nhà nước hoặc các tổ chức lấy đất để làm bất cứ việc gì đều
phải có sự thoả thuận về sử dụng đất giữa chủ dự án và chủ đang sử dụng khu đất đó
(chủ sở hữu) trên cơ sở một hợp đồng. Về giá đất để làm căn cứ bồi thường thiệt hại,

các bên căn cứ mức giá do một Uỷ ban của Chính phủ xác định trên cơ sở thực tế giá
thị trường chuyển nhượng bất động sản. Việc bồi thường thiệt hại chủ yếu bằng tiền
mặt, sau đó người bị thu hồi tự đi mua đất tại khu vực khác. Nếu phải di chuyển nhà ở
đến nơi ở mới, Uỷ ban này sẽ chỉ cho người dân biết mình được đến đâu, phải trả tiền
một lần, được cho thuê hay mua trả góp, tất nhiên cũng có việc bên bị thu hồi khơng
chấp hành, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ kiểm tra một lần nữa và khẳng định
mức giá bồi thường đã hợp lý chưa và dù đúng hay không đúng, nếu người đó bị thu
hồi khơng di chuyển sẽ bị cưỡng chế. Việc khiếu nại tiếp tục sẽ do toà án giải quyết.
Thực tế hầu như khơng có trường hợp nào phải nhờ đến sự can thiệp của toà án [23].
c) Tại Nhật Bản
Theo Vụ phân tích mơi trường (JBIC) thì GPMB được chia thành 2 cấp độ Quốc
gia và Dự án:
- Ở cấp độ Quốc gia thì ban hành khn khổ pháp lý cung cấp một cách thống
nhất hướng dẫn cho từng dự án. Vai trò của cơ quan tái định cư, đặc biệt là chính
quyền địa phương rất quan trọng.
- Ở cấp độ Dự án thì việc thực hiện tun truyền, thơng báo cơng khai. Sau đó
lấy ý kiến của những người bị ảnh hưởng ngay từ đầu, có kế hoạch khơi phục cuộc
sống và trình bày cho họ hiểu. Chính quyền sẽ tạo mọi điều kiện để người dân bị di dời
đưa ý kiến vào các bản kế hoạch, có cơ chế giải quyết các vấn đề với sự tham gia của
các bên trong suốt thời gian thực hiện dự án [22].
c) Đền bù thiệt hại về đất của các dự án do WB, ADB tài trợ
Về cơ bản, các dự án vay vốn của Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát
triển Châu Á (ADB) đều có chính sách về bồi thường thiệt hại, tái định cư do các dự
án này đưa ra. Mục tiêu chính sách tái định cư của ADB là giảm thiểu tối đa tái định
cư và đảm bảo cho các hộ bị di chuyển được bồi thường và hỗ trợ sao cho tương lai
điều kiện kinh tế và xã hội của họ được thuận lợi tương tự như trong trường hợp khơng
có dự án. Xuất phát từ mục tiêu này, chính sách tái định cư của ADB bao hàm tồn bộ
q trình từ bồi thường, giúp di chuyển và khôi phục các điều kiện sống, tạo thu nhập
cho các hộ bị ảnh hưởng bằng mức ít nhất như khơng có dự án.
Theo chính sách của ADB thì đất đai và tài sản phải được bồi thường bằng giá

trị thay thế, đảm bảo tái tạo lại được các tài sản như khi khơng có dự án. Và khu tái
định cư bao giờ cũng phải hồn thành xong trước khi tiến hành cơng trình xây dựng,


10

trong khi ở Việt Nam chưa có quy định rõ ràng về thời hạn này (rất nhiều dự án vừa
GPMB vừa triển khai thi cơng), do vậy nhiều gia đình cịn chưa kịp thời xây dựng nhà
ở mới để có nơi ổn định trước khi bị giải toả.
Quy định của ngân hàng ADB là không những phải thông báo đầy đủ các thơng
tin về dự án cũng như chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho các hộ dân mà
cịn tham khảo ý kiến và tìm mọi cách thoả mãn các yêu cầu chính đáng của họ trong
suốt q trình kế hoạch hố cũng như thực hiện cơng tác tái định cư [19].
1.2.2. Chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng của Việt Nam
a) Thời kỳ trước khi có Luật đất đai năm 1988:
Sau cách mạng tháng 8 năm 1945, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân
chủ cộng hoà (1946) chỉ rõ: “Nhiệm vụ của dân tộc ta trong giai đoạn này là nhằm bảo
toàn lãnh thổ giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ ”.
Với mục tiêu người cày có ruộng, ngày 04 tháng 12 năm 1953, Luật cải cách ruộng đất
ra đời nhằm thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và tay sai bán
nước ở Việt Nam, xóa bỏ chế độ phong kiến về chiếm hữu ruộng đất, thực hiện chế độ
sở hữu ruộng đất của nông dân, đồng thời tịch thu, trưng thu, trưng mua ruộng. Cuộc
cải cách ruộng đất hoàn thành, nơng dân có quyền sở hữu ruộng đất được chia, cấp.
Ngay sau khi hồ bình được lập lại ở miền Bắc (1954), đảng và nhà nước đã
khẳng định con đường tất yếu của cách mạng Việt Nam là xây dựng chủ nghĩa xã hội
ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam. để đáp ứng nhiệm vụ xây dựng đất
nước trong giai đoạn cách mạng mới, ngày 14 tháng 4 năm 1959, Hội đồng Chính phủ
(nay là Chính phủ) đã ban hành Nghị định 151/TTg quy định tạm thời về trưng dụng
ruộng đất. đây có thể coi là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan tới bồi thường và tái
định cư bắt buộc ở Việt Nam. Tiếp sau đó, Liên Bộ Ủy ban Kế hoạch nhà nước và Bộ

Nội vụ ban hành Thông tư Liên bộ số 1424/TTLB ngày 06 tháng 7 năm 1959 hướng
dẫn việc thi hành Nghị định 151/TTg với các nguyên tắc cơ bản như phải đảm bảo kịp
thời và đủ diện tích cần thiết cho xây dựng, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và
đời sống của người có ruộng đất; những người có ruộng đất bị trưng dụng được bồi
thường và trong trường hợp cần thiết được giúp giải quyết công ăn việc làm; chỉ được
trưng dụng số ruộng đất thật cần thiết, không được trưng dụng thừa, hết sức tiết kiệm
ruộng đất cày cấy trồng trọt; hết sức tránh những nơi dân cư đông đúc, nghĩa trang liệt
sĩ, nhà thờ, chùa, đền; những người có ruộng đất trưng dụng cần được báo trước một
thời gian là hai tháng để kịp di chuyển [7].
Khi trưng dụng ruộng đất, nhà nước xác định, cách bồi thường tốt nhất là vận
động nông dân điều chỉnh hoặc nhượng ruộng đất cho người bị trưng dụng để họ tiếp
tục sản xuất. Trường hợp không làm được như vậy, về đất sẽ được bồi thường bằng
tiền từ 1 - 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường


11

căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi, đời sống của nhân dân cao hay thấp, ruộng đất ít hay
nhiều, tốt hay xấu mà định [7]. Có thể nói, Nghị định số 151/TTg ra đời phần nào đáp
ứng nhu cầu trưng dụng ruộng đất trong những năm 1960. Tuy nhiên, Nghị định này
chưa có quy định cụ thể về mức bồi thường mà chủ yếu dựa vào sự thoả thuận giữa
các bên.
Ngày 11 tháng 01 năm 1970, Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư
1792/TTg quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu
niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố.
Nguyên tắc bồi thường theo quy định của Thông tư 1972/TTg là phải bảo đảm thoả
đáng quyền lợi kinh tế của các hợp tác xã và của nhân dân, nhưng cũng không vì thiên
lệch về phía nhân dân mà nhà nước phải bồi thường quá.
Về thể thức bồi thường, trước hết là các ngành, các cơ quan xây dựng phải đến
liên hệ với chính quyền các cấp để tiến hành thương lượng với nhân dân, căn cứ vào

tài sản hiện có hoặc hoa màu, công sức bỏ ra khai phá và phân loại đất đai của địa
phương mà định giá bồi thường cho phù hợp.
Mặc dù chính sách bồi thường về đất chưa được quy định trong luật và thể chế
thành một chính sách đầy đủ, song quy định về bồi thường khi nhà nước trưng dụng
đất tại Thông tư 1792/TTg đã có sự thay đổi so với Nghị định 151/TTg, từ “chiếu cố
đúng mức quyền lợi và đời sống của những người có ruộng đất bị trưng dụng” trước
đây sang “đảm bảo thỏa đáng quyền lợi kinh tế của HTX và của nhân dân”, đồng thời
những quy định tại Nghị định số 151/TTg trước đây chỉ có tính ngun tắc thì đến
Thông tư số 1792/TTg đã được quy định cụ thể mức bồi thường nhà ở, đất đai, cây lâu
năm, hoa màu trên đất.
b) Thời kỳ từ năm 1988 đến năm 1993:
Sau khi Việt Nam hoàn toàn thống nhất, để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn cách
mạng mới, Hiến pháp năm 1980 ra đời, bước đầu tạo ra sự đổi mới về nhận thức cũng
như phương thức quản lý kinh tế. Điều 19 của Hiến pháp khẳng định đất đai thuộc sở
hữu toàn dân, nhưng sự phát triển kinh tế vẫn dựa trên cơ sở chế độ bao cấp. Về đất
đai, pháp luật khơng quy định đất có giá và không cho phép đất đai tham gia chuyển
dịch dân sự (điều này thể hiện trong Quyết định số 201/CP ngày 01 tháng 7 năm 1980
của Hội đồng Chính phủ). Khi có nhu cầu sử dụng đất, nhà nước sẽ cấp đất và không
thu tiền sử dụng đất, cần bao nhiêu, nhà nước cấp bấy nhiêu, quan hệ đất đai giữa nhà
nước với người sử dụng đất đơn thuần chỉ là quan hệ “giao - thu” [7].
Luật đất đai năm 1987 được Quốc hội thông qua ngày 29 tháng 12 năm 1987 và
có hiệu lực thi hành từ 01 tháng 01 năm 1988. Luật này không thừa nhận giá trị đất
cũng như giá trị của quyền sử dụng đất, không được tự do chuyển quyền sử dụng đất
theo nhu cầu của thị trường. Nhà nước quyết định thu hồi toàn bộ hoặc một phần đất


12

đã giao sử dụng trong những trường hợp có nhu cầu sử dụng đất của nhà nước hoặc
của xã hội (điều 14). Người được giao đất có nghĩa vụ phải đền bù thiệt hại thực tế cho

người có đất bị thu hồi, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá
trị của đất (điều 48). Người đang sử dụng đất mà bị nhà nước thu hồi do nhu cầu của
nhà nước hoặc của xã hội thì được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác (điều
49). Ngày 31 tháng 5 năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 186 HĐBT về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào
mục đích khác, trong Quyết định này có quy định mọi tổ chức, cá nhân được giao đất
nơng nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào các mục đích khác phải đền bù thiệt hại về
đất nơng nghiệp, đất có rừng cho nhà nước. Khoản tiền bồi thường thiệt hại về đất
nông nghiệp, đất có rừng mà người được nhà nước giao đất phải nộp được điều tiết về
ngân sách Trung ương 30%, còn lại 70% thuộc ngân sách địa phương để sử dụng vào
việc khai hoang, phục hoá, cải tạo đất nông nghiệp và định canh, định cư cho nhân dân
vùng bị lấy đất. Người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi chỉ được bồi thường thiệt hại
tài sản trên đất và tài sản trong lòng đất [7].
c) Thời kỳ từ năm 1993 đến năm 2003
Khi Hiến pháp 1992 ra đời thay thế Hiến pháp năm 1980 đã quy định: “Nhà
nước phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự
quản lý của nhà nước theo định hướng XHCN”, cùng với việc đổi mới cơ chế quản lý
kinh tế, Nhà nước đã ban hành Luật đất đai năm 1993, có hiệu lực từ ngày 15 tháng 10
năm 1993 thay thế Luật đất đai 1987. Đây là văn kiện quan trọng nhất đối với việc thu
hồi đất và bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi đất của Nhà nước, đồng thời thể
hiện đường lối không ngừng đổi mới của Đảng và Nhà nước ta trong những năm qua.
Theo đó, tại Điều 17 Luật Đất đai năm 1993 quy định: “Các tổ chức và cá nhân
được Nhà nước giao đất lâu dài và được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy
định của pháp luật”
Điều 23 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phịng, an ninh,
lợi ích quốc gia, NN trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ
chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”
Điều 27 quy định “Trong trường hợp thật cần thiết, nhà nước thu hồi đất đang
sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích cơng cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”
Sau khi Luật Đất đai 1993 được ban hành, Nhà nước đã ban hành rất nhiều các

văn bản dưới luật như Nghị định, Thông tư và các văn bản pháp quy khác về quản lý
đất đai nhằm cụ thể hoá các điều luật, bao gồm:
- Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 9 năm 1994, quy định về việc đền bù thiệt
hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng an ninh, lợi ích


13

quốc gia, lợi ích cơng cộng.
- Nghị định 87/CP ngày 17/8/1994 ban hành khung giá các loại đất.
- Thông tư Liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của Liên Bộ Tài chính - Xây
dựng - Tổng cục địa chính - Ban vật giá Chính phủ hướng dẫn thi hành Nghị định 87/CP.
Qua gần năm năm thực hiện, để tiếp tục hoàn thiện Luật Đất đai năm 1993 cho
phù hợp với tình hình thực tế, Nhà nước đã tiến hành sửa đổi, bổ sung vào các năm
1998 và 2001. Mặc dầu, sự sửa đổi, bổ sung vẫn dựa trên nền tảng cơ bản có sẵn của
Luật củ nhưng cũng đã góp phần hồn thiện hơn chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi nhà nước thu hồi đất, được thể hiện rõ nét thông qua việc ban hành Nghị
định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ về việc đền bù thiệt
hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích cơng cộng thay thế cho Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 9 năm
1994. Theo Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 8 năm 1994 thì chính sách đền bù thiệt
hại được áp dụng cho mọi trường hợp khi bị nhà nước thu hồi đất, cụ thể như sau:
- Nghị định đã quy định đầy đủ phạm vi, đối tượng áp dụng, điều kiện được đền
bù, chi tiết và cụ thể hóa các trường hợp đền bù thiệt hại về đất, nhà và các tài sản khác
gắn liền với đất cho phù hợp thực tế quản lý, sử dụng đất, tạo điều kiện thuận lợi cho
q trình tổ chức thực hiện. Ngồi ra, quy định về giá đất, giá tài sản phù hợp với giá
trị thiệt hại thực tế của người có đất bị thu hồi, bên cạnh chính sách bồi thường, nhà
nước cịn tiến hành một số chính sách hỗ trợ nhằm đảm bảo ổn định cuộc sống ở nơi ở
củ hoặc nơi ở mới.
- Về nguyên tắc đền bù thiệt hại về đất: Khi nhà nước thu hồi đất thì tùy từng

trường hợp cụ thể mà người có đất bị thu hồi được bồi thường bằng tiền, nhà ở hoặc
bằng đất. Trường hợp khi đền bù bằng đất mà diện tích, giá trị đất được đền bù thấp
hơn diện tích, giá trị đất bị thu hồi thì người bị thu hồi đất được nhận đền bù bằng tiền
phần chênh lệch giá trị đó, trừ trường hợp được đền bù bằng đất ở tại khu vực đô thị.
- Về điều kiện được đền bù thiệt hại về đất: Do chính sách đất đai của nhà nước
Việt Nam qua các thời kỳ lịch sử có nhiều thay đổi và do cịn nhiều bất cập trong công
tác quản lý, sử dụng đất, Nghị định số 22/1998/NĐ-CP đã quy định rất cụ thể, chi tiết
các trường hợp được bồi thường thiệt hại về đất, về tài sản.
- Về giá đất để tính bồi thường thiệt hại: Giá đất để tính BT thiệt hại được xác
định trên cơ sở giá đất của địa phương ban hành theo quy định của Chính phủ nhân với
hệ số điều chỉnh (k) UBND tỉnh quy định để đảm bảo giá đất tính BT phù hợp với khả
năng sinh lợi và giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở địa phương.
- Về chính sách hỗ trợ: Những người bị thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì
được hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống trong vòng 06 tháng hoặc 01 năm, với mức


14

trợ cấp tính bằng tiền cho 01 nhân khẩu/01 tháng tương đương 30 kg gạo theo thời giá
trung bình ở thị trường địa phương tại thời điểm đền bù, đối với người sản xuất nông
nghiệp bị thu hồi đất mà phải chuyển đổi nghề nghiệp thì được nhận khoản hỗ trợ chi
phí đào tạo nghề nghiệp theo mức do UBND cấp tỉnh quy định.
- Về tái định cư: Chính sách tái định cư được đề cập đầy đủ hơn so với các Nghị
định trước đó, việc nhà nước chuẩn bị đủ điều kiện để lập khu tái định cư (bao gồm
quỹ đất, quỹ nhà ở và quỹ tiền mặt) là một phần đảm bảo cho công tác GPMB thực
hiện nhanh chóng. Lập khu tái định cư được cụ thể hố một chương riêng trong Nghị
định số 22/1998/NĐ-CP, bao gồm quy định thẩm quyền phê duyệt lập khu tái định cư,
điều kiện bắt buộc phải có khu tái định cư, nguyên tắc bố trí đất ở cho các hộ gia đình
tại khu tái định cư và nguồn vốn xây dựng khu tái định cư, ngồi ra cịn có một số quy
định về chính sách hỗ trợ lập khu tái định cư, góp phần khơi phục cuộc sống của người

dân trong vùng giải toả. Lập khu tái định cư thể hiện chính sách đổi mới của nhà nước
về quan điểm và mục tiêu lấy con người làm trọng tâm trong quá trình bồi thường thiệt
hại đối với người bị thu hồi đất.
- Về tổ chức thực hiện: Nếu như các văn bản trước đây mới chỉ quan tâm đến
nội dung bồi thường cho đất bị thu hồi và các tài sản gắn liền với đất bị thu hồi, thì
Nghị định số 22/1998/NĐ-CP đã có các quy định cụ thể về cơng tác tổ chức thực
hiện, trách nhiệm của UBND các cấp và Hội đồng bồi thường, GPMB cấp huyện
trong việc chỉ đạo thực hiện công tác bồi thường, GPMB và tái định cư của các dự
án như lập phương án bồi thường, xác định mức bồi thường hoặc trợ cấp cho từng
tổ chức hộ gia đình, cá nhân và tổ chức thực hiện bồi thường theo phương án được
phê duyệt. Các quy định này đã giúp cho các địa phương có sự chủ động trong việc
lựa chọn phương án bồi thường phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, quỹ đất, tập
quán của địa phương [7, 8].
Nhìn chung, trong thời kỳ 1993 - 2003, chính sách thu hồi đất và bồi thường,
GPMB đã có những tiến bộ nhằm đáp ứng được yêu cầu phát triển của đất nước ta.
Tuy nhiên, cơ chế bồi thường, GPMB khi nhà nước thu hồi đất trong thời kỳ này vẫn
cịn có một số nhược điểm như sau: Vấn đề xác định giá đất để tính bồi thường cho
người bị thu hồi đất chưa được quy định theo một chuẩn mực nhất quán, có nhiều
quyết định của UBND các tỉnh về giá đất để tính BT còn thiếu cơ sở, giá đất do các địa
phương quy định hầu hết đều thấp hơn giá trên thị trường, người bị thu hồi đất nông
nghiệp thường chịu thiệt thịi, người bị thu hồi đất phi nơng nghiệp thường được lợi.
- Việc thu hồi đất được tiến hành theo dự án, cơng trình đã được phê duyệt nên
người bị thu hồi đất coi đất đang sử dụng vào mục đích nơng nghiệp như đất phi nơng
nghiệp theo dự án đang triển khai và thường dẫn đến việc so bì giá bồi thường đất với
giá đất phi nông nghiệp.


15

- Nhà đầu tư dự án, cơng trình thường phải làm việc với rất nhiều đối tác để thực

hiện việc bồi thường, GPMB; có trường hợp phải làm việc với UBND cả ba cấp tỉnh,
huyện, xã, làm việc với Ban bồi thường, GPMB và làm việc với người có đất bị thu hồi.
- Thu hồi đất nhưng không ưu tiên trả bằng đất mà chủ yếu là trả bằng tiền;
nhiều trường hợp phải tái định cư cho người bị thu hồi đất nhưng chưa được giải quyết
thỏa đáng, điều kiện của các khu tái định cư không bằng khu dân cư đã thu hồi. Chưa
có quy định chi tiết về chính sách tái định cư, chưa có quy định cụ thể về biện pháp
cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất đã làm ảnh hưởng đến tiến độ GPMB, làm
chậm tiến độ thực hiện dự án, cũng như ảnh hưởng đến đời sống của người bị thu hồi
đất sau khi phải di chuyển chổ ở. Việc lựa chọn các khu tái định cư thường bị động
trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm, một số địa phương chưa quan tâm tới việc xây
dựng hoặc mở rộng các khu dân cư để bố trí cho các hộ phải di dời.
d) Thời kỳ từ năm 2003 đến năm 2013
Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội thơng qua và có hiệu lực ngày 01/7/2004
thay thế Luật đất đai 1993, đã có những biến đổi mới quan trọng, nhằm làm rõ các chủ
trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong việc khắc phục những khó khăn,
vướng mắc về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư do GPMB cho các công trình của nhà
nước, đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất. Các điểm mới về chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư của Luật Đất đai năm 2003 là:
- Nhà nước xác định rõ phương thức bồi thường khi thu hồi đất gồm có bồi
thường bằng đất, bằng tiền hoặc nhà ở chung cư. Mức bồi thường của nhà nước phải
tương đương hoặc hơn so với thiệt hại thực tế để người bị thu hồi đất an tâm ổn định
cuộc sống.
- Người bị thu hồi đất loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới
có cùng mục đích sử dụng, nếu khơng có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng
giá trị quyền sử dụng đất đo tại thời điểm có quyết định thu hồi đất.
- Trước khi thu hồi đất chậm nhất chín mươi ngày đồi với đất nơng nghiệp và
một trăm tám mươi ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm
quyền phải thơng báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, thời gian và kế hoạch
du chuyển, phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư.
- Quy định chi tiết hơn về điều kiện để được bồi thường khi nhà nước thu hồi đất.

- UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lập và thực hiện các dự án tái
định cư trước khi thực hiện thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị
thu hồi đất ở mà phải di chuyển chổ ở. Khu tái định cư được quy hoạch chung cho
nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn


16

nơi ở cũ.
- Trường hợp thu hồi đất của hộ gia đình cá nhân trực tiếp sản xuất nơng nghiệp
mà khơng có đất để bồi thường thì ngồi việc được bồi thường bằng tiền, người bị thu
hồi đất còn được nhà nước hỗ trợ để ổn định đời sống, đào tạo chuyển đổi ngành nghề,
bố trí việc làm mới.
- Trường hợp người sử dụng đất được nhà nước bồi thường khi hu hồi đất mà
chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai theo quy định của pháp luật thì phải trừ đi
giá trị nghĩa vụ tài chính chưa thực hiện trong tổng giá trị được bồi thường, hỗ trợ.
- Quy định rõ trách nhiệm thực hiện các biện pháp cưỡng chế khi người bị thu hồi
đất không chấp hành chính sách bồi thường của nhà nước khi quy hoạch đã được công
khai, phương án bồi thường, hỗ trợ đã được lập theo đúng quy định của pháp luật.
- Thành lập tổ chức phát triển quỹ đất để thực hiện việc thu hồi đất, bồi
thường, giải phóng bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau
khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơng bố mà chưa có dự án đầu tư.
Để hướng dẫn thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu
hồi đất theo Luật đất đai 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 197/2004/NĐ-CP
về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất (thay thế cho chính sách
đền bù quy định tại Nghị định số 22/1998/NĐ-CP), tiếp tục sửa đổi, bổ sung hồn thiện
thêm chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trong các
Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27 tháng 01 năm 2006, Nghị định số 84/2007/NĐCP ngày 25 tháng 5 năm 2007 và Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm
2009 của Chính phủ. Việc ban hành chính sách trên cơ sở ngày càng hồn thiện đã giúp
cho công tác GPMB của các dự án đã có nhiều tiến triển rõ rệt, bước đầu đã khắc phục

được những khó khăn, vướng mắc ở các địa phương khi thực hiện triển khai dự án, đã
hạn chế được nhiều việc khiếu nại tố cáo của người bị thu hồi đất. Pháp luật đất đai đã
thực sự phát huy tác dụng trong công tác quản lý nhà nước về đất đai. Thủ tục hành
chính về bồi thường, GPMB đã minh bạch, đã phân cấp và xác định rõ trách nhiệm của
từng cơ quan, đơn vị trong việc tổ chức thực hiện và giải quyết hài hòa quyền lợi, lợi ích
giữa cơ quan quản lý nhà nước, chủ đầu tư dự án và người bị thu hồi đất.
e) Những điểm mới về chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng theo Luật
Đất đai 2013
So với Luật Đất đai 2003, Luật đất đai 2013 và các Nghị định của Chính phủ về
thi hành Luật có những điểm mới cơ bản về nội dung liên đến thu hồi đất, bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư đó là: Các trường hợp Nhà nước thu hồi đất; nguyên tắc thực
hiện; chế tài xử lý đối với những trường hợp không chấp hành quyết định thu hồi đất
của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư