Luận văn thạc sĩ thực trạng công tác giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất tại dự án đường vành đai cứu hộ cứu nạn phía tây thành phố đông hà, tỉnh quảng trị

ĐẠI HỌC HUẾ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

VÕ NGỌC SƠN

THỰC TRẠNG CƠNG TÁC GIẢI PHĨNG MẶT BẰNG, BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI DỰ ÁN ĐƯỜNG VÀNH
ĐAI CỨU HỘ CỨU NẠN PHÍA TÂY THÀNH PHỐ ĐƠNG HÀ, TỈNH
QUẢNG TRỊ

LUẬN VĂN THẠC SĨ
QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Chuyên ngành: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI


HUẾ - 2019

ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

VÕ NGỌC SƠN

THỰC TRẠNG CƠNG TÁC GIẢI PHĨNG MẶT BẰNG, BỒI THƯỜNG, HỖ
TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI DỰ ÁN ĐƯỜNG VÀNH ĐAI CỨU
HỘ CỨU NẠN PHÍA TÂY THÀNH PHỐ ĐÔNG HÀ, TỈNH QUẢNG TRỊ

LUẬN VĂN THẠC SĨ
QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Chuyên ngành: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
Mã số: 8850103

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS. TS. TRẦN THANH ĐỨC


HUẾ - 2019


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan kết quả nghiên cứu và số liệu trong luận văn là trung thực và
chưa từng được ai sử dụng để bảo vệ một học vị nào khác.
Tôi xin chân thành cảm ơn mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này và
tôi xin cam đoan các thơng tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả luận văn

Võ Ngọc Sơn


ii

LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn này ngoài sự nỗ lực phấn đấu của bản thân, tơi cịn
nhận được sự giúp đỡ tận tình, động viên từ nhiều cơ quan và cá nhân cả về vật chất
lẫn tinh thần.
Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn quý thầy cô giáo của Trường Đại học
Nông Lâm Huế đã truyền đạt cho tơi những kiến thức bổ ích nhất.
Xin đặc biệt bày tỏ lòng biết ơn đến thầy giáo PGS.TS. Trần Thanh Đức đã dành
thời gian hướng dẫn khoa học và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian thực hiện đề tài.

Xin trân trọng cảm ơn sự quan tâm, giúp đỡ của Trung tâm phát triển quỹ đất
tỉnh Quảng Trị, Phòng Tài nguyên và Môi trường thành phố Đông Hà, UBND phường
5, Phường 3, Trung tâm Công nghệ thông tin Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng
Trị, Công ty TNHH MTV Tư vấn đo đạc bản đồ Tiến Phát và các đồng nghiệp... đã
giúp tơi trong q trình điều tra, cung cấp các thông tin, số liệu, bản đồ,... để thực hiện
luận văn và đã tạo mọi điều kiện tốt nhất để tơi hồn thành luận văn này.
Cuối cùng xin cảm ơn gia đình, những người thân, những người bạn và tất cả
những người đã đọc và góp ý cho sự hoàn thiện của luận văn này.
Huế, ngày tháng năm 2019
Tác giả luận văn

Võ Ngọc Sơn


iii

TĨM TẮT
Đề tài“Thực trạng cơng tác giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ khi nhà
nước thu hồi đất tại dự án đường vành đai cứu hộ cứu nạn phía Tây thành phố
Đông Hà, tỉnh Quảng Trị” được thực hiện với mục tiêu là đánh giá được thực trạng
công tác giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất tại dự án
nghiên cứu từ đó đề xuất được các giải pháp nhằm góp phần đẩy nhanh cơng tác bồi
thường giải phóng mặt bằng, giúp cho công tác quản lý Nhà nước về đất đai tại địa
bàn nghiên cứu ngày càng hiệu quả, minh bạch.
Đề tài đã sử dụng các phương pháp điều tra thu thập số liệu, tài liệu thứ cấp, sơ
cấp, tổng hợp và phân tích xử lý số liệu… Kết quả đề tài cho thấy cơng tác giải phóng
mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ của dự án kéo dài từ năm 2016 năm 2019, với tổng mức đầu
tư của 2 tiểu dự án nghiên cứu là 189.126.871.000 đồng, trong đó chi phí đền bù GPMB
là 68.595.802.000 đồng. Số đối tượng bị ảnh hưởng là 80 trường hợp gồm có 76 hộ gia

đình, cá nhân và 4 tổ chức. Tổng diện tích thu hồi của 2 tiểu dự án là 22.412 m².

Quá trình triển khai thực hiện của tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường GPMB đối
với 2 tiểu dự án nghiên cứu về cơ bản là đúng trình tự, thủ tục quy định, ngồi ra vẫn
có sự quan tâm đến chính sách bồi thường về giá đất, cơng trình kiến trúc, cây cối của
người dân trong vùng dự án.
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực trong cơng tác giải phóng mặt bằng,
bồi thường và hỗ trợ của 2 tiểu dự án vẫn còn nhiều mặt hạn chế nhất định như tiến độ
giải phóng mặt bằng cịn q chậm, nguồn vốn thực hiện dự án còn thiếu và điều
chỉnh nhiều lần làm cho thời gian thực hiện dự án kéo dài, giá bồi thường về đất chưa
sát với giá thị trường cho dù nhà nước đã có các chính sách đưa ra bảng giá đất cụ thể
cho từng dự án riêng biệt. Ngoài ra có một số cán bộ chưa có chun mơn trong cơng
tác kiểm kê, kiểm đếm, tính tốn áp giá đền bù để chi tiết hóa bảng giá giúp người
dân hiểu rõ. Mặt khác thực trạng sử dụng tiền bồi thường, hỗ trợ chưa được nhà nước
quan tâm và có giải pháp hợp lý để định hướng sử dụng nguồn tiền giúp các đối tượng
bị ảnh hưởng có một cuộc sống bền vững hơn.
Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, đề tài đã đề xuất được một số giải pháp để
nâng cao hiệu quả trong cơng tác giải phóng mặt bằng, bồi thường và hỗ trợ trong thời
gian tới tại địa bàn nghiên cứu.


iv

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN................................................................................................................................ ii
TÓM TẮT...................................................................................................................................... iii
MỤC LỤC...................................................................................................................................... iv
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT....................................................................................... vi

DANH MỤC CÁC BẢNG....................................................................................................... vii
DANH MỤC HÌNH................................................................................................................... viii
MỞ ĐẦU......................................................................................................................................... 1
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI.......................................................................................... 1
2. MỤC TIÊU CỦA ĐỀ TÀI....................................................................................................... 2
2.1. MỤC TIÊU CHUNG............................................................................................................ 2
2.2. MỤC TIÊU CỤ THỂ............................................................................................................ 2
3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN.......................................................................... 2
3.1. Ý NGHĨA KHOA HỌC........................................................................................................ 2
3.2. Ý NGHĨA THỰC TIỄN....................................................................................................... 2
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU............................................ 3
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU.......................................................... 3
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản................................................................................................... 3
1.1.2. Đặc điểm của quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng........................................ 3
1.1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất...................................................................................................................................................... 4
1.1.4. Tác động của công tác thu hồi đất đến phát triển kinh tế - xã hội........................... 8
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU.................................................. 8
1.2.1. Chính sách bồi thường đất đai ở một số nước trên thế giới...................................... 8
1.2.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam...............11
1.3. CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CĨ LIÊN QUAN........................................... 24
CHƯƠNG 2. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN
CỨU................................................................................................................................................ 25


v
2.1. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU.............................................................. 25
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu...................................................................................................... 25
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu......................................................................................................... 25
2.2. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU............................................................................................. 25

2.3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU................................................................................... 25
2.3.1. Phương pháp điều tra thu thập số liệu, tài liệu.......................................................... 25
2.3.2. Phương pháp tổng hợp, phân tích và xử lý số liệu................................................... 26
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN.......................................... 27
3.1. KHÁI QUÁT ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ XÃ HỘI CỦA THÀNH PHỐ
ĐÔNG HÀ..................................................................................................................................... 27
3.1.1. Điều kiện tự nhiên............................................................................................................ 27
3.1.2. Thực trạng kinh tế xã hội................................................................................................ 31
3.1.3. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội............................................. 34
3.2. TĨM TẮT DỰ ÁN NGHIÊN CỨU................................................................................ 35
3.2.1. Vị trí, vai trò của dự án đối với tỉnh Quảng Trị......................................................... 35
3.2.2. Quy mô và đặc điểm của 2 tiểu dự án......................................................................... 37
3.2.3. Thực trạng thu hồi đất của 2 tiểu dự án....................................................................... 44
3.3. THỰC TRẠNG CƠNG TÁC GIẢI PHĨNG MẶT BẰNG, BỒI THƯỜNG, HỖ
TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI DỰ ÁN NGHIÊN CỨU........................46
3.3.1. Công tác ban hành các văn bản pháp luật để tổ chức thực hiện đối với 2 tiểu dự
án..................................................................................................................................................... 46
3.3.2. Thực trạng công tác giải phóng mặt bằng.................................................................. 59
3.3.3. Thực trạng cơng tác bồi thường.................................................................................... 66
3.3.4. Thực trạng công tác hỗ trợ............................................................................................. 70
3.4. ĐỀ XUẤT MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC
THU HỒI ĐẤT TẠI ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU TRONG THỜI GIAN ĐẾN.............75
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ.................................................................................................. 78
1. KẾT LUẬN.............................................................................................................................. 78
2. KIẾN NGHỊ............................................................................................................................. 78
TÀI LIỆU THAM KHẢO......................................................................................................... 80


vi

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT
1

Bồi thường

2

Công nghiệp

3

Giấy chứng n

4

Giải phóng m

5

Hỗ trợ

6

Kinh tế - Xã

7

Ngân hàng Ph

8

Ngân hàng th

9

Nhà nước

10

Phát triển quỹ

11

Tiêu chuẩn xâ

12

Ủy ban nhân


vii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1. Diện tích, dân số của thành phố Đông Hà giai đoạn 2005-2017................... 33
Bảng 3.2. Tổng hợp các chỉ tiêu xây dựng của tiểu dự án 1.............................................. 38
Bảng 3.3. Tổng hợp các chỉ tiêu xây dựng của tiểu dự án 2.............................................. 42
Bảng 3.4: Tổng hợp loại đất, diện tích thu hồi đất tại dự án 1.......................................... 44
Bảng 3.5. Tổng hợp loại đất, diện tích thu hồi đất tại dự án 2.......................................... 45

Bảng 3.6. Chênh lệch giá đất cụ thể theo Quyết định số 3170/QĐ-UBND so với giá đất
do UBND tỉnh ban hành tại tiểu dự án 1................................................................................ 54
Bảng 3.7. Chênh lệch giá đất cụ thể theo Quyết định số 2781/QĐ-UBND so với giá đất
do UBND tỉnh ban hành tại tiểu dự án 2................................................................................ 56

Bảng 3.8. Tổng mức đầu tư của 2 tiểu dự án sau điều chỉnh, bổ sung............................ 59
Bảng 3.9. Tổng hợp kinh phí bồi thường, hỗ trợ của 2 tiểu dự án................................... 60
Bảng 3.10. Thời gian thực hiện cơng tác giải phóng mặt bằng......................................... 60
Bảng 3.11. Tổng hợp ý kiến công tác tổ chức thực hiện GPMB của dự án nghiên cứu
62
Bảng 3.12. Tổng hợp ý kiến của người dân về tình hình đời sống của hộ gia đình sau
khi bị thu hồi đất.......................................................................................................................... 63
Bảng 3.13. Thực trạng sử dụng tiền bồi thường, hỗ trợ của người dân ở 2 tiểu dự án . 65
Bảng 3.14. Các đối tượng được bồi thường và không được bồi thường về đất của 2 tiểu
dự án nghiên cứu.......................................................................................................................... 68

Bảng 3.15. Tổng hợp ý kiến phỏng vấn về giá đất bồi thường của dự án......................69
Bảng 3.16. Tổng hợp các chính sách hỗ trợ khác của dự án............................................. 71
Bảng 3.17. Tổng hợp ý kiến phỏng vấn về chính sách hỗ trợ của dự án........................72


viii

DANH MỤC HÌNH

Hình 3.1. Sơ đồ địa giới hành chính thành phố Đơng Hà.................................................. 27
Hình 3.2. Vị trí thực hiện tiểu dự án 1.................................................................................... 41
Hình 3.3. Vị trí thực hiện tiểu dự án 2.................................................................................... 43

1

MỞ ĐẦU

1.

TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất
nông - lâm nghiệp, là một trong những nguồn lực quan trọng cho chiến lược phát triển
nền nơng nghiệp quốc gia nói riêng cũng như chiến lược phát triển nền kinh tế nói
chung. Nó là mơi trường sống, là cơ sở tiến hành mọi hoạt động sản xuất kinh doanh.
Đối với con người, đất đai cũng có vị trí vơ cùng quan trọng, con người khơng thể tồn
tại nếu khơng có đất đai, mọi hoạt động đi lại, sống và làm việc đều gắn với đất đai.
Và hiện nay đất đai từng bước được sử dụng có hiệu quả, đúng quy định của pháp luật
và trở thành nội lực quan trọng góp phần thúc đẩy phát triển đơ thị, kinh tế xã hội.
Trong q trình đổi mới ở nước ta, đặc biệt những năm gần đây, việc xây dựng
cơ sở hạ tầng, khu công nghiệp, khu đô thị mới đã phát triển nhanh đáp ứng nhu cầu
CNH-HĐH đất nước với mục tiêu đưa nước ta cơ bản trở thành một nước công
nghiệp vào năm 2020.
Thu hồi đất, bồi thường để giải phóng mặt bằng để thực hiện các cơng trình quốc
phịng an ninh, lợi ích quốc gia, công cộng, phát triển kinh tế là một khâu quan trọng,
then chốt của quá trình phát triển. Bồi thường, giải phóng mặt bằng là điều kiện ban
đầu và tiên quyết để triển khai thực hiện các dự án. Bồi thường và giải phóng mặt
bằng cũng là một vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp tác động tới mọi mặt đời sống
kinh tế, xã hội và cộng đồng dân cư, ảnh hưởng trực tiếp tới lợi ích của Nhà nước, của
Chủ đầu tư, đặc biệt đối với các hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi trên phạm vi cả
nước, của từng địa phương.
Dự án Đường vành đai cứu hộ cứu nạn phía Tây thành phố Đông Hà là một
trong những dự án quan trọng của Thành phố Đông Hà. Dự án này đã được UBND

tỉnh Quảng Trị quyết định phê duyệt và triển khai dự án từ cuối năm 2016, tuy nhiên
đến nay công tác bồi thường, hỗ trợ vẫn còn nhiều vướng mắc do các lý do khác nhau,
tiến độ bàn giao mặt bằng để xây dựng cơng trình cịn rất chậm.
Vì vậy việc nghiên cứu công tác thu hồi đất, GPMB của dự án này nhằm rút ra
được những bài học kinh nghiệm và các giải pháp góp phần xây dựng chính sách bồi
thường, hỗ trợ của thành phố Đơng Hà nói riêng và tỉnh Quảng Trị nói chung. Xuất
phát từ lý do này, tôi đã chọn thực hiện đề tài: “Thực trạng cơng tác giải phóng mặt
bằng, bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất tại dự án đường vành đai cứu
hộ cứu nạn phía Tây thành phố Đơng Hà, tỉnh Quảng Trị”


2
2.

MỤC TIÊU CỦA ĐỀ TÀI

2.1. MỤC TIÊU CHUNG
Đánh giá được thực trạng cơng tác giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất tại dự án nghiên cứu từ đó đề xuất được các giải pháp nhằm góp
phần đẩy nhanh cơng tác bồi thường giải phóng mặt bằng, giúp cho công tác quản lý
Nhà nước về đất đai tại địa bàn nghiên cứu ngày càng hiệu quả, minh bạch.
2.2. MỤC TIÊU CỤ THỂ
Đánh giá được được thực trạng cơng tác giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ
trợ khi nhà nước thu hồi đất cứu tại dự án Đường vành đai cứu hộ cứu nạn phía Tây
thành phố Đông Hà.
- Đề xuất được các giải pháp để hồn thiện, nâng cao tính khả thi của chính sách giải

phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất tại địa bàn nghiên cứu.
3.

Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN

3.1. Ý NGHĨA KHOA HỌC
Đề tài nghiên cứu một cách khoa học, tồn diện và có hệ thống các chính sách bồi
thường GPMB, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất của dự án được chọn để nghiên cứu.

Nhằm củng cố và hồn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi
đất trên địa bàn tỉnh.
3.2. Ý NGHĨA THỰC TIỄN
Góp phần hạn chế, giải tỏa những bức xúc của người dân có đất, tài sản trên đất
bị thu hồi, bàn giao mặt bằng để triển khai dự án.
Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ giúp các nhà quản lý ở địa phương chỉ đạo và
thực hiện tốt trong công tác thu hồi đất, bồi thường GPMB, cải thiện đời sống của
người dân theo hướng phát triển ổn định lâu dài, bền vững, góp phần nâng cao hiệu
quả trong công tác quản lý của nhà nước về đất đai ở địa phương.


3

CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản
Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của
người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất
vi phạm pháp luật về đất đai [13].
Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện
tích đất thu hồi cho người sử dụng đất [13].
Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu
hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển [13].
Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm:

+

Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất;

+
Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu
hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nơng nghiệp; thu hồi
đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở;
+
Hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân,
người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở;
+

Hỗ trợ khác [13].

1.1.2. Đặc điểm của quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng
Trong cơng tác giải phóng mặt bằng thì chính sách bồi thường, hỗ trợ đảm bảo
việc bồi hoàn đất đai, tài sản trên đất bị thu hồi đúng đối tượng, đúng chính sách và
hơn nữa là đảm bảo ổn định đời sống cho người bị thu hồi đất bằng những chính sách
phù hợp để tạo hướng phát triển nghề nghiệp ổn định.
Có thể thấy bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là một q trình đa dạng
và phức tạp, nó khơng đơn thuần là bồi thường về vật chất mà còn phải đảm bảo được
lợi ích của các bên tham gia và lợi ích của tồn xã hội. Q trình bồi thường giải
phóng mặt bằng có các đặc điểm sau:
- Tính đa dạng thể hiện ở: Mỗi dự án được tiến hành trên một vùng đất khác nhau
với điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội và trình độ dân trí nhất định. Ở khu vực nội
thành, khu vực ven đô, khu vực ngoại thành, mật độ dân cư khác nhau, ngành nghề đa
dạng và đều hoạt động sản xuất theo một đặc trưng riêng của vùng đó [6].

Tính phức tạp thể hiện ở: Đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trị quan trọng

trong đời sống kinh tế - xã hội đối với mọi người dân. Ở khu vực nông thôn, dân cư


4
chủ yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp mà đất đai lại là tư liệu sản xuất
quan trọng trong khi trình độ sản xuất của nơng dân thấp, khả năng chuyển đổi nghề
nghiệp khó khăn do đó tâm lý người dân là giữ được đất để sản xuất, thậm chí họ cho
th đất cịn được lợi nhuận cao hơn là sản xuất nhưng họ vẫn không cho thuê [6].

Đối với đất ở lại càng phức tạp hơn vì:
Đất ở là tài sản có giá trị lớn, gắn bó trực tiếp với đời sống sinh hoạt của người
dân. Cộng thêm tâm lý người dân là ngại di chuyển chỗ ở, thay đổi mơi trường sống
[6].
Nguồn gốc hình thành đất đai khác nhau do tồn tại chế độ cũ để lại và do cơ
chế chính sách khơng đồng bộ dẫn đến tình trạng lấn chiếm đất đai, xây nhà trái phép
gây khó khăn cho việc xác định diện tích đủ điều kiện bồi thường [6].
Dân cư một số vùng sống chủ yếu bằng nghề buôn bán nhỏ và sống bám vào
các trục đường giao thông của khu dân cư làm kế sinh nhai nay chuyển đến ở khu vực
mới điều kiện sống thì bị thay đổi nên họ khơng muốn di chuyển.
Từ các đặc điểm trên cho thấy công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất tại mỗi địa bàn khác nhau và những đặc điểm khác nhau. Từ đó phải có những
phương án bồi thường, hỗ trợ sao cho phù hợp và thỏa đáng đối với chủ sử dụng đất
bị thu hồi đất.
1.1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất
1.1.3.1. Một số yếu tố cơ bản trong quản lý Nhà nước về đất đai
a. Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ
chức thực hiện các văn bản đó
Đất đai là đối tượng quản lý phức tạp, luôn biến động theo sự phát triển của nền
kinh tế - xã hội. Để thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà nước về đất đai đòi hỏi các

văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực này phải mang tính ổn định cao và phù hợp
với tình hình thực tế.
Ở Việt Nam, sau khi ban hành Luật Đất đai 1993 đến nay, Chính phủ đã bốn lần
trình Quốc hội Luật sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đất đai (1998, 2001, 2003 và
2013) nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Theo đó, chính sách bồi
thường, GPMB cũng ln được Chính phủ khơng ngừng hồn thiện, sửa đổi cho phù hợp
với yêu cầu thực tế triển khai. Với những đổi mới về pháp luật Đất đai, thời gian qua
công tác GPMB đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, đã cơ bản đáp ứng được nhu
cầu về mặt bằng cho việc phát triển các dự án đầu tư. Tuy nhiên, do tính chưa ổn định,
chưa thống nhất của pháp luật đất đai qua các thời kỳ mà công tác bồi


5
thường, GPMB đã gặp khá nhiều khó khăn và cản trở. Thực tiễn triển khai cho thấy
việc ban hành các văn bản quy phạm về quản lý, sử dụng đất đai có ảnh hưởng rất lớn
đến cơng tác bồi thường, GPMB [3].
Bên cạnh việc ban hành các văn bản quy phạm về quản lý, sử dụng đất đai, việc
tổ chức thực hiện các văn bản đó cũng có vai trị rất quan trọng. Kết quả kiểm tra thi
hành Luật Đất đai năm 2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường cho thấy: nhận thức
của người dân và kể cả một bộ phận không nhỏ cán bộ quản lý đất đai ở địa phương
về chính sách pháp luật nhìn chung cịn hạn chế; trong khi đó việc tuyên truyền, phổ
biến của các cơ quan có trách nhiệm chưa tốt. Nhận thức pháp luật chưa đến nơi đến
chốn, thậm chí lệch lạc của một số cán bộ quản lý đất đai cùng với việc áp dụng pháp
luật cịn thiếu dân chủ, khơng cơng khai, cơng bằng ở các địa phương chính là nguyên
nhân làm giảm hiệu lực thi hành pháp luật, gây mất lòng tin trong nhân dân cũng như
các nhà đầu tư và ảnh hưởng trực tiếp tới tiến độ GPMB [2].
b. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Đất đai nằm trong nhóm tài nguyên hạn chế của Việt Nam nhưng lại là điều kiện
không thể thiếu được trong mọi quá trình phát triển. Vì vậy, việc sử dụng thật tốt
nguồn tài nguyên đất không chỉ sẽ quyết định tương lai của nền kinh tế đất nước mà

còn là sự đảm bảo cho mục tiêu ổn định chính trị và phát triển xã hội. Quy hoạch sử
dụng đất được xem là một giải pháp tổng thể định hướng cho quá trình phát triển và
quyết định tương lai của nền kinh tế. Thông qua quy hoạch sử dụng đất, Nhà nước can
thiệp vào các quan hệ đất đai, khắc phục những nhược điểm do lịch sử để lại hay giải
quyết những vấn đề mà quá trình phát triển đang đặt ra [4].
Thông qua việc lập, xét duyệt và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất để tổ chức
việc bồi thường, GPMB thực sự trở thành sự nghiệp của cộng đồng mà Nhà nước
đóng vai trị tổ chức. Bất kỳ một phương án bồi thường, GPMB nào đều dựa trên một
quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất nhằm đạt được các yêu cầu như là phương án có
hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất. Quy hoạch sử dụng đất không chỉ là công cụ “tạo
cung” cho thị trường mà còn là phương tiện quan trọng nhất thực hiện các mục tiêu
chính trị - xã hội hóa về cơng bằng, dân chủ, văn minh trong bồi thường, GPMB và
cũng là công việc mà hoạt động quản lý nhà nước có ảnh hưởng nhiều nhất, hiệu quả
nhất, đúng chức năng nhất [4].
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tác động tới chính sách bồi thường đất đai
trên hai khía cạnh:
-

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những căn cứ quan trọng nhất để

thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, mà theo quy định


6
của Luật Đất đai năm 2003, việc giao đất, cho thuê đất chỉ được thực hiện khi có
quyết định thu hồi đất đó của người đang sử dụng.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nhân tố ảnh hưởng tới giá
chuyển nhượng quyền sử dụng đất; từ đó tác động tới giá đất tính bồi thường.
c. Đăng ký đất đai (ĐKĐĐ), lập và quản lý hồ sơ địa chính cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ)

Theo quy định của các nước, đất đai là một trong các tài sản phải đăng ký quyền
sở hữu, quyền sử dụng. Ở Việt Nam, theo quy định của Luật Đất đai, người sử dụng
đất phải đăng ký quyền sử dụng đất với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và được
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng
thư pháp lý khẳng định quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đối
với những mảnh đất (lơ đất) cụ thể, làm căn cứ cho việc thực hiện các quyền, nghĩa
vụ của người sử dụng đất và giải quyết các tranh chấp liên quan tới quyền sử dụng
đất. Trong công tác bồi thường, GPMB, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là căn cứ
để xác định đối tượng được bồi thường, loại đất, diện tích đất tính bồi thường. Hiện
nay, công tác đăng ký đất đai ở nước ta vẫn còn yếu kém, đặc biệt là đăng ký biến
động về sử dụng đất; việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn chưa hồn tất.
Chính vì vậy mà cơng tác bồi thường, GPMB đã gặp rất nhiều khó khăn. Làm tốt
công tác đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì cơng tác bồi
thường, GPMB sẽ thuận lợi, tiến độ GPMB nhanh hơn.
1.1.3.2. Yếu tố giá đất và định giá đất
Một trong những vấn đề đang gây ách tắc cho công tác bồi thường, GPMB hiện
nay đó là giá bồi thường cho người có đất bị thu hồi.
Giá đất là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc
được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất. Theo quy định của pháp Luật
Đất đai 2013 tại Điều 112, nguyên tắc, phương pháp định giá đất được xác định như
sau:
1.

Việc định giá đất phải bảo đảm các nguyên tắc sau đây:

a)

Theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá;

b)

Theo thời hạn sử dụng đất;

c)
Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử
dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu
giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất;


7
d)
Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử
dụng,
khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như
nhau.
2.

Chính phủ quy định phương pháp định giá đất.

Để xác định được giá đất chính xác và đúng đắn chúng ta cần phải có những
hiểu biết về định giá đất. Định giá đất đó là những phương pháp kinh tế nhằm tính
tốn lượng giá trị của đất bằng hình thái tiền tệ tại một thời điểm khi chúng tham gia
trong một thị trường nhất định. Hay nói cách khác, định giá đất được hiểu là sự ước
tính về giá trị quyền sử dụng đất bằng hình thái tiền tệ cho một mục đích cụ thể đã
được xác định tại một thời điểm xác định. Khi định giá đất người định giá phải căn cứ
vào mục đích sử dụng của từng loại tại thời điểm định giá để áp dụng phương pháp
định giá đất cho phù hợp với thực tế. Hiện nay, việc định giá đất chủ yếu sử dụng hai
phương pháp truyền thống như các nước trên thế giới thực hiện, đó là phương pháp so
sánh trực tiếp và phương pháp thu nhập.
Giá đất tính bồi thường về đất là thước đo phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa

Nhà nước, người bị thu hồi đất và nhà đầu tư. Theo quy định của Luật Đất đai năm
2013, nguyên tắc định giá đất là phải sát với giá thị trường trong điều kiện bình
thường. Tuy nhiên, tình hình phổ biến hiện nay là giá đất do các địa phương quy định
và công bố đều không theo đúng nguyên tắc đó, dẫn tới nhiều trường hợp ách tắc về
bồi thường đất đai và phát sinh khiếu kiện [12].
1.1.3.3. Thị trường bất động sản
Thị trường bất động sản là nơi giải quyết quan hệ về cung - cầu bất động sản
trong một thời gian và không gian nhất định. Việc hình thành và phát triển thị trường
bất động sản góp phần giảm thiểu việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư (do
người đầu tư có thể đáp ứng nhu cầu về đất đai thông qua các giao dịch trên thị
trường); đồng thời, người bị thu hồi đất có thể tự mua hoặc thuê đất đai, nhà cửa mà
không nhất thiết phải thông qua Nhà nước thực hiện chính sách TĐC và bồi thường.
-

Giá cả của bất động sản được hình thành trên thị trường và nó sẽ tác động tới

giá đất tính bồi thường [1].
Ngồi ra việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản góp phần giảm
thiểu việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư (do người đầu tư có thể đáp ứng
nhu cầu về đất đai thơng qua các giao dịch trên thị trường); đồng thời người bị thu hồi
có thể tự mua hoặc cho thuê đất đai, nhà cửa mà không nhất thiết phải thông qua Nhà
nước thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ. Tuy nhiên, trên thực tế một phần cũng do
đầu tư ồ ạt về việc xây dựng các khu chung cư rộng lớn mà dẫn đến việc thu hồi đất từ đó
làm nảy sinh những vấn đề phức tạp. Thay vì cho phép doanh nghiệp tự đứng ra


8
GPMB, thỏa thuận đền bù với người có đất, tới đây Nhà nước sẽ đứng ra thu hồi đất
và cho th lại. Chính điều này khiến cho người dân khơng có sự đồng thuận khi xây
dựng các khu chung cư hay các căn hộ cao cấp [5].

1.1.4. Tác động của công tác thu hồi đất đến phát triển kinh tế - xã hội
Thu hồi đất, GPMB nếu thực hiện đúng tiến độ sẽ tiết kiệm được thời gian, chi
phí, sớm thực hiện các dự án và đưa vào sử dụng mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội.
Thực hiện tốt GPMB sẽ góp phần cải thiện mơi trường đầu tư, khai thác nguồn lực từ
đất đai cho đầu tư phát triển các cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế
việc thu hồi đất, GPMB còn nhiều bất cập gây ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã
hội [5].
Việc thu hồi đất mà chưa có giải pháp phát triển bền vững dẫn đến tình trạng
bần cùng hóa người nơng dân, khiến họ khơng có đất sản xuất, phải di cư tự phát tới
các đơ thị làm th, làm bốc vác, khai thác khống sản hoặc đi xuất khẩu lao động…
Điều này cho thấy, thu hồi đất khơng cịn chỉ là một bài tốn về phát triển kinh tế mà
còn đặt ra nhiều câu hỏi về xã hội, quản lý dân cư, sự chênh lệch khoảng cách giàu
nghèo… [5].
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.1. Chính sách bồi thường đất đai ở một số nước trên thế giới
1.2.1.1. Chính sách bồi thường đất đai ở Trung Quốc
Ở
Trung Quốc đất đai thuộc chế độ cơng hữu, gồm sở hữu tồn dân và sở hữu tập
thể. Đất đai thuộc khu vực thành thị và đất xây dựng thuộc sở hữu Nhà nước. Đất đai
thuộc khu vực nông thôn và đất nông nghiệp thuộc sở hữu tập thể, nông dân lao động.
Theo quy định của Luật đất đai Trung Quốc năm 1998, trong trường hợp Nhà nước
thu hồi đất của người dân đang sử dụng vào mục đích cơng cộng, lợi ích quốc gia...
thì Nhà nước có chính sách bồi thường, hỗ trợ cho người bị thu hồi.

Vấn đề bồi thường cho người có đất bị thu hồi được pháp luật đất đai Trung
Quốc quy định như sau:
Về thẩm quyền thu hồi đất: Chỉ có Chính phủ (Quốc vụ viện) và chính quyền
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mới có quyền thu hồi đất. Quốc vụ viện có
thẩm quyền thu hồi đất nơng nghiệp từ 35 ha trở lên và 70 ha trở lên với các loại đất
khác. Dưới mức này thì do chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ra

quyết định thu hồi đất. Đất nông nghiệp sau khi bị thu hồi sẽ được chuyển từ sở hữu
tập thể sang sở hữu Nhà nước.
Về trách nhiệm bồi thường: Pháp luật đất đai Trung Quốc quy định, người nào sử
dụng đất thì người đó có trách nhiệm bồi thường. Phần lớn tiền bồi thường do người


9
sử dụng đất trả. Tiền bồi thường bao gồm cả các khoản lệ phí sử dụng đất phải nộp
cho Nhà nước và các khoản tiền trả cho người có đất bị thu hồi.
Về nguyên tắc bồi thường: các khoản tiền bồi thường phải đảm bảo cho người
dân bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn nơi ở cũ.
Về công tác tổ chức thực hiện và quản lý giải tỏa mặt bằng: Cục quản lý tài
nguyên đất đai ở các địa phương thực hiện việc giải tỏa mặt bằng. Người nhận khu
đất thu hồi sẽ thuê một đơn vị xây dựng giải tỏa mặt bằng khu đất đó, thường là các
đơn vị chịu trách nhiệm thi công công trình trên khu đất giải tỏa.
Nhìn chung hệ thống pháp luật về bồi thường của Trung Quốc đều nhằm bảo vệ
những người mà mức sống có thể bị giảm do việc thu hồi đất thực hiện các dự án [6].
1.2.1.2. Chính sách bồi thường đất đai ở Nhật Bản
Luật trưng dụng đất đai của Nhật Bản ban hành năm 1951 quy định việc trưng
dụng đất có bồi thường để xây dựng cơng trình hạ tầng trọng yếu được pháp luật cho
phép, chẳng hạn đường xá, công viên, đê điều, hồ chứa nước, cảng biển. Khuyến
khích mọi trường hợp sử dụng đất, kể cả trường hợp thuộc diện trưng dụng đất thực
hiện chuyển đổi đất đai tự nguyện qua việc giao dịch đất đai thông thường. Nhà nước
sẽ quay trở lại biện pháp trưng dụng đất khi giao dịch đất đai thơng thường bị trở ngại
và phải được người có thẩm quyền cho phép khi thấy phù hợp lợi ích cơng cộng và
hội đủ điều kiện cần thiết.
Trình tự trưng dụng qua các bước: Xin phép trưng dụng; Đăng ký đất đai và
cơng trình trong diện trưng dụng; Bên trưng dụng và bên bị trưng dụng thương lượng
thoả thuận; Trình Hội đồng trưng dụng thẩm định; Ra quyết định trưng dụng; Hoàn tất
trưng dụng.

Việc bồi thường thực hiện bằng tiền. Mức bồi thường tính tốn tại thời điểm
cơng bố trưng dụng, có điều chỉnh cho phù hợp với biến động giá trước lúc ra quyết
định trưng dụng. Nội dung bồi thường gồm: Bồi thường thiệt hại tài sản theo giá thị
trường; Bồi thường thiệt hại thông thường khác do nguyên nhân trưng dụng; Bồi
thường thiệt hại do phải sống tách rời cộng đồng ban đầu; Bồi thường thiệt hại do
phải chuyển nghề; Bồi thường thiệt hại do môi trường kém đi như tiếng ồn, khí thải,
nước thải... [6].
1.2.1.3. Chính sách bồi thường đất đai ở Hàn Quốc
Đối với các dự án do Nhà nước đầu tư như đường cao tốc, khu đô thị, khu công
nghiệp và các dự án cơ sở hạ tầng quan trọng khác thì Nhà nước quyết định trưng mua đất
đai của người đang có quyền sở hữu. Diện tích đất dự án do Nhà nước quyết định trưng
mua thực hiện theo quy hoạch sử dụng đất Việc bồi thường khi Nhà nước trưng mua đất
thực hiện theo Luật trưng mua. Chính sách bồi thường bao gồm bồi thường


10
đất và tài sản gắn với đất, hỗ trợ tạm cư nếu thu hồi đất liên quan đến nhà ở, hỗ trợ
thiệt hại thu nhập do bị thu hồi đất. Giá đất bồi thường được xác định theo cơ chế thị
trường do tổ chức hoặc cá nhân hành nghề định giá thực hiện; tổ chức được giao
nhiệm vụ bồi thường thực hiện hiệp thương với người sở hữu đất và tài sản gắn với
đất trên cơ sở giá đất và tài sản do tổ chức hoặc cá nhân hành nghề định giá xác định.
Trường hợp chỉ hiệp thương được với đại bộ phận chủ sở hữu đất (trên 85%) thì phần
diện tích đất cịn lại Nhà nước thực hiện cưỡng chế thu hồi.
Hàn Quốc cũng đạt nhiều thành tựu từ việc phát triển quỹ đất. Việc thu hồi đất
để tạo quỹ đất sạch phục vụ dự án khu đô thị, khu công nghiệp và các dự án cơ sở hạ
tầng quan trọng của quốc gia, do Tổng Công ty Phát triển đất Hàn Quốc thực hiện.
Tổng Công ty Phát triển đất Hàn Quốc là doanh nghiệp nhà nước hạch toán độc lập,
trực thuộc Bộ Đất đai, Giao thông và Biển Hàn Quốc. Tổng Cơng ty Phát triển đất
Hàn Quốc có nhiệm vụ thực hiện bồi thường và giải phóng mặt bằng tạo quỹ đất sạch,
tổ chức đấu giá chọn nhà đầu tư sử dụng đất thực hiện dự án, thực hiện thông tin về

đất đai. Nguồn vốn từ phát triển đất đai của Tổng Công ty năm 1975 là 28 triệu USD,
năm 2009 đã đạt con số rất ấn tượng là 33,3 tỉ USD [6].
1.2.1.4. Quy định bồi thường của các tổ chức tài trợ (ADB, WB)
Theo các tổ chức này thì bản chất của việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất phục vụ mục đích an ninh quốc phịng, lợi ích cơng cộng, lợi ích quốc gia phải
đồng thời đảm bảo những lợi ích của người bị ảnh hưởng để họ có một cuộc sống tốt
hơn trước về mọi mặt. Trên tinh thần giảm thiểu đến mức thấp nhất các tác động của
việc thu hồi đất đến đời sống người dân và có chính sách thỏa đáng, phù hợp đảm bảo
cho người bị thu hồi đất khơng gặp bất lợi hay khó khăn trong cuộc sống. Để thực
hiện được phương châm đó, khi thực hiện tài trợ vào Việt Nam, WB và ADB đã đàm
phán với Chính phủ Việt Nam để ban hành khung chính sách riêng cho các dự án với
một số chính sách chủ yếu sau:
Theo chính sách của WB và ADB thì việc bồi thường, hỗ trợ bao giờ cũng phải
hoàn thành trước khi tiến hành cơng trình xây dựng. Trước khi thực hiện thu hồi đất,
chính quyền khơng những phải thơng báo đầy đủ các thơng tin về dự án cũng như
chính sách bồi thường, hỗ trợ của dự án cho các hộ dân mà cịn phải tham khảo ý kiến
và tìm mọi cách thỏa mãn các yêu cầu chính đáng của họ trong suốt q trình thực
hiện cơng tác bồi thường, hỗ trợ [6].


11
1.2.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam
1.2.2.1. Cơ sở pháp lý về chính sách bồi thường, hỗ trợ qua các thời kỳ
a. Trước khi có Luật Đất đai năm 1993
Ngay khi hịa bình được lập lại ở miền Bắc (1954), Đảng và Nhà nước đã khẳng
định con đường tất yếu của Cách Mạng Việt Nam là xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền
Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam. Để đáp ứng nhiệm vụ đất nước trong giai đoạn
cách mạng mới năm 1953, Nhà nước ta thực hiện cải cách ruộng đất nhằm phân phối lại
ruộng đất cho nhân dân với khẩu hiệu: “Người cày có ruộng” và từ đó luật cải cách ruộng
đất được ban hành. Đồng thời Nhà nước ta cũng khẳng định đất đai được tồn tại dưới 3

hình thức đó là: sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân.

Hiến pháp năm 1959, Nhà nước thừa nhận tồn tại ba hình thức sở hữu đất đai ở
nước ta, gồm có sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. Thời kỳ này
quan hệ đất đai trong bồi thường chủ yếu là thoả thuận, sau đó thống nhất giá trị bồi
thường mà không cần cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án bồi
thường hay ban hành giá bồi thường [7].
Nghị định 151/TTg ngày 14/4/1959 của Thủ tướng Chính phủ “Quy định thể lệ
tạm thời về trưng dụng ruộng đất”, là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc
bồi thường ở Việt Nam. Nghị định này quy định những nguyên tắc cơ bản trong việc
trưng dụng ruộng đất của nhân dân trong việc xây dựng các cơng trình do Nhà nước
quản lý đó là: “đảm bảo kịp thời và đủ tiện ích cần thiết cho xây dựng cơng trình,
đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất. Những
người có ruộng đất được trưng dụng được bồi thường và trong những trường hợp cần
thiết được giúp giải quyết công ăn việc làm, hết sức tiết kiệm ruộng đất cày cấy, trồng
trọt, tận dụng đất hoang để không phải trưng dụng hoặc chỉ trưng dụng ít ruộng đất
của nhân dân. Hết sức tránh những nơi dân cư đông đúc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ,
đền chùa, trường hợp đặc biệt phải bàn kỹ với nhân dân địa phương”.
Về mức và cách tính bồi thường, Nghị định 151/TTg có quy định:
Đối với ruộng đất nếu không thể đổi bằng đất thì sẽ bồi thường bằng một số
tiền bằng từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của đất bị trưng dụng.
- Đối với nhà cửa và kiến trúc thì được giúp đỡ xây dựng cái khác.
- Đối với hoa màu đã trồng mà chưa thu hoạch phải bồi thường thiệt hại đúng mức.

- Đối với mồ mả căn cứ và tình hình cụ thể, phong tục tập quán của địa phương
mà giúp cho họ số tiền thích đáng làm phí tổn di chuyển.
Có thể nói, những ngun tắc cơ bản của việc bồi thường thiệt hại trong Nghị
định 151/TTg là rất đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trưng dụng đất đai trong những năm

12
1960. Tuy nhiên, Nghị định chưa quy định cụ thể mức bồi thường thiệt hại mà chỉ
quan tâm đến sự thoả thuận của các bên. Tiếp đó là Thơng tư số 1792/TTg ngày 1101-1970 của Thủ tướng Chính phủ quy định một số điểm tạm thời “Về bồi thường
nhà cửa, đất đai, cây lưu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng
kinh tế, mở rộng thành phố” trên nguyên tắc: “Phải đảm bảo thoả đáng quyền lợi hợp
pháp của Hợp tác xã và của nhân dân”. Tuy nhiên Thông tư này mới chỉ dừng lại ở
việc quy định bồi thường về tài sản trên đất mà chưa đề cập cụ thể đến chính sách bồi
thường về đất đai.
Hiến pháp năm 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống
nhất quản lý, ngày 01 tháng 07 năm 1980 Hội đồng Chính phủ ra Quyết định số 201/CP
quy định về việc “Không được phát canh, thu tô, cho thuê, cầm cố hoặc bán nhượng đất
dưới bất cứ hình thức nào, khơng được dùng để thu những khoản lợi khơng do thu nhập
mà có, trừ trường hợp do Nhà nước quy định”. Quan hệ đất đai thời kỳ này đơn thuần chỉ
là quan hệ “giao – thu” giữa Nhà nước với người sử dụng đất [8].

Luật Đất đai năm 1988 không nêu cụ thể việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất mà chỉ nêu tại phần nghĩa vụ của người sử dụng đất (Điều 48): “Bồi thường thiệt
hại cho người sử dụng đất để giao cho mình, bồi hồn thành quả lao động và kết quả
đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật”.
Thực tế các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 1988 không hướng dẫn nội
dung về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất mà chỉ tập trung vào việc bồi
thường thiệt hại đất nơng nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác. Thực
chất đây lại là quy định việc thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước khi được giao đất (mà
sau này khi thực hiện Luật Đất đai năm 1993 được coi là tiền sử dụng đất), trong đó
phần nhỏ được phân bổ cho người bị thu hồi đất.
Nghị định số 186/HĐBT ngày 31 tháng 05 năm 1990 của Hội đồng Bộ trưởng
quy định về việc bồi thường đất nơng nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích
khác. Tại Điều 1 của Nghị định này nêu rõ: Mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nơng
nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác phải đền bù về đất nơng nghiệp,
đất có rừng cho Nhà nước. Tiền bồi thường tài sản trên mặt đất và tài sản trong lòng

đất cho chủ sử dụng hợp pháp không thuộc các khoản tiền thiệt hại về đất. Khung
mức giá bồi thường để UBND tỉnh, thành phố, đặc khu kinh tế thuộc Trung ương quy
định cụ thể, mức bồi thường đối với từng quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh sát với
giá đất ở địa phương nhưng không được thấp hơn hoặc cao hơn khung định mức bồi
thường của Chính phủ.
Hiến pháp năm 1992 đã cơng nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất của các tổ chức,
cá nhân và quyền sở hữu cá nhân về tài sản và sản xuất cụ thể:


13
+
Tại Điều 17 Hiến pháp quy định về quyền sở hữu đối với đất đai: “Đất
đai,
rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển thềm
lục địa và vùng trời đều thuộc sở hữu toàn dân”.
+
Tại Điều 18 Hiến pháp quy định về quyền quản lý của Nhà nước đối với đất
đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm việc sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả;
đồng thời quy định việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và
có trách nhiệm, nghĩa vụ của người được Nhà nước giao cho sử dụng đất (tổ chức và
cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi thường khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất,
được chuyển quyền sử dụng đất do Nhà nước giao theo các quy định của pháp luật).
+
Tại Điều 23 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá
nhân, tổ
chức khơng bị quốc hữu hố, trong trường hợp thật cần thiết vì lý do An ninh Quốc
phịng, lợi ích quốc gia mà Nhà nước trưng mua hay trưng dụng, có bồi thường tài sản
của cá nhân hay tổ chức theo thời giá của thị trường” [9].
b. Thời kỳ từ năm 1993 đến 2003
Hiến pháp năm 1992 đã đặt nền móng cho việc xây dựng chính sách bồi thường

GPMB qua những điều 17, 18, 23.
Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật đất đai 1993 được Quốc hội thơng qua và có
hiệu lực từ ngày 15 tháng 10 năm 1993 với quy định “đất có giá” và người sử dụng
đất có các quyền và nghĩa vụ. Đây là sự đổi mới có ý nghĩa rất quan trọng đối với
công tác bồi thường GPMB [10].
Những quy định về bồi thường GPMB của Luật đất đai năm 1993 đã thu được
những thành tựu quan trọng trong giai đoạn đầu thực hiện, nhưng càng về sau, do sự
chuyển biến nhanh chóng của tình hình kinh tế – xã hội nó đã dần mất đi vai trò làm
động lực thúc đẩy phát triển. Để tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ GPMB, đẩy nhanh
tiến độ thi cơng cơng trình, đồng thời đảm bảo quyền lợi hợp pháp của người sử dụng
đất, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai đã được thông qua ngày 29
tháng 6 năm 2001 [11].
Để cụ thể hóa các quy định của Luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung
một số điều của Luật đất đai năm 2001, nhiều văn bản quy định về chính sách bồi
thường GPMB đã được ban hành, bao gồm:
Nghị đinh 90/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ quy định về việc bồi thường thiệt
hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phịng, lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng. Xét về tính chất và nội dung, Nghị định 90/CP đã đáp ứng được
một số yêu cầu nhất định so với các văn bản trước. Nghị định này là văn bản pháp lý
mang tính tồn diện cao và cụ thể hóa việc thực hiện chính sách bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất, việc đền bù bằng đất cùng mục đích sử dụng, cùng hạng


14
đất…Tuy nhiên trên thực tế, trong quá trình thực hiện lại cho thấy một số điểm bất
cập như việc người bị ảnh hưởng thu hồi gặp rất nhiều khó khăn.
- Nghị định 87/CP ngày 17/8/1994 ban hành khung giá các loại đất.
Nghị định 22/1998/NĐ - CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc bồi thường
thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích cơng cộng. Nghị định này quy định chi tiết, hoàn chỉnh, toàn

diện, tiến bộ và hợp lý hơn Nghị định 90/CP. Chi tiết hơn vì phạm vi áp dụng quy
định thêm một số chính sách hỗ trợ mới về TĐC, giá đất để tính đền bù thiệt hại được
xác định trên cơ sở giá đất của địa phương ban hành theo quy định của Chính phủ
nhân với hệ số K.
Tuy nhiên trong quá trình triển khai Nghị định 22/1998/NĐ – CP cịn có những hạn
chế nhất định. Nó chưa đáp ứng được các yêu cầu của thực tế, chưa phù hợp với thực tiễn
và gây ra phát sinh nhiều khiếu kiện cho Nhà nước… Đặc biệt chưa giải quyết được
những tồn tại do yếu tố lịch sử để lại khi thực hiện chính sách đền bù thiệt hại cho chủ sử
dụng đất có tài sản, nhà cửa nằm trên đất không đủ điều kiện được bồi thường…

c.

Thời kỳ từ năm 2003 đến 2013
Tại kỳ họp thứ tư Quốc hội khóa XI đã thơng qua Luật đất đai năm 2003, Luật

này có hiệu lực từ ngày 01/7/2004 (Quốc Hội, 2003).
Luật đất đai năm 2003 có rất nhiều nội dung mới trong đó có vấn đề bồi thường,
hỗ trợ GPMB và tái định cư: khắc phục cơ bản những bất cập trong chính sách pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc
phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế thông qua cơ
chế giá đất bồi thường, chính sách tái định cư và hạn chế phạm vi dự án phải thu hồi.
Sau khi Luật đất đai 2003 được ban hành, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản
dưới luật như Nghị định, Thơng tư cụ thể hố các điều luật về giá đất, bồi thường, hỗ
trợ thu hồi đất; thì chính sách đền bù, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đi vào bước
hồn thiện, có tác dụng trong việc đảm bảo cân đối và ổn định cho phát triển, khuyến
khích được nhà đầu tư và tương đối giữ được nguyên tắc công bằng, người bị thu hồi
đất được đặt vào vị trí trung tâm để giải quyết mọi xung đột, các lợi ích phi vật thể bắt
đầu được quan tâm, các hiệu quả xã hội - môi trường do việc thu hồi đất mang lại
được chú ý khi đánh giá các dự án xây dựng có thu hồi đất và đền bù, hỗ trợ...
d. Từ khi có Luật đất đai 2013

Nhằm đảm bảo tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất, khắc
phục bất cập và điều tiết hài hòa giữa lợi ích Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư,
đồng thời giảm thiểu và hạn chế các khiếu kiện của cơng dân trong việc bồi thường, giải
phóng mặt bằng khi bị thu hồi đất. Luật Đất đai năm 2013 vừa tiếp tục kế thừa,