Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở việt nam

Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (763.7 KB, 153 trang )

<span class="text_page_counter">Trang 1</span><div class="page_container" data-page="1">

<b>MỞ ĐẦU1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu</b>

Cải cách tài chính vừa là yêu cầu nội tại của đổi mới tài chính cơng vừa là địi hỏi quan trọng trong tồn bộ cơng cuộc cải cách HCNN. Việc cải cách thể chế, cải cách bộ máy hành chính, đổi mới và nâng cao chất lượng đội ngũ cơng chức có đạt được kết quả như mong muốn hay không phụ thuộc phần lớn sự thành cơng của cơng cuộc cải cách tài chính cơng, trong đó có việc đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực này.

Hoạt động của lĩnh vực tài chính cơng vừa cung cấp nguồn lực, vừa thơng qua đó mà điều tiết mọi hoạt động của bộ máy HCNN và cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Vì vậy, vấn đề cải cách tài chính cơng rất được coi trọng trong tồn bộ cơng cuộc cải cách hành chính cơng. Thậm chí, cải cách tài chính cơng phải đi trước một bước trong tiến trình cải cách hành chính. Cải cách tài chính cơng là chìa khố cho sự thành cơng của việc nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực nhà nước, phát triển quy mô, nâng cao chất lượng hoạt động khu vực dịch vụ cơng. Từ đó, cải thiện một bước đáng kể các tiêu chí đo lường chất lượng cuộc sống, đo lường sự phát triển của một xã hội.

Vấn đề nổi bật trong cải cách tài chính cơng là hồn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán như thế nào để có thể góp phần tốt nhất, hiệu quả nhất vào tiến trình thực hiện thành cơng cơng cuộc cải cách tài chính cơng nói riêng và cải cách HCNN nói chung. Đây là một trong những vấn đề then chốt, bảo đảm sự thành công của công cuộc cải cách hành chính của mọi quốc gia muốn triển khai cải cách.

Thực hiện chủ trương cải cách hành chính nhà nước nói chung và cải cách tài chính cơng nói riêng, hàng loạt cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán đã được ban hành, từ thí điểm, đến đổi mới, áp dụng rộng rãi cho cả đơn vị quản lý hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp có nguồn thu

</div><span class="text_page_counter">Trang 2</span><div class="page_container" data-page="2">

và khơng có nguồn thu khi hoạt động. Q trình cải cách, đổi mới đó ở Việt Nam được chia thành các giai đoạn như sau:

<b>Giai đoạn trước 1991: Trong giai đoạn này, cơ chế quản lý tài chính</b>

đối với khu vực HCSN là cơ chế quản lý theo mơ hình quan liêu, bao cấp, chưa có sự đổi mới.

Đây là giai đoạn dò tìm cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực các đơn vị dự toán nhằm giải quyết bài tốn hiệu quả quản lý, tạo sự thơng thống và bổ sung nguồn lực cho các đơn vị dự toán. Kết quả nổi bật của giai đoạn này là sự hình thành các mơ hình thí điểm và bắt đầu có sự phân biệt khu vực hành chính và khu vực sự nghiệp, bắt đầu hình thành khái niệm dịch vụ công.

Trong giai đoạn này, khi các cơ chế thí điểm đã đi vào cuộc sống, xu hướng cải cách được khẳng định. Một số cơ chế đã được chính thức hố bằng văn bản pháp quy tạo nên cơ chế đổi mới thế hệ thứ nhất. Đó là cơ chế tài

<i>chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu (Nghị định số 10/2002/NĐ-CP củaChính phủ ban hành năm 2002) và cơ chế “Thí điểm khốn biên chế và kinhphí quản lý hành chính” (Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướngChính phủ ban hành năm 2001). </i>

Trong giai đoạn này, đã hình thành khái niệm tự chủ tài chính và việc phân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và quản lý nguồn lực tài chính của đơn vị. Đặc biệt, đã có sự phân biệt rõ cơ chế quản lý nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp với cơ chế quản lý nhà nước đối với cơ quan HCNN.

Trong thời gian này, các cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn thế hệ thứ II đã được ra đời và đi vào cuộc sống. Một chế độ tài chính áp

</div><span class="text_page_counter">Trang 3</span><div class="page_container" data-page="3">

dụng chung cho các đơn vị có thu (bao gồm cả khu vực y tế, giáo dục, đào tạo, văn hoá,...) đã được thay thế bởi nhiều Nghị định quy định cho từng lĩnh vực sự nghiệp cụ thể với mong muốn bao quát được hết các đặc thù hoạt động của từng loại hình.

Cùng với đó là các cơ chế quản lý tài chính đặc thù được ban hành và áp dụng riêng cho khu vực GD&ĐT, y tế, KH&CN và hành chính, gồm: Nghị định số 115/2005/NĐ-CP năm 2005 về “Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN”; Nghị định số 130/2005/NĐ-CP về “Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước” thay thế cơ chế thí điểm theo Quyết định số 192/2001/ QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP năm 2006 về “Cơ chế trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập” thay thế cơ chế thực hiện theo Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 2002.

Cơ chế việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giai đoạn này đã phát huy được những kết quả nhật định nhưng chưa thực sự phát huy được sức mạnh của toàn hệ thống. Hơn nữa, các cơ chế này đã có biểu hiện “hồn thành sứ mạng lịch sử”, thể hiện sự “chật trội” của một hệ thống cơ chế “nửa vời”, chưa và không muốn trao đầy đủ quyền tự chủ cho các đơn vị. Những bức xúc về thu nhập thấp/chất lượng dịch vụ thấp/đầu vào thấp/đầu tư thấp/phân cấp nửa vời/tự chủ hình thức... của khơng những khu vực hành chính, khơng những của riêng giáo dục mà cả y tế, văn hoá, thể thao, khoa học và cơng nghệ... Những bức xúc đó ln thu hút được sự quan tâm của tồn xã hội bởi vì nó đe doạ sự tiến bộ lâu dài của đất nước.

Thực tiễn cho thấy đã xuất hiện nhiều vấn đề bất cập phát sinh. Cái áo cơ chế thế hệ thứ 2 dường như đã chật. Đến cuối giai đoạn này, nhất là những năm đầu của thập niên thứ 2 của thế kỷ XXI, đã xuất hiện nhiều hội thảo khoa

</div><span class="text_page_counter">Trang 4</span><div class="page_container" data-page="4">

học, nhiều đề tài, đề án đã tập trung nghiên cứu, dị tìm những cơ chế mới hơn, thực sự đổi mới căn bản và tồn diện khu vực dịch vụ cơng. Từ đó, hình thành một thời kỳ ủ nén để đổi mới, hoàn thiện hệ thống cơ chế hiện hành, thai nghén cho việc ra đời hệ thống cơ chế quản lý thế hệ thứ III. Và đó khơng chỉ là những địi hỏi của thực tiễn vì sự phát triển mà cịn là những bức xúc về mặt học thuật thúc đẩy các nghiên cứu tìm tịi đổi mới, hồn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn. Đó cũng là một trong các lý do thúc đẩy việc chọn và nghiên cứu đề tài luận án này.

Về mặt học thuật, nhận thức về đơn vị dự toán cũng chưa thực sự rõ nét trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp. Còn thiếu các nghiên cứu sâu về cơ sở lý luận về đơn vị dự tốn, về vị trí, đặc điểm, tính chất, vai trị của các đơn vị dự tốn trong nền kinh tế nói chung và trong hệ thống bộ máy chính quyền nói riêng. Các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn cũng chưa được một cơng trình nào đề cập tồn diện, đầy đủ các khía cạnh của vấn đề này.

<b>2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài</b>

Tuy rằng thực tiễn quản lý đã đặt ra nhiều vấn đề bức xúc cần làm rõ hoặc cần tổng kết thực tiễn, song, nhưng về mặt lý luận các nghiên cứu có thể đáp ứng được nhu cầu này cũng không nhiều, tập trung chủ yếu vào các đề tài nghiên cứu khoa học của Bộ Tài chính. Từ 2001 đến nay, có rất ít đề tài nghiên cứu về vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, bao gồm những đề tài sau:

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2004 “Các giải pháp tài chính thúc đẩy các tổ chức khoa học và cơng nghệ nghiên cứu triển khai chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp”, do PGS. TS. Phạm Ngọc Ánh làm chủ nhiệm đã tập trung nghiên cứu đề xuất giải pháp chuyển các tổ chức KH&CN sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp. Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu của đề tài dừng ở mức độ đề xuất tích cực thực hiện Nghị định số 115/2005/NĐ-CP; đề tài

</div><span class="text_page_counter">Trang 5</span><div class="page_container" data-page="5">

cũng có đưa ra một số biện pháp tạo môi trường thuận lợi thúc đẩy các tổ chức KH&CN chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp. Đề tài này không nghiên cứu về cơ chế tài chính đối với các đơn vị dự tốn cơng lập.

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Hồn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục, đào tạo đại học và cao đẳng công lập”, do TS. Lê Xuân Trường, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Đề tài đã tập trung phân tích những vấn đề cơ bản về mơ hình tổ chức cung cấp dịch vụ giáo dục đại học và cao đẳng và cơ chế quản lý tài chính đối với mơ hình này; đã phân tích nội dung cơ bản của cơ chế tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục đại học. Tuy nhiên, đề tài còn chưa làm rõ được các vấn đề lý luận cần thiết liên quan đến khu vực sự nghiệp công như khái niệm, đặc điểm của khu vực này. Đề tài cũng chưa làm rõ được khái niệm cơ bản thế nào là cơ chế tự chủ và nội hàm của cơ chế tự chủ tài chính, chưa nghiên cứu cụ thể các vấn đề liên quan đến các nội dung giá phí dịch vụ cơng, quản lý theo kết quả đầu ra…

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Tăng cường cơng tác quản lý tài chính cơng ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay”, do PGS. TS Trần Xuân Hải, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến tài chính cơng ở Việt Nam; trong đó, tập trung chủ yếu vào các vấn đề nghiên cứu như phân cấp NSNN, quản lý thu, chi NSNN, tình hình thâm hụt NSNN và quản lý nợ công. Các giải pháp đề xuất cũng tập trung vào những vấn đề vĩ mô của NSNN, không đi sâu nghiên cứu cơ chế tài chính áp dụng đối với các đơn vị dự toán.

Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính tài chính, các kết quả và định hướng giai đoạn 2011 - 2015” và đề tài “Những vấn đề lý luận và thực tiễn hoàn thiện thể chế tài chính giai đoạn 2011 - 2020” là hai đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 do ông Nguyễn Trọng Nghĩa, Vụ Pháp chế - Bộ Tài chính làm chủ nhiệm. Hai đề tài này đã nghiên cứu các vấn đề liên quan một cách vĩ mô đến cơ

</div><span class="text_page_counter">Trang 6</span><div class="page_container" data-page="6">

chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự tốn, kết quả nghiên cứu của hai đề tài này được sử dụng như tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu đề xuất các giải pháp bổ sung, hỗ trợ cho việc thực hiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn.

Ngồi ra, trong danh mục đề tài nghiên cứu năm 2011, 2012 của Bộ Tài chính cũng đã giao hai đề tài cấp bộ là: “Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2015 và định hướng 2020”, do TS. Nguyễn Trường Giang làm chủ nhiệm và đề tài: “Đổi mới tài chính đơn vị sự nghiệp công và dịch vụ công”, do PGS.TS Phạm Văn Đăng, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Tuy nhiên, cả hai đề tài này hiện còn đang trong giai đoạn nghiên cứu.

Việc nhận thức đầy đủ khái niệm, nội hàm, các công cụ của cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn nói riêng hiện đang là vấn đề bức xúc, cần được nghiên cứu, tổng kết, cả lý luận và thực tiễn nhằm hệ thống hóa và củng cố lại các vấn đề mang tính học thuật căn bản, giúp tạo dựng cơ sở lý luận không những cho nhận thức đúng đắn về cơ chế quản lý tài chính mà còn tạo nền tảng lý luận cho những nghiên cứu đối mới, hoàn thiện cơ chế.

Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính áp dụng đối với các đơn vị dự tốn khơng những là một nhu cầu bức xúc mà còn là một nhiệm vụ cấp bách cần được giải quyết, cả khi xét nhu cầu thực tiễn cả trên khái cạnh

<b>khoa học của vấn đề. Vì vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài nghiên cứu: Hoànthiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn trong tiến trìnhcải cách tài chính cơng ở Việt Nam làm luận án nghiên cứu của mình với</b>

các mục tiêu, đối tượng, phạm vi, phương pháp nghiên cứu cũng như kết cấu và nội dung nghiên cứu được thể hiện như các trình bày dưới đây.

<b>3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án</b>

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là cơ chế quản lý tài chính.

</div><span class="text_page_counter">Trang 7</span><div class="page_container" data-page="7">

Các nghiên cứu của đề tài luận án được giới hạn trong các nghiên cứu lý luận và thực tiễn về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán ở Việt Nam.

Về thời gian, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án được xác định từ khi thực hiện đường lối đổi mới đến nay, nhưng tập trung vào nghiên cứu, phân tích, đánh giá hệ thống cơ chế hiện hành.

Về lĩnh vực nghiên cứu của luận án được giới hạn phạm vi trong các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn, khơng đi vào nghiên cứu cơ chế quản lý tài sản, cơ chế quản lý đầu tư XDCB.

Về không gian nghiên cứu, do các đơn vị dự toán bao gồm các đơn vị dự tốn khu vực hành chính nhà nước và đơn vị dự tốn khu vực dịch vụ cơng cung cấp các dịch vụ giáo dục, y tế, KH&CN, văn hoá thể thao,... cho xã hội

<i>(được gọi chung là các đơn vị sự nghiệp). Trong các đơn vị sự nghiệp, các</i>

ĐVSN y tế và giáo dục chiếm tỷ trọng lớn nhất cả về quy mô ngân sách (trên 30% NSNN) và quy mơ người thụ hưởng dịch vụ, có ảnh hưởng nhiều đến sự phát triển và tiến bộ xã hội, tác động nhiều đến chính sách của Nhà nước. Do vậy, và cũng do hạn chế về thời gian của đề tài luận án nên việc nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp trong luận án này sẽ được tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình tại 2 khu vực: Các đơn vị sự nghiệp y tế và các đơn vị sự nghiệp giáo dục. Các đơn vị sự nghiệp khác sẽ được nghiên cứu ở trong một điều kiện khác.

<b>4. Mục đích nghiên cứu</b>

Mục đích nghiên cứu đề tài luận án là:

- Hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán; Làm rõ nội hàm khái niệm quản lý và cơ chế quản lý tài chính; Xác định rõ những nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế quản lý tài chính.

- Đánh giá và làm rõ thực trạng quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán hiện nay ở nước ta.

</div><span class="text_page_counter">Trang 8</span><div class="page_container" data-page="8">

- Đề xuất được những kiến nghị giải pháp cần thiết, khả thi giúp đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong thời gian tới.

<b>5. Phương pháp nghiên cứu</b>

Về phương pháp nghiên cứu, việc triển khai nghiên cứu đề tài luận án sử dụng các phương pháp biện chứng mác-xít làm nền tảng, kết hợp và sử dụng các phương pháp tổng hợp, quy nạp, phân tích, coi trọng kiểm nghiệm thực tiễn.

Các nội dung nghiên cứu chủ yếu của đề tài luận án được kết cấu như sau. Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục, bảng biểu và tài liệu tham khảo, kết cấu chính của đề tài luận án được chia thành 3 chương:

<i>Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý tài chính đối với</i>

các đơn vị dự toán (36 trang).

<i>Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự</i>

tốn (66 trang).

<i>Chương 3: Giải pháp hồn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị</i>

dự tốn trong tiến trình cải cách tài chính cơng ở Việt Nam (38 trang).

</div><span class="text_page_counter">Trang 9</span><div class="page_container" data-page="9">

<b>Chương 1</b>

<b>NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNHĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN</b>

<b><small>1.1. NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀICHÍNH</small></b>

Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, nhiều học giả trong và ngồi nước đã đưa ra giải thích khơng giống nhau về quản lý. Trên thực tế, khái niệm quản lý vẫn ln được nhìn nhận theo nhiều quan niệm khá đa dạng và đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý. Có thể trình bày khái quát các quan niệm khác nhau về quản lý và cơ chế quản lý như dưới đây.

Theo Fayel: “Quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức (gia đình, doanh nghiệp, chính phủ) đều có, bao gồm 5 yếu tố tạo thành: kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm soát. Quản lý chính là thực hiện kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát”. Định nghĩa này rất đúng, song, chỉ mô tả được các hoạt động quản lý, chưa nêu ra được bản chất quản lý là để làm gì?.

Theo Tailor: “Làm quản lý là bạn phải biết rõ: muốn người khác làm việc gì và hãy chú ý đến cách tốt nhất, kinh tế nhất mà họ làm”. Hard Koont cho rằng: “Quản lý là xây dựng và duy trì một mơi trường tốt giúp con người hoàn thành một cách hiệu quả mục tiêu đã định”. Các định nghĩa này rất đúng, nêu được mục đích quản lý (là hiệu quả) nhưng khá trừ tượng, không đề cập đến phương pháp, hay công cụ quản lý.

Peter F Druker: “Suy cho cùng, quản lý là thực tiễn. Bản chất của nó khơng nằm ở nhận thức mà là ở hành động; kiểm chứng nó khơng nằm ở sự logic mà ở thành quả; quyền uy duy nhất của nó là thành tích”.

</div><span class="text_page_counter">Trang 10</span><div class="page_container" data-page="10">

Peter. F. Dalark: “Định nghĩa quản lý phải được giới hạn bởi mơi trường bên ngồi nó. Theo đó, quản lý bao gồm quản lý doanh nghiệp, quản lý giám đốc, quản lý công việc và nhân công”.

Những quan niệm nêu trên là hoàn toàn đúng đắn. Tuy nhiên, các quan niệm này thiên về mô tả, liệt kê hành động, đặc điểm quản lý, chưa lột tả được bản chất của quản lý.

Theo các nghiên cứu của đề tài luận án này, quản lý là hoạt động tổ chức thực hiện những hoạt động có tác dụng định hướng, điều tiết, phối hợp các hoạt động của các cá nhân và tổ chức được quản lý dưới quyền, bị quản lý. Quản lý là tổng thể các tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý một cách gián tiếp và trực tiếp nhằm thu được nhưng diễn biến, thay đổi tích cực.

Quản lý cịn là thiết lập, khai thơng các quan hệ cụ thể, có thể là các quan hệ cá nhân của các thành viên trong tổ chức, và/hoặc quan hệ của tổ chức để hoạt động của tổ chức được trôi chảy, đạt hiệu quả cao, bền vững và phát triển. Người Nhật khẳng định: “Biết cái gì, biết làm gì là quan trọng nhưng quan trọng hơn là biết quan hệ”. Người Mỹ cho rằng: “Chi phí cho thiết lập, khai thơng các quan hệ thường chiếm 25% đến 50% toàn bộ chi phí cho hoạt động”.

Có thể chỉ ra rằng, quản lý là sự kết hợp của các công cụ quản lý mà chủ thể quản lý vận dụng, bắt buộc các đối tượng bị quản lý thực hiện trong một môi trường nhất định với những thể chế (quy định) cụ thể nhằm điều hoà quan hệ giữa người với người, giữa các tổ chức và bộ phận trong môi trường đó với nhau, giảm mâu thuẫn giữa các bên quản lý và bị quản lý, thúc đẩy tính tích cực của cá nhân và tổ chức bị quản lý, thúc đẩy họ tăng cường hợp tác hỗ trợ lẫn nhau, để tạo ra các giá trị lớn hơn giá trị mà nếu chỉ mỗi cá nhân, tổ chức đơn lẻ thực hiện.

Do vậy, có thể khái quát hóa như sau: Quản lý là tổng hòa các tác động của chủ thể quản lý vào quá trình hoạt động của đối tượng bị quản lý theo những cách thức, biện pháp nhất định, có chủ định, trong bối cảnh thời gian và không gian xác định nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đặt ra.

</div><span class="text_page_counter">Trang 11</span><div class="page_container" data-page="11">

Nói cách khác, quản lý là “nghệ thuật khiến công việc được làm bởi người khác” (Mary Parker Follett). Để hoạt động quản lý trở thành nghệ thuật, quản lý thực hiện gồm hàng loạt những hoạt động mà chủ thể quản lý tác động đối tượng quản lý thông qua việc sử dụng các công cụ, biện pháp quản lý thích hợp nhằm điều khiển, hướng dẫn đối tượng bị quản lý vận động, phát triển phù hợp với quy luật khách quan và nhằm đạt tới các mục tiêu đã xác định của chủ thể quản lý.

<i><b>Các yếu tố cấu thành nội hàm quản lý</b></i>

Định nghĩa nêu trên cho thấy hoạt động quản lý được cấu thành bởi các yếu tố: (i) Chủ thể quản lý; (ii) Đối tượng quản lý; (iii) Mục đích quản lý; (iv) Môi trường và điều kiện tổ chức quản lý; (v) Cách thức sử dụng các công cụ quản lý.

Trên thực tế, hoạt động quản lý được biểu hiện cụ thể qua việc:

- Lập kế hoạch hoạt động, xác định rõ mục tiêu cần đạt, phương hướng, phương pháp đạt mục tiêu đó;

- Tổ chức, định hướng, điều phối, cân đối, phân bổ nguồn lực để thực hiện kế hoạch;

- Kiểm tra, kiểm sốt, đánh giá q trình tổ chức thực hiện.

Trong đó, các nguồn lực được sử dụng và để quản lý bao gồm các nguồn nhân lực, tài chính, tài sản, cơng nghệ và các giá trị vơ hình cùng tham gia vào q trình quản lý.

Trong quản lý, các vấn đề về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn.

Do đó, nội hàm của quản lý bao gồm:

<i>Hoạch định: Xác định mục tiêu, quyết định những công việc cần làm</i>

trong tương lai và lên các kế hoạch hành động.

<i>Tổ chức: Sử dụng một cách tối ưu các tài nguyên được yêu cầu để thực</i>

hiện kế hoạch.

</div><span class="text_page_counter">Trang 12</span><div class="page_container" data-page="12">

<i>Bố trí nguồn lực: Phân tích cơng việc, phân bổ ngân sách và tài sản, bố</i>

trí nhân lực, phân cơng nhiệm vụ để thực hiện từng công việc cụ thể.

đạt được các kế hoạch (khiến các cá nhân sẵn lòng làm việc cho tổ chức).

<i>Kiểm soát: Giám sát, kiểm tra q trình hoạt động theo kế hoạch (kế</i>

hoạch có thể sẽ được thay đổi phụ thuộc vào phản hồi của quá trình kiểm tra).

<b>1.1.2. Khái niệm, nội hàm cơ chế quản lý tài chính</b>

Hiện nay, thuật ngữ “cơ chế” thường đi đơi với “chính sách” tạo ra thuật ngữ kép “cơ chế, chính sách”, ví dụ, cơ chế chính sách tài chính; cơ chế chính sách phát triển nơng nghiệp nơng thơn... Do vậy, cần có sự tiếp cận để hiểu đúng cơ chế chính sách, cần phân biệt chính sách và cơ chế nếu chúng là hai thuật ngữ.

“Cơ chế”, theo tiếng Pháp “mécanisme”, có nghĩa là “cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau”. Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học giải nghĩa cơ chế là “cách thức theo đó một q trình thực hiện”.

Ở nước ta, thuật ngữ "cơ chế" được dùng rộng rãi trong lĩnh vực quản lý từ khoảng cuối những năm 1970 của thế kỷ XX, khi việc nghiên cứu về quản lý được đẩy mạnh. Theo đó, “cơ chế” được hiểu và sử dụng với nghĩa là những qui định về quản lý. Tuy nhiên, cách hiểu đơn giản này dẫn tới việc hiểu tách rời cơ chế với con người. Trên thực tế và cùng với quá trình phát triển của thuật ngữ “cơ chế” thì “cơ chế” thường đi liền với chính sách, là tổng hịa các quan hệ chính sách, và “cơ chế” được dùng với hàm ý chỉ hiện tượng ở trạng thái động chứ không phải ở trạng thái tĩnh.

<i>hoặc các quy định quản lý dưới luật, thậm chí phi luật định), thành văn hoặc bất</i>

thành văn, được thừa nhận và chấp hành bởi các chủ thể quản lý và các đối tượng bị quản lý trong một môi trường quản lý nhất định.

</div><span class="text_page_counter">Trang 13</span><div class="page_container" data-page="13">

Theo đó, các văn bản pháp quy quy định nội dung, cách thức quản lý

<i>(luật, nghị định, thơng tư...) là những hình thức thể hiện, là biện pháp, là công cụ</i>

quản lý cụ thể trong từng cơ chế quản lý. Tổng hòa các quan hệ và sự tác động qua lại giữa các quy tắc, quy định, cơng cụ, biện pháp quản lý cụ thể đó sẽ tạo ra cơ chế quản lý. Do vậy, có thể hiểu một cách ngắn gọn cơ chế quản lý là tổng hòa các quan hệ ràng buộc lẫn nhau trong một hệ thống các quy định, biện pháp, công cụ quản lý được pháp quy hóa hình thành nên các quy tắc quản lý đối với một thể chế hoặc một ngành, một lĩnh vực nhất định.

<b>Cơ chế quản lý kinh tế là toàn bộ hệ thống quy phạm pháp quy do Nhà</b>

nước quy định về quản lý và điều hành nền kinh tế.

<b>Cơ chế quản lý tài chính là tổng hịa các quy tắc, phương pháp, cơng cụ</b>

quản lý tài chính được quy định trong một hệ thống các văn bản pháp quy do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định về chế độ quản lý, cách thức điều hành, cách thức vận hành hệ thống tài chính quốc gia, hoặc một ngành, một cấp, của một hoặc một số đối tượng cụ thể.

Theo đó, có thể có các cơ chế quản lý tài chính quốc gia, cơ chế quản lý tài chính ngành, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, cơ chế quản lý tài chính đối với các trường đại học cơng lập, cơ chế quản lý tài chính đối với các bệnh viện, trường học…

Các cơ chế quản lý khác nhau có những đặc điểm khác nhau. Có các cơ chế quản lý chặt chẽ, có cơ chế quản lý lỏng lẻo; có cơ chế thắt chặt, có cơ chế nới lỏng; có cơ chế quản lý áp đặt tồn diện, tuân thủ tuyệt đối mệnh lệnh và quy định quản lý của cấp trên (từ chủ thể quản lý); có cơ chế quản lý coi trọng kết quả, tạo mơi trường quản lý thơng thống, trao quyền tự chủ cho các đơn vị dự tốn, kích thích và khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các đối tượng bị quản lý.

<b>Chính sách là một tập hợp các quyết định và hành động của Nhà nước</b>

nhằm giải quyết một hay một số vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

</div><span class="text_page_counter">Trang 14</span><div class="page_container" data-page="14">

Khởi đầu của chính sách là việc hoạch định và ban hành các văn bản

<i>pháp quy (chỉ thị, quyết định, thông tư, nghị định, pháp lệnh, luật,.. gọi chunglà các văn bản pháp quy); tiếp theo là các hoạt động triển khai thực thi các</i>

văn bản pháp quy đó; kết thúc là hoạt động giám sát, kiểm tra, đánh giá việc thực thi các chính sách đó.

Tất cả các văn bản pháp quy và các hoạt động của Nhà nước nhằm thực hiện các văn bản pháp quy đều có liên quan lẫn nhau, kể cả các quyết định không hành động, đều do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành và tổ chức triển khai thực hiện. Trên thực tế, chính sách là các hoạt động ban hành các văn bản pháp quy, các hoạt động tổ chức thực hiện và các hoạt động giám sát, kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện chúng do Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ tiến hành.

Nói một cách khái qt, chính sách là một q trình hành động có mục đích mà Nhà nước hoạch định và theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết các vấn đề kinh tế, tài chính, xã hội... thuộc thẩm quyền, chức năng của Nhà nước gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó.

Xét ở tầm vĩ mơ, chính sách được xác định như là đường lối hành động (bao gồm các mục tiêu, phương pháp thực hiện nhằm đạt tới các mục tiêu đó) mà Chính phủ lựa chọn để vận hành hoặc để theo đuổi đối với một, một số hoặc tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế. Theo đó, có chính sách xóa đói giảm nghèo, chính sách cơng nghiệp, chính sách nơng nghiệp, chính sách phát triển nơng thơn, chính sách phát triển miền núi, chính sách tài chính, chính sách tiền tệ...

Như vậy, chính sách (vĩ mơ) là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các mục tiêu, giải pháp, phương pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các chủ thể của nền kinh tế nhằm giải quyết các vấn đề của nền kinh tế đặt ra, tiến tới thực hiện được những mục tiêu đã xác định.

</div><span class="text_page_counter">Trang 15</span><div class="page_container" data-page="15">

<b>Chính sách tài chính là tổng hồ các quan điểm, tư tưởng, các mục</b>

tiêu, giải pháp và công cụ tài chính mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các chủ thể của nền kinh tế nhằm giải quyết các vấn đề huy động, phân phối, sử dụng và giám đốc tài chính nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội và tài chính đã xác định.

Trong điều hành thực tiễn, các quan điểm, tư tưởng, mục tiêu, giải pháp, cơng cụ tài chính được quy định chuẩn hóa bằng các văn bản pháp quy do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành để tác động vào các hoạt động huy động, tạo lập, phân phối, phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính, giải quyết mối quan hệ phân phối tài chính và thực hiện giám đốc tài chính trong từng thời kỳ, đối với từng lĩnh vực nhằm đạt được các mục tiêu xác định của từng giai đoạn, từng lĩnh vực.

<b>1.1.3. Đặc điểm quản lý tài chính </b>

Đặc điểm quản lý được miêu tả và nhận dạng thông qua việc xem xét, đánh giá mức độ tương tác giữa chủ thể quản lý và các đối tượng bị quản lý trong môi trường quản lý xác định. Thơng thường, có quản lý chặt chẽ, hành chính, mệnh lệnh, quản lý theo kiểu “cầm tay, chỉ việc”... và cũng có quản lý linh hoạt hơn, theo các cơ chế khuyến khích như khuyến khích kinh tế, khen thưởng theo kết quả, trao quyền tự chủ cho đơn vị dự toán thuộc đối tượng quản lý.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn, đối tượng của quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán là các hoạt động thu, chi bằng tiền của các đơn vị dự toán bị quản lý, các hoạt động tạo lập và sử dụng các nguồn tài chính, ngân sách, kinh phí, các quỹ tài chính diễn ra tại các đơn vị dự toán thuộc đối tượng quản lý. Các hoạt động này diễn ra thường xun liên tục theo những khn khổ chính sách định sẵn (luật hiện hành), theo những quy trình, trình tự xác định, tùy theo từng nguồn tài chính, có sự khác biệt nhất định giữa các mơ hình tổ chức hoạt động của các đơn vị dự toán, như cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp trực thuộc.

</div><span class="text_page_counter">Trang 16</span><div class="page_container" data-page="16">

Trong hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán, cần phân biệt quản lý vĩ mô và quản lý vi mô. Quản lý vĩ mơ đối với tài chính của các đơn vị dự tốn là hoạt động quản lý nhà nước nói chung có ảnh hưởng đến hoạt động tạo lập quỹ, hình thành nguồn tài chính cũng như hoạt động sử dụng nguồn tài chính tại các đơn vị dự tốn. Điều này thể hiện ở các hoạt động ban hành chính sách, chế độ, định hướng chiến lược, xây dựng mục tiêu, điều chỉnh giải pháp, tổ chức thực hiện, giám sát tuân thủ... Các hoạt động này thường được

<i>thực hiện ở các cơ quan nhà nước trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tàichính, Bộ KH&ĐT...) và cơ quan nhà nước địa phương (HĐND, UBND, cácSở Tài chính, Sở KH&ĐT...).</i>

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, các hoạt động quản lý thu, chi, quản lý các nguồn tài chính cụ thể tại các cơ quan hành chính, sự nghiệp là quản lý vi mơ. Các văn bản, cơ chế, chế độ, định mức chi tiêu, các chế độ tài chính cụ thể do Nhà nước và/hoặc các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên quy định nhằm quản lý các đơn vị cấp dưới và tạo dựng khuôn khổ pháp lý cho các đơn vị cấp dưới thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu quản lý chug của cả hệ thống. Việc đề ra các quy định, cơ chế quản lý (quản lý vi mô) phải phù hợp với môi trường quản lý chung, với các thể chế, cơ chế chung do Nhà nước quy định (quản lý vĩ mô).

<b><small>1.2. ĐƠN VỊ DỰ TOÁN VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ DỰTOÁN</small></b>

<b>1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại đơn vị dựtoán</b>

Các nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài cho thấy ở nước ngoài khơng tồn tại khái niệm “đơn vị dự tốn”.

Thay vì gộp tất cả các đơn vị vào một nhóm và gọi là đơn vị dự toán như ở nước ta, các nước khơng có thuật ngữ đơn vị dự tốn. Tuy nhiên, khơng

</div><span class="text_page_counter">Trang 17</span><div class="page_container" data-page="17">

có thuật ngữ “đơn vị dự tốn” khơng có nghĩa là ở nước ngồi khơng có đơn vị dự tốn, mà chỉ đơn giản là nước ngồi khơng sử dụng từ “đơn vị dự tốn” mà thơi. Các nước sử dụng trực tiếp các thuật ngữ cụ thể để chỉ rõ “đơn vị dự tốn” là đơn vị nào, từ đó, đưa ra các chính sách, cơ chế quản lý thích hợp.

Ở Việt Nam, khái niệm đơn vị dự tốn được hình thành từ thời bao cấp xuất phát từ cách hiểu dự tốn là dự trù, tính tốn các khoản mục ngân sách cần có để đáp ứng nhu cầu hoạt động trong một năm. Dự tốn chính là kế hoạch ngân sách. Những đơn vị nào được ngân sách cấp tiền thì phải thực hiện các trình tự lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách được cấp theo đúng quy định của Nhà nước. Đơn vị nào được ngân sách cấp kinh phí hoạt động thì phải làm ngân sách theo trình tự này (trình tự dự tốn). Các doanh nghiệp nhà nước, tuy có thể được ngân sách cấp tiền theo các hình thức khác nhau nhưng khơng phải làm dự tốn theo trình tự này thì khơng gọi là đơn vị dự tốn. Đơn vị dự tốn là cách nói vắn tắt của những người làm chuyên môn về lập, duyệt và cấp kinh phí hàm ý về các đơn vị được NSNN cấp kinh phí hoạt động và phải làm kế hoạch ngân sách theo trình tự dự tốn. Hàng năm, các đơn vị đó được cấp một khoản kinh phí nhất định để hoạt động.

Trên thực tế, đơn vị dự toán là các cơ quan hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công thực hiện các nhiệm vụ được Nhà nước giao và được hưởng kinh phí NSNN cấp để thực hiện các nhiệm vụ Nhà nước giao phó. Nói cách khác, đơn vị dự tốn và các đơn vị có thụ hưởng NSNN. Đã có thụ hưởng NSNN thì hàng năm phải lập, duyệt, phân bổ dự toán NSNN và được điều chỉnh theo cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán do Nhà nước quy định.

Cần phân biệt đơn vị dự toán với đơn vị ngân sách.

Mặc dù cùng liên quan đến NSNN nhưng đơn vị dự toán và đơn vị ngân sách là hai khái niệm, hai phạm trù khác nhau. Đơn vị dự toán là đơn vị

</div><span class="text_page_counter">Trang 18</span><div class="page_container" data-page="18">

thụ hưởng NSNN, được NSNN cấp kinh phí để hoạt động. Kinh phí hoạt động của đơn vị dự toán do NSNN cấp theo trình tự dự tốn và được quản lý theo cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán.

Đơn vị ngân sách lại là các mắt xích trong hệ thống quản lý NSNN. Đó là những đơn vị bộ phận hoàn chỉnh trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về NSNN. Ở Việt Nam, đơn vị ngân sách bao gồm Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương. Trong đó, Ngân sách địa phương lại bao gồm Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Ngân sách huyện và tương đương; Ngân sách xã, phường, thị trấn và tương đương. Trong hệ thống đó, đơn vị ngân sách là các bộ phận cấu thành hệ thống quản lý NSNN, là các cơ quan quản lý nhà nước về ngân sách, chịu trách nhiệm quản lý và cấp phát ngân sách cho các đơn vị được thụ hưởng ngân sách theo trình tự quản lý NSNN.

Nói cách khác, đơn vị ngân sách là đơn vị cấp phát ngân sách, trong khi đó, đơn vị dự tốn là đơn vị thụ hưởng ngân sách, đơn vị được cấp phát kinh phí từ NSNN. Trong thực tiễn quản lý, các đơn vị dự toán chia thành đơn vị dự toán cấp I, đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp III, đơn vị dự toán cơ sở.

Các đơn vị dự tốn có những đặc điểm như sau:

Đơn vị dự toán là các đơn vị thuộc hệ thống bộ máy quản lý nhà nước, bao gồm hệ thống hành pháp, lập pháp và tư pháp.

Tùy từng quốc gia, các đơn thuộc hệ thống bộ máy chính trị, xã hội, đồn thể, quần chúng có thể thuộc hoặc khơng thuộc hệ thống các đơn vị dự toán.

Đơn vị dự toán là các đơn vị có chức năng cung cấp các dịch vụ hành chính hoặc dịch vụ cơng cho xã hội và được Nhà nước giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công cho xã hội.

Đơn vị dự toán được Nhà nước cấp kinh phí từ NSNN (để thực hiện các nhiệm vụ được Nhà nước giao). Kinh phí Nhà nước cấp có thể đủ hoặc khơng

</div><span class="text_page_counter">Trang 19</span><div class="page_container" data-page="19">

đủ, nhưng có được Nhà nước cấp kinh phí. Nói cách khác, đơn vị dự tốn được hưởng kinh phí do NSNN cấp, có thể được cấp tồn phần hoặc từng phần.

Do được Nhà nước cấp kinh phí thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao nên Nhà nước và các cơ quan đại diện của Nhà nước ban hành các cơ chế quản lý để quản lý các đơn vị này, trong đó, có cơ chế quản lý tài chính.

Cơ chế quản lý đối với các đơn vị dự toán, bao gồm cơ chế quản lý về tổ chức, bộ máy, nhân sự, tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, tiền lương, đào tạo, bồi dưỡng, cơ chế quản lý tài chính, ngân sách, cơ chế quản lý tài sản... Các cơ chế quản lý này đều do cấp trên và cơ quan quản lý nhà nước ban hành. Tùy theo phân cấp, các đơn vị dự toán phải tuân theo các cơ chế quản lý này.

Dưới góc độ quản lý tài chính, các đơn vị dự tốn thường xun phải triển khai các công việc như sau:

- Tổ chức lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý.

- Nếu là đơn vị dự toán cấp trên (cấp II, cấp I), thực hiện phân bổ dự toán ngân sách cho các đơn vị dự toán cấp dưới và điều chỉnh phân bổ dự toán theo thẩm quyền.

- Tổ chức thực hiện dự toán thu, chi ngân sách được giao.

- Hướng dẫn, giám sát, kiểm tra việc thực hiện dự toán thu, chi ngân sách đối với các đơn vị dự toán cấp dưới.

- Tổ chức tốt các u cầu quy định về cơng tác kế tốn, thống kê. - Tổ chức quyết toán ngân sách.

- Đơn vị dự toán cấp trên duyệt quyết toán đối với các đơn vị dự toán cấp dưới.

Các đơn vị dự toán hoạt động trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công cho xã hội, thường chủ động hơn trong sử dụng nguồn thu sự nghiệp để phát triển và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của đơn vị.

</div><span class="text_page_counter">Trang 20</span><div class="page_container" data-page="20">

Có 2 cách phân loại chủ yếu: (i) Phân loại đơn vị dự toán theo loại hình tổ chức và theo nhiệm vụ mà các đơn vị thực hiện; (ii) phân loại theo cấp độ quản lý (theo phân cấp quản lý).

Phân loại theo loại hình tổ chức hoạt động, có các cơ quan hành chính và các đơn vị sự nghiệp. Nói cách khác, các đơn vị dự tốn nói chung, theo cách phân loại này, được chia thành 2 khối:

<i>Khối các cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm các đơn vị thuộc bộ</i>

máy quản lý hành chính nhà nước, là các cơ quan, đơn vị thuộc các Bộ, các địa phương thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước, như các Bộ, các Sở...

<i>Khối các đơn vị sự nghiệp công, là các đơn vị cung cấp các dịch vụ</i>

công của Nhà nước cho Nhà nước và cho xã hội, như các trường học thuộc các bậc học, các bệnh viện, các đơn vị “sự nghiệp kinh tế” tự chủ thuộc bộ, sở giao thông, y tế, mơi trường...

Nhà nước, ngồi việc thực hiện chức năng cơ bản là quản lý hành chính

<i>(thơng qua các cơ quan hành chính nhà nước) cịn có chức năng cung ứngdịch vụ công cho xã hội (các đơn vị sự nghiệp công). Cung ứng dịch vụ công</i>

là một chức năng quan trọng của mọi Nhà nước bởi Nhà nước thu thuế của dân, việc sử dụng tiền thuế đó có phần dành cho sản xuất và cung ứng dịch vụ công cho xã hội với tinh thần sử dụng tốt nhất, có hiệu quả nhất tiền thuế do dân đóng góp và đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của công dân.

Những đặc điểm nổi bật liên quan đến dịch vụ cơng như sau:

<b>- Đó là một loại hình dịch vụ (để phân biệt với “hàng hố”, trong kinh</b>

tế học sử dụng thuật ngữ “hàng hóa cơng cộng”);

<b>- Được sản xuất ra vì lợi ích chung của xã hội (y tế, giáo dục...);</b>

và ban hành các chính sách khuyến khích, cơ chế quản lý thông qua

</div><span class="text_page_counter">Trang 21</span><div class="page_container" data-page="21">

các văn bản pháp quy quy định các chế độ tương ứng (miễn, giảm thuế, được cấp đất...);

- Được cung cấp bởi tất cả các tổ chức thuộc các thành phần kinh tế không phân biệt khu vực nhà nước hay tư nhân.

Việc cung ứng dịch vụ công được tiến hành theo các cách:

- Nhà nước trực tiếp cung ứng thông qua các cơ quan, tổ chức thuộc nhà nước, là các dịch vụ công độc quyền nhà nước, thường là các dịch vụ thuộc nhóm hàng hóa cơng cộng thuần túy (an ninh, quốc phịng...).

- Phối hợp “cơng”, “tư” cùng cung ứng, thường là các dịch vụ cơng thuộc nhóm hàng hóa công cộng không thuần túy, như giáo dục, khám chữa bệnh...

- Hoàn toàn do khu vực tư nhân tổ chức sản xuất và cung ứng.

Phân loại theo cách thức phân cấp quản lý, có các đơn vị dự tốn cấp I, đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp III hay đơn vị dự toán cấp cơ sở.

năm cơ quan ngân sách có thẩm quyền giao (Ví dụ, Thủ tướng Chính phủ giao dự tốn ngân sách cho các Bộ; UBND các địa phương giao dự toán ngân sách địa phương các cấp tương ứng cho đơn vị dự toán cấp I).

Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự toán trực thuộc trực tiếp với cấp quản lý nhà nước có thẩm quyển về ngân sách. Đơn vị dự toán cấp I là các đơn vị “đầu mối” trực thuộc trực tiếp từng cấp ngân sách. Điều này có nghĩa là có đơn vị dự tốn cấp I của trung ương (các Bộ sử dụng ngân sách), có đơn vị dự tốn cấp I của tỉnh (các Sở sử dụng ngân sách). Đơn vị dự toán cấp I không trực tiếp tiêu dùng, sử dụng ngân sách. Đơn vị dự toán cấp I là đầu mối quản lý ngân sách của các cấp ngân sách đối với các bộ, ngành đó. Bên dưới đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự toán cấp II. Trực thuộc trực tiếp đơn vị dự toán cấp I là các đơn vị dự toán cấp II.

</div><span class="text_page_counter">Trang 22</span><div class="page_container" data-page="22">

Đơn vị dự toán cấp I thực hiện việc phân bổ, giao dự toán ngân sách cho đơn vị cấp dưới trực thuộc và chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc tổ chức, thực hiện công tác kế tốn và quyết tốn ngân sách của đơn vị mình và cơng tác kế tốn và quyết tốn ngân sách của các đơn vị dự toán cấp dưới trực thuộc theo quy định.

vị dự toán cấp I giao dự toán. Đơn vị dự toán cấp II tiến hành phân bổ dự toán được giao cho đơn vị dự toán cấp III nếu được ủy quyền của đơn vị dự toán cấp I. Đơn vị dự toán cấp II chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện cơng tác kế tốn và quyết tốn ngân sách của đơn vị mình và cơng tác kế toán và quyết toán của các đơn vị dự toán cấp dưới theo quy định.

Đơn vị dự toán cấp II là các đơn vị quản lý trung gian, là các “đầu mối” quản lý của đơn vị dự toán cấp I, có quan hệ quản lý trực tiếp với đơn vị dự tốn cấp I và khơng có quan hệ quản lý trực tiếp với đơn vị ngân sách, không được quan hệ công việc trực tiếp với các cấp ngân sách. Đơn vị dự tốn cấp II khơng trực tiếp tiêu dùng, sử dụng ngân sách mà chỉ thực hiện chức năng trung gian lập dự toán ngân sách, quản lý và phân bổ ngân sách. Đơn vị dự tốn cấp II được hình thành là do trong thực tiễn, có nhiều lạo hình đơn vị được tổ chức thêm các tầng nấc quản lý trung gian để tạo đầu mối chuyên ngành và để giảm tải cho cấp trên, giảm bớt sự quản lý quá sâu của cấp trên. Có thể chỉ ra các mơ hình Cục, Tổng cục... trực thuộc các Bộ là các đơn vị trung gian có chức năng, nhiệm vụ quản lý chuyên ngành. Song song với các đơn vị quản lý chuyên ngành này là các đơn vị dự toán cấp II. Trực thuộc các đơn vị dự toán cấp II là đơn vị dự toán cấp III.

Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị quản lý trung gian, phân bổ dự toán nhận được từ đơn vị dự toán cấp I và phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị dự toán cấp III trực thuộc thuộc diện quản lý.

</div><span class="text_page_counter">Trang 23</span><div class="page_container" data-page="23">

Nếu bên dưới đơn vị dự tốn cấp II khơng có đơn vị trực thuộc nào thì đơn vị dự tốn đó chính là đơn vị dự toán cơ sở, trực tiếp tiếp nhận và sử dụng ngân sách.

ngân sách, được đơn vị dự toán cấp I hoặc cấp II giao dự tốn ngân sách, có trách nhiệm tổ chức, thực hiện cơng tác kế tốn và quyết tốn ngân sách của đơn vị mình và đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc (nếu có) theo quy định.

Đơn vị dự toán cấp III và/hoặc đơn vị dự toán cấp cơ sở là các đơn vị trực tiếp chi tiêu, tiêu dùng, sử dụng kinh phí được ngân sách cấp. Đơn vị dự toán cơ sở là đơn vị dự toán của các đơn vị mà khi hình thành và trong quá trình hoạt động các đơn vị này được cấp trên có thẩm quyền trao quyền có con dấu và tài khoản riêng. Đơn vị dự tốn cấp cơ sở khơng có đơn vị trực thuộc bên dưới; tại đây, tiền của ngân sách được trực tiếp tiêu dùng, sử dụng. Và đương nhiên, dự trù kinh phí, dự tốn, quyết tốn ngân sách cũng được bắt nguồn hình thành từ các đơn vị dự toán cấp cơ sở này.

Cần chú ý rằng, tại (trong) các đơn vị quản lý (cấp I, cấp II) đều có các đơn vị dự tốn cơ sở. Các đơn vị dự toán cấp cơ sở này trực thuộc trực tiếp đơn vị dự tốn cấp trên, khơng qua trung gian quản lý.

Riêng trường hợp Việt Nam, ngoài việc nhận thức về các đơn vị dự toán cấp I, cấp II, cấp III như trên, do hoàn cảnh đặc thù của công cuộc đổi mới từ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, Chính phủ Việt Nam phân chia các đơn vị cung ứng dịch vụ công (đơn vị sự nghiệp) thành 3 nhóm theo duy nhất 1 tiêu chí là mức độ nguồn thu do hoạt động cung ứng dịch vụ công mà đơn vị cung ứng cho xã hội mang lại. Theo đó, các đơn vị cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam được chia thành 3 nhóm: Các đơn vị tự đảm bảo hồn tồn chi phí hoạt động thường xun bằng nguồn thu do cung ứng dịch vụ công mang lại; các đơn vị

</div><span class="text_page_counter">Trang 24</span><div class="page_container" data-page="24">

đảm bảo một phần và các đơn vị khơng đảm bảo được chi phí hoạt động thường xuyên bằng nguồn thu do cung ứng dịch vụ cơng mang lại.

Trên thực tế, hồn tồn có thể phân chia các đơn vị dự tốn thơng qua mức độ tự chủ tài chính. Đối với các đơn vị dự toán thuộc loại đơn vị sự nghiệp dịch vụ công, việc phân loại theo mức độ tự chủ tài chính đã và đang được áp dụng khá phổ biến cho dù đây là một cách phân loại mang tính chất thực dụng trong quản lý, nhằm giúp các cơ quan quản lý có được một cách thức phân chia các đơn vị dự toán để dễ quản lý. Tuy cách phân loại này chưa có đủ cơ sở khoa học để ban hành tiêu chí xác định mức độ tự chủ nhưng cũng đang được Việt Nam áp dụng trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn khối sự nghiệp cơng.

Mức độ tự chủ được xác định theo tỷ lệ phần trăm giữa các nguồn tài chính mà đơn vị có thể tự chủ được chia cho tổng nhu cầu tài chính cho các hoạt động thường xuyên của đơn vị. Từ đó, xác định được mức độ % tự chủ tài chính mà thực chất là kinh phí hoạt động thường xun. Cơng thức:

Mức độ tự chủ tài chính <sup>=</sup>

Tổng nguồn thu sự nghiệp (tự chủ) <sub>x 100%</sub> Tổng nhu cầu chi cho hoạt động thường xuyên

Căn cứ vào mức độ phần trăm (%) tự chủ tài chính mà chia các đơn vị thành các nhóm như sau (vì mục đích quản lý tài chính):

<i>Nhóm các đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động: là những đơn vị có mức</i>

tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên bằng hoặc lớn hơn 100%. Các đơn vị này tự bảo đảm chi phí hoạt động từ nguồn thu sự nghiệp và/hoặc các đơn đặt hàng từ phía Nhà nước.

mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên từ trên 10% đến dưới 100%.

</div><span class="text_page_counter">Trang 25</span><div class="page_container" data-page="25">

những đơn vị có mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên từ 10% trở xuống, đây là những đơn vị khơng có nguồn thu hoặc nguồn thu rất khó khăn.

<b>1.2.2. Nguồn và sử dụng nguồn tài chính tại các đơn vị dự tốn</b>

Trong q trình hoạt động, các nguồn tài chính sẽ được hình thành, được phân bổ và sử dụng tại các đơn vị dự toán.

Để đảm bảo cho các đơn vị dự toán tồn tại và phát triển, một mặt, các đơn vị dự tốn được NSNN cấp kinh phí để hoạt động, mặt khác, tại các đơn vị dự tốn, sẽ có phát sinh các nguồn tài chính khác khi các đơn vị dự toán cung cấp dịch vụ công cộng cho xã hội (cung cấp dịch vụ giáo dục, y tế...). Bên cạnh đó, để đảm bảo tài chính cho các hoạt động của mình, các đơn vị dự tốn có thể được phép huy động thêm nguồn vốn vay, viện trợ... Các nguồn này sẽ bổ sung thêm vào nguồn tài chính của đơn vị dự tốn.

Đối với đơn vị dự tốn khu vực hành chính nhà nước, chủ yếu chỉ có nguồn NSNN cấp theo dự tốn hàng năm, hầu như khơng phát sinh nguồn thu khác.

Đối với các đơn vị sự nghiệp cung cấp các dịch vụ công (giáo dục, đào tạo, y tế...), trong quá trình hoạt động, khi cung cấp dịch vụ cơng, ngồi nguồn tài chính do NSNN cấp, cịn có một nguồn tài chính quan trọng khác được hình thành, đó là các nguồn tài chính phát sinh từ học phí, viện phí và các loại phí, lệ phí khác, như: vé vào cửa, hợp đồng cung cấp dịch vụ, phát hành báo chí, xuất bản, quảng cáo, phát thanh, truyền hình, dịch vụ sân bãi, bản quyền...

Các nguồn tài chính của các đơn vị được sử dụng vào các nội dung chi đảm bảo hoạt động của đơn vị, gồm chi thường xuyên và chi không thường xuyên. Chi thường xuyên bao gồm các khoản chi hoạt động thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ được giao; cụ thể là các khoản chi cho con người, chi phí nghiệp vụ chuyên môn, chi sửa chữa, cải tạo TSCĐ. Chi không thường xuyên là các khoản chi đầu tư phát triển, xây dựng trụ sở, mua sắm TSCĐ...

<b>1.2.3. Đặc điểm quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán</b>

</div><span class="text_page_counter">Trang 26</span><div class="page_container" data-page="26">

Để xác định được rõ các đặc điểm quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn, có thể tiếp cận theo các góc độ như chức năng, nhiệm vụ, đặc điểm tổ chức, thực tế hoạt động cũng như các nhu cầu, mục tiêu, quan điểm quản lý đặc thù của đơn vị dự toán và đơn vị chủ quản cấp trên.

<i><b>Các đơn vị dự tốn khơng hồn tồn giống nhau về tổ chức và chứcnăng, nhiệm vụ</b></i>

Về cơ cấu tổ chức, có thể phân chia các đơn vị dự tốn thành hai khối: (i) Khối quản lý hành chính nhà nước và (ii) Khối các đơn vị sự nghiệp. Trong khối các đơn vị sự nghiệp, lại chia thành các nhóm nhỏ hơn theo lĩnh vực hoạt động như: giáo dục, y tế, môi trường, sự nghiệp kinh tế...

<i>Khối quản lý hành chính nhà nước thuộc bộ máy quản lý nhà nước, là</i>

cơ quan của bộ máy nhà nước. Các đơn vị này là các đơn vị thuộc bộ máy quản lý của nhà nước, có chức năng, nhiệm vụ duy trì các hoạt động quản lý của bộ máy quản lý hành chính nhà nước đối với xã hội.

Các sản phẩm mà các cơ quan hành chính cung cấp cho xã hội thuộc loại hàng hố cơng cộng thuần túy, chỉ có những đơn vị thuộc bộ máy quản lý nhà nước mới có đủ quyền lực và khả năng cung cấp dịch vụ này cho xã hội.

Về mặt tài chính, các cơ quan hành chính khơng bán các sản phẩm quản lý hành chính của nó nên khơng có nguồn thu tài chính. Kinh phí hoạt động của các đơn vị này hoàn toàn được Nhà nước cấp và bảo đảm. Điều này cho thấy, chất lượng, số lượng các hoạt động quản lý hành chính, bộ máy hành chính hiệu quả hay khơng hiệu quả, phình to hay thu nhỏ... phụ thuộc khá nhiều vào tổng nguồn kinh phí ngân sách cấp cho bộ máy đó.

<i>Khối các đơn vị sự nghiệp là các đơn vị không nhất thiết nằm trong bộ</i>

máy quản lý hành chính nhà nước. Chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị này là cung cấp các dịch vụ công cho xã hội, bao gồm dịch vụ giáo dục, y tế, chăm sóc sức khỏe, tưới tiêu, giao thơng...

</div><span class="text_page_counter">Trang 27</span><div class="page_container" data-page="27">

Về mặt tài chính, các đơn vị này có phát sinh nguồn thu khi cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Các sản phẩm dịch vụ mà các đơn vị này cung ứng cho xã hội là hàng hóa cơng cộng khơng thuần túy, có thể mua bán, trao đổi được, và khơng nhất thiết chỉ có đơn vị công lập mới đủ khả năng cung cấp dịch vụ này.

Do đó, Nhà nước khơng nhất thiết phải cung cấp đầy đủ kinh phí hoạt động cho các đơn vị sự nghiệp công. Nhà nước nên tạo cơ chế tự chủ tài chính, vận hành các cơ chế thơng thống cho các đơn vị sự nghiệp cơng của Nhà nước để các đơn vị này phát triển mạnh hơn, cung cấp tốt hơn cả số và chất lượng các sản phẩm dịch vụ công cho xã hội. Tại các đơn vị này, hàng năm đều có phát sinh doanh thu, kinh phí hoạt động khơng nhất thiết phải dựa vào NSNN. Do đó, cơ chế quản lý tài chính cũng hồn tồn khơng giống với cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn khối hành chính.

Rõ ràng, các đơn vị dự tốn khơng giống nhau, khơng đồng dạng với nhau về cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ. Xuất phát từ đặc điểm này, khơng thể có một cơ chế quản lý tài chính đúng cho mọi loại hình đơn vị dự tốn.

<i><b>Tự chủ tài chính khơng thể tách rời tự chủ về nhân sự, tiền lương vàchuyên mơn nghiệp vụ</b></i>

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn, có thể khái qt các đặc điểm cơ bản là chủ thể quản lý được tập trung về một đầu mối, đó chính là cơ quan chủ quản - đơn vị dự toán cấp I. Trong đó, cơ quan tham mưu về quản lý tài chính cho các đơn vị cấp I - Chủ quản là các cơ quan tài chính cấp trên thuộc đơn vị chủ quản cấp I.

Phương pháp quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán chủ yếu sử dụng cơng cụ kế hoạch (dự tốn), các tiêu chuẩn, định mức và các chế tài về tài chính. Tuy nhiên, cách thức quản lý tài chính này khơng thể tách rời nhiệm vụ chính trị gắn với chức năng và sứ mạng của đơn vị. Nói cách khác, nếu trao quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị thì đồng thời với nó là trao

</div><span class="text_page_counter">Trang 28</span><div class="page_container" data-page="28">

quyền tự chủ về nhân sự, tổ chức và chun mơn thì tự chủ tài chính mới có thể phát huy được tác dụng.

Cần phân biệt đối tượng bị quản lý với các đối tượng quản lý của quản lý tài chính. Đối tượng bị quản lý chính là các đơn vị cấp dưới, được cấp phát kinh phí từ NSNN, được trao các quyền hạn, các chức năng, nhiệm vụ cần thiết để huy động, quản lý và sử dụng các nguồn thu sự nghiệp khi tổ chức cung cấp các dịch vụ công được giao. Trong khi đó, đối tượng quản lý lại là các hoạt động tài chính (hoạt động tạo lập và sử dụng các nguồn tài chính) tại các đơn vị.

Đặc điểm nổi bật ở đây là các hoạt động tài chính tại các đơn vị luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ và cách thức hoạt động của các cơ quan đơn vị. Các cơ quan, đơn vị này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí, vừa là người tổ chức các hoạt động tài chính tại các đơn vị. Do đó, cần có những chú trọng thích đáng khi thiết lập cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị này.

Quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán thực chất là quản lý các quỹ tài chính cơng, quản lý các hoạt động tạo lập (thu) và sử dụng (chi) các quỹ tài chính cơng. Do đó, sự kết hợp chặt chẽ giữa các yếu tố quản lý con người với quản lý hoạt động tài chính là đặc điểm quan trọng của quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn.

Để quản lý có hiệu quả, địi hỏi phải nắm được đặc điểm của quản lý tài chính. Đến lượt nó, đặc điểm của quản lý tài chính lại chịu sự chi phối bởi đặc điểm của hoạt động của các đơn vị - đối tượng quản lý và mơ hình tổ chức hệ thống bộ máy quản lý chung của cả hệ thống.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, việc lấy chất lượng, hiệu quả đã đạt được của các hoạt động tài chính tại các đơn vị làm cơ sở để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt động tài chính tại các đơn vị của các cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lý tài chính đối với các đơn vị. Chỉ có như vậy mới đảm bảo cho các nguồn

</div><span class="text_page_counter">Trang 29</span><div class="page_container" data-page="29">

lực tài chính của nhà nước được sử dụng hợp lý và có hiệu quả, tránh được

Tài chính là phạm trù kinh tế phản ánh các quan hệ phân phối của cải dưới hình thức giá trị phát sinh trong quá trình hình thành, tạo lập, phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ của các chủ thể trong nền kinh tế.

Quản lý tài chính là quản lý quá trình hình thành, tạo lập, phân phối, sử dụng các quỹ tài chính đó nhằm đạt các mục tiêu xác định của các chủ thể trong từng thời kỳ nhất định và trong những điều kiện nhất định.

Cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn là tổng hịa các quy định, quy tắc, biện pháp, công cụ, cách thức quản lý tài chính được pháp quy hóa

<i>(bằng các văn bản pháp quy) do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban</i>

hành áp dụng đối với các đơn vị dự toán.

Cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán tạo ra hành lang pháp lý để các chủ thể quản lý và các đơn vị dự toán bị quản lý tuân thủ trong các hoạt động tài chính.

Đối với các chủ thể quản lý (cấp trên) thì cơ chế quản lý tạo ra các nguyên tắc để giám sát, kiểm tra, thực hiện quản lý đối với các đơn vị dự toán được tốt, quản lý theo nguyên tắc, không tùy tiện, theo khung khổ pháp luật quy định.

Đối với các đơn vị dự tốn (đơn vị được quản lý) thì cơ chế quản lý tài chính sẽ tạo ra được hành lang pháp lý để tuân thủ, bao gồm việc tuân thủ các quy trình, trình tự, các bước lập dự tốn kinh phí hàng năm; các tiêu chuẩn, định mức khi lập dự toán, phân bổ và sử dụng dự toán, quyết tốn ngân sách.

<i><b>Nội hàm quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán </b></i>

</div><span class="text_page_counter">Trang 30</span><div class="page_container" data-page="30">

Nội hàm quản lý tài chính thể hiện ở các nội dung quản lý tài chính. Nội dung cơ chế quản lý chính đối với các đơn vị dự tốn bao gồm các hoạt động quản lý quá trình hình thành, phân phối, phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị dự tốn. Trên thực tế, đó là các nội dung quản lý trình tự dự tốn và quản lý điều hành dự toán. Cụ thể, các nội hàm quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán được thể hiện ở các nội dung quản lý như sau:

- Quản lý về quy trình, trình tự lập, duyệt dự tốn, phân bổ dự tốn. - Quản lý về thực hiện dự toán, các định mức, tiêu chuẩn, chế độ tài

chính khi sử dụng dự toán.

- Quản lý về giám sát, kiểm tra, báo cáo đánh giá kết quả thực hiện dự toán và điều chỉnh dự toán.

- Quản lý về kế toán và quyết toán dự toán ngân sách đã sử dụng. Khi nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, cần thiết phải quan tâm đầy đủ đến các nội dung quản lý tài chính nêu trên.

Nói cách khác, xét theo nội hàm khái niệm quản lý tài chính thì nội dung quản lý tài chính với các đơn vị dự tốn bao gồm: (1) Quản lý các hoạt động tạo lập quỹ tài chính tại các đơn vị dự tốn thuộc quyền quản lý. Đây chính là hoạt động quản lý q trình hình thành các nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán; (2) Quản lý các hoạt động phân phối, sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị.

<b>1.3.2. Nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn </b>

Quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán bao gồm các nội dung cụ thể sau đây.

<i><b>Quản lý hoạt động tạo lập các quỹ tài chính tại các đơn vị</b></i>

Trong quản lý các hoạt động sử dụng quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán, cần làm rõ các kết quả sử dụng quỹ có đạt mục tiêu đề ra ban đầu hay khơng, có đối chiếu với tổng nguồn đã khai thác được, các tồn ngân quỹ và/hoặc kinh phí đã sử dụng, chưa sử dụng, các kết quả KT-XH mà việc sử dụng kinh phí đó mang lại.

</div><span class="text_page_counter">Trang 31</span><div class="page_container" data-page="31">

Bên cạnh việc làm rõ các kết quả sử dụng quỹ tài chính, cần làm rõ mức độ tuân thủ pháp luật và những hiệu quả cũng như các hậu quả (nếu có) mà nó gây ra. Nói cách khác, cần làm rõ các câu hỏi quản lý như liệu việc sử dụng quỹ có phù hợp chế độ quy định hiện hành hay khơng? Và có mang lại hiệu quả tích cực hay khơng? Những hậu quả tiêu cực mà việc hình thành và sử dụng các quỹ tài chính đó đã gây ra là gì?...

Để quản lý các hoạt động tạo lập quỹ tài chính, căn cứ vào đặc điểm tính chất của từng loại nguồn tài chính hình thành nên các quỹ tài chính của đơn vị dự tốn mà có các hình thức, biện pháp quản lý thích hợp. Cụ thể, như quản lý q trình lập và duyệt dự tốn đối với nguồn kinh phí ngân sách cấp; quản lý các

<i>kế hoạch huy động các nguồn vốn khác (vay nợ, tiếp nhận viện trợ, kế hoạch tạocác nguồn thu từ phí, lệ phí...).</i>

Tùy theo từng loại nguồn hình thành quỹ tài chính mà nội dung và trình tự quản lý hoạt động tạo lập, hình thành quỹ tài chính của các đơn vị dự toán cũng khác nhau cho phù hợp. Đối với các quỹ tài chính hình thành từ nguồn kinh phí NSNN cấp, việc quản lý quá trình tạo lập hình thành quỹ tài chính này chính là q trình quản lý dự tốn theo trình tự Luật NSNN quy định. Đối với các nguồn tài chính khác, việc quản lý q trình hình thành các quỹ tài chính đó chính là việc quản lý theo trình tự các khâu trong kế hoạch tạo nguồn hình thành quỹ của các đơn vị dự tốn.

Nói một cách khái qt, quản lý q trình hình thành, tạo lập các quỹ tài chính tại các đơn vị dự tốn chính là q trình quản lý dự tốn, bao gồm cả q trình xây dựng, thẩm định, duyệt dự tốn, đó chính là quản lý khâu kế hoạch nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán.

<i><b>Quản lý hoạt động phân phối, sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vịdự tốn</b></i>

Để quản lý quá trình phân phối, phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị dự tốn. Muốn vậy, cũng phải căn cứ theo các mơ hình tổ chức đơn vị dự

</div><span class="text_page_counter">Trang 32</span><div class="page_container" data-page="32">

tốn, mơ hình cấp phát kinh phí và tính chất nguồn tài chính mà có các biện pháp quản lý thích hợp.

Đối với nguồn NSNN cấp, quản lý việc sử dụng kinh phí NSNN cấp là quản lý q trình lập, duyệt dự toán, bao gồm cả quản lý mức phân bổ dự tốn ngân sách, quản lý q trình thực hiện (chấp hành) dự tốn được duyệt, quản lý q trình chi tiêu, sử dụng kinh phí được giao theo chế độ, các định mức chi tiêu và quy trình sử dụng đã được Luật NSNN quy định.

Đối với các nguồn tài chính ngồi NSNN cấp, quản lý việc sử dụng các quỹ này được thực hiện theo cơ chế, chính sách do các cơ quan cho phép huy động nguồn (thường là cơ quan chủ quản cấp trên và theo quy định của Bộ Tài chính) quy định phù hợp với pháp luật về tài chính, ngân sách hiện hành.

Xét theo đối tượng và trình tự quản lý thì nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán bao gồm:

- Quản lý NSNN (thu, chi, cân đối ngân sách và nợ);

- Quản lý các quỹ tài chính ngồi NSNN hiện có tại các đơn vị dự tốn. Xét theo trình tự quản lý, nội dung cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn bao gồm:

- Quản lý khâu dự tốn, chính là quản lý q trình lập kế hoạch, dự tốn (tạo lập nguồn), bao gồm căn cứ lập dự toán, lập và duyệt dự toán.

- Quản lý khâu phân bổ và giao dự toán.

- Quản lý khâu tổ chức thực hiện dự tốn (chấp hành dự tốn) chính là quản lý hoạt động sử dụng nguồn lực tài chính tại các đơn vị dự toán. - Quản lý khâu giám sát, kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện dự toán

ngân sách.

- Quản lý khâu kế toán, quyết toán ngân sách được cấp, bao gồm quản lý công tác kế tốn, các hoạt động khóa sổ cuối năm, quyết tốn, hình

</div><span class="text_page_counter">Trang 33</span><div class="page_container" data-page="33">

thành các kết quả tài chính (và kết quả KT-XH) do việc sử dụng các nguồn lực tài chính tại các đơn vị dự tốn mang lại.

Xét theo kỹ thuật quản lý thì nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán lại bao gồm các hoạt động:

- Quản lý và điều hành tài chính, ngân sách đối với các đơn vị dự toán. - Quản lý việc xây dựng, ban hành, sửa đổi, hồn thiện hệ thống cơ

chế, chính sách, chế độ, định mức huy động, sử dụng, chi tiêu các nguồn tài chính tại các đơn vị dự tốn.

- Quản lý q trình tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách, chế độ đã ban hành.

- Giám sát việc thực hiện các chính sách chế độ đang có hiệu lực thi hành.

Nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn cịn được thể hiện ở các nội dung phân cấp quản lý giữa cấp trên và các cấp dưới trong hệ thống quản lý tài chính đó. Thực chất là phân định chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp trong quá trình tổ chức quản lý tài chính trên các phương diện:

- Quản lý và điều hành chung về tài chính, ngân sách;

- Ban hành chế độ, chính sách liên quan đến tạo lập và sử dụng các nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán;

- Tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách, chế độ tài chính đã ban hành;

- Giám sát việc tuân thủ các chế độ, chính sách đang có hiệu lực.

Nói một cách tồn diện nhất, nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán thể hiện ở các điểm sau:

- Quản lý về thẩm quyền và cách thức ban hành các chế độ tài chính, kế tốn, thanh tra, kiểm tốn và kiểm toán nội bộ.

- Quản lý quyền hạn và khả năng huy động nguồn tài chính;

</div><span class="text_page_counter">Trang 34</span><div class="page_container" data-page="34">

- Quản lý các nguồn kinh phí được cấp trên cấp, các nguồn thu sự nghiệp phát sinh khi cung cấp dịch vụ công cho xã hội và các nguồn thu khác như tiếp nhận viện trợ…

- Quản lý chi NSNN bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư. - Quản lý các khoản công nợ phát sinh tại các đơn vị dự toán.

Tổ chức hoạt động theo dõi, giám sát, kiểm tra, thanh tra việc tuân thủ chế độ quy định cũng như hiệu quả khai thác và sử dụng các nguồn tài chính tại các đơn vị dự tốn.

<b>1.3.3. Phương pháp, cơng cụ quản lý tài chính đối với các đơn vị dựtốn </b>

Quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán được thực hiện theo các phương pháp quản lý như sau:

- Phương pháp dự toán (kế hoạch hoá) - Phương pháp giám sát, kiểm tra - Phương pháp kế toán, kiểm toán.

Trong phạm vi nghiên cứu của luận án, do bị giới hạn về thời gian, cũng như do quy mô của việc nghiên cứu đầy đủ các phương pháp nêu trên là quá lớn, nên trong luận án chủ yếu đề cập đến phương pháp dự toán. Các phương pháp giám sát, kiểm tra; kế toán và kiểm toán được dành nghiên cứu

thông dụng, thường được cấp quản lý cấp trên sử dụng trước tiên để thực hiện ý đồ quản lý của chủ thể quản lý. Hình thức can thiệp của cơng cụ này là những

</div><span class="text_page_counter">Trang 35</span><div class="page_container" data-page="35">

can thiệp của cấp trên trong việc bố trí, sắp xếp tổ chức, bộ máy và nhân sự của các đơn vị dự toán. Từ việc sắp xếp đó, các hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán phải được thiết lập, phân bổ phù hợp với các hoạt động của các tổ chức đó.

<b>Cơng cụ hành chính. Cơng cụ hành chính được sử dụng khi các chủ</b>

thể quản lý cấp trên muốn các yêu cầu quản lý của mình phải được các đối tượng bị quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện. Công cụ thường được sử dụng trong quản lý hành chính là các văn bản và các mệnh lệnh hành chính.

quản lý cũng được thiết kế và vận dụng uyển chuyển. Trong đó, hệ thống pháp luật vừa được được xem như môi trường quản lý (khi đó là luật pháp do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành chung), vừa là một loại công cụ quản lý (do cơ quan quản lý cấp trên ban hành và sử dụng trong quá trình quản lý) có vai trị đặc biệt quan trọng.

kích thích tính tích cực của các đối tượng bị quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động tài chính tại các đơn vị dự tốn.

Mỗi cơng cụ có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cách khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán nhằm đạt tới mục tiêu đã định.

Trên thực tế, các công cụ quản lý khác nhau (pháp luật, các đòn bảy kinh tế, thanh tra, kiểm tra, đánh giá...) được phối hợp sử dụng một cách uyển chuyển, khai thác tối đa các đặc điểm riêng, các thế mạnh của từng phương pháp, từng công cụ để phát huy tối đa các lợi thế, các cách thức tác động riêng và các ưu, nhược điểm riêng của từng phương pháp, từng công cụ nhằm đạt mục tiêu quản lý đã định.

Nếu như các cơng cụ tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo được tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có nhược điểm là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức

</div><span class="text_page_counter">Trang 36</span><div class="page_container" data-page="36">

hoạt động tài chính tại các đơn vị dự tốn. Ngược lại, các cơng cụ kinh tế, các địn bảy kinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưng lại có nhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức các hoạt động tài chính tại các đơn vị dự tốn theo cùng một hướng đích.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn, các chủ thể quản lý chính là các cơ quan quản lý cấp trên, có thể sử dụng nhiều công cụ quản lý khác nhau để quản lý các đơn vị dự tốn cấp dưới. Trong đó, cơng cụ pháp luật được thể hiện dưới các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tài chính, kế tốn, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục NSNN.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, tùy theo đặc điểm của đối tượng quản lý cụ thể mà có thể lựa chọn cơng cụ này hay công cụ khác, nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các công cụ quản lý để đạt được hiệu quả quản lý tốt nhất.

Do đặc điểm của hoạt động tài chính tại các đơn vị dự tốn là ln gắn liền với quyền lực của nhà nước, nên trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn phải đặc biệt chú trọng tới các công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tập trung, thống nhất. Đó là cơng cụ tổ chức, hành chính, các cơng cụ pháp luật, thanh tra, kiểm tra. Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn.

Nội dung vật chất của hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán thể hiện ở các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ mà các đơn vị dự tốn có thể chi phối và sử dụng trong một thời kỳ nhất định. Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản. Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận động của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân đối.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn, khơng những phải quản lý nguồn tài chính đang tồn tại dưới hình thức tiền tệ, tài sản, mà còn

</div><span class="text_page_counter">Trang 37</span><div class="page_container" data-page="37">

phải quản lý sự vận động của các nguồn lực đó, đó chính là sự vận động về mặt giá trị. Do vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giá trị và giá trị sử dụng là một đặc điểm quan trọng của quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn.

Kế hoạch hóa ln được ưu chuộng trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn (quản lý dự toán). Bản thân thuật ngữ “dự toán” đã nói lên được tính chất “kế hoạch hóa” của việc quản lý tài chính. Bất kỳ mơ hình, cơ chế quản lý nào, mọi vấn đề về quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn đều phải được “dự toán” (tức là kế hoạch).

Hàng năm, các đơn vị dự toán phải lập, duyệt kế hoạch ngân sách (dự tốn). Ngồi ra, có hàng loạt cơng cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn như: các địn bẩy kinh tế, tài chính; hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán.

<b>1.3.4. Những yếu tố bảo đảm hiệu quả quản lý tàichính đối với đơn vị dự tốn </b>

Một cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự tốn nói riêng phải đáp ứng được các địi hỏi khách quan đặt ra trong quá trình quản lý, đảm bảo cho cơ chế quản lý đó đạt được mục tiêu và mang lại hiệu quả quản lý.

Để phát huy được hiệu quả quản lý của một cơ chế quản lý tài chính thì cơ chế đó phải bao quát đầy đủ các nội dung quản lý và nhất thiết không được bỏ qua việc kiểm tra, giám sát theo dõi, đánh giá trong quá trình thực thi để có biện pháp điều chỉnh, sửa chữa, hồn thiện tốt hơn. Việc hồn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán cần đáp ứng được các yêu cầu sau:

- Xác định rõ đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý và phương thức quản lý để đạt được mục tiêu quản lý đã định.

</div><span class="text_page_counter">Trang 38</span><div class="page_container" data-page="38">

- Phù hợp với đặc thù hoạt động và loại hình tổ chức đơn vị của các đối tượng quản lý (đơn vị dự toán).

- Khai thác đa dạng các nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính cho phát triển nghiệp vụ.

- Hài hồ lợi ích, đảm bảo tất cả các bên liên quan đều thoả mãn theo nguyên lý tất cả các bên cùng thắng.

<i><b>Xác định rõ đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý vàphương thức quản lý để đạt được mục tiêu quản lý đãđịnh</b></i>

Đối tượng quản lý của một cơ chế quản lý tài chính chính là tài chính của các đơn vị dự tốn, bao gồm tất cả các dịng tiền hình thành các quỹ tài chính và việc phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính đó tại các đơn vị dự tốn.

Mục tiêu hồn thiện cũng như mục tiêu của chính mỗi cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn cần được xác định rõ trước hết nhưng chưa đủ đó là mục tiêu quản lý đồng tiền. Nếu một cơ chế quản lý tài chính chỉ nhằm quản lý chặt chẽ đồng tiền theo kiểu tiền nào, việc nấy thì hồn toàn chưa đủ và rất ấu trĩ trong thời đại ngày nay. Tiền phải gắn liền với việc. Nếu quản lý đồng tiền thật chặt chẽ, việc huy động và sử dụng các quỹ tài chính rất đúng chế độ, khơng thất thốt, nhưng việc khơng chạy, q trình tạo ra sản phẩm gặp nhiều cản trở, cả đơn vị dự toán chỉ tập trung giải quyết và xử lý các thủ tục tài chính... Rõ ràng, cách thức quản lý tài chính đó đã lạc hâu, cần xem xét lại mục tiêu, quan điểm cũng như cách thức quản lý, cần hồn thiện cơ chế quản lý tài chính đó. Quản lý tốt các dịng tiền, quản lý tốt việc hình thành và sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán là một việc làm khơng sai, nhưng chưa đủ vì việc quản lý tài chính như vậy chỉ nhằm mục tiêu thuần tuý tài chính mà chưa đặt ra, chưa vươn tới mục tiêu tài chính thúc đẩy hồn thành nhiệm vụ chun mơn, tài chính cung cấp nguồn lực cho chun mơn tạo ra các sản phẩm dịch vụ tốt, được Nhà nước và xã hội chấp nhận, và

</div><span class="text_page_counter">Trang 39</span><div class="page_container" data-page="39">

đến lượt nó, sản phẩm dịch vụ chun mơn lại tạo ra và thúc đẩy các dòng tiền vào, ra tốt hơn, tài chính của đơn vị vì thế mà sơi động hơn.

Việc xác định mục tiêu quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn chỉ nhằm vào quản lý chặt chẽ đồng tiền là một mục tiêu quá ngắn, che lấp mất mục tiêu lớn hơn là nâng cao chất lượng và số lượng các dịch vụ cơng mà các đơn vị dự tốn cung cấp cho Nhà nước và xã hội. Sự khác biệt của các cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn mới hay cũ, được hồn thiện hay chưa, trước hết là nằm ở chỗ xác định mục tiêu quản lý có tồn diện, có tầm dài hạn hay không.

Khi xác định được mục tiêu quản lý tài chính khơng chỉ là quản lý tốt các dòng tiền tại đơn vị mà còn thúc đẩy đơn vị tìm mọi cách cung cấp các sản phẩm ngày càng nhiều hơn, chất lượng tốt hơn cho xã hội, thì cách thức phương tiện để đạt được mục tiêu đó cũng khác nhau, việc quản lý sẽ trở thành dễ chịu, việc ban phát sẽ được giảm thiểu, thay vào đó là sẽ phân cấp mạnh hơn, trao nhiều quyền hơn cho đơn vị. Cách quản lý là sẽ không đi sâu vào việc yêu cầu các đơn vị chấp hành thủ tục phức tạp mà sẽ trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực sự cho đơn vị và cấp trên sẽ chỉ nhằm tới số lượng, chất lượng sản phẩm đầu ra thì hơn. Cơ chế cấp phát, ban cho, phân bổ cào bằng sớm muộn cũng sẽ phải nhường chỗ cho cơ chế trao quyền tự chủ thực thụ cho đơn vị và gắn cấp phát ngân sách với kết quả đầu ra, giảm thiểu tối đã các thủ tục tài chính cổ điển chỉ biết đến tiền mà xa rời sản phẩm đầu ra.

<i><b>Phù hợp với đặc thù hoạt động và loại hình tổ chứcđơn vị của các đối tượng quản lý (đơn vị dự toán)</b></i>

Thực tế cho thấy mọi cơ chế nếu thoát ly khỏi đặc thù hoạt động của đơn vị hoặc thoát lý khỏi đặc điểm tổ chức hoạt động của các đơn vị thì khơng mang lại hiệu quả quản lý. Cách quản lý chỉ cần một cơ chế chung áp dụng cho tất cả các loại hình đơn vị đã đi vào lịch sử cùng với cơ chế ban phát, tập trung bao cấp.

</div><span class="text_page_counter">Trang 40</span><div class="page_container" data-page="40">

Cơ chế tài chính đối với khu vực hành chính phải có những điểm khác biệt so với cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực dịch vụ công. Trong khu vực dịch vụ công, cơ chế quản lý tài chính đối với các bệnh viện phải khác với cơ chế áp dụng cho trường học; cơ chế quản lý tài chính đối với hoạt động NCKH phải khác với cơ chế áp dụng cho sự nghiệp giao thông, thuỷ lợi...

<i><b>Khai thác đa dạng các nguồn lực, nhất là nguồnlực tài chính cho phát triển nghiệp vụ</b></i>

Mọi cơ chế quản lý tài chính, nếu chỉ nhằm quản lý các đồng tiền sẵn có thì chưa ổn. Cơ chế đó cần được chỉnh sửa hồn thiện. Một cơ chế quản lý tài chính tốt phải đáp ứng được yêu cầu khai thác đa dạng các nguồn lực cho đơn vị để đơn vị có tài chính cho phát triển cả số lượng và chất lượng sản phẩm dịch vụ của đơn vị. Thời đại chỉ trông chờ vào bầu sữa NSNN đã đi qua. Bản thân các nhà hoạch định chính sách nhằm quản lý riêng nguồn NSNN cũng phải nhìn nhận thật thấu đáo điều này để ra các cơ chế quản lý ngân sách với ý nghĩa “ngân sách chỉ là một trong nhiều nguồn tài chính của đơn vị”.

<i><b>Hài hồ lợi ích, đảm bảo tất cả các bên liên quanđều thoả mãn theo nguyên lý tất cả các bên cùngthắng. </b></i>

Điều này rất quan trọng trong thời đại ngày nay. Mọi hoạt động, mọi cơ chế quản lý nếu thoả mãn được lô-gic tất cả các bên cùng thắng thì đã đạt đến đỉnh cao của nghệ thuật quản lý.

Một cơ chế quản lý tài chính tốt phải đảm bảo được rằng các cấp quản lý cấp trên (cấp I, cấp II) yên tâm, trao được quyền tự chủ cho đơn vị, tạo ra được sự thơng thống cho cấp dưới nhưng rất n tâm vì đồng tiền sẽ được sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả cao. Cấp bị quản lý thì chủ động trong hoạt động, linh hoạt về thủ tục, mọi việc khai thác, huy động và sử dụng nguồn tiền tại đơn vị đều nhằm mục đích tạo ra nhà sản phẩm tốt hơn, không sợ bị mất tiền, không phải chạy giải ngân kinh phí... Người thụ hưởng dịch vụ cũng thoả mãn vì đồng

</div>

Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở việt nam

Trích đoạn

Tài liệu liên quan

Tài liệu bạn tìm kiếm đã sẵn sàng tải về