(Luận văn thạc sĩ) nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị trên địa bàn thành phố nam định, tỉnh nam định

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

PHẠM THANH TÙNG

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI
PHÁP TẠO QUỸ ĐẤT XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ
TẦNG VÀ CHỈNH TRANG ĐÔ THỊ TRÊN ĐỊA BÀN
THÀNH PHỐ NAM ĐỊNH, TỈNH NAM ĐỊNH

Ngành:

Quản lý đất đai

Mã Số:

8850103

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Thanh Trà

NHÀ XUẤT BẢN HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết
quả nghiên cứu được trình bày trong luận văn là trung thực, khách quan
và chưa từng dùng để bảo vệ lấy bất kỳ học vị nào.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn đã được
cám ơn, các thơng tin trích dẫn trong luận văn này đều được chỉ rõ nguồn gốc.

Hà Nội, ngày tháng năm 2017
Tác giả luận văn

Phạm Thanh Tùng

i


LỜI CẢM ƠN
Trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và hồn thành luận văn, tơi
đã nhận được sự hướng dẫn, chỉ bảo tận tình của các thầy cơ giáo, sự
giúp đỡ, động viên của bạn bè, đồng nghiệp và gia đình.
Tơi xin chân thành cảm ơn UBND thành phố Nam Định, Phịng Tài
Ngun và Mơi trường thành phố Nam Định, Ban quản lý dự án và đầu tư
thành phố Nam Định cùng UBND các phường, xã thuộc thành phố Nam
Định đã giúp đỡ tơi trong suốt q trình thực hiện đề tài.
Tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc, Ban Quản lý đào tạo, Bộ môn
Quản Lý Đất Đai, Khoa Quản Lý Đất Đai – Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã
giúp đỡ tơi trong q trình học tập, thực hiện đề tài và hoàn thành luận văn.
Nhân dịp hồn thành luận văn, cho phép tơi được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến
Thầy giáo PGS.TS. Nguyễn Thanh Trà đã tận tình hướng dẫn, dành nhiều cơng sức, thời
gian và tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài.

Xin chân thành cảm ơn gia đình, người thân, bạn bè, đồng nghiệp đã
tạo mọi điều kiện thuận lợi và giúp đỡ tơi về mọi mặt, động viên khuyến
khích tơi hồn thành luận văn tốt nghiệp.
Trong luận văn tốt nghiệp, khó tránh khỏi sai sót, rất mong nhận
được ý kiến đóng góp của Thầy, Cơ để luận văn được hồn thiện tốt hơn.
Một lần nữa xin trân trọng cảm ơn./.
Hà Nội, ngày tháng năm 2017
Tác giả luận văn

Phạm Thanh Tùng

ii


MỤC LỤC
Lờı cam đoan................................................................................................................................... i
Lờı cảm ơn....................................................................................................................................... ii
Mục lục.............................................................................................................................................. iii
Danh mục chữ vıết tắt............................................................................................................... vi
Danh mục bảng........................................................................................................................... vii
Danh mục hình........................................................................................................................... viii
Trích yếu luận văn....................................................................................................................... ix
Thesıs abstract............................................................................................................................. xi
Phần 1. Mở đầu.............................................................................................................................. 1
1.1.

Tính cấp thiết của đề tài............................................................................................ 1

1.2.

Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................... 2

1.3.

Phạm vi nghiên cứu.................................................................................................... 2

1.4.

Những đóng góp mới, ý nghĩa khoa học và thực tiễn............................. 2

Phần 2. Tổng quan tàı lıệu....................................................................................................... 3
2.1.

Một số lý luận về tạo quỹ đất................................................................................. 3

2.1.1.

Một số khái niệm liên quan đến tạo quỹ đất.................................................. 3

2.1.2.

Sự cần thiết phải tạo quỹ đất................................................................................. 5

2.1.3.

Các yếu tố ảnh hưởng đến tạo quỹ đất............................................................ 6

2.1.4.

Những quy định về tạo quỹ đất.......................................................................... 11

2.2.

Công tác tạo quỹ đất của một số nước trên thế giới............................. 16

2.2.1.

Công tác tạo quỹ đất ở Hàn Quốc..................................................................... 16

2.2.2.

Công tác phát triển quỹ đất ở Trung Quốc.................................................. 18

2.2.3.

Công tác tạo quỹ đất ở Úc.................................................................................... 19

2.2.4.

Công tác tạo quỹ đất tại cộng hòa Bun-ga-ri.............................................. 21

2.2.5.

Kinh nghiệm tạo quỹ đất tại các nước nghiên cứu................................. 22

2.3.

Công tác tạo quỹ đất tại Việt Nam và tỉnh Nam Định.............................. 23

2.3.1.

Tạo quỹ đất tại Việt Nam........................................................................................ 23

2.3.2.

Tạo quỹ đất tại tỉnh Nam Định............................................................................. 25

Phần 3. Nộı dung và phương pháp nghıên cứu........................................................ 28
3.1.

Địa điểm nghiên cứu................................................................................................ 28

iii


3.2.

Thời gian nghiên cứu.............................................................................................. 28

3.3.

Đối tượng nghiên cứu............................................................................................. 28

3.4.

Nội dung nghiên cứu............................................................................................... 28

3.4.1.

Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tại thành phố Nam Định
28

3.4.2.

Tình hình quản lý, sử dụng đất tại thành phố Nam Định..................... 28

3.4.3.

Thực trạng tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị trên

địa bàn thành phố Nam Định............................................................................... 28
3.4.4.

Đánh giá công tác tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô

thị tại thành phố Nam Định................................................................................... 29
3.4.5.

Giải pháp hồn thiện cơng tác tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và

chỉnh trang đô thị tại thành phố Nam Định................................................. 29
3.5.

Phương pháp nghiên cứu..................................................................................... 29

3.5.1.

Phương pháp thu thập số liệu, tài liệu thứ cấp......................................... 29

3.5.2.

Phương pháp thu thập số liệu, tài liệu sơ cấp.......................................... 29

3.5.3. Phương pháp thống kê, tổng hợp và xử lý số liệu................................. 30
3.5.4.

Phương pháp so sánh, đánh giá....................................................................... 30

Phần 4. Kết quả và thảo luận............................................................................................... 32

4.1.

Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của thành phố Nam Định
32

4.1.1.

Điều kiện tự nhiên...................................................................................................... 32

4.1.2.

Điều kiện kinh tế - xã hội........................................................................................ 36

4.1.3.

Nhận xét chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của thành phố

Nam Định........................................................................................................................ 40
4.2.

Tình hình quản lý, sử dụng đất tại thành phố Nam Định..................... 40

4.2.1.

Tình hình quản lý đất đai....................................................................................... 40

4.2.2.

Tình hình sử dụng đất............................................................................................. 41

4.2.3.

Biến động đất đai giai đoạn 2011 – 2016....................................................... 43

4.3.

Thực trạng tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị của

thành phố Nam Định................................................................................................ 48
4.3.1.

Tổng quát việc tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị

của thành phố Nam Định....................................................................................... 48
4.3.2.

Thực trạng tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng...................................... 49

4.3.3.

Thực trạng tạo quỹ đất chỉnh trang đô thị................................................... 51

iv


4.3.4.

Công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư...................................................... 52

4.3.5.

Công tác bố trí vốn tạo quỹ đất.......................................................................... 53

4.4.

Đánh giá cơng tác tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô

thị tại thành phố Nam Định................................................................................... 54
4.4.1.

Đánh giá về công tác tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 54

4.4.2.

Đánh giá về đời sống của người dân sau khi bị thu hồi đất..............56

4.4.3.

Đánh giá của cán bộ về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. .58

4.4.4.

Đánh giá của cán bộ về các yếu tố ảnh hưởng khi tạo quỹ đất .......60

4.4.5.

Đánh giá của cán bộ về người bị thu hồi đất và các cấp chính quyền
62

4.4.6.

Những khó khăn khi thực hiện cơng tác tạo quỹ đất............................. 64

4.4.7.

Những đề xuất của các cán bộ nhằm hồn thiện cơng tác tạo quỹ đất
65

4.4.8.

Đánh giá chung về công tác tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh

trang đô thị tại thành phố Nam Định............................................................... 66
4.5.

Đề xuất giải pháp hồn thiện cơng tác tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng

và chình trang đơ thị thành phố Nam Định.................................................. 68
4.5.1.

Giải pháp hồn thiện cơ cấu tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư

68

4.5.2.

Giải pháp huy động vốn tạo quỹ đất............................................................... 68

4.5.3.

Giải pháp quản lý và cập nhật hồ sơ địa chính......................................... 69

Phần 5. Kết luận và kıến nghị.............................................................................................. 71
5.1.

Kết luận............................................................................................................................ 71

5.2.

Kiến nghị......................................................................................................................... 72

Tàı lıệu tham khảo...................................................................................................................... 73
Phụ lục............................................................................................................................................. 76

v


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Nghĩa tiếng Việt

BT, HT, TĐC

Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

CSHT

Cơ sở hạ tầng

ĐKTN

Điều kiện tự nhiên

KDC

Khu dân cư

KT-XH

Kinh tế - xã hội

PNN

Phi nông nghiệp

PTKT

Phát triển kinh tế

PTQĐ

Phát triển quỹ đất

QHSDĐ

Quy hoạch sử dụng đất

QL

Quốc lộ

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

GPMB

Giải phóng mặt bằng

TN&MT

Tài nguyên và môi trường

TW

Trung ương

UBND

Uỷ ban nhân dân

vi


DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1.

Số lượng phiếu điề

Bảng 4.1.

Dân số, lao động th

Bảng 4.2.

Tăng trưởng kinh

2016 ......................
Bảng 4.3.

Hiện trạng sử dụng

Bảng 4.4.

Biến động diện tích

Bảng 4.5.

Tổng hợp các dự á

đoạn 2011 – 2016 .
Bảng 4.6.

Kết quả tạo quỹ đất

Bảng 4.7.

Kết quả tạo quỹ đấ

Bảng 4.8.

Kết quả bồi thườn

giai đoạn 2011 – 20
Bảng 4.9.

Kết quả bố trí vốn t

Bảng 4.10. Đánh giá của người bị thu hồi đất về tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi
Bảng 4.11. Đánh giá của người bị thu hồi đất về đời sống, việc làm, thu nhập sau

khi bị thu hồi đất ..
Bảng 4.12. Đánh giá của cán bộ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất ......
Bảng 4.13. Đánh giá của cán bộ về vốn, áp lực công việc, nhân lực, cơ sở vật

chất khi tạo quỹ đấ
Bảng 4.14. Đánh giá của cán bộ về người bị thu hồi đất và các cấp chính quyền ........
Bảng 4.15. Những khó khăn khi thực hiện cơng tác tạo quỹ đất ...................................
Bảng 4.16. Ý kiến đề xuất của cán bộ nhằm hồn thiện cơng tác tạo quỹ đất ...............

vii


DANH MỤC HÌNH
Hình 4.1.

Sơ đồ vị trí địa lý thành phố Nam Định, tỉnh Nam Định................32

Hình 4.2.

Tuyến đường mới từ dự án xây dựng cơ sở hạ tầng.................... 51

Hình 4.3.

Kết quả của dự án chỉnh trang đơ thị...................................................... 52

Hình 4.4.

Một số hình ảnh thực tế khu tái định cư............................................... 56

viii


TRÍCH YẾU LUẬN VĂN
Tên tác giả: Phạm Thanh Tùng.
Tên luận văn: “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ
tầng và chỉnh trang đô thị trên địa bàn thành phố Nam Định – Tỉnh Nam Định”.

Ngành: Quản lý đất đai.

Mã số: 8850103

Tên cơ sở đào tạo: Học viện Nơng nghiệp Việt Nam.
Mục đích nghiên cứu
Đánh giá thực trạng và xác định các yếu tố ảnh hưởng đến công
tác tạo quỹ đất để xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị trên địa

bàn thành phố Nam Định, tỉnh Nam Định.
Đề xuất một số giải pháp tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và
chỉnh trang đô thị cho thành phố Nam Định.
Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện các nội dung của đề tài, chúng tôi sử dụng các phương
pháp sau: Phương pháp điều tra, thu thập tài liệu, số liệu thứ cấp;
Phương pháp điều tra, thu thập số liệu sơ cấp; Phương pháp thống kê,
tổng hợp, xử lý số liệu; phương pháp so sánh và đánh giá.
Kết quả chính và kết luận
-

Thành phố Nam Định thuộc 1 tỉnh miền Bắc vùng đồng bằng sơng Hồng

có diện tích tự nhiên là 4641,42 ha bao gồm 20 phường và 5 xã, dân số thành
phố năm 2016 là 252.008 người. Thành phố Nam Định là đô thị loại 1 trực thuộc
tỉnh, trung tâm văn hóa, chính trị, kinh tế của tỉnh. Do cách thủ đơ Hà Nội 60 km
về phía Nam theo quốc lộ 1 và quốc lộ 21, cách cảng Hải Phòng 100 km nên Nam
Định có cơ hội phát triển kinh tế thương mại và giao thơng vận tải, có nhiều lợi
thế trong việc mở rộng quan hệ hợp tác với các tỉnh trong cả nước, góp phần
đáng kể vào sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

-

Trong giai đoạn 2011 – 2016, hiện trạng sử dụng đất của thành phố

bao gồm đất nông nghiệp là 1.580,81 ha chiếm 34,06% tổng diện tích hành
chính; Đất phi nơng nghiệp là 3.053,02 ha chiếm 65,78% tổng diện tích hành
chính; Đất chưa sử dụng là 7,59 ha chiếm 0,16% tổng diện tích hành chính.
-

Trong giai đoạn 2011 – 2016, cơng tác tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và

chỉnh trang đô thị của thành phố tương đối tốt. Thành phố Nam Định đã tạo quỹ đất cho
57 dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị với tổng diện tích là 125,60 ha,
trung bình mỗi năm tạo quỹ đất cho khoảng 9 dự án. Số dự án được thực hiện

ix


nhiều nhất là vào năm 2011 (16 dự án), năm 2011 có diện tích tạo quỹ đất
lớn nhất với 85,15 ha. Quy mơ và diện tích quỹ đất tạo được cho xây
dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị trên địa bàn thành phố Nam
Định năm 2014 là ít nhất (chỉ 2 dự án với diện tích 0,17 ha).
-

Thông qua điều tra 97 hộ dân và 48 cán bộ cho thấy công tác tạo quỹ đất để

thực hiện dự án phát triển cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị trên địa bàn thành phố
Nam Định được thực hiện theo đúng quy định của pháp luật đất đai từ việc công bố
thông tin thực hiện dự án đến việc chi trả bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Công tác
tạo quỹ đất tại thành phố Nam Định mặc dù đã đạt được kết quả nhất định song còn
một số tồn tại, hạn chế như việc giao cho Ban Quản lý Đầu tư và Xây dựng thành
phố Nam Định thực hiện bồi thường giải phóng mặt bằng khơng đúng theo quy định
của pháp luật đất đai hiện hành; vốn cho công tác tạo quỹ đất chưa đủ, chậm tiến độ
cấp vốn theo kế hoạch; xác định nguồn gốc đất, đối tượng được bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư cịn chậm do hồ sơ địa chính chưa được cập nhật thường xuyên, xử lý
các trường hợp lấn, chiếm đất không kịp thời.

Để khắc phục những hạn chế trong công tác tạo quỹ đất tại thành
phố Nam Định, cần thực hiện đồng bộ các nhóm giải pháp như: giải pháp

tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; giải pháp về vốn cho
tạo quỹ đất; giải pháp quản lý, cập nhật hồ sơ địa chính.

x


THESIS ABSTRACT
Master candidate: Pham Thanh Tung.
Thesis title: “Research on the current status and proposal to create land
fund for infrastructure construction and urban embellishment in the area
of Nam Dinh city - Nam Dinh province”.
Major:

Land Management

Code: 8850103

Educational organization: Vietnam National University of Agriculture
(VNUA). Research Objectives
To assessing the current situation and identifying factors affecting
land fund creation for infrastructure construction and urban
embellishment in Nam Dinh city, Nam Dinh province.
To propose some solutions to create land fund for infrastructure
construction and urban embellishment for Nam Dinh city.
Materials and Methods
To implement the contents of the topic, we use the following methods:
Method of investigation, data collection, secondary data; Method of
investigation and collection of primary data; Statistical methods, synthesis,
data processing; comparison and evaluation methods.
Main findings and conclusions

-

Nam Dinh city is located in the Northern part of the Red River Delta with an area

of 4641.42 ha, including 20 wards and 5 communes and the population in 2016 is 252,008
people. Nam Dinh city is the first class city belonging to the province, cultural, political
and economic center of the province. Due to the fact that Nam Dinh is 60 km south of
National Highway 1 and National Road 21, 100 km away from Hai Phong port,

Nam Dinh has the opportunity to develop trade and transportation economy. It has
many advantages in expanding cooperation with provinces across the country,
contributing significantly to the socio-economic development of the locality.
-

In the period 2011 - 2016, the current land use of the city including agricultural

land was 1,580.81 ha, accounting for 34.06% of the total administrative area. Nonagricultural land was 3,053.02 ha, accounting for 65.78% of the total administrative area.
Unused land was 7.59 ha, accounting for 0.16% of the total administrative area.

-

In the period 2011 - 2016, the construction of land fund for infrastructure

construction and urban embellishment of the city was relatively good. Nam Dinh

xi


Province had created a land fund for 57 urban construction and rehabilitation
projects with a total area of 125.60 ha. Every year, the land fund is created for about

9 projects. The highest number of projects implemented in 2011 (16 projects). In
2011, the creating the largest land fund with 85.15 ha. The size and area of the land
fund created for infrastructure construction and urban embellishment in Nam Dinh
city in 2014 is the least (only two projects with an area of 0.17 ha).
-

A survey of 97 households and 48 staff for the creation of a plot of land for

the implementation of the project on infrastructure development and urban
embellishment on Nam Dinh streets was carried out in accordance with the law from
information disclosure of project implementation to compensation, support and
resettlement. The land fund creation in Nam Dinh city has achieved some results but
some problems as the allocation of compensation for ground clearance in
accordance with the provisions of the current land legislation is mandated by the
Nam Dinh Provincial Committee for Investment and Construction; Capital for land
fund creation is insufficient, delayed to allocate capital as planned; Determining the
origin of the land, the beneficiaries of compensation, support and resettlement are
still slow due to the fact that the cadastral records have not been updated regularly,
handling cases of land encroachment or land delinquency.

-

In order to overcome the constraints in creating land fund in Nam Dinh

city, the groups of solutions should be synchronously implemented such as:
solution for implementing compensation, support and resettlement; solution of
capital for creating land fund; Management solution, updating cadastral records.

xii

PHẦN 1. MỞ ĐẦU
1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Khai thác đất đai là một vấn đề lớn được nhiều quốc gia quan tâm, trong
đó bao gồm cả việc khai thác quỹ đất đô thị tạo nguồn thu cho ngân sách, phục
vụ phát triển kinh tế, cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị. Tuy nhiên phụ thuộc
điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và pháp luật của mỗi nước mà vai trò của
việc khai thác quỹ đất là khác nhau. Quỹ đất đầu tiên ở châu Âu được tạo ra bởi
đất đất nông nghiệp thuộc sở hữu của Nhà nước. Sau đó, quỹ được mở rộng
bằng cách mua đất từ chủ tư nhân. Trên thực tế, có hai mơ hình tạo quỹ đất
gồm: mơ hình thay đổi quyền sở hữu và và mơ hình khơng thay đổi quyền sở
hữu. Ở Việt Nam, trước Luật Đất đai năm 2003, Nhà nước chỉ quy định một hình
thức tạo quỹ đất là Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, từ sau Luật Đất đai năm
2003, Nhà nước đã bổ sung hình thức tạo quỹ đất theo cơ chế thỏa thuận (Ngân
hàng Thế giới, 2011-2012; Quốc hội, 2003, 2013).
Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội Khóa XIII thơng qua tại Kỳ họp thứ 6
đã quy định cụ thể hơn về các trường hợp Nhà nước thực hiện thu hồi đất vì
mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
cơng cộng và thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai. Đối với các dự án, cơng
trình sản xuất, kinh doanh có sử dụng đất thì chủ đầu tư được nhận chuyển
nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Cơng
tác tạo quỹ đất đóng vai trị quan trọng trong việc góp phần hồn thành các chỉ
tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương theo hướng hiệu quả, bền vững.
Tuy nhiên, thực tế cơng tác này hiện cịn nhiều khó khăn, vướng mắc. Chính
sách bồi thường giữa các dự án thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất và dự
án không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đã phát sinh nhiều bất cập.
Thành phố Nam Định là trung tâm của tỉnh Nam Định. Theo quy hoạch sử dụng
đất của thành phố đến năm 2020, quỹ đất phát triển cơ sở hạ tầng của thành phố là
1.300,93 ha, tăng 368,1 ha so với năm 2010. Do vậy, Thành phố cần phải có quỹ đất
dự phòng để cung ứng và tham gia vào thị trường, bình ổn thị trường bất động sản,

vừa hạn chế những cơn sốt đột biến về đất đai, vừa chống đầu cơ đất đai một cách
hiệu quả. Mặc dù công tác tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị
đã đạt được kết quả nhất định, song vẫn gặp những khó

1


khăn, bất cập cần được nghiên cứu để làm cơ sở đề xuất giải pháp
khắc phục nên thực hiện đề tài “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải
pháp tạo quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị trên địa
bàn thành phố Nam Định, tỉnh Nam Định” là cần thiết nhằm hồn thiện
hơn cơng tác tạo quỹ đất phát triển cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị
trên địa bàn thành phố Nam Định trong thời gian tới.

1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU
Đánh giá thực trạng và xác định các yếu tố ảnh hưởng đến
công tác tạo quỹ đất để xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô
thị trên địa bàn thành phố Nam Định, tỉnh Nam Định.
Đề xuất một số giải pháp tạo quỹ đất phát triển cơ sở hạ tầng
và chỉnh trang đô thị cho thành phố Nam Định.
1.3. PHẠM VI NGHIÊN CỨU
Thực trạng công tác tạo quỹ đất phục vụ xây dựng cơ sở hạ
tầng và chỉnh trang đô thị trong giai đoạn 2011 - 2016 trên địa bàn
thành phố Nam Định, tỉnh Nam Định.
1.4. NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI, Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN
-

Xác định những nguyên nhân, hạn chế, thuận lợi, khó khăn trong cơng

tác tạo quỹ đất phục vụ xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị trong

giai đoạn 2011 - 2016 trên địa bàn thành phố Nam Định, tỉnh Nam Định.
-

Bổ sung cơ sở khoa học để thực hiện có hiệu quả các thủ tục hành

chính khi tạo quỹ đất phục vụ xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị.

Đề xuất giải pháp nhằm hồn thiện cơng tác tạo quỹ đất phục
vụ xây dựng cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị trên địa bàn thành
phố Nam Định, tỉnh Nam Định.

2


PHẦN 2. TỔNG QUAN TÀI LIỆU
2.1. MỘT SỐ LÝ LUẬN VỀ TẠO QUỸ ĐẤT
2.1.1. Một số khái niệm liên quan đến tạo quỹ đất
2.1.1.1. Đất đai và quỹ đất đai
Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất bao gồm tất cả các cấu
thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như: khí hậu bề
mặt, thổ nhưỡng, địa hình, mặt nước, các lớp trầm tích cùng với nước ngầm và
khống sản trong lịng đất, tập đồn động thực vât, trạng thái định cư của con
người, những kết quả của con người để lại (hồ chứa nước, san nền, đường xá,
nhà cửa,...) (Hội nghị Quốc tế về môi trường tại Rio de Janerio, 2003).
Đất đai là một loại tài nguyên tự nhiên, một loại tài nguyên sản xuất, bao
gồm cả lục địa và mặt nước trên bề mặt Trái Đất. Đất đai là tài sản bởi vì có đầy
đủ thuộc tính của một loại tài sản như: có giá trị sử dụng, con người có khả
năng chiếm hữu và sử dụng, là đối tượng trao đổi mua bán. Tùy theo đặc điểm
kinh tế khác nhau mà đất đai có những đặc điểm khác nhau, tác dụng khác nhau.
Trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, đất đai thuộc quyền sở hữu của toàn

dân do Nhà nước quản lý, giao cho doanh nghiệp quốc doanh, hợp tác xã quản
lý sử dụng là chủ yếu. Khi đó đất đai chỉ là tư liệu sản xuất chủ yếu cho nông
nghiệp và làm mặt bằng sản xuất kinh doanh phi nơng nghiệp. Trong mơ hình
kinh tế thị trường hiện nay, đất đai không chỉ là tư liệu sản xuất đặc biệt không
thể thay thế mà cịn được xem như là một hàng hóa đặt biệt vì có thể “mua, bán,
cầm cố, thế chấp”, vốn hóa tài chính cho đầu tư phát triển (Phan Văn Thọ, 2012).
Quỹ đất đai là tồn bộ diện tích đất đai của đất nước, được Nhà nước phân bổ,
sử dụng vào các mục đích khác nhau như nơng nghiệp, phi nơng nghiệp, chưa sử
dụng để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng giai
đoạn phát triển nhất định. Quỹ đất nông nghiệp, phi nơng nghiệp và chưa sử dụng
thường xun có nhiều biến động về diện tích, cách thức khai thác, sử dụng.

2.1.1.2. Tổ chức phát triển quỹ đất
Tạo quỹ đất là hoạt động quy tụ đất đai, làm cho quỹ đất thay đổi về quy
mơ, những tính chất, đặc điểm, điều kiện của đất đai đáp ứng cho nhu cầu sử
dung đất theo chiều hướng đi lên; làm cho đất ở trạng thái sẵn sàng (đất
sạch) đáp ứng nhu cầu khai thác sử dụng (Đào Cơng Hịa và cs., 2007).

3


Tạo quỹ đất (tập trung đất đai) là tăng cường hoạt động để tập trung quỹ đất
dự trữ có như vậy mới đảm bảo đáp ứng nhu cầu của thị trường (tăng cung), đảm
bảo vai trò điều tiết thị trường (giúp Nhà nước chủ động trong vấn đề điều tiết thị
trường. Việc tập trung quỹ đất dự trữ thông qua hoạt động thu hồi đất, chuyển
nhượng quyền sử dụng đất và có thể là trao đổi đất (trao đổi vị trí, diện tích).

Tổ chức phát triển quỹ đất: Là đơn vị sự nghiệp có thu, do Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh quyết định thành lập ở cấp tỉnh, cấp huyện. Thực hiện các nhiệm
vụ: Tạo quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất; Tạo quỹ đất để phục vụ phát triển

kinh tế - xã hội; tạo quỹ đất để phục vụ sự nghiệp giáo dục – đào tạo, dạy nghề,
y tế, văn hóa, thể dục thể thao, mơi trường và các nhu cầu khác của địa phương,
ổn định thị trường bất động sản... (Điều 35 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP).
Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị công được thành lập theo quy định về
thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp cơng lập, có tư cách pháp nhân,
có trụ sở, con dấu riêng và được mở tài khoản để hoạt động theo quy định của
pháp luật; có chi nhánh tại các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh... Tổ
chức phát triển quỹ đất có chức năng tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ
đất, tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; nhân chuyển
nhượng quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; tổ chức thực
hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất... (Điều 5 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP).

2.1.1.3. Cở sở hạ tầng và phân loại cơ sở hạ tầng
Cơ sở hạ tầng là tổ hợp các cơng trình vật chất kỹ thuật có chức năng
phục vụ trực tiếp dịch vụ sản xuất đời sống của dân cư được bố trí trên một
phạm vi lãnh thổ nhất định. Cơ sở hạ tầng có thể được hiểu là hệ thống giao
thông vận tải, đường bộ, đường sông, đường sắt, đường hàng không, đường
ống, hệ thống liên lạc viễn thông, hệ thông cung cấp năng lượng, nước…
Hệ thống cơng trình hạ tầng kỹ thuật gồm: cơng trình giao thơng, thơng tin liên
lạc, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng, cấp nước, thu gom và xử lý nước
thải, chất thải rắn, nghĩa trang và cơng trình khác. (Điều 3 Luật xây dựng 2014).

Hệ thống cơng trình hạ tầng xã hội gồm cơng trình y tế, văn
hố, giáo dục, thể thao, thương mại, dịch vụ công cộng, cây xanh,
cơng viên và cơng trình khác.( Điều 3 Luật xây dựng 2014).
Khi lực lượng sản xuất chưa phát triển quá trình tiến hành các hoạt động chỉ là
sự kết hợp giản đơn giữa 3 yếu tố đó là lao động, đối tượng lao động và tư liệu

4

lao động chưa có sự tham gia của cơ sở hạ tầng. Nhưng khi lực lượng sản
xuất đã phát triển đến trình độ cao thì để sản xuất có hiệu quả cần có sự
tham gia của cơ sở hạ tầng. Cơ sở hạ tầng kỹ thuật được phát triển mạnh mẽ
gắn liền với cuộc cách mạng công nghiệp từ thế kỷ 17 đến thế kỷ 19.

Bên cạnh đó, chính vì sự phát triển mạnh mẽ của cơ sở hạ tầng kỹ
thuật mà nó thúc đẩy sự phát triển của cơ sở hạ tầng xã hội từ cuối thế
kỷ 19 đến đầu thế kỷ 20. Hiện nay, chúng ta đang tiến hành phát triển
cơ sở hạ tầng ở giai đoạn 3. Giai đoạn vừa phát triển cơ sở hạ tầng kỹ
thuật vừa phát triển cơ sở hạ tầng xã hội. Như vậy, khi khoa học kỹ
thuật ngày càng được nâng cao thì cơ sở hạ tầng càng phát triển.

Căn cứ vào chức năng, tính chất và đặc điểm người ta chia các
cơng trình cơ sở hạ tầng thành 3 loại:
-

Cơ sở hạ tầng kỹ thuật: là các cơng trình phục vụ cho sản xuất

và đời sống bao gồm: các cơng trình thiết bị chuyển tải và cung cấp
năng lượng, mạng lưới giao thơng, cấp thốt nước, thơng tin liên lạc.
-

Cơ sở hạ tầng xã hội: bao gồm các cơng trình phục vụ cho các địa điểm

dân cư như nhà văn hoá, bệnh viện, trường học, nhà ở và các hoạt động dịch vụ
cơng cộng khác. Các cơng trình này thường gắn với các địa điểm dân cư làm cơ
sở góp phần ổn định, nâng cao đời sống dân cư trên vùng lãnh thổ.

Cơ sở hạ tầng mơi trường: là tồn bộ hệ thống vật chất kỹ

thuật phục vụ cho việc bảo vệ, giữ gìn và bảo vệ mơi trường sinh
thái của đất nước và môi trường sống của con người. Hệ thống này
bao gồm các cơng trình phịng chống thiên tai, các cơng trình bảo
vệ đất đai, vùng biển và các nguồn tài nguyên thiên nhiên.
2.1.2. Sự cần thiết phải tạo quỹ đất
Tài ngun đất có vai trị vơ cùng quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Trong bối cảnh toàn cầu đang phải đối mặt với các biến đổi
khắc nghiệt của thiên nhiên, phát triển bền vững trong sử dụng tài nguyên đất đã và
đang được quan tâm đặc biệt của nhiều quốc gia, trong đó có cả Việt Nam. Phát
triển bền vững là sự phát triển đáp ứng được các yêu cầu của hiện tại mà không gây
trở ngại cho việc đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai, có sự phát triển chặt
chẽ, hợp lý, hài hòa giữa ba mặt của sự phát triển (gồm phát triển kinh tế - xã hội và
bảo vệ môi trường). Việc quản lý, sử dụng, tài nguyên đất phải đảm

5


bảo quỹ đất phục vụ cho các mục tiêu Công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước;
đảm bảo được an ninh quốc phòng; an ninh lương thực và bảo vệ mơi trường.

Đất có hai đặc tính cơ bản, đó là tự nhiên và xã hội. Đặc tính tự
nhiên là khơng bị hao mịn, có sức chịu tải liên tục, tính khơng thể di
dời, có chất lượng khác nhau, tính khơng tăng về diện tích...; đặc
tính xã hội chỉ phát sinh khi có quan hệ giữa đất đai và con người,
trong đó có hai đặc tính quan trọng là tính có thể thay đổi về vị trí
kinh tế xã hội và tính khu vực của đất đai và tài sản gắn liền với đất.
Đất đa là tà sản quốc g a có g á trị lớn, là nguồn lực tà chính,
nguồn thu ổn định, lâu dà và có xu hướng tăng lên cho ngân sách nhà
nước, “Ở các nước đang phát tr ển, bất động sản ch ếm khoảng ¾ tà
sản quốc g a. Ở các nước phát tr ển tỷ lệ này có thấp hơn nhưng cũng
đạt con số 50% (Tơn G a Hun và Nguyễn Đình Bồng, 2007).

Tóm lại, đất đai là nguồn lực đặc biệt, do vậy tạo quỹ đất có vai trị rất quan
trọng để cung cấp quỹ đất phục vụ nhu cầu sử dụng đất trong dự án đầu tư, đơn xin
giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất vì mục đích quốc phịng, an ninh;
phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng cho các mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia và là môi trường sống của con người.

2.1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tạo quỹ đất
2.1.3.1. Nhóm yếu tố chính sách
Hệ thống chính sách pháp luật đất đai ở nước ta tương đối phức tạp và có
nhiều sự thay đổi. Tính riêng về Luật thì từ Luật Cải cách ruộng đất năm 1954
cho đến nay, nếu khơng tính các lần sửa đổi, bổ sung thì đã có đến năm lần ban
hành Luật mới để có những quy định phù hợp với tình hình phát triển của đất
nước. Do đất đai là một loại tài sản đặc biệt, có giá trị nên chính sách pháp luật
đất đai có ảnh hưởng trực tiếp đến công tác phát triển quỹ đất.

Chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam gắn liền với việc Hiến pháp có hiệu
lực qua các thời kỳ. Hiến pháp là văn bản pháp luật có vị trí đặc biệt quan
trọng trong hệ thống pháp luật và đời sống chính trị của mỗi quốc gia, đồng
thời có thể coi là tun ngơn chính trị của mỗi chính thể nhà nước. Tính đến
thời điểm hiện tại, nước ta có năm lần ban hành Hiến pháp (1946, 1959, 1980,
1992 và 2013). Tuy nhiên, chỉ đến Hiến pháp năm 1980 mới công nhận đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu.

6


Việc Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai thông qua việc
quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất đã góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, thu hút đầu
tư và từng bước phát huy nguồn lực của đất đai trong phát triển của đất

nước. Tại Việt Nam, người sử dụng đất tuy khơng có quyền sở hữu đất đai
nhưng được pháp luật quy định có các quyền và nghĩa vụ cụ thể, có những
trường hợp người sử dụng đất có các quyền ngang bằng với quyền của
người sở hữu. Theo pháp luật dân sự thì chỉ những người có quyền sở hữu
thì mới có các quyền như chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp; trong khi pháp
luật đất đai cũng cho phép người sử dụng đất có quyền chuyển nhượng,
thừa kế, thế chấp, điều này càng chứng minh thêm tính đặc biệt của đất đai.
Việc quy định các quyền của người sử dụng đất là cơ sở pháp lý để người
sử dụng đất tham gia các quan hệ giao dịch bất động sản nói chung, thị
trường quyền sử dụng đất nói riêng, trong đó có cơng tác phát triển quỹ đất.
Hiện nay, Luật Đất đai đã cho phép chính quyền địa phương được chủ
động phát triển quỹ đất theo kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện đã
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Quy định này giúp cho
cơng tác tạo quỹ đất trong giai đoạn hiện nay hết sức chủ động. Trong bối
cảnh nước ta là Nhà nước pháp quyền, của dân, do dân và vì dân; điều này
có nghĩa là khơng có ai ở trên luật hay ngoài luật pháp mà mọi người phải
tuân theo pháp luật; cơng tác tạo quỹ đất có thể đảm nhận được vai trò của
Đảng và Nhà nước giao cho trong thời kỳ hiện nay và thời gian tới thì tuân
thủ các quy định của hệ thống cơ chế, chính sách về công tác tạo quỹ đất là
hết sức cần thiết; nếu khơng có các chủ trương, chính sách, pháp luật thì
cơng tác này không thể triển khai thực hiện, kể cả đối với một mét vuông đất.
Để đáp ứng được nhu cầu phát triển của đất nước trong tương lai thì chính
sách pháp luật về tạo quỹ đất cũng cần phải có chỉnh sửa, bổ sung, đổi mới
cho phù hợp với từng thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội của cả nước.

2.1.3.2. Nhóm yếu tố tài chính
a. Nguồn tài chính
Nguồn tài chính phục vụ cho các hoạt động phát triển quỹ đất bao gồm:
-

Nguồn kinh phí do ngân sách nhà nước cấp theo quy định về thực hiện

nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập.

7


-

Nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp, gồm: kinh phí tổ chức thực hiện

bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định; kinh phí quản lý dự án đầu
tư xây dựng theo quy định về quản lý chi phí đầu tư xây dựng cơng trình.

-

Kinh phí quản lý quỹ đất đã thu hồi, nhận chuyển nhượng, tạo lập,

phát triển và quỹ nhà đất đã xây dựng phục vụ tái định cư theo dự toán
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định hoặc phê duyệt.
-

Nguồn vốn được ứng từ ngân sách nhà nước, từ Quỹ phát triển đất

để thực hiện nhiệm vụ theo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

- Nguồn vốn vay từ các tổ chức tín dụng.
-

Nguồn vốn từ liên doanh, liên kết để thực hiện các chương trình,

phương án, dự án, đề án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Nguồn viện trợ, tài trợ và các nguồn khác theo quy định của pháp
luật.

- Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Nguồn tài chính của Quỹ phát triển đất được phân bổ từ ngân sách nhà
nước và huy động các nguồn khác theo quy định của pháp luật. Đồng thời
chính phủ cũng quy định nguồn vốn của Quỹ phát triển đất được ngân sách
nhà nước phân bổ, bố trí vào dự toán ngân sách địa phương, được cấp khi
bắt đầu thành lập, bổ sung định kỳ hàng năm hoặc huy động từ các nguồn
vốn khác (gồm vốn viện trợ, tài trợ, hỗ trợ hoặc ủy thác quản lý của các tổ
chức quốc tế, tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngồi theo chương
trình, dự án viện trợ, tài trợ, ủy thác theo quy định của pháp luật.
Tổ chức phát triển quỹ đất được sử dụng nguồn tài chính nêu trên để thực
hiện các nhiệm vụ được giao, cụ thể như chi thường xuyên cho các nhiệm vụ
khoa học và công nghệ; đào tạo bồi dưỡng cán bộ, viên chức;... nhưng mục chi
chủ yếu là chi cho việc tạo quỹ đất và phát triển quỹ đất thông qua việc nhận
chuyển nhượng quyền sử dụng và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

b. Giá đất
Giá đất là công cụ để Nhà nước thực hiện công tác quản lý, điều tiết sự hoạt
động của thị trường bất động sản nói chung, thị trường nhà đất nói riêng, giảm và
tiến tới xóa bỏ các hiện tượng đầu cơ đất đai làm nhũng đoạn thị trường nhà đất.
Đối với công tác phát triển quỹ đất, giá đất có vai trị quan trọng trong việc điều tiết
giữa lợi ích của Nhà nước, lợi ích cơng cộng, lợi ích của nhà đầu tư với lợi ích

8

của người sử dụng đất đất. Việc quy định giá đất để phát triển quỹ đất hợp lý sẽ tạo
điều kiện đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng, đẩy nhanh tiến độ dự án đầu tư.

Đối với hình thức phát triển quỹ đất thơng qua hình thức Nhà nước thu hồi,
người dân có đất thu hồi thường có tâm lý khơng muốn bị thu hồi đất vì thu hồi
đất sẽ tạo nên sự bất ổn trong cuộc sống hàng ngày đối với những người bị thu
hồi đất ở và bất ổn về việc làm đối với những người bị thu hồi dất nông nghiệp.
Nên việc bồi thường lại giá trị đất đã bị thu hồi cho người dân để người dân bị
thu hồi đất có thể tìm được chỗ ở mới tương đương hoặc tốt hơn nơi ở cũ đã bị
thu hồi và tạo điều kiện cho họ có cơ hội chuyển đổi nghề nghiệp có ý nghĩa
quan trọng; việc xác định giá đất để tính bồi thường thiệt hại cho người có đất
thu hồi mà được tính đúng, tính đủ sẽ bảo đảm cơng bằng, xã hội, bảo đảm
quyền lợi của người sử dụng đất, giảm khiếu kiện về đất đai; nếu giá đất mà xác
định không đúng sẽ dẫn đến quyền lợi của các bên bị ảnh hưởng, khiếu kiện về
quá trình phát triển quỹ đất gia tăng, cơng bằng xã hội khơng cịn, tất cả các điều
này dẫn đến mất ổn định xã hội.
Đối với công tác tạo quỹ đất thơng qua hình thức tự thỏa thuận vì mục đích
phát triển kinh tế: Trong thực tế hiện nay, vấn đề giá đất để tạo mặt bằng thực hiện
dự án đầu tư với các nhà đầu tư ln là một vấn đề nan giải. Muốn có đất để thực
hiện dự án thì nhà đầu tư cần phải thỏa thuận với người sử dụng đất về nhiều vấn
đề, trong đó có giá đất. Nhiều trường hợp người có đất giao giá quá cao khiến cho
các nhà đầu tư gặp trở ngại trong việc thương thảo và tốn khá nhiều chi phí cho việc
tạo quỹ đất. Trong khi đó, tâm lý của các nhà đầu tư thường mong muốn đẩy nhanh
tiến độ dự án đầu tư của mình nhưng khơng thỏa thuận được giá đất với người có
đất nên nhiều dự án bị kéo dài tiến độ. Cho nên, mức giá đất hợp lý là giải pháp hữu
hiệu để các nhà đầu tư có thể tiếp tục thực hiện dự án đầu tư của mình cũng như
thanh tốn giá trị tương ứng cho người có đất để ổn định cuộc sống.

Việc xác định giá đất hợp lý trong công tác tạo quỹ đất sẽ góp phần
hạn chế những xung đột, tranh chấp xảy ra khi Nhà nước tiến hành tạo

quỹ đất, nhà đầu tư thỏa thuận để có đất. Thực tế, tình trạng khiếu kiện về
giá đất diễn ra khá phổ biến trong gai đoạn hiện nay. Việc khiếu kiện hầu
hết xuất phát từ việc giá đất chi trả cho người dân có đất bị thu hồi quá
thấp khiến cho cuộc sống của họ lâm vào tình cảnh khó khăn, vừa mất
đất, vừa mất việc làm lại chỗ ở bấp bênh... Điều này khẳng định được vai
trò của giá đất trong thực hiện công tác tạo quỹ đất dưới mọi hình thức.

9


2.1.3.3. Nhóm yếu tố quy hoạch
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là luận chứng
phát triển kinh tế - xã hội và tổ chức không gian các hoạt động kinh
tế - xã hội hợp lý trên một lãnh thổ trong một thời gian xác định.
Mục 2 Điều 3 Luật Đất đai 2013 quy định: Quy hoạch sử dụng đất là việc
phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng đất cho các mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ mơi trường và thích ứng
biến đổi khí hậu trên cơ sở tiền năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các
ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong
một khoảng thời gian xác định (Quốc hội, 2013). Tất cả các quốc gia trong quá
trình phát triển đều có nhu cầu sử dụng đất đai để xây dựng cơng trình hạ tầng,
cơng trình phúc lợi xã hội, thực hiện các quy hoạch chi tiết... Chính vì vậy, từ
một cái nhìn tổng quát, quy hoạch sử dụng đất được hiểu là việc phân bố lại
nguồn lực đất đai quốc gia trong giới hạn không gian và thời gian xác định với
mục tiêu nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường của đất đai, bảo vệ tốt
hệ sinh thái và bền vững của môi trường; quy hoạch sử dụng đất cũng là hệ
thống các giải pháp mang tính kinh tế - kỹ thuật - pháp lý để quản lý tài nguyên
và tài sản đất đai quốc gia (Tôn Gia Huyên, 2010).

Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được “luật hóa” và bắt

đầu được triển khai chính thức từ Luật Đất đai năm 1988. Từ đó đến nay,
quy hoạch, kế hoạch sử đụng đất đã trở thành công cụ quản lý nhà nước
về đất đai hiệu quả, là một trong những giải pháp lớn để sử dụng đất đai
hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững (Nguyễn Đắc Nhẫn, 2010).
Luật Đất đai năm 2003 quy định căn cứ để giao đất, cho thuê đất, chuyển mục
đích SDĐ phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ hoặc quy hoạch xây dựng đô
thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt…
Luật Đất đai năm 2013 thì quy định căn cứ để giao đất, cho thuê đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất là kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; nhu cầu sử dụng đất thể hiện
trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; căn cứ
thu hồi đất vì mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, cơng cộng phải dựa trên các căn cứ như: dự án thuộc trường hợp thu hồi đất
quy định tại Điều 61 và Điều 62 Luật Đất đai năm 2013;

10


kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền phê duyệt và tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án.
Từ các phân tích trên cho thấy quy hoạch, đặc biệt là quy hoạch sử dụng
đất có vai trị quan trọng trong việc tạo quỹ đất để sử dụng cho các mục đích
phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương và của cả nước, được coi là cơ
sở, nền tảng để thực hiện quản lý đất đai được hiệu quả, thống nhất và tiết kiệm.

2.1.4. Những quy định về tạo quỹ đất
2.1.4.1. Cơ chế thu hồi đất và tạo quỹ đất trước Luật Đất đai 2003
Trước Luật Đất đai 2003, chưa có chủ trương tạo quỹ đất sạch để
cung cấp mặt bằng cho các dự án đầu tư, cũng chưa có khái niệm về
Tổ chức phát triển quỹ đất. Việc tổ chức thu hồi, bồi thường, giải

phóng mặt bằng tạo quỹ đất thuộc trách nhiệm của Ủy ban nhân dân
các cấp, người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Cụ thể:
-

Trách nhiệm thực hiện đền bù cho người có đất bị thu hồi được quy

định tại Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc
đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc
phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng. Cụ thể đối với tổ chức, cá
nhân trong nước, tổ chức, cá nhân ở ngoài nước được Nhà nước giao đất,
cho thuê đất để sử dụng vào mục đích Quốc phịng – An ninh; mục đích lợi
ích quốc gia; lợi ích cơng cộng (gồm đất sử dụng xây dựng đường giao
thông, cầu cống, vỉa hè, hệ thống cấp thốt nước) có trách nhiệm đền bù về
đất và tài sản gắn liền với đất theo quy định của Nghị định số 22/1998/NĐ-CP.
-

Trách nhiệm tổ chức việc thu hồi đất, bồi thường thiệt hại cho người có

đất bị thu hồi sau khi có quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền. Pháp luật quy định người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất chịu
trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho người có đất bị thu hồi nhưng người chịu
trách nhiệm chính trong việc tổ chức thu hồi đất, bồi thường thiệt hại cho người
có đất bị thu hồi phải là một tổ chức cơ quan có thẩm quyền do Nhà nước thành
lập. Trong thời kỳ này, tổ chức được giao làm nhiệm vụ thu hồi, bồi thường, giải
phóng mặt bằng là Ban chỉ đạo thu hồi đất, sau chuyển thành Hội đồng đền bù
thiệt hại giải phóng mặt bằng. Người được giao đất, thuê đất (chủ dự án) có
trách nhiệm tham gia Hội đồng, cung cấp các tài liệu cần thiết để Hội đồng thực
hiện nhiệm vụ, đồng thời có trách nhiệm tổ chức chi trả tiền đền bù kịp thời cho

11

các đối tượng được đền bù hoặc trợ cấp ngay sau khi phương án
đền bù được phê duyệt.
Như vậy, trước Luật Đất đai 2003, việc thu hồi, bồi thường giải phóng mặt
bằng do Hội đồng đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng chịu trách nhiệm thực hiện;
kinh phí chi cho cơng tác bồi thường giải phóng mặt bằng chủ yếu do người được
Nhà nước giao đất, cho thuê đất thực hiện theo Nghị định số 22/1998/NĐ-CP.

2.1.4.2. Cơ chế thu hồi đất và tạo quỹ đất từ khi Luật Đất đai 2003 có hiệu lực Cơ
chế thu hồi đất theo Luật đất đai 2003 có nhiều điểm khác biệt so với

giai đoạn trước. Chính sự khác biệt này là cơ sở để hình thành nên
một mơ hình tổ chức mới đó là Tổ chức phát triển quỹ đất. Sự khác
biệt này được thể hiện ở các khía cạnh sau:
Trước Luật Đất đai 2003 thì việc thu hồi đất chỉ thực hiện khi có dự
án đầu tư. Từ khi có Luật Đất đai 2003 thì Nhà nước chủ động thực hiện
việc tạo quỹ đất sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố
hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Kinh phí chi trả cho thu hồi, bồi thường và giải phóng mặt bằng trước
Luật Đất đai 2003 do nhà chủ đầu tư dự án hoặc do người được Nhà nước
giao đất, cho thuê đất chịu trách nhiệm chi trả, nhưng từ khi có Luật Đất đai
2003 thì khoản kinh phí cho thu hồi, bồi thường, giải phóng mặt bằng sẽ do
Nhà nước chi trả tồn bộ. Trong trường hợp thu hồi đất cho dự án đầu tư thì
chủ dự án đầu tư tạm ứng trước tiền bồi thường giải phóng mặt bằng và số
tiền tạm ứng trước này sẽ trừ vào tiền sử dụng đất, thuê đất.

Tổ chức phát triển quỹ đất là một điểm mới trong Luật Đất đai 2003
có chức năng thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng trong

trường hợp thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã cơng bố
mà chưa có dự án đầu tư, quản lý quỹ đất đã thu hồi, tạo quỹ đất phục vụ
cho đầu tư phát triển nhắm cắt giảm các thủ tục hành chính.
Theo Luật Đất đai 2003, Nhà nước quyết định thu hồi và giao đất cho Tổ chức
phát triển quỹ đất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành
lập để thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản
lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
được cơng bố mà chưa có dự án đầu tư. Đối với việc tạo quỹ đất thì Hội

12