Nghiên cứu mô hình quản trị địa phương của một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho việt nam

BỘ NỘI VỤ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI
_____________________

BÁO CÁO TỔNG HỢP
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

NGHIÊN CỨU MƠ HÌNH QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG
CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI
VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM
Mã số: ĐTCT.2017.80

Chủ nhiệm đề tài: ThS. Nguyễn Trần Thái Dương

Hà Nội, 12/2019


BỘ NỘI VỤ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI
_____________________

BÁO CÁO TỔNG HỢP
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

NGHIÊN CỨU MƠ HÌNH QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG
CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI
VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM
Mã số: ĐTCT.2017.80
Chủ nhiệm đề tài: ThS. Nguyễn Trần Thái Dương
Thành viên đề tài: PGS.TS. Trần Đình Thảo
ThS. Đỗ Thị Hải Hà

ThS. Nguyễn Thị Thu Hằng
ThS. Cồ Huy Lệ

Hà Nội, 12/2019


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN TRỊ ĐỊA
PHƯƠNG VÀ MƠ HÌNH QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG .............................. 10
1.1. Một số khái niệm ................................................................................... 10
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương ................................................. 10
1.1.2. Khái niệm quản trị ............................................................................ 10
1.1.3. Khái niệm quản trị địa phương ......................................................... 12
1.1.4. Các khái niệm liên quan trong khn khổ quản trị địa phương ....... 14
1.2. Vai trị, ý nghĩa và các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản trị địa
phương ....................................................................................................... 21
1.2.1. Vai trò, ý nghĩa của quản trị địa phương .......................................... 21
1.2.2. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản trị địa phương ......................... 23
1.3. Các điều kiện thực hiện quản trị địa phương ...................................... 27
1.3.1. Tăng cường các quá trình phân cấp quản lý ..................................... 27
1.3.2. Thiết lập nền dân chủ địa phương và dân chủ tham gia ................... 29
1.4. Khái niệm và các loại mơ hình quản trị địa phương ........................... 29
1.4.1. Khái niệm mơ hình quản trị địa phương ........................................... 29
1.4.2. Các loại mơ hình quản trị địa phương .............................................. 30
CHƯƠNG 2. MƠ HÌNH QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG CỦA MỘT SỐ
NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI .............................................................................. 35
2.1. Các nước thực hiện quản trị địa phương theo mơ hình Ănglơ-Xắcxơng
(Anglo Saxon model) .................................................................................... 35
2.1.1. Mơ hình quản trị địa phương tại Mỹ ................................................ 35

2.1.2. Mơ hình quản trị địa phương tại Vương quốc Anh .......................... 41
2.2. Các nước thực hiện quản trị địa phương theo mơ hình Châu Âu lục
địa (European continential model) .............................................................. 45
2.2.1. Mơ hình quản trị địa phương tại Pháp .............................................. 45
2.2.2. Mơ hình quản trị địa phương tại Ý ................................................... 50
2.3. Các nước thực hiện quản trị địa phương theo mô hình hỗn hợp (mixed
model) ............................................................................................................ 53
2.3.1. Mơ hình quản trị địa phương tại Đức ............................................... 53


2.3.2. Mơ hình quản trị địa phương tại Nhật Bản ....................................... 58
2.4. Quản trị địa phương tại Trung Quốc ................................................... 66
CHƯƠNG 3. BÀI HỌC KINH NGHIỆM VỀ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG
CỦA CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI ĐỐI VỚI VIỆT NAM ..................... 74
3.1. Khái quát về chính quyền địa phương và quản trị địa phương tại Việt
Nam ............................................................................................................... 74
3.1.1. Chính quyền địa phương tại Việt Nam ............................................. 74
3.1.2. Vấn đề quản trị địa phương tại Việt Nam ........................................ 79
3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam từ các kiểu mơ hình quản trị địa
phương .......................................................................................................... 85
3.2.1. Bài học kinh nghiệm từ kiểu mơ hình Anglo Saxon ........................ 85
3.2.2. Bài học kinh nghiệm từ kiểu mơ hình Châu Âu lục địa ................... 86
3.2.3. Bài học kinh nghiệm từ kiểu mơ hình hỗn hợp ................................ 88
3.2.4. Bài học kinh nghiệm từ quản trị địa phương tại Trung Quốc .......... 90
3.3. Một số đề xuất, khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản trị địa
phương tại Việt Nam .................................................................................... 94
3.3.1. Tăng cường các quá trình phân cấp quản lý tại địa phương ............. 94
3.3.2. Thiết lập nền dân chủ địa phương và dân chủ tham gia ................. 100
KẾT LUẬN.................................................................................................... 104
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................... 106

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CBCCVC:

Cán bộ, công chức, viên chức

CHLB:

Cộng hịa liên bang

CQTW:

Chính quyền trung ương

CQĐP:

Chính quyền địa phương

HĐND:

Hội đồng nhân dân

QTĐP:

Quản trị địa phương

UBND:

Ủy ban nhân dân

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ

Bảng 2.1. Chức năng của chính quyền địa phương tại Mỹ

40

Bảng 2.2. Tóm tắt các chức năng của các cấp CQĐP tại Anh

43

Bảng 2.3. Các vùng hiện nay tại chính quốc Pháp

47

Bảng 2.4. Các công việc cố hữu của CQĐP Nhật Bản

62

Sơ đồ 2.1. Mối quan hệ giữa 2 cơ quan của địa phương tại
Nhật Bản

64


LỜI MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Xu hướng phát triển của các nền hành chính hiện đại ngày nay đều nhằm
vào việc khẳng định vai trò quan trọng của chính quyền địa phương, trả lại các

địa phương những quyền tự quản theo nguyên lý của Nhà nước pháp quyền vì
mục tiêu xã hội cơng bằng, dân chủ, văn minh cho mọi công dân.
Quản trị địa phương được hiểu là tổng thể những cấu trúc tổ chức, những
mơ hình, những mối liên hệ giữa trung ương và địa phương. Cho đến nay, quản
trị địa phương là một khái niệm mới chỉ tồn tại trong các học thuyết mà chưa có
nội hàm chính thức trong các văn kiện quốc tế hoặc trong Hiến pháp và pháp
luật của các quốc gia. Thuật ngữ thường được sử dụng phổ biến là tự trị địa
phương hay tự quản địa phương, là một chế định pháp lý, được chính thức xác
định trong Hiến chương Châu Âu vào năm 1985. Theo đó, tự trị địa phương là
quyền và khả năng thực tế của các cơ quan tự quản địa phương được đưa ra các
quyết định và quy định các công việc quốc gia và quản lý các cơng việc đó trên
cơ sở và trong khn khổ pháp luật, tự chịu trách nhiệm và vi lợi ích của nhân
dân địa phương. Quyền đó được thực hiện thơng qua hội đồng dựa trên các chức
năng chính của quản trị bao gồm chức năng hoạch định, chức năng tổ chức,
chức năng lãnh đạo và chức năng kiểm tra, giám sát các hoạt động của địa
phương thông qua Hội đồng địa phương bao gồm những người được bầu ra theo
nguyên tắc bầu cử tự do, bỏ phiếu kín, bình đẳng, trực tiếp và phổ thông.
Quản trị địa phương theo cách tiếp cận trên có vai trị định hướng cho q
trình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương thơng qua xác định tầm nhìn
chiến lược, xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển, trực tiếp quản lý các cơng
việc của địa phương, khai thác và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của địa
phương; tổ chức thực thi pháp luật, triển khai thực hiện các quyết định của chính
phủ trung ương ở địa phương, phản ánh tâm tư nguyện vọng, lợi ích của nhân
dân và tạo điều kiện để nhân dân địa phương có nhiều cơ hội tham gia vào công
việc của nhà nước; chăm lo đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa
phương, thực hiện cơng bằng và bình đẳng xã hội tại địa phương.
1


Thuật ngữ quản trị địa phương đã xuất hiện vào những năm 1960 và đã

trở thành xu hướng chung của các nước trên thế giới hiện nay là tổ chức CQĐP
theo nguyên tắc tự quản. Năm 1985 Liên minh Châu Âu đã thông qua Công ước
về tự quản địa phương, do đó đối với những nước muốn gia nhập Liên minh
châu Âu phải tham gia Công ước này. Hiến chương châu Âu về chính quyền tự
quản địa phương có hiệu lực từ ngày 01/9/1988 đã được trên 30 nước châu Âu
phê chuẩn và được các nước Trung Âu, Đông Âu sử dụng như một văn bản
hướng dẫn về CQĐP trong xây dựng hiến pháp và các văn bản pháp lý liên
quan. Tuy nhiên, tùy vào đặc điểm kinh tế kỹ thuật, xã hội của mỗi quốc gia
khác nhau nên các quốc gia thường dựa trên Hiến chương Châu Âu về chính
quyền tự quản địa phương để xây dựng cho mình một mơ hình tối ưu nhất, ví dụ
như mơ hình quản trị địa phương của Cộng hòa Pháp với hệ thống các cơ quan
địa phương được thiết lập trên cơ sở phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ; hay
mơ hình quản trị địa phương ở Vương quốc Anh là mơ hình thiết lập kiểu hệ
thống chính quyền địa phương cấu trúc hai cấp và cấu trúc thống nhất; hay mơ
hình quản trị địa phương của Nhật bản lại được thiết kế dựa theo mơ hình quản
trị địa phương phối hợp giữa mơ hình của Anh và của Mĩ, các chính quyền địa
phương ở Nhật Bản là hồn tồn độc lập…
Ở Việt Nam hiện nay, khái niệm “quản trị địa phương” vẫn còn là một
khái niệm khá mới mẻ, đang cần được sự quan tâm, chú ý nhiều hơn của giới
khoa học Việt Nam và những người quan tâm. Về vấn đề tổ chức chính quyền
địa phương, chúng ta đã có sự phân định thẩm quyền của chính quyền địa
phương trong Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức Chính quyền địa phương
năm 2015. Luật Tổ chức chính quyền địa phương khẳng định chính quyền địa
phương ở nước ta gồm ba cấp (tỉnh, huyện, xã), có quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thời gian qua, việc phân
cơng, phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ với chính quyền địa phương đã
được đẩy mạnh đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, bảo đảm sự chỉ đạo, điều
hành thống nhất của Chính phủ và phát huy sự chủ động, sáng tạo, tự chủ, tự
chịu trách nhiệm trong phạm vi thẩm quyền của chính quyền địa phương các
2

cấp, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước (QLNN), bảo đảm
tính thống nhất, thơng suốt của hệ thống hành chính từ Trung ương đến cơ sở.
Tuy nhiên, hiện tượng nhiều địa phương tìm cách đẩy cơng việc lên cho Chính
phủ và Thủ tướng Chính phủ vẫn cịn diễn ra. Ngun nhân quan trọng nhất có
thể thấy đó là sự phân chia thẩm quyền giữa các cấp chính quyền chưa đủ rõ
ràng, mạch lạc. Một số nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương cấp
tỉnh, cấp huyện, cấp xã chưa được quy định rõ, vẫn còn một số nhiệm vụ cả ba
cấp (tỉnh, huyện, xã) cùng thực hiện nhưng chưa rõ thẩm quyền và trách nhiệm
của từng cấp trong quản lý. Như vậy, vấn đề cấp thiệt đặt ra là chúng ta cần có
một phương thức để tổ chức chính quyền địa phương cũng như quản trị địa
phương hiệu quả hơn. Các kết quả nghiên cứu về các mơ hình quản trị địa
phương sẽ là căn cứ để Đảng và Nhà nước Việt Nam có những định hướng chiến
lược phù hợp trong lộ trình thực hiện tổ chức chính quyền địa phương cũng như
xây dựng một mơ hình quản trị địa phương phù hợp với tình hình thực tế của đất
nước.
Xuất phát từ các lý do trên, đề tài: “Nghiên cứu mơ hình quản trị địa
phương của một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”
thực sự có tính cấp thiết khi thực hiện nghiên cứu về các mơ hình quản trị địa
phương của các quốc gia trên thế giới; phân tích các ưu, nhược điểm để tìm ra
bài học kinh nghiệm cho việc quản trị địa phương Việt Nam trong điều kiện hội
nhập kinh tế sâu và rộng hiện nay.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
- Tình hình nghiên cứu trong nước:
Xuất phát từ vị trí, tầm quan trọng của đề tài nghiên cứu, lĩnh vực này
được nhiều tác giả trong nước đã đặc biệt quan tâm nghiên cứu, có thể kể đến
một số nghiên cứu tiêu biểu, như:
Bài báo khoa học của tác giả Nguyễn Minh Phương (2012), Thực trạng
phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương ở Việt Nam, được đăng trên

Kỷ yếu Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam đã nghiên cứu
sâu về các thuật ngữ tự trị địa phương, tự quản địa phương; nghiên cứu về vấn
3


đề phân cấp, phân quyền cho các địa phương ở Việt Nam và bàn thảo về các vấn
đề mở đặt ra với công tác phân cấp, phân quyền với việc tự quản địa phương ở
Việt Nam trong điều kiện phát triển kinh tế xã hội giai đoạn hiện nay.
Bài báo khoa học của tác giả Đào Bảo Ngọc (2015), Mô hình quản trị địa
phương của một số quốc gia Châu Âu, đã nghiên cứu về mơ hình tự quản địa
phương cả ở mặt lý luận và thực tiễn, tác giả cũng nêu ra được các mơ hình quản
trị địa phương ở các quốc gia Châu Âu, chỉ rõ được đặc điểm của mỗi mơ hình,
điều kiện vận hành mơ hình, ưu và nhược điểm của các mơ hình quản trị địa
phương ở các quốc gia nghiên cứu.
Bài viết của tác giả Đào Thị Thanh Thủy (2016), Quản trị địa phương phương thức nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa
phương, đăng trên tạp chí Tổ chức nhà nước đã nghiên cứu những vấn đề chủ
yếu sự khác nhau giữa quản lý chính quyền địa phương kiểu cũ và quản trị địa
phương, nêu ra quan điểm về quản trị địa phương, các đặc điểm của quản trị địa
phương, ý nghĩa và hiệu quả của quản trị địa phương nói chung.
Trong nghiên cứu của tác giả Trần Thị Phượng (2016), Tự quản địa
phương trong hiến chương Châu Âu – Liên hệ với Việt Nam, được đăng trên
trang web của Trường Chính trị tỉnh Hải Dương đã bàn về vấn đề tự quản địa
phương trong hiến chương Châu Âu, cụ thể là đã nêu ra được các yêu cầu, địi
hỏi, đặc điểm và điều kiện xây dựng mơ hình tự quản địa phương theo quy định
của Liên minh Châu Âu. Qua bài viết, tác giả cũng đã liên hệ, vận dụng các điều
kiện thực hiện vào với điều kiện kinh tế xã hội của Việt Nam.
Tác giả Hà Quang Ngọc và Trần Thị Minh Châu (2014), Quản trị địa
phương trong phát triển các doanh nghiệp nhỏ và vừa, đã nghiên cứu đặc điểm
kinh doanh của các doanh nghiệp nhỏ và vừa, phân tích mối quan hệ giữa quản
trị địa phương với phát triển các doanh nghiệp nhỏ và vừa, nghiên cứu về các

chủ trương, chính sách của Trung ương, ban hành các chính sách của địa
phương để phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa ở Việt Nam, đề ra một số giải
pháp và khuyến nghị để phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa ở các địa phương.

4


Trong bài viết của tác giả Nguyễn Phương Thảo (2014), Kinh nghiệm về
tổ chức chính quyền địa phương của một số nước trên thế giới, Ban Nội chính
Trung ương, đã nghiên cứu về các mơ hình tổ chức CQĐP với 3 mơ hình bao
gồm: mơ hình chính CQĐP theo ngun tắc phân quyền; mơ hình CQĐP theo
ngun tắc phân quyền tập quyền; mơ hình CQĐP theo ngun tắc phân quyền
xã hội chủ nghĩa. Tác giả cũng đã nghiên cứu cách tổ chức chính quyền địa
phương thực tế ở một số nước trên thế giới…
- Tình hình nghiên cứu nước ngồi:
Cùng với các nghiên cứu trong nước, các tác giả nước ngồi cũng đã có
nhiều nghiên cứu về vấn đề quản trị địa phương trên thế giới.
Tài liệu “Phân cấp quản lý và quản trị địa phương. Mô-đun 1: Các định
nghĩa và khái niệm” (Décentralisation et gouvernance locale. Module 1:
Définitions et concepts) của tác giả Bjørn Olsen Hans (2007), Ban hợp tác và
phát triển, Vụ ngoại giao liên bang Thụy Sĩ đã làm rõ những khái niệm cơ bản
về phân cấp (décentralisation) và quản trị địa phương (gouvernance locale),
phân tích sự khác biệt giữa phân cấp và quản trị địa phương. Trong đó tác giả
khẳng định sự khác biệt của quản trị địa phương so với phân cấp là quản trị địa
phương có sự tương tác, tham gia của các bên liên quan bao gồm cả khu vực
công, khu vực tư nhân và xã hội dân sự, từ đó đạt được sự phát triển địa phương
một cách có hiệu quả. Thơng qua đó, tác giả đưa ra mối liên hệ chặt chẽ giữa
việc phân cấp, quản trị địa phương và phát triển địa phương.
Tác giả Peter John (2001) trong cuốn “Quản trị địa phương tại Tây Âu”
(Local Governance in Western Europe) đã giới thiệu tồn diện về chính quyền

địa phương và chính trị đơ thị ở Tây Âu đương đại. Trong đó, tác giả giải thích
sự thay đổi trong các hệ thống chính trị địa phương và đặt chúng trong bối cảnh
so sánh. Tác giả cũng giới thiệu các cấu trúc và thể chế truyền thống của chính
quyền địa phương và cho thấy cách thức chúng được chuyển đổi để đáp ứng với
cạnh tranh kinh tế và chính trị gia tăng, những ý tưởng mới, cải cách thể chế và
Châu Âu hóa chính sách cơng. Nội dung cốt lõi của tài liệu trên là sự chuyển
tiếp nhận thức từ chính quyền địa phương sang quản trị địa phương. Theo đó,
5


tác giả nghiên cứu sự phát triển quan trọng trên một loạt các quốc gia Tây Âu
bao gồm: Bỉ, Pháp, Hy Lạp, Ý, Đức, Hà Lan, Na Uy, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha
và Vương quốc Anh…
Cùng với cuốn sách này, tác giả Peter John kết hợp với tác giả Alistair
Cole (2001) trong nghiên cứu “Quản trị địa phương tại Anh và Pháp” (Local
governance in England and France) để phân tích cụ thể hơn về vấn đề quản trị
địa phương tại hai quốc gia trên. Các tác giả đặt ra những câu hỏi chính về vai
trị thay đổi của nhà nước, những khó khăn trong việc phối hợp chính sách trong
bối cảnh thể chế bị phân tán và về mối quan hệ giữa quản trị, mạng cũng như
trách nhiệm giải trình chính trị và dân chủ. Tác giả đi sâu vào phân tích thể chế
chính trị và cách thức quản lý các thành phố tại Anh và Pháp, cách thức quản lý
của chính phủ về phát triển kinh tế địa phương và lĩnh vực giáo dục tại địa
phương. Từ đó, có sự phân tích tổng quan về QTĐP tại hai quốc gia trên.
Trong nghiên cứu của ngân hàng Thế giới - The World Bank, chỉnh sửa
bởi tác giả Anwar Shah (2006), “Quản trị địa phương tại các nước đang phát
triển” (Local governance in Developing countries), tài liệu đã phân tích góc
nhìn mới về quản trị địa phương cũng như vai trị ngày càng quan trọng của
CQĐP. Từ đó, tác giả cũng đưa ra những phân tích rất cụ thể về quản trị địa
phương tại nhiều nước đang phát triển tại các vùng như châu Phi, châu Á, Nam
Mỹ và vùng Caribê, châu Âu…, cụ thể về các vấn đề như: tổ chức bộ máy chính

quyền địa phương, các trách nhiệm về tài chính của CQĐP, trách nhiệm quản lý
của CQĐP và đưa ra những đánh giá về tài chính tại địa phương. Thơng qua đó,
những bài học kinh nghiệm được đưa ra cho các nước đang phát triển trong vấn
đề quản trị tại địa phương.
Tác giả Timothy. D. Sisk với tài liệu nghiên cứu “Dân chủ ở cấp địa
phương” (Democracy at the local level) đã cung cấp những đề xuất thiết thực về
phát triển hệ thống quản trị địa phương và khuyến khích dân chủ địa phương và
sự tham gia của cơng dân.
Nhìn chung, các nghiên cứu trên đã luận giải những vấn đề cơ bản về
quản lý nhà nước ở cấp địa phương như tự quản địa phương, tự trị địa phương,
6


QTĐP ở góc độ có cả cơ sở lý luận, có cả cơ sở thực tiễn, đặc điểm, điều kiện áp
dụng các mơ hình, tổ chức thực hiện quản lý CQĐP ở phạm vi trên các quốc gia
và cả ở Việt Nam. Nhiều bài viết đã liên hệ, vận dụng từ thực tiễn vào xem xét
ứng dụng với điều kiện thực tiễn kinh tế xã hội Việt Nam trong việc đổi mới
công tác quản lý ở địa phương….
Như vậy, các đề tài trên nghiên cứu bình diện rộng hoặc với đối tượng,
khách thể nghiên cứu khác biệt so với đề tài tác giả nghiên cứu. Do đó, đề tài
“Nghiên cứu mơ hình quản trị địa phương của một số nước trên thế giới và bài
học kinh nghiệm cho Việt Nam” không trùng với bất kỳ nghiên cứu nào. Trong
nghiên cứu này, nhóm tác giả kế thừa những nghiên cứu trên trong việc làm rõ
cơ sở lý luận về quản trị địa phương và các lý luận khác có liên quan đến lĩnh
vực nghiên cứu, nghiên cứu các mơ hình quản trị địa phương ở một số quốc gia
trên thế giới về đặc điểm, điều kiện áp dụng, ưu điểm, nhược điểm của mơ hình,
đánh giá mức độ tương thích của Việt Nam khi xem xét ứng dụng, vận dụng các
mô hình nghiên cứu tiêu biểu để tổ chức quản trị địa phương Việt Nam trong bối
cảnh hiện nay.
3. Mục đích nghiên cứu của đề tài

Trên cơ sở nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về quản trị địa phương
và nghiên cứu một số mơ hình quốc tế về quản trị địa phương, từ đó đề tài rút ra
các bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam và đưa ra một số đề xuất, khuyến
nghị đối với việc quản trị địa phương ở Việt Nam để phù hợp với điều kiện thực
tiễn.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa, góp phần làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về quản trị
địa phương và mơ hình quản trị địa phương;
- Khái qt một số mơ hình quản trị địa phương hiện đang áp dụng trên
thế giới;
- Nghiên cứu, phân tích, đánh giá ưu, nhược điểm của mơ hình quản trị
địa phương của một số nước điển hình trên thế giới;

7


- Phân tích thực trạng CQĐP và việc thực hiện quản trị địa phương hiện
nay ở Việt Nam, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm phù hợp với thực tiễn của Việt
Nam;
- Trên cơ sở đó, đưa ra một số đề xuất, khuyến nghị nhằm nâng cao chất
lượng quản trị địa phương tại Việt Nam.
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng: đề tài tập trung nghiên cứu mơ hình quản trị địa phương của
một số nước trên thế giới.
- Phạm vi nghiên cứu:
Về không gian: Đề tài tập trung nghiên cứu trong phạm vi một số nước
tiên tiến điển hình ở châu Âu, châu Mỹ và châu Á như Anh, Mỹ, Pháp, Ý, Đức,
Nhật Bản, Trung Quốc…Đây đều là những quốc gia có lịch sử phát triển lâu
đời, có nền tảng về tổ chức chính quyền địa phương và là những quốc gia điển
hình, đi đầu trong việc thực hiện quản trị địa phương. Đối với Trung Quốc,

nhóm tác giả lựa chọn phân tích do Trung Quốc là nước có hệ thống tổ chức
chính quyền địa phương khá tương đồng với Việt Nam, do đó Việt Nam có thể
học hỏi được những bài học kinh nghiệm quản trị địa phương từ quốc gia này.
Về nội dung: Đề tài tập trung nghiên cứu các mơ hình quản trị địa phương
của một số nước trên thế giới như Pháp, Ý, Đức, Anh, Mỹ, Nhật Bản, Trung
Quốc và rút ra các bài học kinh nghiệm và đưa ra một số đề xuất, khuyến nghị
đối với Việt Nam trong thời gian tới.
6. Các phương pháp nghiên cứu khoa học
Đề tài sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể như:
- Phương pháp thu thập thơng tin, dữ liệu:
Nhóm tác giả nghiên cứu cơ sở lý thuyết và thực tiễn từ sách giáo trình,
sách chuyên khảo, các đề tài nghiên cứu khoa học các cấp, các bài báo khoa học;
các tài liệu sơ cấp, thứ cấp liên quan đến vấn đề quản trị địa phương; các tài liệu
dịch, tài liệu hội thảo khoa học về quản trị địa phương của các nước trên thế giới
và Việt Nam.

8


- Các phương pháp xử lý thông tin, dữ liệu:
Dựa trên những thơng tin, tài liệu thu thập được, nhóm tác giả sử dụng kết
hợp các phương pháp nghiên cứu như: Phương pháp quy nạp và diễn dịch,
phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh; kết hợp với việc minh hoạ bằng bảng,
biểu, hình vẽ để mơ tả vấn đề trực quan hơn.
Thơng qua các phương pháp nêu trên, nhóm tác giả nghiên cứu đánh giá
các tài liệu thứ cấp, thơng tin từ các cơng trình nghiên cứu khoa học trước đây,
kế thừa có tính chọn lọc, tư duy logic để phân tích, đánh giá, so sánh các mơ
hình quản trị địa phương trên thế giới; đồng thời rút ra các bài học kinh nghiệm
cho Việt Nam, đưa ra một số đề xuất nâng cao hiệu quả quản trị địa phương ở
Việt Nam.

7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, đề tài được chia làm
ba chương.
Chương 1. Những vấn đề lý luận chung về quản trị địa phương và mơ hình
quản trị địa phương
Chương 2. Mơ hình quản trị địa phương của một số nước trên thế giới
Chương 3. Bài học kinh nghiệm về quản trị địa phương của các nước trên
thế giới đối với Việt Nam
8. Đóng góp của đề tài
- Góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận về quản trị địa phương, các mơ hình
quản trị địa phương; từ đó rút ra các bài học kinh nghiệm trong q trình xây
dựng mơ hình quản trị địa phương tại Việt Nam phù hợp với điều kiện kinh tế,
xã hội giai đoạn hiện nay.
- Nghiên cứu đề tài để làm tài liệu nghiên cứu và học tập về cải cách hành
chính nhà nước, đồng thời góp phần nâng cao năng lực đội ngũ giảng viên;
- Là tài liệu tham khảo về mơ hình quản trị địa phương cho Việt Nam.

9


CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ
QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG VÀ MƠ HÌNH QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG
1.1. Một số khái niệm
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương
Từ trước đến nay, nhà nước nào cũng phải tiến hành việc quản lý ở địa
phương. Leslie Lipson đã khẳng định: “Không nhà nước nào chỉ thực hiện
quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi toạ ngự của các cơ quan nhà nước
trung ương” [48,415]. Nghiên cứu tổ chức bộ máy của hầu hết các quốc gia trên
thế giới đều cho thấy, ngoài việc tổ chức các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước
mang tính chất đại diện cho tồn thể quốc gia (như Quốc hội/Nghị viện, Tổng

thống/Chính phủ, Tịa án v.v.), ở mỗi vùng lãnh thổ mang tính bộ phận của quốc
gia, thường tồn tại các cơ quan cung ứng các loại hàng hóa, dịch vụ cơng cộng
(public goods/services) như giáo dục phổ thơng, chăm sóc y tế, tuần tra cảnh sát,
phòng cháy chữa cháy v.v.. cho người dân đồng thời thực hiện các hoạt động
quản lý nhà nước, duy trì trật tự cơng cộng được gọi là CQĐP. Tuy nhiên, ở các
quốc gia có tổ chức khác nhau thì quan niệm về CQĐP cũng khơng giống nhau.
Chẳng hạn, “Ở các quốc gia tổ chức theo mơ hình liên bang, CQĐP được coi là
các loại chính quyền dưới cấp bang và liên bang”. [33, 270]. Trong khi đó,
CQĐP ở các quốc gia đơn nhất (chẳng hạn Anh, Pháp...) lại được coi là chính
quyền dưới cấp CQTW.
Một cách khái quát, có thể định nghĩa “chính quyền địa phương” là chính
quyền được cộng đồng dân cư ở một địa phương (một đơn vị hành chính lãnh
thổ) lập ra để thực hiện các công việc chung trong phạm vi lãnh thổ địa
phương đó.
Theo định nghĩa này, cơ quan nhà nước do CQTW lập ra, đóng trên địa
bàn địa phương sẽ khơng được coi là “chính quyền địa phương”.
1.1.2. Khái niệm quản trị
Thuật ngữ Quản trị (Governance) được hiểu là hoạt động quản lý trong
các tổ chức, có tính chất áp dụng đa dạg cho cả tổ chức bộ máy tư nhân hoặc
chính phủ. Quản trị là một khải niệm rất rộng, tồn tại ở những cấp độ đa dạng
10


khác nhau như: quản trị toàn cầu (global governance), quản trị dự án (project
governance), quản trị tập đoàn (corporate governance), quản trị trong tổ chức
phi lợi luận (non-profit governance) ... Ở đây, chúng ta tiếp cận quản trị áp dụng
cho khu vực nhà nước, dưới góc độ cách thức tiến hành hoạt động quản lý.
Theo cách tiếp cận này, có rất nhiều định nghĩa khác nhau về quản trị:
Theo Daniel Kaufmann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, quản trị là “các
truyền thống và thể chế mà dựa vào đó để thực hiện quyền lực ở một quốc gia”

[43].
Theo Anwar Shah và Sana Shah, quản trị là “cách thức mà quyền lực
được thực thi thơng qua các thể chế chính trị, kinh tế, xã hội của một quốc gia”
[35].
Theo Cơ quan phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), quản trị là “việc thực
thi quyền lực chính trị, hành chính, kinh tế để quản lý các vấn đề của quốc gia ở
mọi cấp độ. Nó bao gồm các cơ chế, quy trình và thiết chế mà thơng qua đó, các
cơng dân và các nhóm biểu thị sự quan tâm và thực hiện các quyền hợp pháp và
nghĩa vụ của mình, cũng như cho thấy sự khác biệt của họ”. [51]
Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), quản trị là “cách thức mà nhờ
đó quyền lực được thực hiện để quản lý các nguồn lực kinh tế, xã hội cho sự
phát triển của một quốc gia. Nó đề cập đến chất lượng hoạt động của các thể chế
có nhiệm vụ xây dựng, thực hiện và bảo đảm thực thi các chính sách tốt dựa trên
cách thức hiệu lực, hiệu quả, cơng bằng và tồn diện” [30].
Theo nghĩa rộng, “quản trị nói đến mơi trường thể chế mà ở đó các cơng
dân tương tác với nhau và với các cơ quan, quan chức nhà nước” [40].
Theo Hội đồng Quản trị tồn cầu (Commission on Global Governance),
thì “quản trị” là: Tập hợp của rất nhiều cách thức mà trong đó các cá nhân và
thiết chế, kể cả công và tư, giải quyết các vấn đề chung của họ. Đó là một q
trình liên tục mà thơng qua đó những lợi ích đa dạng và xung đột với nhau có
thể được giải quyết và các hành động hợp tác có thể được thực hiện. Nó bao
gồm các thiết chế và cơ chế chính thức được trao quyền để bảo đảm sự tuân thủ

11


cũng như những thoả thuận khơng chính thức mà người dân và các tổ chức đã
nhất trí hoặc chấp nhận để đạt được lợi ích của họ [41].
Từ những định nghĩa nêu trên, có thể thấy về bản chất, quản trị chính là
q trình ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định để quản lý, giải quyết

các vấn đề chính trị, kinh tế, xã hội ở một quốc gia. Như thế, quản trị là một
thuật ngữ chủ yếu gắn với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước (quản trị
quốc gia), mặc dù trong thực tế, khái niệm này cũng được sử dụng trong một số
bối cảnh khác như quản trị doanh nghiệp (corporate governance), quản trị quốc
tế (international governance) …
Quản trị áp dụng vào quản lý nhà nước là một cách tiếp cận khá mới.
Theo Tổ chức phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP), quản trị nhà nước là một tập
hợp các giá trị, chính sách và thể chế để sử dụng quản lý các mặt kinh tế, chính
trị và xã hội. Mối quan tâm chính của quản trị nhà nước là nhận biết được quyền
lực, xác định quyền lực đó được trao cho ai, như thế nào, tổ chức hoạch định
chính sách và cung cấp dịch vụ công sao cho hiệu quả, và đảm bảo sự giám sát,
tham gia của người dân.
Quản trị nhà nước tốt liên quan mật thiết đến chế độ chính trị; quá trình sử
dụng quyền lực để quản lý các nguồn lực vì sự phát triển; năng lực của chính
phủ trong việc thiết kế, hoạch định thực hiện chính sách cơng và các chức năng
chủ yếu của mình. Quản trị nhà nước bao gồm 4 yếu tố:
- Trách nhiệm báo cáo gắn liền với việc quan chức nhà nước có trách
nhiệm báo cáo trước công dân những vấn đề thuộc về hoạt động của họ.
- Minh bạch để cơng dân có thể tiếp cận hoạt động của nhà nước theo
cách thức dễ dàng nhất, ít tốn kém nhất.
- Thơng tin về pháp luật phải được biết trước và thực hiện thống nhất.
- Sự tham gia của công dân trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động của
chính phủ.
1.1.3. Khái niệm quản trị địa phương
Theo luận thuyết về quản trị và quản trị nhà nước (Governance), quản trị
địa phương cũng là một cấp độ của quản trị, đề cập đến quá trình “phi tập trung
12


hóa” (decentralization), và có cách tiếp cận gắn liền với quá trình phân cấp,

phân quyền tại nhiều nước trên thế giới.
Theo đó, quản trị địa phương là q trình chuyển giao quyền lực, thầm
quyền, tài sản và các nguồn lực của cấp trung ương cho cấp vùng và địa phương.
Bên cạnh đó, quản trị địa phương có sự tham gia của người dân, các tổ chức phi
chính phủ và các tổ chức cơ sở trong quá trình đưa ra các quyết định. Do đó, nó
hướng tới xây dựng một chính quyền gần dân hơn, tạo điều kiện để người dân
tham gia nhiều hơn vào các công việc của địa phương, tập trung vào tính tự
quản của chính quyền địa phương và sự tham gia của nhiều chủ thể vào các
công việc của cộng đồng. Quản trị địa phương không chỉ thuộc về bộ máy chính
quyền mà cịn thuộc về cộng đồng nói chung và những tương tác giữa cộng đồng
với các cơ quan cơng quyền địa phương, có vai trị định hướng cho quá trình
phát triển kinh tế - xã hội của địa phương thông qua xây dựng quy hoạch, kế
hoạch phát triển, trực tiếp quản lý các công việc của địa phương, khai thác và sử
dụng có hiệu quả các nguồn lực của địa phương, tổ chức thực thi pháp luật, triển
khai thực hiện các quyết định của chính phủ trung ương ở các địa phương, tạo
điều kiện để nhân dân địa phương có nhiều cơ hội tham gia vào công việc của
nhà nước.
Như vậy, tác giả Bjørn Olsen Hans đã kết luận: “Quản trị địa phương có
xu hướng khuyến khích tạo ra mơi trường thúc đẩy sự tương tác của nhiều bên
liên quan, bao gồm cả khu vực công, khu vực tư nhân và xã hội dân sự để đạt
được sự phát triển địa phương một cách hiệu quả” [38]
Từ việc phân tích trên, chúng ta có thể rút ra nội hàm cơ bản về quản trị
địa phương như sau:
Thứ nhất, quản trị địa phương gắn với các cơng việc của địa phương và
lợi ích của nhân dân địa phương. Do đó, q trình quản trị cần căn cứ vào đặc
điểm, nguồn lực của địa phương và nhu cầu của người dân địa phương để xây
dựng kế hoạch chiến lược cho địa phương.
Thứ hai, chủ thể của quản trị địa phương bao gồm chính quyền; cơng dân
đang sinh sống, hoạt động tại lãnh thổ địa phương và các tổ chức xã hội, tổ chức
13

kinh tế, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức phi chính phủ…. Sự tham gia của các chủ
thể vào quản trị địa phương được thực hiện dưới hình thức trực tiếp hoặc gián
tiếp. CQĐP có quyền tự quản nhất định trong xây dựng và quản lý bộ máy của
mình.
Thứ ba, quản trị địa phương tại mỗi cấp có quyền tự quản nhất định về
chức năng, nhiệm vụ, bộ máy, ngân sách phù hợp với điều kiện của địa phương
theo quy định của pháp luật.
Thứ tư, quản trị địa phương chịu sự kiểm sốt của chính quyền trung
ương. Tuỳ thuộc vào pháp luật của mỗi quốc gia mà có mức độ, hình thức giám
sát khác nhau của cơ quan nhà nước cấp trên đối với chính quyền địa phương.
Một số hình thức giám sát thông thường của của cơ quan nhà nước cấp trên đối
với chính quyền địa phương như: phê chuẩn hay bãi bỏ những văn bản không
hợp lý của cơ quan CQĐP, thơng qua trợ cấp tài chính cho CQĐP hoặc quy định
rõ thẩm quyền, giới hạn quyền của CQĐP.
Như vậy, có thể hiểu quản trị địa phương chính là sự dân chủ hóa các
q trình ra quyết định đối với sự quản lý một lãnh thổ, bao gồm việc thực
hiện các trách nhiệm bởi Nhà nước và các đơn vị lãnh thổ và sự tham gia của
dân chúng, của các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức cơ sở vào quá trình
ra quyết định. Quản trị địa phương do đó phải đóng góp một cách có ý nghĩa
vào sự phân cấp dân chủ, xóa đói giảm nghèo và quản lý bền vững các nguồn tài
nguyên thiên nhiên địa phương.
1.1.4. Các khái niệm liên quan trong khuôn khổ quản trị địa phương
Quản trị địa phương không chỉ đơn giản là cách thức để cai trị, quản lý
cứng nhắc mà việc quản trị địa phương thực sự phải là một “nghệ thuật” quản lý
linh hoạt. Thực chất, cho đến nay, “quản trị địa phương” là khái niệm mới chỉ
tồn tại trong các học thuyết mà chưa có nội hàm chính thức trong các văn kiện
quốc tế hay trong Hiến pháp và pháp luật của các quốc gia. Do vậy, khi nghiên
cứu về quản trị địa phương, chúng ta cần đề cập đến một số khái niệm liên quan

để làm sáng tỏ khái niệm này, từ đó nâng cao hiệu quả việc áp dụng và triển khai
cách thức quản trị địa phương.
14


1.1.4.1. Khái niệm phân cấp
Dưới góc độ ngơn ngữ, “cấp” được hiểu là “loại hạng trong một hệ thống
xếp theo trình độ cao thấp, trên dưới” [23,119]. Từ đó, phân cấp quản lý được
cắt nghĩa là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ
và quyền hạn cho mỗi cấp. Ở đây có hai nội dung cần lưu ý là chuyển giao thẩm
quyền cho cấp dưới và xác định thẩm quyền của mỗi cấp trong đó. Như vậy,
phân cấp quản lý được hiểu là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ,
quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý đất nước được thuận lợi và
hiệu quả hơn. Phân cấp quản lý, trước hết được hiểu là phân cấp giữa trung ương
với chính quyền cấp địa phương; đồng thời, cịn bao hàm cả phân cấp giữa các
cấp chính quyền địa phương với nhau. Trong Luật tổ chức chính quyền địa
phương 2015, có thể thấy bản chất của việc phân cấp là cơ quan quản lý cấp trên
chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do mình đang nắm giữ và
thực hiện cho các cơ quan quản lý cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên,
liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc bằng cách
chuyển cho cơ quan cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết
định cụ thể. Những nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho các cơ quan nhà nước
mỗi cấp được xác định sao cho hợp pháp và hợp lý, căn cứ vào vị trí, tính chất
và chức năng của chúng trong bộ máy nhà nước thể hiện dưới dạng các quyền,
trách nhiệm của cơ quan nhà nước đó. Việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn
chỉ có thể được tiến hành một khi thẩm quyền và trách nhiệm của cấp chuyển
giao và cấp được chuyển giao đã được xác định hết sức rõ ràng. Vì vậy, bản thân
khái niệm phân cấp phải hàm chứa trong đó nội dung phân định thẩm quyền của
từng cấp hay nói một cách khác, phân định thẩm quyền là tiền đề cho việc
chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng hơn nữa, điều chỉnh khối lượng

nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả năng và điều kiện thực tế của mỗi cấp
chính quyền). đó, có thể đưa ra khái niệm về phân cấp quản lý nhà nước như
sau: Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa
các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất

15


thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường
chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.
Phân cấp thường được thực hiện ở các phương diện cơ bản như: Phân cấp
về chính trị; phân cấp về hành chính; phân cấp về ngân sách; phân cấp về kinh
tế… Tùy theo mỗi quốc gia và tùy theo từng giai đoạn mà việc phân cấp được
tiến hành ở những phương diện và mức độ khác nhau.
1.1.4.2. Khái niệm phân quyền
Theo cách hiểu phổ biến hiện nay, phân quyền bao gồm hai nội dung:
phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc. Phân quyền theo
chiều ngang thực chất là sự phân định chức năng, thẩm quyển và trách nhiệm
giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, tạo thành một cơ chế độc lập giữa các cơ
quan cùng cấp và để các cơ quan đó có thể kiểm sốt và kiềm chế lẫn nhau
nhằm tránh lạm quyền. Phân quyền theo chiều dọc (theo lãnh thổ) là việc trung
ương chuyển giao một phần quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật chất... cho
các cấp chính quyển địa phương thực hiện. Chính quyền địa phương là pháp
nhân công quyền, dược tự quyết định các vấn đề của địa phương trên cơ sở pháp
luật. Nhà nước thực hiện sự kiểm tra hoạt động của địa phương thông qua hệ
thống pháp luật và tài phán hành chính. Chẳng hạn như, thực hiện quyền hành
pháp cần có sự phân cơng giữa Chính phủ với các cơ quan hành chính nhà nước
ở các địa phương; sự phân cơng giữa các cơ quan tư pháp trong việc thực hiện
quyền tư pháp (giữa cơng an, viện kiểm sát, tồ án); sự phân cơng giữa các cơ
quan tồ án với nhau về thẩm quyền xét xử, giải quyết các vụ việc (giữa Toà án

nhân dân tối cao, toà án nhân dân cấp tỉnh và toà án nhân dân cấp huyện); sự
phân cơng giữa các tồ trong cùng một tồ án (giữa tồ hình sự, tồ dân sự, tồ
kinh tế, tồ hành chính...).
Ta thấy phân quyền và phân cấp đều có chung nội hàm là chuyển giao
nhiệm vụ, quyền hạn từ chính quyền trung ương cho chính quyển địa phương
nên dễ dẫn đến sai lầm là đồng nhất hai khái niệm này. Nguyên nhân là do
thường dịch từ tiếng Anh “decentralization” hoặc tiếng Pháp “deconcen- tration”
thành phân cấp quản lý. Nhưng “decentralization” theo đúng nghĩa là phi tập
16


trung, mà theo cách hiểu của phương Tây là phân quyền, hoàn toàn khác với
phân cấp quản lý.
Nếu như trong phân cấp tồn tại thứ bậc hành chính giữa các đơn vị hành
chính - lãnh thổ như thì trong phân quyền khơng tồn tại thứ bậc hành chính này.
Trong phân quyền, các địa phương có quyền hạn riêng do Hiến pháp và các văn
bản luật quy định chứ không phải do cơ quan cấp trên quy định như trong phân
cấp. Trong phân quyền, chính quyền trung ương chỉ kiểm tra đối với các văn bản
bất hợp pháp của chính quyền địa phương thông qua hệ thống tài phán. Như vậy,
phân cấp quản lý là chính quyền cấp trên giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp
dưới thơng qua việc thực hiện quyền lập quy và lãnh đạo chính quyền cấp dưới,
cấp dưới phục tùng cấp trên; còn phân quyền là các cấp chính quyền thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo ủy quyền của người dân thông qua quy định
của Hiến pháp và luật, do vậy quan hệ giữa các cấp chính quyền là bình đẳng.
1.1.4.3. Khái niệm tự quản địa phương
Khi nhắc đến vấn đề quản lý ở cấp địa phương, một khái niệm khá gần
gũi, đã được xác định trong Hiến chương châu Âu năm 1985 đó là khái niệm “tự
trị địa phương” hay “tự quản địa phương” (local autonomy).
Thuật ngữ “tự quản” hiểu theo nghĩa chung nhất là tự mình trơng coi,
quản lý cơng việc, khơng cần có ai điều khiển, hoặc là một phương thức quản lý

mở rộng dân chủ trên những mức độ khác nhau. Ở một cộng đồng lãnh thổ, chế
độ tự quản thể hiện ở chỗ CQĐP tự quyết định công việc của địa phương. Trong
trường hợp nào, chế độ tự quản cũng đặt dưới sự quản lý tập trung của cơ quan
có thẩm quyền cấp trên và trong khuôn khổ pháp luật nhà nước. Theo LePetit
Larousse, “tự quản” được hiểu là tính độc lập, khả năng quyết định của một tổ
chức, của một cá nhân so với quyền lực trung ương.
Ở châu Âu, tự quản tại các địa phương đã được biết đến từ thời trung cổ.
Đối với người Đức, tự quản địa phương được thực hiện thông qua việc cư dân
địa phương tự bầu ra bộ máy để thực hiện các cơng việc hành chính địa phương.
Đối với Nhật Bản, tự quản địa phương gắn với việc thiết lập chính quyền dân
chủ sau thế chiến thứ II và được quy định trong một chương riêng (chương VIII)
17


của Hiến pháp Nhật Bản năm 1946. Năm 1984, Gordon L. Clark (Đại học
Chicago) đã giải mã bản chất của chế độ tự quản địa phương, nhìn từ mối quan
hệ giữa CQĐP với CQTW trong cơng trình nghiên cứu của mình. Tác giả cho
rằng, “tự quản địa phương” thể hiện sự tương quan quyền lực giữa CQĐP với
CQTW về 2 khía cạnh: quyền đưa ra các sáng kiến độc lập để giải quyết các vấn
đề địa phương (the power of initiation) và quyền miễn trừ đối với sự can thiệp
của CQTW vào việc giải quyết các công việc của CQĐP khi giải quyết các vấn
đề của địa phương (the power of immunity). Từ đó, tác giả khẳng định, nếu như
CQĐP khơng có đủ 2 quyền năng này thì khái niệm “tự quản địa phương” sẽ trở
nên vô nghĩa [45].
Đến năm 1985, Hiến chương châu Âu ra đời cũng đã cố gắng lột tả bản
chất của tự quản địa phương. Tại Điều 3 Hiến chương châu Âu về tự quản địa
phương, tự quản địa phương được hiểu là “các quyền và khả năng của chính
quyền địa phương, trong giới hạn của luật, điều tiết và quản lý một phần thực
chất các cơng vụ thuộc trách nhiệm của mình vì lợi ích của cư dân địa phương”
[42]. Khoản 2, điều 3 Hiến chương châu Âu nêu rõ: tự quản địa phương được

thực hiện thông qua “hội đồng gồm các thành viên được bầu cử tự do bằng các
lá phiếu kín trên cơ sở phổ thơng đầu phiếu, trực tiếp và bình đẳng, và có thể có
cơ quan chấp hành của mình” [42]. Khái niệm này đã được chấp nhận khá rộng
rãi trong cộng đồng quốc tế. Trên cơ sở bản Hiến chương này, năm 1998, các
chuyên gia tại Trung tâm về định cư của con người của Liên hợp quốc (United
Nations Centre for Human Settlements) đã khởi xướng việc xây dựng dự thảo
Hiến chương thế giới về tự quản địa phương. [52]
Theo Dự thảo Hiến chương Quốc tế về CQĐP, chính quyền tự quản địa
phương biểu thị quyền và khả năng của CQĐP trong giới hạn của luật pháp, để
điều tiết và quản lý một phần đáng kể các hoạt động công cộng theo đúng trách
nhiệm của mình và vì lợi ích của nhân dân địa phương. Quyền này được thực
hiện bởi hội đồng hoặc nghị viện mà các thành viên được bầu ra theo nguyên tắc
tự do, trực tiếp, bình đẳng, phổ thơng và bỏ phiếu kín, trực thuộc nó có các bộ
phận chấp hành, chịu trách nhiệm trước hội đồng hay nghị viện.
18


Có thể rút ra nét đặc trưng của chế độ tự quản địa phương là yếu tố tự
nguyện. Yếu tố tự nguyện thể hiện ở: Thứ nhất là Nhà nước tự nguyện dành cho
cộng đồng dân cư ở địa phương đó quyền quyết định những hoạt động cần thiết
liên quan đến đời sống của họ. Thứ hai là: mỗi cá nhân ở địa phương đó tự
nguyện tham gia hoặc uỷ quyền cho người khác tham gia quản lý địa phương
qua hình thức bầu cử. Thứ ba là: Đại diện CQĐP tự nguyện xác định những
hoạt động, các công việc chung của địa phương. Thứ tư là: Người dân ở địa
phương tự nguyện thoả thuận những biện pháp quản lý, đóng góp các nguồn vật
chất, tài chính cần thiết cho tập thể để thực hiện các cơng việc chung.
Như vậy, có thể thấy các khái niệm phân cấp, phân quyền và tự quản địa
phương thể hiện các mức độ khác nhau từ thấp đến cao, từ chưa toàn diện đến
toàn diện của q trình “phi tập trung hóa” (decentralization). Phân cấp quản lý
là chính quyền cấp trên giao các nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền cấp dưới

thơng qua việc thực hiện quyền lập quy và có sự giám sát chặt chẽ; phân quyền
là các cấp chính quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình thơng qua quy
định của Hiến pháp và luật, do vậy chính quyền các cấp có quan hệ bình đẳng;
tự quản địa phương là chính quyền tại các địa phương được độc lập quyết định
các vấn đề của cộng đồng dân cư trong khuôn khổ của Hiến pháp và pháp luật.
Nói cách khác, các khái niệm này cũng có mối liên hệ chặt chẽ với khái niệm
“quản trị địa phương”, bởi bản chất của quản trị địa phương cũng dựa trên q
trình phi tập trung hóa, chuyển giao một số quyền lực của nhà nước trung ương
cho các địa phương hay các đơn vị lãnh thổ tự quản. Do vậy, việc phân biệt các
khái niệm này chỉ mang tính tương đối.
1.1.4.4. Khái niệm phát triển địa phương
Phát triển địa phương là là một quá trình chuyển đổi tập trung vào cách
các quyết định kinh tế và chính trị được thực hiện ở cấp địa phương, với mục
tiêu cuối cùng là cải thiện điều kiện sống của xã hội tại địa phương. Đây là một
quá trình huy động sự tham gia của các đối tác địa phương xung quanh làm tăng
giá trị các nguồn lực của lãnh thổ nhằm thỏa mãn nhu cầu của những người dân
có liên quan. Sự phát triển của địa phương phụ thuộc rất nhiều vào sự tham gia
19