Vận động hành lang trong hoạch định chính sách ở mỹ và bài học kinh nghiệm đối với việt nam

BỘ NỘI VỤ

TRƢỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI
KHOA KHOA HỌC CHÍNH TRỊ

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP
VẬN ĐỘNG HÀNH LANG TRONG HOẠCH ĐỊNH
CHÍNH SÁCH Ở MỸ VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM
ĐỐI VỚI VIỆT NAM
Khóa luận tốt nghiệp ngành : CHÍNH TRỊ HỌC
Người hướng dẫn

: THS. ĐẶNG ĐÌNH TIẾN

Sinh viên thực hiện

: TRẦN THỊ HUYỀN

Mã số sinh viên

: 1605CTHA021

Khóa

: 2016-2020

Lớp

: 1605CTHA

HÀ NỘI - 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan đây là cơng trình khoa học do tôi tự nghiên cứu. Kết quả
nghiên cứu của khóa luận là trung thực và có cơ sở rõ ràng. Các số liệu và kết
luận của khóa luận chưa từng được cơng bố trong các cơng trình nghiên cứu
khoa học khác.
Hà Nội, ngày 9 tháng 5 năm 2020
Tác giả khóa luận

Trần Thị Huyền


LỜI CẢM ƠN
Khóa luận tốt nghiệp được hồn thành tại Trường Đại học Nội Vụ Hà Nội.
Trong quá trình làm khóa luận tốt nghiệp em đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ
để hồn tất khóa luận của mình.
Trước tiên em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Th.S Đặng Đình Tiến đã
tận tình hướng dẫn, truyền đạt kiến thức, kinh nghiệm cho tơi trong suốt q
trình thực hiện luận văn tốt nghiệp này.
Xin gửi lời cảm ơn đến q thầy cơ Khoa Khoa học Chính trị, Trường Đại
học Nội vụ Hà Nội, những người đã truyền đạt kiến thức quý báu cho em suốt
trong thời gian học tập vừa qua.
Sau cùng xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè và các bạn sinh viên lớp
Đại học Chính trị học 16A đã ln động viên, giúp đỡ tơi trong q trình làm
khóa luận luận.
Một lần nữa, xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày 09 tháng 05 năm 2020
Tác giả khóa luận

Trần Thị Huyền


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
EU

Liên minh châu Âu

HOREA

Hiệp hội Bất động sản TP.HCM

MFN

Quy chế tối huệ quốc

NGOs

Tổ chức phi chính phủ

ODA

Hỗ trợ Phát triển Chính thức

PNTR

Quy chế Quan hệ Thương mại Bình thường Vĩnh viễn

PR

Quan hệ cộng đồng

UCC

Phịng thương mại Mỹ

USD

Đô la Mỹ

VAFI

Hiệp hội các nhà Đầu tư Tài chính 135 Việt Nam

VAMA

Hiệp hội các nhà Sản xuất Ơ-tơ Việt Nam

VASEP

Hiệp hội Chế biến và Xuất khẩu Thủy sản Việt Nam

VĐHL

Vận động hành lang

VICOFA

Hiệp hội Cà phê Ca cao Việt Nam

VRA

Hiệp hội Cao su Việt Nam

VSA

Hiệp hội Thép Việt Nam

WTO

Tổ chức Thương mại Thế giới

ZTE

Công ty cổ phần hữu hạn Trung hưng Thông tấn


MỤC LỤC
A. MỞ ĐẦU ................................................................................................................... 1
B. PHẦN NỘI DUNG .................................................................................................. 6
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VẬN ĐỘNG HÀNH LANG TRONG
HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH ................................................................................. 6
1.1. Những vấn đề chung về vận động hành lang.........................................................6
1.2. Chủ thể, đối tượng và các phương pháp vận động hành lang tại Quốc hội ......10
1.3. Hoạch định chính sách ở Mỹ hiện nay .................................................................13
1.4. Những biểu hiện cụ thể của vận động hành lang trong hoạch định chính sách ở
Mỹ ...................................................................................................................................17
Tiểu kết chương 1 ..........................................................................................................20
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VẬN ĐỘNG HÀNH LANG TRONG HOẠCH

ĐỊNH CHÍNH SÁCH Ở MỸ .................................................................................... 21
2.1. Pháp luật về vận động hành lang của Mỹ và hoạt động vận động hành lang
trong nền chính trị ..........................................................................................................21
2.2. Vận động hành lang trong chính sách đối nội của Mỹ hiện nay........................25
2.3. Vận động hành lang trong chính sách đối ngoại của Mỹ hiện nay....................34
Tiểu kết chương 2 ..........................................................................................................44
CHƢƠNG 3: NHẬN XÉT VỀ VẬN ĐỘNG HÀNH LANG TRONG HOẠCH
ĐỊNH CHÍNH SÁCH Ở MỸ VÀ KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM ..... 45
3.1. Những thành tựu và nguyên nhân .........................................................................45
3.2. Những hạn chế và nguyên nhân ............................................................................46
3.3. Một số vấn đề liên quan đến Việt Nam hiện nay ................................................49
3.4. Kinh nghiệm cho Việt Nam khi tham gia vận động hành lang trong việc hoạch
định chính sách...............................................................................................................53
Tiểu kết chương 3 ..........................................................................................................61
C. KẾT LUẬN............................................................................................................. 62
TÀI LIỆU THAM KHẢO......................................................................................... 63


A. MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Hoạt động vận động hành lang (lobby/ VĐHL) đã và đang trở thành một thứ văn
hóa - chính trị ở Mỹ. Khi VĐHL đã trở thành một phần không thể thiếu của nền chính
trị Mỹ thì tất cả những ai muốn gây ảnh hưởng đối với dư luận hay đến việc hoạch
định chính sách của Mỹ đều phải tuân thủ quy luật này. Hoạt động VĐHL hầu như đã
thâm nhập vào toàn bộ các lĩnh vực và các ngành sản xuất, kinh doanh tại Mỹ và trong
đó có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và hiệu quả nhất khi được sử dụng trong q trình
xây dựng chính sách và pháp luật tại quốc gia này. Hoạt động VĐHL đã và đang trở
thành một thứ văn hóa - chính trị ở Mỹ ngày nay. Khi VĐHL đã trở thành một phần
không thể thiếu của nền chính trị Mỹ thì tất cả những ai muốn gây ảnh hưởng đối với
dư luận hay đến việc hoạch định chính sách của Mỹ đều phải tuân thủ quy luật này.

Hoạt động VĐHL hầu như đã thâm nhập vào toàn bộ các lĩnh vực và các ngành sản
xuất, kinh doanh tại Mỹ và trong đó có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và hiệu quả nhất
khi được sử dụng trong q trình xây dựng chính sách và pháp luật tại quốc gia này.
VĐHL không phải là mới ở các nước phát triển, nhưng ở Việt Nam vấn đề này
hiện vẫn còn nhiều tranh luận. Hiểu một cách đơn giản thì VĐHL là q trình, nỗ lực
đưa ra chính kiến, tác động của một nhóm lợi ích hoặc tổ chức, cá nhân đối với cơ
quan, cá nhân có thẩm quyền nhằm gây ảnh hưởng đối với chính sách của nhà nước
qua đó nhằm biến đổi chính sách đó theo định hướng nhất định. Các nhóm lợi ích và
“vận động hành lang” cịn chưa phổ biến ở Việt Nam, và đơi khi những khái niệm này
còn được hiểu theo nghĩa tiêu cực. Dù nền tảng Hiến pháp đã ghi nhận quyền tham gia
của nhân dân vào đời sống chính trị và quá trình ra quyết định của cơ quan nhà nước,
đặc biệt là quyền yêu cầu người đại biểu nhân dân lắng nghe, truyền đạt ý kiến, tâm tư,
nguyện vọng của nhân dân đối với chính sách, pháp luật, nhưng việc thực hiện cịn khá
khiêm tốn và hạn chế. Cũng có khi các hiệp hội, tổ chức, cá nhân gặp gỡ người có
thẩm quyền đề nghị xem xét lại chính sách, quy định… nhưng đây không phải là hoạt
động VĐHL đúng nghĩa mà là sự “chạy chọt”. Cơ sở của VĐHL là quyền lợi mâu
thuẫn nhau, đặt trên nền tảng đa ngun. Mục đích của VĐHL là vì lợi ích kinh tế. Và
để thực hiện nó phải bằng tiền. Ở Việt Nam, lợi ích là thống nhất nên việc VĐHL
trong lập pháp thực chất không tồn tại. Tuy nhiên, VĐHL là một vấn đề mới và cần
phải nghiên cứu để xây dựng một hành lang pháp lý cho hoạt động này ở nước ta. Xuất
1


phát từ thực tế đó, em đã chọn đề tài “Vận động hành lang trong hoạch định chính
sách ở Mỹ và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam” làm khóa luận tốt nghiệp của
mình.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
VĐHL là một hoạt động phổ biến trên thế giới nhưng ở Việt Nam đây lại là vấn
đề mới, vì vậy việc nghiên cứu vấn đề này cịn phân tán trong một số tài liệu. Một số
các cơng trình nghiên cứu tiêu biểu như:

+ Nhóm cơng trình nghiên cứu về chính trị, chính sách cơng ở Mỹ:
Đinh Gia Trinh: Hiến pháp và chế độ chính trị của nước Mỹ, Nxb Sự thật, H,
1958. Đây là cuốn sách đã cơ bản khái quát những điều về Hiến pháp nước Mỹ và đặc
biệt luận giải về chế độ chính trị của quốc gia này, đây chính là những cơ sở quan
trọng cho mọi hoạt động của các Đảng phái, các nhóm lợi ích…và rất nhiều các hoạt
động chính trị, trong đó có hoạt động VĐHL.
Đỗ Lộc Diệp (chủ biên): Hoa Kỳ tiến trình văn hố chính trị, Nxb Khoa học xã
hội, H, 1999. Cuốn sách đưa ra những nét cơ bản về văn hố chính trị của Mỹ trên một
số mặt như: Mơi trường văn hố, Quốc hội và tiến trình lập pháp, tổng thống và ngành
hành pháp, quá trình bầu cử, Đảng phái chính trị và có cả các nhóm lợi ích - chủ thể
chủ yếu của các hoạt động VĐHL.
Lê Vinh Danh: Chính sách cơng của Hoa Kỳ (1935 - 2001), Nxb Thống kê, H,
2001. Cuốn sách chủ yếu nêu về quy trình thiết kế chính sách cơng trên thực tế ở một
số lĩnh vực phổ biến của Mỹ giai đoạn từ 1935 đến 2001 như giáo dục, phát triển
nguồn nhân lực, đối ngoại, quốc phịng, tài ngun…trong đó các nhóm lợi ích đã tác
động đến việc hoạch định chính sách ra sao và hoạt động VĐHL được tiến hành như
thế nào cũng được trình bày khá cơ bản.
Vũ Đăng Hinh (chủ biên): Hệ thống chính trị Hoa Kỳ, Nxb Khoa học xã hội, H,
2001. Cuốn sách tập trung nêu bật những cơ quan chủ yếu trong hệ thống chính trị của
Mỹ như Đảng phái, tổng thống, Quốc hội và tất nhiên khơng thể thiếu các nhóm lợi ích
- chủ thể chủ yếu của hoạt động VĐHL.
Trần Thị Thái Hà (dịch): Khái quát về chính quyền Hợp chủng quốc Hoa Kỳ,
Nxb Chính trị quốc gia, H, 2002. Những khái quát của dịch giả Thái Hà về chính
quyền Mỹ như đất nước, con người, các cơ quan trong hệ thống chính trị, vai trị của
cơng dân…đối với chính quyền đều được đề cập, trong đó hoạt động VĐHL cũng
được nhắc đến như một phương thức tác động khá phổ biến của đời sống chính trị Mỹ.
+ Nhóm các cơng trình nghiên cứu về hoạt động vận động hành lang:
Nguyễn Hồng Chương, Vận động hành lang trong hoạt động lập pháp của Quốc
hội (Nghị viện) một số nước trên thế giới, Luận văn thạc sĩ 2010, đại học Quốc gia Hà
2

Nội. Tác giả đã làm rõ sự hình thành và vị trí, vai trị của VĐHL đối với hoạt độnglập
pháp của Nghị viện, phương thức và nguyên tắc vận động hàng lang tại Nghị viện,
nhàVĐHL. Phân tích hệ thống pháp luật về hoạt động tronghoạt động lập pháp của
Quốc hội (Nghị viện) một số nước trên thế giới. Đề xuất một số kiến nghị đối với Việt
Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập kinh tế quốc tế hiện
nay.
“Vận động hành lang trong đời sống chính trị các nước phương Tây” (2010) của
PGS. TS. Lưu Văn An phân tích vai trị của VĐHL trong nền chính trị các nước
phương Tây dựa trên sự phân loại các chủ thể tiến hành vận động bao gồm các nhóm
lợi ích, các đảng chính trị, các cơ quan nhà nước và các cơng dân. Qua đó phản ánh sự
phong phú, đa dạng về của chủ thể VĐHL.
“Đánh giá chính sách công ở Việt Nam: vấn đề và giải pháp” (2012) của tác giả
Nguyễn Đăng Thành, trên cơ sở đưa ra những quan niệm cơ bản về chính sách cơng và
đánh giá chính sách cơng, tác giả bàn đến hai nội dung chính: những trở ngại trong
đánh giá chính sách công hiện nay và những giải pháp tăng cường đánh giá chính sách cơng
+ Nhóm các cơng trình nghiên cứu về chính sách cơng và vận động hành lang ở
Việt Nam
“Vận động chính sách ở Việt Nam - những vướng mắc và giải pháp tháo gỡ”
(2008) của Vũ Xuân Tiền, trên cơ sở đưa ra quan niệm VĐHL là việc tuyên truyền,
giải thích, động viên những người nghiên cứu, soạn thảo và ban hành các chính sách tự
nguyện xây dựng các chính sách theo nguyện vọng chính đáng của người vận động,
bài viết đã phân tích và đưa ra năm vướng mắc cũng là những khó khăn lớn cần tháo
gỡ đối với hoạt động VĐHL ở Việt Nam.
“Vận động chính sách: "Gót chân Asin" của các hiệp hội doanh nghiệp”
(2013)của Hồ Hường tổng hợp kết quả của báo cáo nghiên cứu: “Thực trạng năng lực
hoạt động của các hiệp hội doanh nghiệp Việt Nam”
Bài viết “Một số vấn đề về đổi mới hoạch định chính sách cơng ở Việt Nam” của
tác giả Nguyễn Ngọc Chung đăng trên tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8 năm 2014 làm

rõ hai nội dung cơ bản: nhận diện chính sách cơng và một số vấn đề đổi mới hoạch
định chính sách cơng
Cuốn “Vận động chính sách cơng, lý luận và thực tiễn” (2015), sách tham khảo
do GS, TSKH. Đào Trí Úc và PGS, TS. Vũ Công Giao đồng chủ biên tập hợp 17 bài
tham luận của các chuyên gia về VĐHL công trên thế giới và Việt Nam đã được lựa
chọn và trình bày trong Hội thảo cùng tên.
Ngồi ra, cịn một số bài viết của các tác giả trên các tạp chí, báo, website có đề
cập đến VĐHL, điển hình trong số đó có thể kể đến như: Hồng Ngọc Hùng: Lobby VĐHL, website: edu.net.vn, ngày 19/5/2006. Cẩm Hà: Lobby - Tôi nghĩ rằng chúng ta
3


không nên dập khuôn, website: edu.net.vn, ngày 19/5/2006. Lê Thị Thuý: Công nghệ
lobby, website: edu.net.vn, ngày 19/5/2006. Anh Vũ (tổng hợp): Những chuyến “bay
đêm” của Airbus, website: edu.net.vn, ngày 19/5/2006. Ngọc Trân: Chiến lược VĐHL,
Báo Người đại biểu nhân dân, ngày 12/1/2007. Trung Kiên: VĐHL- một nghề mới,
Báo An ninh thủ đô, ngày 17/6/2007.Dương Quốc Thanh, Vận động hành lang chính
sách đối ngoại tại quốc hội Hoa Kỳ trên website ngày 14/02/2011.
Văn Cường, Lobby chính sách thời Donald Trump, ngày 23/4/2019 trên báo Sài Gịn
giải phóng. …
Tuy nhiên, các tài liệu trên mới chỉ đề cập đến VĐHL ở một vài khía cạnh mà
chưa có một tài liệu hay cơng trình cụ thể nào đi sâu nghiên cứu về VĐHL trong hoạch
định chính sách ở Mỹ, đặc biệt là nghiên cứu sâu về VĐHL trong hoạch định Chính
sách cơng ở Việt Nam nên trong nội dung đề tài, người viết sẽ góp phần làm rõ hơn
vấn đề này.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
3.1. Mục đích của đề tài
Đề tài tập trung làm rõ những cơ sở sở lý luận về VĐHL và quá trình vận động
hành lang trong việc hoạch định chính sách ở Mỹ hiện nay. Từ đó có thể liên hệ với
Việt Nam
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Đề tài tập trung làm rõ các vấn đề sau:
-Làm rõ sự hình thành và vị trí, vai trò của vận động hành lang đối với hoạch
định chính sách, phương thức và nguyên tắc vận động hàng lang, nhà vận động hành
lang trong hoạch định chính sách ở Mỹ.
- Phân tích về thực trạng hoạt động vận động hành lang trong hoạt động hoạch
định chính sách Mỹ hiện nay.
- Nêu ra được một số bài học kinh nghiệm và kiến nghị đối với Việt Nam hiện nay.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Vận động hàng lang trong hoạch định chính sách ở Mỹ hiện nay và bài học kinh
nghiệm đối với Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi không gian: Đề tài tập trung nghiên cứu, tìm hiểu hoạt động vận động
hành lang trong hoạch định chính sách của các nhà vận động hành lang tại Quốc hội
Mỹ (nhà nước Liên bang)…
Phạm vi thời gian: Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động vận động hành lang
trong hoạch định chính sách của Mỹ từ 2010 đến nay
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
4


- Phương pháp luận: Đề tài sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa MácLênin, cụ thể là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để có những nhìn
nhận khách quan, tồn diện về các biểu hiện của việc vận động hành lang hoạch định
chính sách ở Mỹ cũng như ở Việt Nam.
- Phương pháp riêng: Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu, đề tài sử dụng tổng hợp
các phương pháp như logic - lịch sử, phân tích - tổng hợp, so sánh, nghiên cứu tài liệu.
6. Đóng góp của đề tài
Về mặt lý luận:
Đề tài làm rõ những vấn đề về vận động hành lang trong hoạch định chính sách ở
Mỹ (2010 - 2019) một cách khách quan và chân thực.

Đề tài phân tích cơ sở lý luận về vận động hành lang trong hoạch định chính sách
ở Mỹ, tìm hiểu những quy định của pháp luật về vận động hành lang, và vận động
hành lang trong hoạch định các chính sách đối nội, đối ngoại của Mỹ hiện nay
Kết quả của đề tài làm sáng tỏ nội dung vận động hành lang trong hoạch định
chính sách ở Mỹ hiện nay, góp phần vào nghiên cứu trong hoạch định chính sách ở
Mỹ. Đề tài sẽ là nguồn tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu, giảng dạy và học
tập của sinh viên và những ai quan tâm đến hoạch định chính sách.
Về mặt thực tiễn:
Trên cơ sở nghiên cứu hoạt động vận động hành lang trong hoạch định chính
sách ở Mỹ ,đề tài nêu lên một số nhận thức cần thiết về vận động hành lang, cũng như
những quy định của luật pháp Mỹ về vận động hành lang trong thực tiễn nhằm xây
dựng những chính sách hiệu quả.
Từ những kinh nghiệm trong quá trình hoạch định chính sách ở Mỹ thơng qua
hoạt động vận động hành lang đề tài sẽ là những hàm ý cần thiết trong việc thực hiện
có hiệu quả cơng tác hoạch định chính sách ở Việt Nam. Điều này thực sự có ý nghĩa
trong bối cảnh Việt Nam đang trong quá trình hội nhập quốc tế hiện nay.
7. Kết cấu đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, đề tài
khóa luận có 3 chương

5


B. PHẦN NỘI DUNG
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VẬN ĐỘNG HÀNH LANG
TRONG HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH
1.1. Những vấn đề chung về vận động hành lang
1.1.1. Khái niệm
Vận động hành lang (lobby) được lấy theo tên địa điểm mà hoạt động này diễn ra

đầu tiên trong lịch sử, đó là hành lang của Nghị viện Anh quốc, nơi mà trong thời gian
nghỉ giải lao, các nghị sĩ thường trao đổi với đồng nghiệp hoặc với bất kỳ người nào để
bổ sung thông tin về vấn đề đang được thảo luận hoặc quyết định tại Nghị viện. Đến
đầu thế kỷ XIX, cùng với việc Quốc hội Mỹ cho phép công dân tiếp xúc với các nghị
sĩ để vận động họ ủng hộ hoặc khơng ủng hộ đối với những chính sách, dự luật sẽ hoặc
đang được xem xét tại Nghị viện, hoạt động VĐHL bắt đầu được thừa nhận rộng rãi.
Hiến pháp Mỹ năm 1787 trong bản sửa đổi đầu tiên, bằng việc khẳng định quyền tự do
ngôn luận, tự do hội họp và u sách hồ bình, đã cung cấp cơ sở pháp lý cho cái gọi
là “những nhóm lợi ích đặc biệt”. Theo đó, bất cứ một nhóm nào cũng đều có quyền
yêu cầu các quan điểm của họ phải được sự lắng nghe của công chúng, của các cơ
quan lập pháp, hành pháp và tồ án. Từ đó đã hình thành một lớp người hoặc tổ chức
chuyên nghiệp giữ vai trò trung gian, làm nhiệm vụ “con thoi” giữa cử tri hoặc các
nhóm lợi ích với các nghị sĩ nhằm tác động đến những chính sách, dự luật. Những
người này được gọi là các nhà VĐHL (lobbyist).
Dù được thừa nhận hay khơng thì VĐHL vẫn là một thực tế khơng thể thiếu
trong đời sống chính trị, nó phát triển “đồng hành” cùng với sự phát triển của hệ thống
chính trị tại mỗi quốc gia, thậm chí vượt ra ngồi khn khổ các quan hệ trong nội bộ
của một quốc gia và trong khơng ít trường hợp, trở thành những vấn đề quốc tế có tính
thời sự.
Theo từ điển, vận động hành lang (lobby) là:
- Lobby (danh từ): hành lang ở Nghị viện (a lobby politician: người hoạt động
chính trị ở hành lang hoặc người hoạt động chính trị ở hậu trường).
- Lobby (động từ): vận động ở hành lang (đưa ra hoặc thông qua một đạo luật ở
Nghị viện) hoặc lui tới hành lang Nghị viện tranh thủ lá phiếu của nghị sĩ.
- Vận động hành lang là cố gắng gây ảnh hưởng đến suy nghĩ của những nhà lập
pháp hay các quan chức chính quyền khác để ủng hộ hay phản đối một vấn đề cụ thể,
như vận động hành lang để bảo vệ môi trường tốt hơn, vận động hành lang chống lại
sự gia tăng của vũ khí hạt nhân.
Dưới góc độ của những nhà nghiên cứu:
6

- Vận động hành lang (lobby) về nghĩa đen gốc tiếng Anh, mọi người đều biết đó
là hành lang rộng của nhà Quốc hội, là nơi chờ đợi trong tiền sảnh của các khách sạn
hay toà nhà lớn. Nhưng VĐHL cịn có nghĩa bóng rất thơng dụng, đó là sự vận động
người có chức, có quyền nhằm giúp mình đạt được mục đích gì đó về kinh tế, chính
trị, xã hội…
- Vận động hành lang nghĩa là nỗ lực có chủ ý để gây ảnh hưởng đến các quyết
định chính trị thơng qua nhiều hình thức vận động nhằm vào các nhà hoạch định chính sách.
- Nói một cách đơn giản, VĐHL là thuyết phục người được vận động ban hành
chính sách theo ý muốn của người vận động. Vấn đề cần vận động có thể là một dự
luật hoặc đơn giản chỉ để yêu cầu nghị sĩ tiếp xúc thường xuyên hơn với một nhóm cử
tri nào đó. VĐHL là đưa ra chính kiến của một nhóm lợi ích đối với một chính sách
của Nhà nước và tác động để biến đổi chính sách đó theo nhu cầu của nhóm lợi ích.
Dưới góc độ của các chun gia vận động hành lang:
- Vận động hàng lang là vận động giùm cho người khác về một vấn đề mà người
đó không hiểu rõ đường đi nước bước, họ không biết phải vận động như thế nào, vận
động ai để đề đạt được ý nguyện của họ lên cơ quan lập pháp.
- VĐHL có thể được hiểu một cách rất đặc trưng là hoạt động nhằm tạo ảnh
hưởng đến tiến trình ban hành quyết định hoặc có thể mang một nghĩa rộng hơn thế
nữa.
- VĐHL là hoạt động có hệ thống và được thực hiện một cách khơng chính thức
để tác động đến những người có thẩm quyền ra quyết định. Tính khơng chính thức ở
đây được hiểu rằng, VĐHL tuy không phải là một thủ tục bắt buộc của quy trình ra
chính sách, quyết định nhưng lại có tác dụng bổ sung cho q trình ra chính sách,
quyết định của người có thẩm quyền. VĐHL mang đến cho người có thẩm quyền cái
nhìn tồn diện, đa chiều với đầy đủ thông tin, chứng cứ cũng như ý kiến, kiến nghị của
cử tri và xã hội về vấn đề đang được xem xét, quyết định, trên cơ sở đó, họ đưa ra
những quyết định có lợi cho xã hội, cử tri hoặc các nhóm lợi ích,… Chính vì vậy,
VĐHL có vai trò bổ sung, tác động mạnh mẽ đến tất cả các cơng đoạn của q trình ra

quyết định.
Theo quy định của pháp luật:
VĐHL là một trong những hoạt động hợp pháp để tiếp cận với Quốc hội, các cơ
quan của Chính phủ và chính quyền địa phương vì lợi ích của công chúng.
- Theo luật pháp của bang Washington - Mỹ, chương 34.05 RCW, thì VĐHL và
hành động VĐHL là “cố gắng ảnh hưởng đến việc thông qua hoặc bãi bỏ bất kỳ dự
thảo luật nào của cơ quan lập pháp của bang Washington hay sự chấp nhận hoặc chối
bỏ bất kỳ luật lệ, tiêu chuẩn, thuế địa phương hay văn bản của bất kỳ cơ quan chính
quyền nào”. Dựa trên định nghĩa này, VĐHL bao gồm những nỗ lực để ngăn chặn
7


việc đưa ra Nghị viện những dự thảo luật làm ảnh hưởng không tốt đến quyền lợi của
thân chủ và nỗ lực nhằm gây ảnh hưởng tới quyết định của Thống đốc bang. Các hoạt
động VĐHL bao gồm việc lên kế hoạch, chuẩn bị, nghiên cứu, tìm kiếm thơng tin có
chủ định, thực hiện vận động đúng thời điểm, phối hợp với hoạt động vận động của
những người khác.
Tuy nhiên, cũng có quan điểm tiếp cận VĐHL từ mặt trái của nó, theo đó VĐHL
chính là việc dùng thế lực của tiền bạc để vận động hoặc làm áp lực để Quốc hội hoặc
các cơ quan nhà nước hành động theo chiều hướng phục vụ quyền lợi riêng của các
nhà tư bản.
Như vậy, VĐHL được hiểu là những hoạt động có tính hệ thống nhằm tiếp cận,
thuyết phục, gây ảnh hưởng, tác động đến quá trình ra quyết định của cơ quan lập
pháp, hành pháp, các nghị sĩ, quan chức và những người có thẩm quyền khác trong bộ
máy nhà nước để họ ủng hộ hoặc khơng ủng hộ chính sách, dự luật, chương trình, kế
hoạch, hợp đồng, chứng chỉ, sự đề cử, bổ nhiệm hoặc một vấn đề nào đó vì lợi ích của
cộng đồng, các nhóm lợi ích hoặc của cá nhân.
Căn cứ vào đối tượng cần tiếp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng, có thể phân
thành hai loại VĐHL: VĐHL cơ sở và VĐHL trực tiếp. VĐHL cơ sở là thuyết phục
công chúng để thương thuyết quan điểm của tổ chức đối với quá trình ra quyết định

của các các cơ quan công quyền. VĐHL trực tiếp là tác động trực tiếp đến những nhà
lập pháp hoặc nhân viên của cơ quan công quyền để họ ủng hộ, phản đối hay kêu gọi
các thành viên của tổ chức cùng hành động.
Căn cứ vào chủ thể, nhóm lợi ích có nhu cầu gây ảnh hưởng, VĐHL được phân
thành hai loại: VĐHL mở của các tổ chức phi Chính phủ (NGOs) và VĐHL từ các
doanh nghiệp. Trong khi các tổ chức phi Chính phủ theo đuổi VĐHL minh bạch, dựa
trên nền tảng cộng đồng ở cơ sở (từ dưới lên) thì các doanh nghiệp đứng trên nền tảng
từ phía trên xuống, dựa vào sức mạnh tài chính. Tuy vậy, không phải mọi hành động
tiếp cận, gây ảnh hưởng đến quá trình ra quyết định của cơ quan nhà nước, quan chức
có thẩm quyền đều là VĐHL, ví dụ như hành động ủng hộ tích cực (advocacy). Ủng
hộ tích cực được hiểu là những hành động như phát biểu hoặc phổ biến thơng tin nhằm
tác động đến chính sách cơng cộng, pháp luật hoặc hoạt động của các đoàn thể. Hành
động ủng hộ tích cực có thể được thực hiện bằng những phương thức như biểu tình,
thu hút sự chú ý của các phương tiện thông tin đại chúng, viết thư hoặc gửi đơn kiến
nghị, khiếu nại đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Trong khi đó, VĐHL tập
trung vào một điểm nào đó nhiều hơn, chẳng hạn như gửi tiếng nói đến nhân dân bằng
cách tác động đến những người có thẩm quyền ra quyết định.
1.1.2. Lịch sử vận động hành lang tại Mỹ
8


Lịch sử của VĐHL có lẽ bắt nguồn từ bối cảnh ra đời và hoạt động của Nghị viện
Anh quốc. Trong cơ chế 2 viện của Anh quốc, thành viên Viện nguyên lão (Thượng
viện) thường chủ yếu đại diện cho quyền lợi của các lãnh chúa, rất gắn bó với quyền
lợi của Hoàng gia và hưởng tước lộc cả đời từ Hồng gia, do đó đại đa số nhân dân ít
được tiếp cận với họ. Bổ sung cho sự thiếu hụt này là cơ chế Viện dân biểu (Common
House) với nguyên nghĩa là Nghị viện của “thường dân”. Thành viện Viện dân biểu do
nhân dân trực tiếp bầu ra và họ có được tái cử hay khơng là tuỳ thuộc vào sự tin cậy
của cử tri. Mặc dù phải phục vụ lợi ích chính trị của các đảng phái khác nhau nhưng
các vị dân biểu vẫn coi việc đại diện cho quyền lợi của cử tri đã bầu ra họ là yếu tố

quan trọng, quyết định việc thắng cử trong đợt bầu cử tiếp theo. Vì vậy, họ ln coi
trọng sự ủng hộ của cử tri và giữ mối liên hệ chặt chẽ với cử tri. Mỗi lần đến dự các kỳ
họp, các vị dân biểu thường dành thời gian đọc tài liệu, trao đổi với đồng nghiệp tại
phòng chờ hoặc hành lang của Nghị viện, nơi có đặt các dãy ghế dài, bàn đọc…Theo
quy định của pháp luật về Nghị viện thì các nghị sĩ có thể ra ngồi phòng họp để trao
đổi với nhau hoặc với bất kỳ người nào nhằm bổ sung thông tin; đồng thời cũng cho
phép cơng dân có mặt tại hành lang của tồ nhà Nghị viện để trình bày ý kiến, kiến
nghị với các vị đại biểu của mình. Chính vì vậy, của tri hoặc người đại diện cho họ
thường đến khu hành lang này để gặp gỡ, bày tỏ quan điểm nhằm cung cấp thông tin,
thuyết phục nghị sĩ bỏ phiếu ủng hộ hoặc khơng ủng hộ những vấn đề, chính sách hoặc
dự luật sẽ hoặc đang được bàn thảo tại Nghị viện. Từ đó, hoạt động VĐHL đã ra đời.
Việc thực dân Anh tiến hành xâm lược Mỹ, ngoài sự áp đặt của chính quyền thực
dân đối với vùng đất này thì họ cũng đã ngẫu nhiên đem các thủ thuật trong lĩnh vực
chính trị đến Mỹ. Và hoạt động VĐHL cũng theo con đường đó mà ảnh hưởng và trở
thành một phần khơng thể thiếu của đời sống chính trị Mỹ ngay từ thời thành lập Nhà
nước đầu tiên với 13 bang ở Bắc Mỹ. Về cơ bản, quá trình này được diễn ra theo 2 thời
kỳ.
* Thời kỳ các hoạt động VĐHL diễn ra tự do
Đây là thời điểm mà hoạt động này diễn ra trong thời gian Mỹ là thuộc địa của
Anh và thời kỳ đầu của nền Cộng hoà. Trong giai đoạn này, cùng với sự ra đời của
hàng loạt các nhóm lợi ích Mỹ thì hoạt động VĐHL cũng có bước phát triển mới từ
việc thuê những chuyên gia để xỷ lý công việc tinh tế và phức tạp liên quan tới việc
đạt được sự nhân nhượng từ các Bộ trưởng và quan chức cấp thấp hơn cho những
chính sách có lợi cho hoạt động của nhóm mình, đến việc các hoạt động này được tổ
chức một cách chun nghiệp hơn thơng qua các tập đồn và tơrơt công nghiệp quy
mô lớn mới nổi thực hiện. Tuy nhiên, do khơng có một quy định cụ thể và chặt chẽ
nào cho hoạt động này nên các hoạt động VĐHL đã ngang nhiên tăng cả về cả về số
lượng và phạm vi tác động, ảnh hưởng không nhỏ đến việc ban hành chính sách của
9

Quốc hội và sự nghiêm minh của luật pháp. Trước tình hình đó, đặt ra một nhiệm vụ
đối với các nhà lập pháp là phải tìm cách hạn chế hoạt động này bằng cách đưa ra
những luật cơ bản.
* Thời kỳ các hoạt động VĐHL diễn ra trong khuôn khổ pháp luật
Như vậy, đến thế kỷ XIX và bước sang thế kỷ XX, cùng với việc Quốc hội Mỹ
cho phép công dân tiếp xúc với các nghị sĩ để vận động họ ủng hộ hoặc không ủng hộ
đối với những chính sách, dự luật sẽ hoặc đang được xem xét tại Nghị viện, hoạt động
VĐHL bắt đầu được thừa nhận rộng rãi. Từ đó, đã hình thành một lớp người hoặc tổ
chức chuyên nghiệp giữ vai trò trung gian, làm nhiệm vụ “con thoi” giữa cử tri hoặc
các nhóm lợi ích với các nghị sĩ nhằm tác động đến những chính sách, dự luật. Những
người này được gọi là các nhà VĐHL (lobbyist). Họ hoạt động với mục đích trong
sáng và được ghi nhận trong Hiến pháp. Bằng các cuộc gặp gỡ chính thức hoặc khơng
chính thức, viết thư, kiến nghị, gọi điện thoại…nhà VĐHL tham gia vào quá trình hình
thành các quyết định của nghị sĩ để họ đưa ra quyết định hoặc ban hành chính sách tốt
hơn cho người hoặc nhóm lợi ích mà mình đại diện. Thế nhưng, như đã đề cập ở trên,
do hoạt động VĐHL thường gắn với những cuộc tiếp xúc cá nhân nên dần dần hoạt
động này đã bị biến tướng, làm lũng đoạn Quốc hội.
Trước tình trạng đó, Quốc hội Mỹ đã ban hành nhiều đạo luật để đưa hoạt động
VĐHL vào khn khổ như Luật đăng ký đại diện nước ngồi năm 1938, Luật liên
bang về hoạt động VĐHL năm 1946, Luật về công khai hoạt động VĐHL năm 1995.
Theo quy định của các luật này thì mọi cá nhân, tổ chức VĐHL phải đăng ký hoạt
động với Tổng thư ký Thượng viện và Hạ viện, phải công khai danh sách khách hàng,
công khai các cuộc tiếp xúc và tiền công được chi trả…Hoạt động VĐHL ở Quốc hội
Mỹ do vậy đã có khn khổ hơn, trở thành phổ biến và được chấp nhận như một nghề
tất yếu trong đời sống chính trị.
Có được cơ sở pháp lý như vậy, hoạt động VĐHL tăng nhanh về số lượng.
Theo thống kê thì có đến 34.785 văn phịng VĐHL được ghi nhận tại Washington vào
năm 2005, tăng hơn gấp đơi trong vịng 5 năm; 2,1 tỷ USD là số tiền mà các doanh
nghiệp và các nhóm gây áp lực chi ra trong năm 2004 để VĐHL tại Quốc hội Mỹ và

các cấp chính quyền (năm 2000, con số này chỉ là 1,6 tỷ USD); 30 000 USD là mức
lương khởi điểm năm mà một doanh nghiệp có thể trả cho một tay VĐHL có tài năng
hoặc có quen biết lớn. Loại hình VĐHL nước ngoài cũng rất phát triển ở Mỹ trong thời
gian gần đây, hiện có hơn 1/2 trong tổng số hơn 170 quốc gia trên thế giới tổ chức
VĐHL ở Mỹ với các mức độ khác nhau.
1.2. Chủ thể, đối tƣợng và các phƣơng pháp VĐHL tại Quốc hội
1.2.1. Chủ thể, đối tượng
* Chủ thể
10


Các chủ thể VĐHL cơ bản có tác động lớn và hoạt động chun nghiệp là các
nhóm lợi ích, các doanh nghiệp và các thực thể nước ngồi.
- Các nhóm lợi ích
Đây là các chủ thể đầu tiên và lâu đời nhất của hoạt động VĐHL tại Mỹ. Các
nhóm này được thành lập trên cơ sở các thành viên có cùng chung lợi ích quan tâm, lợi
ích đó có thể là lợi ích tư thuộc về các lĩnh vực kinh tế, văn hố, y tế, giáo dục…nhưng
cũng có thể là các lợi ích cơng như vấn đề mơi trường, năng lượng…Họ chủ yếu tác
động đến các nhà làm chính sách trong Quốc hội để các dự luật được ban hành sẽ đem
lại lợi ích cho họ hoặc khơng làm tổn hại đến các lợi ích chung. Tuy nhiên, các hoạt
động VĐHL của các nhóm lợi ích trong nhiều trường hợp cụ thể đã làm lũng đoạn
chính trường Mỹ, các nhóm lợi ích cùng với những người làm VĐHL chuyên nghiệp
mà họ thuê nhiều khi chỉ làm cho các dự thảo luật để mà thảo luận chứ không thể
thông qua được.
- Các doanh nghiệp
Đây cũng là một bộ phận góp phần không nhỏ vào việc thúc đẩy các hoạt động
VĐHL phát triển. Các doanh nghiệp ở Mỹ tồn tại dưới dạng các cơng ty, tập đồn với
tiềm năng tài chính rất lớn đã sẵn sàng thuê một lực lượng hùng hậu các nhà VĐHL
chuyên nghiệp để tác động đến việc ban hành các chính sách đem lại lợi ích trong lĩnh
vực mà họ kinh doanh. Các nhóm này hiện nay thường có xu hướng thân với một đảng

nhất định trong Quốc hội và thường là đảng cầm quyền, với cách làm này họ sẽ dễ
dàng hơn trong các hoạt động ủng hộ tài chính cho hoạt động của đảng trong các kỳ
bầu cử Quốc hội và bầu cử tổng thống, dĩ nhiên sau sự ủng hộ “nhiệt tình” đó sẽ là
những chính sách được ban hành đem lại cho họ nhiều lợi ích nhất.
- Các thực thể nước ngồi
Đây là các chủ thể còn khá mới mẻ ở Mỹ và chỉ được phát triển trong những năm
gần đây khi mà các đạo luật về VĐHL được Quốc hội Mỹ thông qua và ban hành. Hầu
hết các quốc gia trên thế giới đều thực hiện các hoạt động VĐHL để Mỹ ủng hộ họ
trong các mối quan hệ chính trị, thương mại quốc tế, các vấn đề về hàng nhập khẩu và
hưởng quy chế “tối huệ quốc”, các vấn đề về nhân quyền, vũ khí và kỹ thuật cao…Các
quốc gia này đều có các văn phịng đại diện tại Washington và hệ thống các nhà
VĐHL cũng được họ sử dụng như những “con thoi” để tác động đến các nghị sĩ trong
Quốc hội và nhiều khi là cả tổng thống để đạt được mục tiêu của mình. Trên thực tế,
Nhật Bản, Ixrael, Trung Quốc…đều là những quốc gia đã đạt được lợi ích của mình
thơng qua việc VĐHL tại Quốc hội Mỹ.
* Đối tượng
Với số lượng đa dạng của các chủ thể trong hoạt động VĐHL như vậy nhưng đối
tượng lại chỉ là các nghị sĩ, các quan chức Chính phủ, thẩm phán, các viên chức phục
11


vụ trong Quốc hội, Chính phủ hiện đang cịn nhiệm kỳ và trong nhiều trường hợp bao
gồm cả tổng thống Mỹ.
Các đối tượng này là những người được nhân dân uỷ quyền, tuy nhiên trên thực
tế họ hoạt động chủ yếu là để đại diện cho giai cấp tư sản và cụ thể hơn là cho lợi ích
của đảng mình đại diện. Các chính sách vì vậy được thơng qua tại Quốc hội chủ yếu
đem lại nhiều lợi ích hơn cho thiểu số những người giàu ở Mỹ và điều đó lý giải tại
sao các họat động VĐHL lại có đất sống màu mỡ và phát triển nhanh chóng như hiện
nay. Các nhà VĐHL cần những chính sách có lợi cho thân chủ mà mình đại diện và
ngược lại các nhà làm luật cần thông tin liên quan, bổ sung cho việc hồn chỉnh chính

sách, ngồi ra họ cịn được lợi về vật chất và tiền đề thuận lợi cho sự tái cử nhiệm kỳ
sau.
1.2.2. Các phương pháp VĐHL
VĐHL được tiến hành bằng nhiều phương thức khác nhau và hết sức đa dạng, có
thể nói người VĐHL dùng mọi biện pháp, cách thức mà pháp luật không cấm để tác
động đến người ra quyết định (nhà lập pháp) để đạt được mục đích của mình. Việc lựa
chọn cách thức, phương pháp vận động thế nào phụ thuộc vào kết quả, mục đích muốn
đạt được cũng như hồn cảnh cụ thể của vụ việc.
Xét theo cách thức giao tiếp có thể phân VĐHL thành VĐHL trực tiếp và
VĐHL gián tiếp. Trong đó, VĐHL trực tiếp là người VĐHL có các cuộc gặp mặt trực
tiếp hoặc trực tiếp giao dịch (điện thoại, email…) với người có thẩm quyền để bày tỏ
quan điểm, thuyết phục, cung cấp thông tin cho một dự luật hoặc chính sách nào đó;
VĐHL gián tiếp là việc vận động được thực hiện thơng qua những người có ảnh
hưởng hoặc liên quan đến người ra quyết định hoặc có thể gây ảnh hưởng đến quan
điểm của người ra quyết định (cố vấn, trợ lý, nghiên cứu viên hoặc người thân trong
gia đình…). VĐHL diễn ra ở hành lang Nghị viện và bên ngồi trụ sở Nghị viện. Việc
VĐHL có thể thơng qua lời nói hoặc bằng văn bản (kể cả phương tiện truyền thông
điện tử) để tác động đến người có thẩm quyền.
Thực tiễn cho thấy có một số cách thức vận động phổ biến thường được sử
dụng như sau:
- Gặp gỡ tại văn phòng làm việc: Người vận động sử dụng các mối quan hệ
quen biết để có được buổi gặp gỡ với nghị sĩ tại văn phòng làm việc.
- Mời nghị sĩ tham gia hội thảo: Lựa chọn thời điểm thích hợp để nghị sĩ có thể
tham dự, người vận động tự mình hoặc thơng qua người khác tổ chức một hoặc nhiều
buổi hội thảo có chủ đề liên quan đến dự luật hoặc chính sách cần vận động..
- Tổ chức toạ đàm để trao đổi thông tin: Cần lưu ý lựa chọn thời điểm tổ chức
toạ đàm cũng như thành phần tham gia. Cần xác định rõ thái độ, quan điểm của nghị sĩ
12

đối với dự án luật hoặc chính sách sẽ là chủ đề toạ đàm để từ đó chuẩn bị các tư liệu,
các thông tin để lập luận, thuyết phục nghị sĩ ủng hộ quan điểm của người vận động.
- Tổ chức ăn tối với nghị sĩ hoặc người có thẩm quyền quyết định chính sách:
Đây là phương thức hay được sử dụng nhất trong VĐHL. Thông thường qua bữa ăn tối
được tổ chức đúng mực sẽ đem lại hiệu quả cao cho hoạt động VĐHL.
- Tặng quà: Quà tặng có thể là tiền bạc, đồ vật có giá trị, những chuyến đi nghỉ,
chơi xa đắt tiền…Tuy nhiên, đạo luật công khai hoá hoạt động VĐHL của Mỹ năm
1995 đã quy định cấm các Thượng nghị sĩ và nhân viên văn phịng Thượng viện khơng
được nhận q và dự chiêu đãi đáng giá trên 100 USD 1 người 1 năm và khơng được
tham dự những chuyến giảI trí do tư nhân đài thọ.
Như vậy, có thể thấy tuỳ vào hồn cảnh, điều kiện mà các hoạt động VĐHL
được diễn ra với nhiều phương thức khác nhau, tuy nhiên dù dùng phương thức nào thì
mục tiêu hướng đến cũng là đạt được mục đích trong hoạt động VĐHL.
1.3. Hoạch định chính sách ở Mỹ hiện nay
1.3.1. Khái niệm về chính sách, hoạch định chính sách
* Khái niệm về chính sách (policy)
Về khái niệm chính sách đã có rất nhiều cách định nghĩa, quan niệm khác nhau
của rất nhiều các nhà nghiên cứu, tuy nhiên ở đây các khái niệm về chính sách chủ yếu
tập trung vào chính sách cơng, tức là chính sách do chính quyền Nhà nước ban hành.
Sau đây, chúng ta sẽ xem xét một số khái niệm cơ bản của các học giả về chính sách.
Theo James E. Anderson, chỉ có chính quyền là cơ quan do dân bầu và đại diện
toàn dân để thực hiện nhiệm vụ chung theo ý nguyện mọi người mới là thiết chế công
cộng điển hình nhất. Chính quyền có thể gián tiếp hoặc trực tiếp tác động từ từng bộ
phận đến toàn thể các cá nhân. Những tác động này, tất cả đều có ý đồ và định hướng
nên nó được gọi là chính sách. Vậy, chính sách là những hoạt động mà chính quyền
chọn làm và khơng làm.[ 37]
Bên cạnh quan niệm này thì nhiều người cho rằng chính sách là một hệ thống các
hoạt động có tính tốn và có mục tiêu của chính quyền. Đây là quan điểm được đưa ra
sau khi đã phân tích sự khác nhau giữa các chính sách cơng của chính quyền với các
chính sách tư của các cá nhân, nhóm nhỏ.

Theo giáo sư B. Guy Peters, Đại học Pittsburgh thì chính sách được hiểu đơn
giản hơn: “chính sách là tồn bộ các hoạt động của chính quyền, dù thực hiện trực
tiếp hay gián tiếp qua các đại lý, tác động đến cuộc sống của mọi người”[30]
Như vậy, từ các quan niệm được đưa ra ở trên chúng ta thấy dù có cách tiếp cận
khác nhau nhưng đều có những điểm chung. Và nếu như theo cách hiểu của nhiều
người Mỹ, chính sách do chính quyền làm ra chính là chính sách cơng thì chính sách
13


cơng là những gì mà chính quyền thi hành đến dân, nó được thể hiện bằng các hệ văn
bản được quyết định bởi chủ thể nắm quyền lực nhà nước.
* Khái niệm về hoạch định chính sách (public policy making)
Quá trình hoạch định chính sách được diễn ra chủ yếu trong bộ máy nhà nước
nhưng cũng bao gồm cả những tương tác với các yếu tố bên ngồi. Nó bao hàm sự trao
đổi thông tin và các nguồn lực, thảo luận và thương thuyết giữa và trong các thể chế.
Sản phẩm của giai đoạn hoạch định chính sách khơng phải là những kết quả của các
hoạt động thực tế mà nó thường được biểu hiện dưới dạng các quyết định do các cấp
có thẩm quyền ban hành để đưa vào áp dụng trong thực tiễn.
Vậy hoạch định chính sách hay xây dựng chính sách là giai đoạn đầu tiên và
quan trọng nhất của một quy trình chính sách. Giai đoạn hoạch định chính sách bao
gồm việc nghiên cứu đề xuất ra một chính sách và ban hành chính sách đó.
Hoạch định chính sách bao gồm:
- Xác định vấn đề chính sách và xác lập chương trình nghị sự. Giai đoạn này cần
phải giải quyết nhiệm vụ phát hiện vấn đề, lựa chọn mục tiêu phát triển đất nước, phân
tích cơ sở hình thành chính sách (phân tích tình hình trong nước, quốc tế, mối quan hệ
giữa các giai cấp, dự đốn các biến động có thể xảy ra…)và đưa ra các nguyên tắc chế
định chính sách (dân chủ, khoa học và khả thi).
- Đề ra các giải pháp thực hiện mục tiêu, nghĩa là cần phải tìm kiếm những giải
pháp hữu hiệu và khả thi để thực hiện các mục tiêu đã đề ra.
- Lựa chọn và thơng qua chính sách. Các cơ quan có thẩm quyền xem xét, so

sánh giữa các phương án chính sách, từ đó lựa chọn một phương án hợp lý nhất và ban
hành thành chính sách để đưa vào thực hiện trong cuộc sống.
- Ra quyết định chính sách. Ban hành chính sách và chính sách trở nên có hiệu
lực trong thực[31].
1.3.2. Các chủ thể tham gia hoạch định chính sách
Chính sách là những cơng việc mà nhà nước thực hiện, vì vậy chủ thể tham gia
hoạch định chính sách là bộ máy và người của nhà nước nhưng không phải cơ quan
nào của nhà nước cũng tham gia vào từng chính sách. Trên thực tế, có những đơn vị
nhất định trong nhà nước làm chuyện này tuỳ theo vụ việc còn những đơn vị khác có
thể khơng, có thể chỉ được hỏi ý kiến. Về cơ bản có thể chia các chủ thể tham gia
hoạch định chính sách ở Mỹ ra thành 2 loại:
* Các chủ thể trong chính quyền
Trong những chủ thể của chính quyền bao gồm có các bộ phận trực tiếp và giới
chuyên gia.
- Bộ phận trực tiếp: Bộ phận trực tiếp trong chính quyền là một hay nhiều đơn vị
cụ thể chịu trách nhiệm chính về dự án hay chính sách từ đầu cho đến cuối. Tuy nhiên,
14


số lượng tham gia có ý kiến về chính sách từ đầu đến cuối thì rất nhiều song những bộ
phận tác nghiệp cụ thể trong chính quyền để cho ra chính sách thì lại có giới hạn.
Đứng trên khía cạnh tổ chức, có 3 bộ phận chủ yếu, chịu trách nhiệm đề xuất, thảo
luận và bảo vệ một chính sách từ đầu đến cuối, người Mỹ gọi đây là hệ thống tam giác
thép trong chính quyền.
+ Thứ nhất là Bộ hay Uỷ ban thuộc tổng thống, phải làm các việc sau: Nhận diện
và đánh giá thực chất vấn đề phát sinh, dự báo khả năng mở rộng của nó. Đề nghị cấp
trên về dự án giải quyết, khi được chấp thuận thì nghiên cứu và trình dự thảo.
+ Thứ hai là các nhóm lợi ích. Đây là đỉnh thứ hai của “tam giác” và trên thực tế
các nhóm này khơng mấy khi tác động đến cả Quốc hội hay Nội các mà nó chỉ tìm
cách ảnh hưởng đến bộ phận quan trọng nhất trong tiến trình tạo ra chính sách.

+ Thứ ba là các Uỷ ban và tiểu ban của Quốc hội. Các bộ phận này thực hiện việc
nghiên cứu lại tất cả những đề nghị từ phía hành pháp để trình Quốc hội thơng qua.
Đặc biệt là về ngân sách đối với những chương trình địi hỏi chi bất thường.
Các Bộ của Chính phủ

Các Uỷ ban,
tiểu ban của Quốc hội

Các nhóm lợi ích

Tam giác thép thiết kế chính sách ở
Mỗi đỉnh của tam giác này cần lẫn nhau để đạt mục tiêu của họ về chính sách.
Đứng từ nhiều giác độ, họ là đại diện cho cùng những tập thể, cá nhân, cử tri hoặc các
tổ chức kinh tế. Hầu hết các chính sách tại Mỹ đều thiếu một sự tập trung chỉ đạo từ
cấp trung ương cao nhất, mà chủ yếu được tạo ra từ hệ thống các đơn vị giúp việc có
quan hệ với nhau trong tam giác.
- Giới chuyên gia: Là lực lượng nhân sự ở các tiểu ban của Quốc hội, các vụ, cục
của Bộ. Hầu hết những người này rất có kinh nghiệm trong việc thiết kế và thi hành
chính sách. Có thể gọi họ là những người cầm bút chủ yếu cho dự thảo, chương trình,
họ tập hợp thành cộng đồng chun mơn mà bất kỳ chính sách nào cũng phải dựa vào.
* Các chủ thể ngồi chính quyền

15


Vì chính sách được khởi đầu từ cộng đồng và kết thúc cũng ở cộng đồng, cho
nên vai trò của các tác nhân ngồi nhà nước cũng khơng kém phần quan trọng. Họ bao
gồm nhân dân với các phương tiện truyền thơng, cử tri, các nhóm lợi ích ngồi chính
quyền, chuyên gia các trường Đại học, Viện…
- Cử tri: Quan hệ thường xuyên giữa cử tri với các đại diện của họ ở Quốc hội

các cấp cho phép những vấn đề mà họ quan tâm đến được nghị trường. Bên cạnh đó,
trước khi quyết định việc sử dụng lá phiếu cho các chính sách, nghị sĩ Mỹ thường tiến
hành lấy ý kiến cử tri có liên quan, đây là cơ hội khiến quan điểm cử tri có thể trở
thành những phần trong nội dung chính sách.
- Nhân dân và truyền thông: Nhu cầu của nhân dân nếu được phương tiện truyền
thơng triển khai, việc quy tụ tiếng nói chung của nhiều người đồng cảnh nhưng chưa
có dịp phát biểu là rất nhanh. Lúc đó, nó trở thành cái gọi là quan điểm quần chúng.
Và cũng chính từ những quan điểm này mà họ đã góp phần khơng nhỏ vào việc hình
thành và điều chỉnh các chính sách.
- Các chủ thể khác. Đó là các nhóm lợi ích ngồi chính quyền và các trường Đại
học, Viện nghiên cứu tư nhân cũng đóng vai trị lớn trong việc làm chính sách. Bên
cạnh đó, ở một phương diện khác, việc khảo sát ý kiến công chúng, đặc biệt là ý kiến
các học giả là một trong những dữ liệu mà các cơ quan thăm dị thường làm để tạo cơ
sở hình thành mục đích cho chính sách.
1.3.3. Quy trình hoạch định chính sách tại Mỹ
Tại Mỹ, trong phạm vi các nhà chính trị, có 3 thiết chế tham gia làm chính sách,
đó là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các chính sách ở Mỹ thường tồn tại dưới dạng
các bộ luật và được thông qua chủ yếu qua Quốc hội Mỹ.
Do ở Mỹ triệt để áp dụng nguyên tắc tam quyền phân lập của Môngtetxkiơ mà
hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước ở liên bang cũng như ở cấp bang
đều có sự kiềm chế và đối trọng. Vì vậy, quy trình hoạch định một chính sách ở Mỹ là
rất gian lao, các chính sách được đưa ra rất nhiều nhưng trên thực tế được thơng qua
lại rất ít.
Về cơ bản, quy trình hoạch định chính sách ở Mỹ hiện nay được thực hiện như sau:
- Dự thảo chính sách; được thực hiện bởi các Uỷ ban của Quốc hội, các nghị sĩ,
tổng thống, các Bộ trưởng, cơ quan tư pháp…
- Đưa ra thảo luận; được thực hiện tại Hạ viện hoặc Thượng viện, tuy nhiên dù
được thảo luận ở bất kỳ một viện nào thì quy trình cũng là: Tiểu ban Hạ viện rồi đến
Uỷ ban Hạ viện, được thơng qua thì sẽ chuyển sang Thượng viện và quy trình cũng
làm tương tự như ở Hạ viện. Trong trường hợp, nếu 1 trong 2 viện không đồng ý thì

dự thảo luật lại được gửi trả lại 1 viện và nếu có sự sửa đổi thì một Uỷ ban lâm thời sẽ
được thành lập để dàn xếp bất đồng.
16


- Ra quyết định thực thi chính sách; sau khi chính sách được thơng qua ở cả 2
viện của Quốc hội, dự thảo chính sách sẽ được trình lên tổng thống phê chuẩn. Nếu
tổng thống phủ quyết, dự luật bị gửi trả lại cho Quốc hội tiếp tục xem xét, nhưng nếu 2
viện biểu quyết lại đạt 2/3 số phiếu trở lên thì dự luật vẫn có hiệu lực. Hết 10 ngày
nhưng tổng thống không ký, kỳ họp Quốc hội đã kết thúc, dự luật lại phải trải qua các
bước từ đầu, trong thời gian kỳ họp diễn ra thì dự luật đương nhiên trở thành luật; một
trường hợp nữa là tổng thống phủ quyết một vài điểm trong dự luật thì sẽ gửi lại để
Quốc hội thảo luận, sau đó lại trình lên.
1.4. Những biểu hiện cụ thể của VĐHL trong hoạch định chính sách ở Mỹ
Từ q trình phân tích và làm rõ 2 khái niệm là VĐHL và hoạch định chính sách
ở Mỹ, chúng ta đã hồn toàn thấy rõ sự cần thiết phải tiến hành các hoạt động VĐHL
trong hoạch định chính sách. Điều này diễn ra khơng chỉ đem lại cho các chính sách
khi ban hành vào thực tiễn có đầy đủ lượng thơng tin cần thiết, tránh sai sót mà ngược
lại cái lợi lớn nhất lại thuộc về các chủ thể tiến hành hoạt động VĐHL. Họ sẽ được lợi
hoặc tránh được sự bất lợi từ việc tác động đến hoạch định chính sách ngay cả khi nó
cịn là dự thảo đến khi được ban bố thành luật. Với mục đích cụ thể như vậy, các nhà
VĐHL chuyên nghiệp đại diện cho các nhóm lợi ích, các doanh nghiệp hay các thực
thể nước ngồi sẽ cố gắng dùng mọi thủ đoạn và cách thức để ảnh hưởng đến chính
sách và hoạch định chính sách.
Các biểu hiện cụ thể của VĐHL trong hoạch định chính sách được chia theo các
giai đoạn của hoạch định chính sách. Vì chính sách ở các giai đoạn này, với các cách
thực hiện và tổ chức thực hiện ra sao, các chủ thể tham gia chủ yếu là ai, nội dung, quy
định ra sao…sẽ là các yếu tố không thể bỏ qua để một nhà VĐHL có thể tác động.
*Giai đoạn xác định vấn đề chính sách và xác lập chương trình nghị sự
Đây là giai đoạn, là bước đi đầu tiên trong q trình hoạch định chính sách. Nó

đóng một vai trò quan trọng, làm tiền đề cho các giai đoạn sau được tiến hành thuận lợi.
Việc xác định một vấn đề để đưa vào chương chình nghị sự hình thình chính sách
xuất phát từ những u cầu của thực tiễn cuộc sống. Đó có thể là một vấn đề gây được
sự chú ý và quan tâm lớn của đại đa số nhân dân trong nước nhưng đó cũng có thể chỉ
là một vấn đề xuất phát từ nhu cầu của một số lĩnh vực và đối tượng cụ thể, hoặc chỉ là
sự điều chỉnh một dự luật đã ban hành sao cho phù hợp với tình hình mới…Các vấn đề
này đều có điểm chung là cần thiết phải được thể chế hố bằng chính sách, pháp luật
để tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện đạt kết quả cao trên toàn liên bang.
Nắm được điều này, các nhóm lợi ích cũng như các doanh nghiệp tìm mọi cách
tác động để có thể giành được sự quan tâm của các chủ thể hoạch định chính sách về
vấn đề nào đó đã được chọn có lợi cho mình hoặc là tìm cách kiềm chế các vấn đề có
thể gây ảnh hưởng xấu. Với số lượng lớn các thành viên, tiềm lực tài chính rộng lớn,
17


các nhóm lợi ích sẵn sàng đầu tư cho các hoạt động thu thập thông tin và cung cấp
thông tin về vấn đề nào đó, vận động để cho nó trở nên quan trọng bằng nhiều cách ở
tất cả các cơ quan có liên quan đến vấn đề. Trên thực tế, điều này được biểu hiện rõ
hơn cả ở “tam giác thép” thiết kế chính sách ở Mỹ. Do phân quyền rõ ràng nên ở Mỹ
đã thiếu đi một sự tập trung chỉ đạo từ cấp trung ương cao nhất mà chủ yếu được tạo ra
từ hệ thống các đơn vị giúp việc có quan hệ với nhau trong tam giác. Điều này chính là
cơ sở thuận lợi cho hoạt động VĐHL được diễn ra.
Với nguyên tắc quyết định bởi nhóm đa số làm chủ trong tam giác thép thì các
nhóm lợi ích sẽ vận động được càng nhiều sự ủng hộ càng tốt từ các Bộ của Chính phủ
và từ các Uỷ ban, tiểu ban của Quốc hội chuyên về một vấn đề nào đó như: nơng
nghiệp, y tế, phát triển kinh tế…chẳng hạn. Và với các phương thức VĐHL như đã nói
ở trên thì các nhà VĐHL chun nghiệp sẽ đạt được mục đích của mình, có quan hệ
tốt với các Bộ trưởng phụ trách, các nghị sĩ ở cả 2 viện và Uỷ ban 2 viện, từ đó tạo ra
sự thoả hiệp, giằng buộc rồi đến ủng hộ cho vấn đề sẽ được đưa ra chương trình nghị sự.
Đến giai đoạn xác lập chương trình nghị sự, nghĩa là các chủ thể hoạch định

chính sách phải dành sự quan tâm nghiêm túc để tìm các giải pháp cho các vấn đề
được đưa ra. Đây cũng là thời điểm mà các hoạt động VĐHL tiếp tục được diễn ra, vì
nếu khơng vấn đề mà họ bấy lâu vận động rất có thể sẽ bị loại bỏ ngay từ trong trứng
nước. Giai đoạn này, các nhóm lợi ích cũng triệt để lợi dụng để vận động không cho
một vấn đề có hại đến lợi ích của họ vào chương trình nghị sự. Thực tế, chuyên này đã
xảy ra vào năm 1992 khi đề nghị vấn đề của Bộ Y tế Mỹ về việc dán tem thực phẩm
đạt vệ sinh hay vấn đề về nhiễm độc Diôxin do Uỷ ban bảo vệ môi trường đưa ra
những năm 1980 đều bị gác lại hàng thập niên bởi các hoạt động VĐHL diễn ra do sự
chi phối từ các nhóm lợi ích.
Khi vấn đề được đưa vào chương trình nghị sự, xem xét nghị trình để quyết định
là chuyện của cả Hội đồng và cũng không phải mọi vấn đề vào được nghị trình là có
thể được quyết định nghiên cứu để thành chính sách. Vì vậy, hoạt động VĐHL trong
giai đoạn này vẫn là tiếp tục vận động các nghị sĩ, các chính khách đấu tranh cho việc
vấn đề được thơng qua tại nghị trình. Có nhiều vấn đề một chính khách hay một nghị
sĩ khơng đưa nó vào nghị trình được mà phải cần sự ủng hộ của nhiều chính khách
khác và tất nhiên các nhóm lợi ích với lợi thế của mình đã tổ chức để vận động các cơ
quan khác tạo nên sự nhất trí. Chính sách tổ chức lại các nông trại của Mỹ đã được đưa
vào nghị trình vì sự nhất trí của cả 3 cơ quan: Uỷ ban dịch vụ bảo tồn đất đai, Hiệp hội
kỹ sư canh nơng và Văn phịng khai hoang. Q trình đi đến nhất trí đề xuất của họ là
sản phẩm do nhóm lợi ích dàn xếp.
Tóm lại, trong giai đoạn đầu tiên quan trọng này, các nhóm lợi ích hay các doanh
nghiệp cũng như cả các thực thể nước ngồi muốn đưa một vấn đề vào chương trình
18


nghị sự của Quốc hội Mỹ thì cần phải nhanh chóng có kế hoạch chuẩn bị chu đáo từ
trước về tất cả các khâu, trong đó VĐHL đóng một vai trị khơng thể thiếu. Nếu khơng
vấn đề khơng những khơng được đưa vào nghị trình mà ngay cả việc xếp nó vào các
danh mục ưu tiên cũng khơng thể đạt được. Và tất nhiên vấn đề đó sẽ rất lâu mới có
thể quay trở lại chương trình nghị sự.

* Giai đoạn đề ra các giải pháp thực hiện mục tiêu
Đây là bước thứ hai sau khi đã xác định được vấn đề và đưa vấn đề vào chương
trình nghị sự. Trong bước này các nhà hoạch định chính sách sẽ tiến hành xác định
mục tiêu của chính sách, lên phương án đề ra các giải pháp để thực hiện chính sách.
Các giải pháp được đưa ra sẽ rất nhiều, từ đó sẽ hình thành nên nhiều phương án chính
sách khác nhau để giải quyết cùng một vấn đề. Và vì vậy, tất nhiên phương án nào tối
ưu nhất sẽ được lựa chọn.
Như vậy, sau khi đã tiến hành tốt các hoạt động VĐHL đối với các nghị sĩ, các
Bộ trưởng có thể gây ảnh hưởng đến vấn đề quan tâm và đưa nó vào được chương
trình nghị sự thì cơng việc tiếp theo của các nhà VĐHL là luôn luôn phải tác động,
phải thường xuyên sử dụng các thủ thuật, phương thức tốt nhất, cung cấp thật nhiều
thơng tin có ý nghĩa thuyết phục để các nhà hoạch định chính sách lựa chọn một
phương án chính sách theo hướng đem lại tối đa lợi ích cho các nhóm lợi ích.
Việc các nhóm lợi ích tích cực VĐHL trong giai đoạn này cũng là để sau khi
chính sách được ban hành trên thực tế họ sẽ có được những lợi ích căn bản về cung
ứng dịch vụ, thiết bị cho chính sách. Và như thế các nhóm cũng ln giành giật, cạnh
tranh nhau rất gay gắt. Từ đó, xuất hiện tình trạng là các nhóm có được sự thoả hiệp
lẫn nhau, nhiều lúc liên minh với nhau để cùng tác động hình thành nên một giải pháp
dung hồ nhất. Hợp đồng nào từ khu vực chính quyền cũng mang theo doanh số và lợi
nhuận rất lớn cho một nhóm lợi ích cụ thể. Do đó, họ ln hăng hái săn tìm cách tiếp
cận với các viên chức có trách nhiệm ngay từ khi chính sách cịn đang bàn cãi để hình
thành giải pháp trong giai đoạn này. Các giải pháp cho chính sách thường bao gồm cả
các hình thức cung ứng (hợp đồng với đơn vị tư nhân nào, chủng loại trang thiết bị, giá
cả…)được chuẩn bị khá chu đáo. Tuy nhiên, thay đổi các giải pháp này khi thực hiện
là điều hồn tồn có thể xảy ra với chút ít thủ tục mà thôi. Tranh nhau thuyết phục về
năng lực và hiệu quả của tổ chức mình trong cung cấp dịch vụ dẫn đến nhiều lối mua
chuộc, VĐHL rất tinh vi.
Tóm lại, giai đoạn hình thành và lựa chọn các giải pháp chính sách về một vấn đề
nào đó được coi là giai đoạn quan trọng khơng kém địi hỏi các nhà VĐHL với năng
lực, kỹ năng vốn có của mình sẽ có gắng tác động đến các nhà hoạch định chính sách

để giải pháp đó mang lại lợi ích lớn nhất cho người đại diện của mình.
* Ra quyết định chính sách
19


Đến giai đoạn này tưởng chừng như các hoạt động VĐHL khơng cịn được sử
dụng nữa vì đây là các vấn đề thuộc về quy trình thủ tục. Tuy nhiên, chẳng có gì là
chắc chắn cả khi mọi chuyện đều có thể xảy ra với một đất nước như nước Mỹ.
Các chính sách sau khi được đưa vào chương trình nghị sự, các viên chức của
chính quyền sẽ lựa chọn giải pháp nào tốt nhất trong số các giải pháp được đưa ra. Sau
đó, giải pháp sẽ được định hình và phân tích rất kỹ lưỡng về tất cả các vấn đề như thời
gian thực hiện, phương pháp thực hiện và đối tượng chịu sự tác động. Và bước cuối là
chính sách sẽ được thơng qua để đưa vào thực tế cuộc sống. Quy trình để một chính
sách được thơng qua và hình thành dự luật ở Mỹ diễn ra như thế nào đã được đề cập ở
trên. Vì vậy, chính sách rất có thể sẽ bị ách lại tại bất kỳ một cơ quan nào, có thể là ở
cả 2 viện Quốc hội, cũng có thể là ở tổng thống.
Các nhóm lợi ích, các doanh nghiệp trên thực tế có quan hệ khá thân mật khơng
chỉ đối với các nghị sĩ, Bộ trưởng mà cả tổng thống liên bang. Mối quan hệ này được
dựa trên sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các nhóm và tổng thống, các tổng thống trong quá
trình chạy đua vào chiếc ghế ở nhà Trắng của mình cần rất nhiều các yếu tố, trong đó
yếu tố tài chính giữ vị trí hàng đầu, mà muốn có được tiềm lực tài chính lớn mạnh nếu
như tự lực rất khó có một vị tổng thống nào đủ điều kiện đáp ứng và tất yếu họ cần đến
sự ủng hộ của các nhóm, các doanh nghiệp, ngược lại các nhóm này cũng cần sự ủng
hộ của tổng thống cho lợi ích của một nhóm cụ thể nào đó.
Như vậy, hoạt động VĐHL được diễn ra cả trước và sau trong quá trình vận động
tổng thống ủng hộ cho một chính sách nào đó được thơng qua một cách dễ dàng hơn.
Tiểu kết chƣơng 1
Nói tóm lại, các biểu hiện của VĐHL trong hoạch định chính sách được thực
hiện trong suốt quy trình làm chính sách, từ việc bắt đầu hình thành vấn đề, đưa vào
nghị trình, sang giai đoạn nghiên cứu, chọn giải pháp, rồi đến khâu cuối cùng là ra

quyết định. Tuy nhiên, việc chia ra các giai đoạn này cũng chỉ mang tính chất tương
đối vì ngay cả khi chính sách được ban hành, việc tổ chức thực hiện trên thực tế ra sao,
có bị điều chỉnh không cũng là một vấn đề dành được sự quan tâm rất lớn của không
chỉ các chủ thể hoạch định chính sách trực tiếp có liên quan mà ngay cả những chủ thể
gián tiếp mà đại diện là các nhóm lợi ích. Và tất nhiên các hoạt động VĐHL vẫn còn
được tiếp diễn với những hoạt động vận động hết sức phong phú, đa dạng bên cạnh
những phương pháp tác động khác

20