Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân (luận văn thạc sỹ luật)

ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT

NGUYỄN TUẤN LÂM

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA
HỘ GIA ĐÌNH, CÁ NHÂN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019


ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT

NGUYỄN TUẤN LÂM

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA
HỘ GIA ĐÌNH, CÁ NHÂN
Ngành: Luật dân sự và Tố tụng dân sự
Mã số: 6038103
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Phạm Văn Võ


THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019
LỜI CẢM ƠN

Để luận văn được hồn thành, tơi xin chân thành cảm ơn Ban giám hiệu
Trường Đại học Kinh tế - Luật Thành phố Hồ Chí Minh; các q thầy, cơ đã
tận tình giảng dạy. truyền đạt những kiến thức và kinh nghiệm quý báu.
Xin chân thành cảm ơn lãnh đạo Văn phịng Ủy ban nhân dân, Sở Tài
ngun và Mơi trường, Hội đồng thẩm định bồi thường đã tạo điều kiện để tơi
thu thập thơng tin, những ý kiến đóng góp để tơi hồn thành luận văn này.
Tơi đặc biệt gửi lời cảm ơn đến TS. Phạm Văn Võ đã tận tình hướng dẫn
và góp ý để tơi hồn thành luận văn này.
Trong q trình làm luận văn, mặt dủ có nhiều cố gắng nhưng không thể
tránh khỏi những sơ suất, thiếu sót, tơi rất mong nhận được những đóng góp
của quý Thầy, Cô và những độc giả quan tâm đến luận văn để tơi có được
những nhận thức mới, hồn thiện thêm luận văn cũng như vận dụng vào thực tế
tốt hơn.

Tác giả luận văn

Nguyễn Tuấn Lâm


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tơi. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,
tin cậy và trung thực.

Tác giả luận văn

Nguyễn Tuấn Lâm

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

STT

Ký hiệu

Tên tiếng Việt

GCN

Giấy chứng nhận

GPMB

Giải phóng mặt bằng

3

QPPL

Quy phạm pháp luật

4

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

5

UBND

Ủy ban nhân dân

SDĐ

Sử dụng đất

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

1
2

6
7


MỤC LỤC

.4.3. Giai đoạn t khi Luật Đất đai năm 2 3 có hi u lực thi hành đến Luật


7

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Việt Nam là một nước có nghề trồng lúa nước truyền thống, đối với một nước
nơng nghiệp như Việt Nam thì đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, nguồn tư

liệu sản xuất quan trọng. Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất đặc biệt khơng gì có thể
thay thế được trong sản xuất nơng, lâm nghiệp. Trong q trình cơng nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế; nhu cầu khách quan đặt ra là phải chuyển một tỉ lệ
đất nơng nghiệp thích hợp sang đất xây dựng các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu đô
thị mới và xây dựng cơ sở hạ tầng,.. .phục vụ sự nghiệp phát triển đất nước. Để giải
quyết yêu cầu này, Nhà nước thực hiện thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân SDĐ nơng
nghiệp. Thu hồi đất không đơn giản chỉ là việc làm chấm dứt QSDĐ của hộ gia đình, cá
nhân đối với một diện tích đất nông nghiệp nhất định. Việc này để lại những hậu quả về
kinh tế - xã hội cần kịp thời giải quyết nhằm duy trì sự ổn định chính trị, xã hội.
Thực tế cho thấy đây là cơng việc khó khăn, phức tạp và thường phát sinh tranh
chấp, khiếu kiện về đất đai gay gắt, quyết liệt. Bởi lẽ, nó “đụng chạm” trực tiếp đến
những lợi ích thiết thực khơng chỉ của người SDĐ mà còn của Nhà nước, của xã hội và
lợi ích của các doanh nghiệp, chủ đầu tư. Chỉ khi nào Nhà nước giải quyết hài hòa lợi
ích của các chủ thể này thì việc thu hồi đất mới không tiềm ẩn nguy cơ khiếu kiện, tranh
chấp kéo dài gây mất ổn định chính trị - xã hội. Dẫu vậy, không phải trong bất kỳ
trường hợp thu hồi đất nào, Nhà nước, người SDĐ và các nhà đầu tư cũng tìm được
“tiếng nói” đồng thuận; bởi lẽ, người bị thu hồi đất chịu ảnh hưởng nặng nề nhất từ việc
thu hồi đất nông nghiệp, họ là người bị mất đất sản xuất nông nghiệp - mất tư liệu sản
xuất quan trọng nhất, trở thành người thất nghiệp và đời sống gia đình rơi vào hồn
cảnh khó khăn, v.v.. Nhận thức được những thách thức do việc thu hồi đất nông nghiệp
gây ra cho sự phát triển bền vững của đất nước, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều quan
điểm, đường lối, chính sách và ban hành pháp luật về bồi thường khi thu hồi đất nông
nghiệp nhằm giải quyết hài hịa lợi ích của người SDĐ, lợi ích của xã hội và lợi ích của
nhà đầu tư. Mặc dù vậy, thực tế thi hành pháp luật đất đai nói chung và thi hành các quy
định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng vẫn bộc lộ những hạn chế, thiếu


8

sót.

Để khắc phục những hạn chế này, cần có sự đánh giá một cách toàn diện cả về lý
luận và thực tiễn thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp để đưa ra các giải pháp hồn thiện. Điều này lại càng có ý nghĩa trong bối cảnh
các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và
thu hồi đất nơng nghiệp của Hộ gia đình, cá nhân nói riêng được quy định trong Luật
Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/07/2014. Với ý nghĩa đó, tơi lựa
chọn đề tài: “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp của hộ
gia đình, cá nhân” làm luận văn thạc sĩ luật.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là vấn đề luôn nhận
được sự quan tâm, đề cập của khá nhiều tác giả là nhà khoa học, nhà luật học, học viên
cao học, sinh viên đại học tại các Trường Đại học trong cả nước. Cụ thể:
Luận án tiến sĩ: Phạm Thu Thủy “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp ở Việt Nam”, Luận án tiến sĩ luật học, chuyên ngành luật kinh tế,
Trường đại học luật Hà Nội, Hà Nội - 2014.
Luận văn thạc sĩ: Nguyễn Văn Phấn “Hoàn thiện chính sách bồi thường, giải
phóng mặt bằng trên địa bàn thị xã Bảo Lộc”, Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí
Minh, năm 2007.
Một số giáo trình, sách tham khảo: Phan Trung Hiền “Những điều cần biết về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất” NXB Chính trị quốc gia, Sự thật Hà Nội năm 2014; Phan Trung Hiền, Phạm Duy Thanh “Cơ chế tạo quỹ đất sạch để thu
hút đầu tư - Kinh nghiệm tại thành phố Cần Thơ” NXB Chính trị quốc gia, Sự thật -Hà
Nội năm 2015; Phan Trung Hiền “Pháp luật về quản lý và SDĐ đai ở Việt Nam” NXB
Đại học Cần Thơ năm 2017; Phan Trung Hiền, Châu Hoàng Thân, Trần Vang Phủ “Pháp
luật về quy hoạch và giải phóng mặt bằng” NXB Chính trị quốc gia, Sự thật -Hà Nội
năm 2017.
Các bài báo khoa học: Đặng Hùng Võ (2013). Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và giải
quyết bồi thường, hỗ trợ cho Người bị thu hồi đất dưới góc nhìn của kinh nghiệm quốc


9

tế, Kỷ yếu hội thảo “Xác định khó khăn và đề xuất giải pháp khi thu hồi đất thực hiện
các dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn thành phố Cần Thơ”, tháng 4-2013; Phan Trung
Hiền (2012) “Hoàn thiện pháp luật về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư”, Tạp chí
nghiên cứu lập pháp (23); Phan Trung Hiền (2008) “Pháp luật về đền bù và giải phóng
mặt bằng ở Việt Nam - Cân bằng giữa lợi ích Nhà nước và lợi ích người dân”, Tạp chí
khoa học, (10); Phan Trung Hiền “Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư khi Nhà nước thu hồi”, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, 2014.
Ngồi ra, cịn có một số các bài viết, bài nghiên cứu được đăng tải trên các
phương tiện thông tin đại chúng trong thời gian gần đây cũng như cũng như một số chủ
trương chính sách, kiến nghị của Thành phố Hồ Chí Minh đến Bộ ngành trong q trình
thực hiện cơng tác bồi thường.
Tuy nhiên, các đề tài nghiên cứu này chỉ tập trung về quy định của pháp luật trong
vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, đặc biệt cho đến nay vẫn chưa có
một đề tài nào nghiên cứu riêng về việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nơng
nghiệp. Vì vậy, tác giả cho rằng, việc thực hiện đề tài nghiên cứu: “Pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân” là hết sức cần
thiết nhằm hoàn thiện thể chế về bồi thường đất nơng nghiệp khi nhà nước thu hồi đất
nói riêng, góp phần hồn thiện pháp luật về bồi thường đất nói chung.
2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Mục đích nghiên cứu đề tài là làm rõ được thực trạng pháp luật về bồi thường khi
nhà nước thu hồi đất trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hồn thiện pháp luật, nhằm
dung hịa lợi ích giữa nhà đầu tư, người SDĐ và Nhà nước góp phần phát triển kinh tế xã hội của địa phương nói riêng, của đất nước nói chung.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Về đối tượng nghiên cứu: Hệ thống quan điểm khoa học, chủ trương, đường lối
của Đảng và pháp luật của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Về phạm vi nghiên cứu: Đây là đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng, phức tạp liên
quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau như luật học, xã hội học, lịch sử, kinh tế học, văn
hố và chính trị học v.v.. Phù hợp với yêu cầu của luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật

10

Dân sự, tác giả tập trung nghiên cứu quy định pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Về khơng gian, tác giả tập trung (nhưng
không giới hạn) thực tiễn áp dụng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Về thời gian,
tác giả giới hạn nghiên cứu quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng từ thời điểm Luật
Đất đai 2013 có hiệu lực thi hành.
4. Phương pháp nghiên cứu
Nhằm đạt được mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, luận văn đã sử dụng
các phương pháp nghiên cứu khoa học như: phương pháp phân tích tổng hợp, đối chiếu
so sánh, lịch sử kết hợp với phương pháp thống kê, hệ thống,... được sử dụng trong luận
văn khi nghiên cứu những vấn đề cơ sở lý luận và thực trạng trên địa bàn thành phố Hồ
Chí Minh. Quá trình thực hiện luận văn, người viết cùng với những kinh nghiệm thực tế
trong cơng việc mà mình đã trải qua với sự giúp đỡ của các cơ quan, đơn vị, phòng ban,
Tổ chức phát triển quỹ đất, sở ngành thuộc thành phố trong quá trình thu thập số liệu và
tiến hành điều tra, khảo sát bằng phiếu khảo sát từ một số hộ gia đình, cá nhân trong các
dự án mẫu để từ đó có những phân tích, đánh giá và nhận định một cách khách quan về
chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng và đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện pháp
luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Cụ
thể:
- Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử được sử
dụng trong Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề cơ bản mang tính lý luận của pháp
luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân.
- Phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp diễn giải, phương
pháp đánh giá được sử dụng trong Chương 2 khi nghiên cứu về thực trạng pháp luật về
bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và giải pháp
hoàn thiện.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Với kiến thức còn hạn chế của người viết chắc chắn không thể đề cập hết được tất

cả những tồn tại trong chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng; nhưng hy vọng rằng,
qua việc nhận diện một số bất cập của pháp luật hiện hành và giải pháp kiến nghị, luận


11

văn sẽ là tài liệu tham khảo có giá trị nhất định góp phần tháo gỡ những vướng mắc
trong quá trình thực hiện việc bồi thường giải phóng mặt bằng, là tài liệu tham khảo,
phục vụ cho việc học tập của sinh viên, học viên các Trường Đại học và đối tượng khác
có quan tâm đến vấn đề “bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất”.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
Luận văn gồm 2 chương:
Chương 1: Tổng quan về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp của hộ
gia đình, cá nhân

Chương
Thực
trạngcủa
pháp
bồicá
thường
khigiải
nhà pháp
nước hồn
thu
hồi đất2:
thiện.
nơng
nghiệp

hộluật
gia về
đình,
nhân và


PHẦN NỘI DUNG
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU
HỒI ĐẤT NƠNG NGHIỆP CỦA HỘ GIA ĐÌNH, CÁ NHÂN
1.1.

••7
Khái niệm hộ gia đình, cá nhân SDĐ

Tại khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai 2013 quy định:
“Hộ gia đình SDĐ là những người có quan hệ hơn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng
theo quy định của pháp luật về hơn nhân và gia đình, đang sống chung và có QSDĐ
chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho th đất, cơng nhận QSDĐ; nhận
chuyển QSDĐ”.
Theo đó, căn cứ vào khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai 2013 và khoản 5 Điều 6 Thơng
tư 33/2017 của Bộ TN&MT thì tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất,
công nhận QSDĐ; nhận chuyển QSDĐ mà những người trong hộ gia đình có quan hệ
hơn nhân, huyết thống, ni dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia
đình, đang sống chung trong hộ gia đình và có QSDĐ chung thì GCN được cấp cho hộ
gia đình và những người đó được ghi tên trên GCN.
Nếu nhà, đất là tài sản riêng của cá nhân hoặc là tài sản chung của cá nhân với
vợ/chồng của mình thì GCN khơng ghi tên những người khác trong gia đình.
Cần lưu ý là những thành viên trong hộ gia đình SDĐ khơng phải là tất cả thành
viên có tên trong hộ khẩu, đồng thời người có tên trong hộ khẩu không phải lúc nào
cũng là thành viên của hộ gia đình SDĐ. Nói cách khác, hộ khẩu khơng phải là cơ sở

pháp lý xác lập QSDĐ của hộ gia đình. Để trở thành thành viên hộ gia đình SDĐ phải
đảm bảo ba yếu tố:
- Là những người trong hộ gia đình có quan hệ hơn nhân, huyết thống, ni dưỡng
theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình;
- Đang sống chung trong hộ gia đình tại thời điểm xác lập QSDĐ;
- Có QSDĐ chung.
Với cách lý giải “hộ gia đình SDĐ” được quy định trong Luật Đất Đai 2013, khái
niệm hộ gia đình SDĐ đã thốt ly hoàn toàn khỏi khái niệm “hộ khẩu”. Theo quy định
này, hộ gia đình SDĐ có điểm giống nhóm cá nhân SDĐ ở chỗ là QSDĐ là tài sản


chung của nhiều cá nhân. Điểm khác biệt là nếu nhóm cá nhân SDĐ bao gồm những cá
nhân khơng có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi duỡng, tên của từng cá nhân được
ghi trên GCN và mỗi người đều được cấp một GCN thì hộ gia đình SDĐ chỉ bảo gồm
những người có quan hệ hơn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng, trên GCN (từ trước đến
nay) không ghi tên tất cả người có QSDĐ chung mà chỉ ghi tên chủ hộ.
Việc ban hành Thông tư 33/2017/TT-BTNMT là cần thiết vì các lý do sau:
- Khi bỏ hộ khẩu, nếu khơng ghi đầy đủ như vậy thì cơ quan cơng chứng căn cứ
vào đâu để xác định những người có thể có QSDĐ chung nếu GCN chỉ ghi tên chủ hộ?
- Khi ghi tên đầy đủ thì việc xác định thành viên của hộ gia đình SDĐ, nhất là
trong giao dịch sẽ trở nên đơn giản, hạn chế tình trạng cơ quan cơng chứng khơng biết
chính xác những ai trong hộ là người có QSDĐ chung nên bắt tất cả người có tên trong
hộ khẩu ký vào hợp đồng theo kiểu ký thừa cịn hơn bỏ sót như hiện nay.
- Đây là sự chuẩn bị cần thiết cho việc xóa bỏ chủ thể SDĐ là hộ gia đình vì khi
đó hộ gia đình sẽ chuyển thành nhóm cá nhân SDĐ. Lúc đó việc xác định ai là thành
viên của nhóm cá nhân SDĐ sẽ rất đơn giản vì họ chính là thành viên của hộ gia đình đã
được ghi trên GCN.
Trong việc bồi thường về đất, việc xác định thành viên của hộ gia đình SDĐ có ý
nghĩa như sau:
Thời điểm để xác định hộ gia đình có bao nhiêu thành viên có QSDĐ là thời điểm

được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ; nhận chuyển QSDĐ. Việc xác
định những người có quyền đối với QSDĐ cấp cho hộ gia đình được căn cứ vào sổ hộ
khẩu. Theo đó những người có tên trong sổ hộ khẩu tại thời điểm mảnh đất đó được cấp
giấy chứng nhận và vợ hoặc chồng của những người đó 1 đều có quyền sử dụng đối với
mảnh đất và đều có quyền chuyển nhượng mảnh đất đó. Do vậy, việc xác định thành
viên của hộ gia đình SDĐ có ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc bồi thường đất. Sẽ
giúp cho việc bồi thường đất được tiến hành chính xác và có hiệu quả nhất.
1.2.

Khái niệm thu hồi đất và bồi thường khi nhà nước thu hồi đất

Nhà nước thực hiện quyền đại diện sở hữu thông qua việc định đoạt đất đai. Một
1 Nếu tại thời điểm cấp giấy chứng nhận họ đã đăng ký kết hôn


điều dễ hiểu là Nhà nước có quyền giao đất, cơ sở để phát sinh quan hê pháp luật đất
đai, phát sinh QSDĐ của người được Nhà nước trao quyền thì Nhà nước sẽ có quyền
thu hồi đất, chấm dứt quan hê pháp luật đất đai.
Khái niệm thu hồi đất lần đầu tiên được ghi nhận tại Khoản 5 Điều 4 Luật Đất đai
năm 20032 . Dù đã có sự điều chỉnh, mở rộng, song cách giải thích này vẫn chưa thật
đầy đủ. Thứ nhất, nó dẫn đến cách hiểu, người sử dụng đất bi thu hồi chỉ là tổ chức hay
y ban nhân dân xã, phường, thị trấn, trong khi đó, thực tế và chủ yếu đặc biệt trong việc
sử dụng đất nói chung, sử dụng đất nơng nghiệp nói riêng bi thu cịn là hộ gia đình, cá
nhân SDĐ. Đồng thời khái niệm này cũng chưa bao quát hết được các trường hợp thu
hồi đất của Nhà nước.
Với đặc thù chế độ sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện sở hữu, có khá nhiều
các quan điểm bàn luận khác nhau về khái niệm pháp lý này. Có quan điểm cho rằng
“thu hồi đất” chỉ thật sự phù hợp trong trường hợp Nhà nước thu hồi do vi phạm pháp
luật đất đai và thu hồi do chấm dứt SDĐ theo pháp luật đất đai hoặc tự nguyện, bởi lẽ
khi nhà nước giao đất, mặc dù người dân khơng có quyền sở hữu nhưng đã được xác lập

quyền sử dụng, họ có quyền định đoạt quyền sử dụng đất hợp pháp của mình. Mặt khác,
Hiến pháp năm 1992 trước đây cũng khơng có bất cứ quy định nào về việc Nhà nước
thu hồi tài sản của công dân và tổ chức.
Tuy nhiên, cũng cần phân biệt rõ thu hồi đất với trưng dụng đất: Trưng dụng đất
đai chỉ áp dụng trong trường hợp cấp bách, đột xuất khơng có trong kế hoạch quy hoạch
nào cả, nó hồn toàn xuất phát từ sự cấp thiết như chiến tranh , thiên tai. Đồng thời thu
hồi đất phải tuân thủ trình tự, thủ tục cụ thể, trên cơ sở các quyết định pháp luật cịn vì
tính chất cấp bách mà trưng dụng cần tiến hành nhanh gọn, có hiệu lực ngay tại thời
điểm ký hoặc ban hành. Nếu thu hồi đất là vĩnh viễn thì trưng dụng chỉ có thời hạn. Hơn
nữa, khi trưng dụng được bồi thường chủ yếu bằng tiền còn khi thu hồi đất cần căn cứ
vào mục đích, nhu cầu sử dụng mà được bồi thường bằng đất hoặc bồi thường bằng
tiền.
Ta cũng nên hiểu rằng, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý,
2 Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho
tổ chức, y ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định


Nhà nước có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai, việc xác lập hay điều chỉnh làm thay
đổi, chấm dứt quyền sử dụng đất của một số đối tượng vì mục tiêu kinh tế, xã hội, an
ninh, quốc phịng của đất nước đều nằm trong kế hoạch quản lý, thể hiện quyền lực Nhà
nước. Hiến pháp năm 2013 là cơ sở để có cách hiểu chính xác hơn về thu hồi đất: Nhà
nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do
luật định vì mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng”3.
Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, cũng như tiếp thu có chọn lọc các ý kiến, quan
điểm, khái niệm thu hồi đất được Luật Đất đai năm 2013 quy định như sau: “Nhà nước
thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà
nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật
về đất đai”4.
Từ đó, có thể hiểu thu hồi đất nông nghiệp là việc Nhà nước ra quyết định hành

chính để thu lại QSDĐ nơng nghiệp của các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp
luật đất đai.
Hậu quả của thu hồi đất nông nghiệp xét về mặt pháp lý cũng giống như việc thu
hồi các loại đất khác nó làm chấm dứt QSDĐ của tổ chức, cá nhân, hộ gia đình SDĐ.
Như đã phân tích vai trị của đất nơng nghiệp là tư liệu sản xuất, là nguồn sống, là
truyền thống của người dân, hệ quả của việc thu hồi đất nông nghiệp là rất lớn, đặc biệt
là những tác động ảnh hưởng tới đời sống của người nông dân.
Thứ nhất, xét về mặt tài sản, người có đất nơng nghiệp bị thu hồi sẽ mất đi QSDĐ,
chịu sự thiệt hại về các kết quả đầu tư đã bỏ công sức xây dựng nên như cơng trình hạ
tầng, cây cối..., thiệt hại do khơng được hưởng khai thác hoa lợi, lợi tức phát sinh từ đất.
So với các loại đất khác, thì khi thu hồi đất nơng nghiệp thiệt hại về cơng trình hạ tầng,
cơng trình kiến trúc thường khơng lớn như đất ở, các loại đất phi nông nghiệp khác
nhưng đất nông nghiệp với vai trị tư liệu sản xuất chính trong nơng nghiệp, những thiệt
hại về cây cối, hoa lợi, nông sản, lợi tức trong tương lai lại vô cùng lớn. Kéo theo đó có
3 Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013
4 Khoản 11 Điều 4 Luật Đất đai năm 2013


thể là những bất ổn về an ninh lương thực của quốc gia.
Thứ hai, thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất. Giá trị của đất nông nghiệp chủ yếu
phụ thuộc vào độ màu mỡ, phì nhiêu của từng loại đất. Con người không những chỉ sử
dụng độ màu mỡ tự nhiên của đất, mà cịn có khả năng làm tăng thêm độ màu mỡ của
đất. Để sử dụng hiệu quả đất nông nghiệp, người sử dụng phải đầu tư, điều chỉnh độ
màu mỡ, giá trị dinh dưỡng của đất nơng nghiệp cho phù hợp với các loại hình chăn
ni, sản xuất nơng nghiệp. Có thể nói, các chi phí đầu tư vào đất và người SDĐ nơng
nghiệp bỏ ra như phí san lấp mặt bằng, phí tơn tạo đất được giao... là không hề nhỏ. Khi
thu hồi đất nơng nghiệp cần có có sự xem xét chính xác chi phí đầu tư này dựa trên các
hồ sơ, chứng minh.
Thứ ba, thiệt hại do ngừng việc, ngừng sản xuất kinh doanh khi người SDĐ bị thu
hồi đất nông nghiệp. Thu hồi đất nơng nghiệp chính là thu hồi tư liệu, đối tượng sản

xuất của người nông dân, họ sẽ bị mất cơ hội lao động, mất nguồn sống. So với việc thu
hồi các loại đất khác, thu hồi đất nông nghiệp không chỉ gây thiệt hại trước mắt mà cịn
ảnh hưởng lâu dài do khó có sự thay đổi, chuyển đổi việc làm cho người nơng dân.
Nhìn chung, những thiệt hại khi thu hồi đất nông nghiệp không thể nào đo đếm
chính xác, nó khơng chỉ là những thiệt hại trước mắt mà còn tác động trong tương lai.
Việc thu hồi đất cho mục đích an ninh, quốc gia, cơng cộng và phát triển kinh tế có thể
mang lại kết quả tốt hoặc có thể dẫn đến bất ổn chính trị, kinh tế xã hội cho địa phương.
Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước quyết định thu lại QSDĐ của người được
nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của người SDĐ vi phạm pháp luật về đất đai.
Bồi thường về đất là việc nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất thu
hồi cho người SDĐ được quy định tại Điều 5 Luật Đất đai.
Bồi thường chi phí đầu tư vào đất cịn lại được hiểu là bồi thường chi phí san lấp
mặt bằng và chi phí khác liên quan trực tiếp có căn cứ chứng minh đã đầu tư vào đất mà
đến thời điểm nhà nước thu hồi đất còn chưa thu hồi được.
Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp sau:
Vì mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
cơng cộng được quy định cụ thể tại Điều 61, Điều 62, 63 Luật Đất đai 2013.


Do vi phạm pháp luật về đất đai được quy định cụ thể tại Điều 64 Luật Đất đai
2013.
Do chấm dứt việc SDĐ theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa
tính mạng con người được quy định cụ thể tại Điều 65 Luật Đất đai 2013.
Khi QSDĐ do Nhà nước trực tiếp thực hiện, quyền này chỉ thuộc về Nhà nước.
Tuy nhiên, Nhà nước không trực tiếp sử dụng tất cả đất đai trên lãnh thổ, mà Nhà nước
trao QSDĐ lại cho chủ SDĐ thông qua hình thức giao đất, cho th đất, cơng nhận
QSDĐ. Khi Nhà nước trao QSDĐ cho người SDĐ, thì QSDĐ lại được coi là một loại
tài sản, cụ thể là một loại quyền tài sản.
Điều 105 Bộ Luật dân sự năm 2015 quy định: “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá
và quyền tài sản”. Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015 tiếp tục quy định: “Quyền tài sản

là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với quyền sở hữu trí tuệ,
QSDĐ và các quyền tài sản khác”. Như vậy, dưới góc độ này, QSDĐ được coi là một
loại quyền tài sản. Loại tài sản này đặc biệt ở chỗ, nó là tài sản được xác lập trên một tài
sản, và tài sản này ln ln gắn với một tài sản khác đó là đất đai. Chính vì coi QSDĐ
là một loại tài sản nên Hiến pháp, Luật Đất đai ghi nhận chủ SDĐ được thực hiện các
giao dịch đối với tài sản này và được bồi thường khi nhà nước thu hồi đất.
Người SDĐ có quyền tự mình khai thác cơng dụng từ đất hoặc được thực hiện các
giao dịch đối với QSDĐ của mình, như mua bán, trao đổi, tặng cho, thế chấp, để lại
thừa kế... theo quy định của Luật Đất đai và Bộ luật Dân sự. Điều 54 Hiến pháp năm
2013 quy định: “Người SDĐ được chuyển QSDĐ, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo
quy định của luật. QSDĐ được pháp luật bảo hộ”. Điều 167 Luật Đất đai năm 2013 quy
định: “Người SDĐ được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho
thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng QSDĐ theo quy định của Luật này”.
Như vậy, QSDĐ trở thành đối tượng của giao dịch - là một loại tài sản. QSDĐ được coi
là một loại tài sản nên QSDĐ phải có giá trị. Giá trị của QSDĐ được xác định theo giá
đất. Như vậy, QSDĐ và đất là hai loại tài sản không thể tách rời.
“Bồi thường” là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp những tổn thất về quyền
và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất thông qua việc “trả lại giá trị QSDĐ bị thu


hồi”. Bồi thường đóng vai trị trung tâm trong việc bù đắp những tổn thất của người bị
thu hồi đất, có tính chất quyết định trực tiếp đến quyền lợi của người bị thu hồi đất.
Theo Luật Đất đai 2013: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước
trả lại giá tri quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bi thu hồi
đất”5.
Quan điểm này chưa thật toàn diện, bởi lẽ nếu quy định bồi thường là việc Nhà
nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất là không đúng. Giá trị của đất, đặc biệt là đất nông
nghiệp không bao giờ giữ nguyên ban đầu mà luôn tăng thêm do có sự cải tạo, đầu tư
của con người. Bên cạnh việc bồi thường giá tri quyền sử dụng đất, Nhà nước cịn có
các chính sách bồi thường với tài sản trên đất, những chi phí đầu tư vào đất. Ch ng hạn

thực tế trường hợp Nhà nước giao đất nông nghiệp khơng thu tiền cho hơ gia đình, cá
nhân Nhà nước vẫn tiến hành bồi thường chi phí đầu tư vào đất.
Nhằm có cách hiểu rõ ràng hơn về định nghĩa này, tách bạch rạch ròi giữa bồi
thường về đất và bồi thường về tài sản, Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành từ
ngày 01/7/2014 tại Khoản 12 Điều 3 đã giải thích rõ “Bồi thường về đất là việc Nhà
nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất” còn
những vấn đề bồi thường về tài sản gắn liền với đất, những chi phí đầu tư vào đất được
quy định cu thể hơn taị các điều luật khác. Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất về cơ
bản vẫn có một số đặc trưng sau:
- Bồi thường nhà nước là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà
nước, nó chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính của về thu hồi đất của cơ quan
có thẩm quyền.
- Bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp tổn thất về quyền và lợi
ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành vi thu hồi đất của Nhà nước.
- Người bi nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường về đất mà còn được
bồi thường về tài sản trên đất và được xem xét, hỗ trợ giải quyết các vấn đề mang tính
xã hội như ổn định đời sống, ổn định sản xuất, chuyển đổi việc làm...
- Việc bồi thường chỉ được áp dụng với các đối tượng bi thu hồi đất đáp ứng
5 Khoản 6, Điều 4 Luật Đất đai năm 2003


những điều kiện nhất định theo quy định của pháp luật .
Từ những phân tích, căn cứ trên ta có thể hiểu đầy đủ về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp là việc Nhà nước bù đắp những thiệt hại, tổn hại về đất và tài
sản, chi phí đầu tư trên đất do hành vi thu hồi đất nông nghiệp gây ra cho người sử dụng
đất đáp ứng các quy định của pháp luật về đất đai .
Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là tổng hợp các quy
định pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình nhà nước bồi thường về
đất, tài sản, chi phí đầu tư trên đất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một lĩnh vực pháp luật khá nhạy

cảm. Bên cạnh việc chịu sự chi phối bởi hình thức sở hữu toàn dân về đất đai pháp luật
về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cịn có những đặc trưng riêng như:
cơ sở để bồi thường trong pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp không chỉ dựa trên
những thiệt hại thực tế mà người nông dân phải gánh chịu ngay tại thời điểm thu hồi mà
cịn tính đến các thiệt hại trong tương lai bởi vai trị khơng gì thay thế được của đất
nơng nghiệp với người nông dân, khác với chủ thể khác, các loại đất khác, đất nông
nghiệp là tư liệu sản xuất chính trong nghề nơng, nghề nghiệp duy nhất của người nơng
dân. Ngồi ra, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp áp dụng
chủ yếu đối với cá nhân, hộ nông dân ở nông thôn là sự kết hợp đan xen hài hòa giữa
nhiều biện pháp khác nhau: biện pháp hành chính, biện pháp kinh tế, thuyết phục và
cưỡng chế. Đặc biệt, ở mỗi địa phương khác nhau khi thực hiện việc bồi thường đối với
người nơng dân bị thu hồi đất thì bên cạnh việc tuân thủ các quy định chung của pháp
luật cần chú trọng đặc điểm vùng miền, đặc điểm của các loại đất để có định hướng, quy
định phù hợp.
1.3.

Đặc điểm của bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của

hộ gia đình, cá nhân
Về nguyên tắc bồi thường thu hồi đất tại Điều 74 Luật đất đai 2013 quy định
“người SDĐ khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại
Điều 75 của Luật này thì được bồi thường”, đồng thời “việc bồi thường được thực hiện
bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu khơng có đất để


bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do y
ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất”.
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp có một số đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, giống như thu hồi đất nói chung, cơ sở làm phát sinh việc bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp, đó là việc Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp để

sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng hay vì
mục tiêu phát triển kinh tế. Có thể nói, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp là hậu quả pháp lý trực tiếp do việc thu hồi đất nơng nghiệp gây ra, bên cạnh đó,
việc bồi thường đối với đất nông nghiệp chỉ được thực hiện khi thu hồi đất này để sử
dụng vào mục đích chung của xã hội. Mặc dù quyết định thu hồi đất là quyết định hành
chính nhưng bản chất mối quan hệ giữa Nhà nước với người bị thu hồi đất là quan hệ tài
sản. Do vậy, khi nhà nước thu hồi đất việc bồi thường phải đảm bảo yêu cầu bù đắp thoả
đáng những tổn thất của người SDĐ. Tuy nhiên, đối với trường hợp thu hồi đất nông
nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, do chủ thể thu hồi đất là đối tượng dễ bị tổn thương,
khó thích ứng với thay đổi do thu hồi đất gây ra nên nhà nước cần phải có chính sách
vượt ra khỏ khn khổ của quan hệ tài sản. Do vậy, việc bồi thường cho hộ gia đình, cá
nhân bị thu hồi đất nơng nghiệp cần phải có sự khác biệt so với thu hồi đất của các chủ
thể khác hoặc thu hồi các loại đất khác của hộ gia đình, cá nhân.
Về phạm vi bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, hộ gia đình, cá
nhân bị thu hồi đất nơng nghiệp không những được bồi thường các thiệt hại vật chất về
đất và tài sản mà còn được Nhà nước xem xét, giải quyết các vấn đề mang tính xã hội
như được hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định sản xuất, chuyển đổi việc làm thông qua đào
tạo nghề mới,... Đối với người nơng dân, thì đất nơng nghiệp không chỉ đơn thuần là
vấn đề giá trị vật chất mà nó cịn là nguồn lực để họ duy trì sự sống và tài sản này có giá
trị trường tồn theo thời gian. Chính vì vậy, khi thu hồi đất nông nghiệp, Nhà nước
không chỉ chú trọng tới việc bù đắp về tổn thất vật chất, mà cần chú trọng bù đắp những
tổn thất về mặt tinh thần cho người bị thu hồi đất như sự xáo trộn nơi ăn chốn ở, phong
tục tập quán; mất tư liệu sản xuất và hơn thế nữa là mất đi tình cảm gắn bó với mảnh đất
- nơi bản thân họ làm ăn sinh sống, mất nghề nghiệp để sinh sống từ bao đời. Việc bồi


thường của Nhà nước được thực hiện một cách trọn vẹn sẽ giúp người dân nhanh chóng
ổn định đời sống và sản xuất. Điều này thể hiện tính nhân đạo, ưu việt của Nhà nước
Việt Nam và đây cũng là sự khác biệt rõ nét trong chính sách bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp so với bồi thường đối với các loại đất khác.

Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một lĩnh vực
pháp luật khá nhạy cảm. Bên cạnh việc chịu sự chi phối bởi hình thức sở hữu tồn dân
về đất đai pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp cịn có những
đặc trưng riêng như: cơ sở để bồi thường trong pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp
không chỉ dựa trên những thiệt hại thực tế mà người nông dân phải gánh chịu ngay tại
thời điểm thu hồi mà cịn tính đến các thiệt hại trong tương lai bởi vai trị khơng gì thay
thế được của đất nơng nghiệp với người nơng dân, khác với chủ thể khác, các loại đất
khác, đất nơng nghiệp là tư liệu sản xuất chính trong nghề nơng, nghề nghiệp duy nhất
của người nơng dân. Ngồi ra, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp áp dụng chủ yếu đối với cá nhân, hộ gia đình ở nơng thơn là sự kết hợp đan xen
hài hòa giữa nhiều biện pháp khác nhau: biện pháp hành chính, biện pháp kinh tế,
thuyết phục và cưỡng chế. Đặc biệt, ở mỗi địa phương khác nhau khi thực hiện việc bồi
thường đối với người nông dân bị thu hồi đất thì bên cạnh việc tuân thủ các quy định
chung của pháp luật cần chú trọng đặc điểm vùng miền, đặc điểm của các loại đất để có
định hướng, quy định phù hợp.
Xét về mặt tài sản, người có đất nơng nghiệp bị thu hồi sẽ mất đi QSDĐ, chịu sự
thiệt hại về các kết quả đầu tư đã bỏ cơng sức xây dựng nên như cơng trình hạ tầng, cây
cối...,thiệt hại do không được hưởng khai thác hoa lợi, lợi tức phát sinh từ đất. So với
các loại đất khác, thì khi thu hồi đất nơng nghiệp thiệt hại về cơng trình hạ tầng, cơng
trình kiến trúc thường không lớn như đất ở, các loại đất phi nơng nghiệp khác nhưng đất
nơng nghiệp với vai trị tư liệu sản xuất chính trong nơng nghiệp, những thiệt hại về cây
cối, hoa lợi, nông sản, lợi tức trong tương lai lại vơ cùng lớn. Kéo theo đó có thể là
những bất ổn về an ninh lương thực của quốc gia.
Thu hồi đất nơng nghiệp chính là thu hồi tư liệu, đối tượng sản xuất của người
nông dân, họ sẽ bị mất cơ hội lao động, mất nguồn sống. So với việc thu hồi các loại đất


khác, thu hồi đất nông nghiệp không chỉ gây thiệt hại trước mắt mà cịn ảnh hưởng lâu
dài do khó có sự thay đổi, chuyển đổi việc làm cho người nơng dân. Nhìn chung, những
thiệt hại khi thu hồi đất nơng nghiệp khơng thể nào đo đếm chính xác, nó khơng chỉ là

những thiệt hại trước mắt mà cịn tác động trong tương lai. Việc thu hồi đất cho mục
đích an ninh, quốc gia, công cộng và phát triển kinh tế có thể mang lại kết quả tốt hoặc
có thể dẫn đến bất ổn chính trị, kinh tế xã hội cho địa phương.
Thứ hai, theo quy định của Luật Đất đai 2013, về đối tượng được bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất chỉ bao gồm những người có QSDĐ nơng nghiệp hợp pháp, tức là
phải có GCNQSDĐ, hoặc có các giấy tờ mang tính hợp lệ về QSDĐ hoặc có đủ điều
kiện để được cấp GCNQSDĐ. Tuy nhiên, khác với các chủ thể SDĐ khác, việc xác định
điều kiện được bồi thường đối với hộ gia đình, cá nhân là rất phức tạp và khó khăn vì số
lượng hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất để thực hiện một dự án thường là rất lớn,
nguồn gốc SDĐ của họ cũng rất đa dạng như được Nhà nước giao đất, cho thuê đất,
nhận chuyển QSDĐ ở nhiều thời điểm khác nhau thơng
qua các giao dịch chính thức hoặc phi chính thức, được nhà nước cơng nhận QSDĐ, đất
tự khai hoang, lấn chiếm, đất được chia cấp qua các thời kì, xác lập QSDĐ qua chính
sách “nhường cơm, sẻ áo”.............. với rất nhiều các loại giấy tờ về QSDĐ mà đôi
khi để xác minh cần phải tốn nhiều thời gian, cơng sức.
Ngồi ra, qua thực tiễn áp dụng, khi xác định diện tích, ranh giới, chủ thể được bồi
thường khi thu hồi đất nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân cịn gặp nhiếu khó khăn do
biến động về diện tích của từng hộ, từng cá nhân do sạt lở, bồi đắp, do sang nhượng trái
phép, do hồ sơ địa chính chưa hồn thiện bảo đảm độ tin cậy, do đất có nguồn gốc được
thừa kế nhưng khơng làm thủ tục đăng kí...
Việc xác định điều kiện được bồi thường về tài sản, bồi thường chi phí đầu tư vào
đất cịn lại... khi thu hồi đất nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân cũng phức tạp hơn so
với các chủ thể khác do khó xác định thời điểm tạo lập (nơng dân thường xây nhà khơng
có giấy phép hoặc có nhiều trường hợp khơng cần có giấy phép xây dựng, việc xác định
thời điểm trồng cây lâu năm, thời điểm tạo lập mồ mả cũng thường khơng có giấy tở
chứng minh nêu dẫn đến xác định sai), khi nông dân đầu tư vào đất nông nghiệp thường


khơng có hố đơn, chứng từ nên khơng thể định lược chính xác mà thường phải theo
mức ấn định chung...

1.4.

Lược sử pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất của hộ gia

đình, cá nhân
1.4.1.

Giai đoạn trước Luật ất đai n m 1 có hiệu lực thi hành

Lịch sử phát triển của hệ thống pháp luật về bồi thường, hỗtrợ khi nhà nước thu
hồi đất nói chung, đất nơng nghiệp nói riêng hình thành từ rất sớm.
Năm 1953, Luật Cải cách ruộng đất được ban hành, lần đầu tiên Nhà nước ta quy
định điều khoản về tich thu, trưng thu, trưng mua ruộng đất nhưng không cụ thể. Đến
khi Hiến pháp năm 1959 ra đờ i, một nguyên tắc cơ bản về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất đã được ghi nhận: “chỉ khi nào thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới
trưng mua hoặc trưng dụng, trưng thu có bồi thường thích đáng các tư liệu sản xuất ở
thành thi và nông thôn trong phạm vi và điều kiện do pháp luật quy định”(Điều 20). Cụ
thể hóa các quy định của Hiến pháp, một số văn bản đã được ban hành như Thông tư số
1792/TTg ngày 11/01/1979 của Phủ Thủ tướng về quy định một số điểm tạm thời về bồi
thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu năm, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây
dựng kinh tế mở rộng thành phố; Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng
Chính phủ về tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước. Các quy định về bồi
thường mặc dù đã được ban hành song chưa đầy đủ thống nhất, mới dừng lại quy định
đối với đất ruộng.
Sau khi Hiến pháp năm 1980 ra đời, với sự ghi nhận đất đai thuộc sở hữu toàn dân
do Nhà nước quản lý (Điều 19) và “Khi thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước có thể
trưng dụng hoặc trưng thu có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tập thể” (Điều 28).
Với sự thay đổi này, đòi hỏi yêu cầu quản lý đất đai một cách toàn diện bằng pháp luật,
ngày 29/12/1987 lần đầu tiên Luật Đất đai được ban hành theo Luật Đất đai năm 1987,
Nhà nước có quyền thu hồi đất và “người bi thu hồi đất được bồi thường thiệt hại thực

tế. Bên cạnh đó, ngồi việc xác định trách nhiệm đền bù của Nhà nước “Khi đất đang sử
dụng bi thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội thì được đền bù thiệt hại thực tế và
được giao đất khác” (Điều 48). Thời kỳ này, thuật ngữ “đền bù” được sử dụng thay cho


thuật ngữ “bồi thường”. Người bi thu hồi đất không được hưởng khoản tiền đền bù về
đất bởi lẽ, ai có nhu cầu sử dụng đất thì được Nhà nước giao đất, họ được giao đất chứ
không mất tiền.
Hiến pháp năm 1992 tiếp tục kh ng định nguyên tắc Nhà nước bảo hô quyền lợi
hợp pháp về tài sản của công dân đã được: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức
khơng bi quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phịng, an ninh và
vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá
nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường” (Điều 23). Đây là cơ sở để có những chính
sách, thay đổi của pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất sau này
1.4.

. Giai đoạn t khi Luật ất đai n m 1 có hiệu lực đ n Luật ất đai n m 2003

Ngày 14/7/1993 Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai mới có hiệu lực thi hành từ
ngày 15/10/1993. Luật Đất đai năm 1993 đã có quy định trực tiếp đến việc bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp: “Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi
đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng thì người bi thu hồi đất được đền bù thiệt hại” (Điều
27), đồng thời kh ng định rõ quyền lợi của người có đất bi thu hồi “được bồi thường
thiệt hại về đất khi bi thu hồi” (Khoản 6 Điều 74).
Thể chế hóa các quy định của Luật Đất đai năm 1993, Chính phủ ban hành Nghị
định số 90/CP ngày 17/8/1994 quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi
đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và
Nghi định số 87/CP ngày 17/8/1994 quy định khung giá các loại đất, giá đất này làm
căn cứ cho việc tính tiền đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Sau đó là Nghi định

số 17/1998/NĐ-CP ngày 21/3/1998 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung khoản 2,
Điều 4 của Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày
24/4/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích
quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thay thế Nghi định số 90/CP
ngày 17/8/1994.
Với sự ra đời của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001
ngày 29/6/2001, thuật ngữ “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất đã được thay thế bằng


thuật ngữ “bồi thường” cho phù hợp hơn.
Nhìn chung với sự ra đời của các văn bản trên đã từng bước tạo lập được khung
pháp lý quan trọng, đồng bộ cho việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng
vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng.
1.4.

. Giai đoạn t khi Luật ất đai n m có hiệu lực thi hành đ n Luật đất đai

2013
Đáp ứng những thay đổi của đất nước, ngày 26/11/2003 Quốc hội khóa XI đã
thông qua Luật Đất đai mới thay thế Luật Đất đai năm 1993. Luật Đất đai năm 2003 đã
dành Mục 4 Chương II để quy định về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ tái định cư cho
người có đất bi thu hồi với nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng. Đồng thời, để triển khai
các quy định mới này, khá nhiều văn bản hướng dẫn đã được ban hành, tiêu biểu như
Nghi định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất
đai; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày
16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất;
Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một
số điều của các Nghi định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và Nghi định số
187/2004/NĐ-CP về việc chuyển công ty Nhà nước thành công ty cổ phần. Đặc biệt

Nghị định số 197/2004/NĐ-CP là văn bản đề cập trực tiếp và tồn diện nhưng khía cạnh
pháp lý về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung, đất nơng nghiệp nói riêng,
trong đó nhấn mạnh nguyên tắc công khai minh bạch trong thu hồi đất, quan điểm giải
quyết hài hịa lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất và nhà đầu tư. Qua thời gian
triển khai thực hiện, Nhà nước tiếp tục ban hành hai văn bản quy định khá chi tiết một
số vấn đề sử a đổi, bổ sung trong lĩnh vực bồi thường khi nhà nước thu hồi đất, chú
trọng các quy định về trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ và giá đất khi thu hồi đất: Nghị
định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai;
Nghị định số 69/2009/NĐ- CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng