Luận án Tiến sĩ Tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở thành phố Hà Nội hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TẠ QUANG HUY

TÊN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

TỔ CHỨC HỆ THỐNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CƠNG

HÀ NỘI, 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TẠ QUANG HUY

TÊN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

TỔ CHỨC HỆ THỐNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI HIỆN NAY
Chun ngành: Quản lý hành chính cơng

Mã số: 62 34 82 01
LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

1. PGS.TS Vũ Đức Đán
2. TS. Vũ Văn Thái

HÀ NỘI, 2018


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU

Trang

1. Lý do chọn đề tài

1

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

5

5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

6

6. Những đóng góp mới của đề tài

8

7. Cấu trúc của Luận án

9
PHẦN NỘI DUNG

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. Tổng quan một số cơng trình nghiên cứu liên quan về tổ chức chính quyền
và tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương
1.1.1. Các cơng trình nghiên cứu ở nước ngồi
1.1.2. Các cơng trình nghiên cứu liên quan ở trong nước
1.2. Đánh giá các cơng trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề

10

10
10
16

tài luận án
1.2.1. Những giá trị để luận án có thể tiếp thu
1.2.2. Những vấn đề liên quan đến luận án chưa được nghiên cứu

28
28

Tiểu kết Chương 1

Chương 2.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC HỆ THỐNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở

29
30

ĐỊA PHƯƠNG

2.1 Một số khái niệm về hệ thống hành chính và tổ chức hệ thống hành chính
nhà nước
2.1.1 Khái niệm về hành chính và hành chính nhà nước
2.1.2 Khái niệm hệ thống hành chính nhà nước
2.1.3 Lý thuyết tổ chức hệ thống và tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa
phương
2.2. Chức năng, đặc điểm, hình thức và mối quan hệ của hệ thống hành chính
nhà nước ở địa phương
2.2.1 Vị trí, vai trị tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương

31

31
33
36

2.2.2 Chức năng của hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương

41

2.2.3 Đặc điểm, hình thức của hệ thống hành chính địa phương

41

2.2.4 Mối quan hệ của hệ thống hành chính Nhà nước ở địa phương

41

2.2.5 Đơn vị hành chính lãnh thổ ở địa phương

42

2.3 Tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương

43

2.3.1 Nguyên tắc tổ chức hệ thống hành chính ở địa phương

46
51


2.3.2 Cơ sở thực tiễn tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương

51

2.3.3 Các yếu tố cấu thành tổ chức hệ thống hành chính nhà nước địa phương ở nước ta

54

2.4 Tổ chức hệ thống hành chính ở địa bàn đô thị và nông thôn

55

2.4.1 Đơn vị hành chính ở địa bàn đơ thị và địa bàn nông thôn

60

2.4.2 Một số yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức hệ thống hành chính ở địa bàn đơ thị và

60

nông thôn
2.4.3 Phân quyền, phân cấp và ủy quyền trong hệ thống hành chính

69

2.5 Một số tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của tổ chức hệ thống hành chính
nhà nước ở địa phương
2.6 Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam từ mơ hình tổ chức hệ thống hành
chính nhà nước ở địa phương của một số nước

67

2.6.1 Một số mơ hình tổ chức hệ thống hành chính ở địa phương

74

2.6.2 Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam từ mơ hình tổ chức hệ thống hành chính

74

71

nhà nước ở địa phương của một số nước
Tiểu kết Chương 2

77
Chương 3

THỰC TRẠNG TỔ CHỨC HỆ THỐNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CỦA HÀ NỘI
HIỆN NAY

3.1. Đặc điểm và tác động của một số yếu tố tự nhiên, kinh tế, xã hội tới tổ chức
hệ thống hành chính của Hà Nội
3.1.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội của Hà Nội hiện nay

78

80

3.1.2. Đặc điểm tổ chức đơn vị hành chính của Hà Nội
3.1.3 Quản lý kinh tế-xã hội có sự khác biệt giữa địa bàn đơ thị và địa bàn nông thôn

80

3.1.4 Một số căn cứ tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội

80

3.1.5 Một số nhận xét về tác động của điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội tới tổ chức hệ

82

thống hành chính của Hà Nội
3.2 Thực trạng tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Hà Nội hiện nay

88
91

3.2.1 Tổ chức cơ quan trong hệ thống hành chính của Hà Nội
3.2.2 Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố

96

3.2.3 Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện ở đô thị

97

3.2.4 Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND các huyện

97

3.2.5 Thực trạng tổ chức đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức của Thành phố Hà Nội

101

hiện nay

108

3.2.6 Khái qt mơ hình tổ chức hệ thống hành chính nhà nước Thành phố Hà Nội

110

3.3 Phương thức hoạt động và phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính của

114

Hà Nội hiện nay
3.3.1 Phương thức hoạt động trong hệ thống hành chính của Hà Nội
3.3.2 Phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ở Hà Nội hiện nay

114
117


3.4 Đánh giá chung về tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội

118

3.4.1 Một số ưu điểm về tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội

118

3.4.2 Một số nhược điểm trong tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội

119

3.4.3 Một số nguyên nhân của nhược điểm

121

3.4.4 Tổ chức đơn vị hành chính phù hợp với phát triển Thủ đô

121

Tiểu kết Chương 3

122
Chương 4

PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN HỆ THỐNG HÀNH CHÍNH CỦA
HÀ NỘI HIỆN NAY

4.1Quan điểm,phương hướng hồn thiện hệ thống hành chính của Hà Nội

126
128
128

4.1.1 Về quan điểm
4.1.2 Phương hướng chung hoàn thiện hệ thống hành chính

130

4.2. Một số định hướng về hồn thiện hệ thống hành chính của Hà Nội

130

4.2.1 Tổ chức đơn vị hành chính ở đơ thị của Hà Nội

130

4.2.2 Về mơ hình tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội

133

4.2.3 Tổ chức các cơ quan chuyên môn cấp thành phố và cấp huyện.

136

4.3 Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp lý

136

4.4 Giải pháp tổ chức hệ thống hành chính ở địa bàn đơ thị và nơng thơn

137

4.4.1 Mơ hình tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội trong giai đoạn hiện nay
4.4.2 Mơ hình tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội trong thời gian

139
141

4.5 Giải pháp tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND

143

4.5.1 Rà soát, sắp xếp tổ chức bên trong các sở, ngành

143

4.5.2 Tổ chưc cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố Hà Nội

148

4.5.3 Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện ở đô thị

149

4.5.4 Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND ở các huyện

149

4.6 Giải pháp tinh giản hệ thống đơn vị sự nghiệp công và cơ cấu đội ngũ cán bộ,
công chức, viên chức của Thành phố
4.7 Giải pháp phân cấp quản lý và tổ chức hệ thống hành chính
4.8 Giải pháp ứng dụng cơng nghệ trong cách mạng 4.0 để nâng cao hiệu quả
quản lý nhà nước ở Hà Nội
Tiểu kết Chương 4
PHẦN KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

Danh mục tài liệu tham khảo bằng tiếng Việt

150
151
152
153
154
155

Danh mục tài liệu tham khảo tiếng Anh
DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CƠNG BỐ
PHỤ LỤC

156
158


DANH MỤC BẢNG, BIỂU
Số hiệu bảng

Nội dung tiêu đề

Trang

Bảng 3.1

Tổng hợp số lượng các đơn vị hành chính cấp

85

huyện và xã qua bốn lần điều chỉnh địa giới hành
chính Hà Nội

Bảng 3.2

Diện tích và dân số giữa khu vực ngoại thành và

86

nội thành Hà Nội
Bảng 3.3

Tổng hợp các phường không đạt tiêu chí về diện

87

tích tự nhiên và dân số của quận Nam Từ Liêm và
Bắc Từ Liêm
Bảng 3.4

Tổng hợp cơ cấu các phịng chun mơn, đơn vị

106

sự nghiệp thuộc các sở, của Thành phố Hà Nội
Bảng 3.5

Bảng tổng hợp số lượng cán bộ, công chức của các

114

cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố Hà
Nội

Bảng 3.6

Số lượng cán bộ, công chức của các cơ quan

115

chuyên môn thuộc UBND quận, huyện
Bảng 3.7

Bảng tổng hợp số lượng viên chức các cấp của
Thành phố Hà Nội

117


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Cơ quan hành chính nhà nước là loại hình cơ quan đặc biệt, thực hiện chức
năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức, cơ chế quản lý và hoạt động theo quy định của pháp
luật; cơ quan hành chính nhà nước được Nhà nước trao quyền lực để quản lý xã hội,
phục vụ nhân dân và xã hội hay cịn gọi là quyền lực cơng để thực thi nhiệm vụ công,
quản lý và thúc đẩy xã hội phát triển trong phạm vi từng địa phương và quốc gia.
Các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức thành hệ thống hành chính nhà
nước theo trật tự và dựa trên những nguyên tắc nhất định; mô hình tổ chức và hoạt
động của hệ thống hành chính nhà nước thực hiện theo quy định của pháp luật ở mỗi
quốc gia. Hệ thống hành chính nhà nước được tổ chức theo hệ thống từ trung ương
tới địa phương, vận hành theo thể chế của quốc gia đó; tạo nên thể thống nhất, thơng
suốt của nền hành chính ở mỗi quốc gia; đồng thời khơng ngừng được kiện tồn, phát
triển cùng với xu hướng phát triển của khu vực và thế giới.
Ở Việt Nam, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương bao

gồm: Chính phủ, các bộ, cơ quan thộc Chính phủ. Chính phủ là cơ quan hành chính
nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp; chức năng, nhiệm vụ theo quy định
của pháp luật. Các bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức
năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ cơng thuộc
ngành, lĩnh vực trong phạm vi tồn quốc [46]; bộ, cơ quan ngang bộ được phân nhóm
theo chức năng của chính phủ, là yếu tố cơ bản, quan trọng tạo nên cơ cấu tổ chức
của hành chính nhà nước ở trung ương. Các bộ với chức năng quản lý nhà nước theo
ngành hoặc lĩnh vực được phân công, quản lý mọi hoạt động của các tổ chức kinh tế,
văn hóa, xã hội.
Hiện nay, Việt Nam đang tiến hành cải cách hành chính nhà nước giai đoạn
2011-2020 theo Nghị quyết của Chính phủ. Các lĩnh vực tiếp tục được tập trung triển
khai thực hiện đó là: Cải cách về thể chế; tổ chức bộ máy hành chính; cán bộ, cơng
chức và tài chính cơng; trong đó cải cách về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở
địa phương đã được xác định: Tiến hành tổng rà soát về vị trí, chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế hiện có của Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ
1


quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, các cơ quan, tổ chức
khác thuộc bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương (bao gồm cả các
đơn vị sự nghiệp của Nhà nước); trên cơ sở đó điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và tổ chức, sắp xếp lại các cơ quan, đơn vị nhằm khắc phục tình trạng
chồng chéo, bỏ trống hoặc trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; chuyển giao
những cơng việc mà cơ quan hành chính nhà nước không nên làm hoặc làm hiệu quả
thấp cho xã hội, các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ đảm nhận.
Hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương được tổ chức theo cấp chính
quyền ở các đơn vị hành chính lãnh thổ, trong phạm vi của tỉnh, thành phố. Đồng thời
để chỉ một thực thể hoạt động quản lý các vấn đề trên một địa phương nhất định; có
thể là những thực thể quản lý chung các vấn đề ở địa phương như Ủy ban nhân dân ở
Việt Nam, cũng có thể để chỉ quản lý một vấn đề cụ thể như quận trường học ở Mỹ,

chỉ chăm lo đến giáo dục cơ sở.
Hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương có ý nghĩa quan trọng trong nền
hành chính quốc gia; một mặt, đảm bảo trong tổng thể chung của quản lý nhà nước
trên phạm vi quốc gia phải được thực thi thống nhất; nhưng mặt khác, nhiều vấn đề
quản lý, lợi ích của địa phương mà nhà nước chưa thể quan tâm hoặc không thể quản
lý hết được như: vấn đề nước sạch, chiếu sáng đô thị, rác thải, trật tự, an ninh xã hội
trên địa bàn… là vấn đề của địa phương, do địa phương giải quyết nhằm đảm bảo đời
sống xã hội của địa phương và phát triển của xã hội nói chung trong quốc gia đó.
Thành phố Hà Nội, từ khi mở rộng địa giới hành chính năm 2008 đến nay, hệ
thống hành chính nhà nước của Thành phố đang bộc lộ những bất cập, tồn tại, yếu
điểm nhất định; hệ thống hành chính được tổ chức theo mơ hình nhiều tầng nấc, mơ
hình tổ chức chung cho cả địa bàn đơ thị và địa bàn nơng thơn, trong khi tính chất
quản lý đòi hỏi khác nhau ở hai địa bàn trong cùng thành phố.
Hà Nội với vai trị là Thủ đơ của cả nước, là đơn vị hành chính cấp tỉnh loại
đặc biệt, đô thị loại đặc biệt; đồng thời cũng là đô thị lớn về lãnh thổ và dân cư; trong
xu hướng chung về cải cách hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương, cũng như
hồn thành vai trị, vị trí của Thủ đơ với cả nước, đang đặt ra cho hệ thống hành chính
nhà nước của Hà Nội cần phải có sự sắp xếp, thay đổi nhất định để thích ứng, nâng
2


cao hiệu lực, hiệu quả quản lý các mặt đời sống kinh tế-xã hội và phát triển Thủ đô
trở thành động lực phát triển của vùng đồng bằng sông Hồng và cả nước trong thời kỳ
hội nhập và phát triển.
Việc nghiên cứu thực trạng và đề xuất hoàn thiện, sắp xếp hệ thống hành chính
nhà nước của Thành phố Hà Nội hiện nay là cần thiết, trên cơ sở nghiªn cứu đầy đủ
các luận cứ khoa học v thc tin; cựng vi vic tham kho các mô hình đà thành
cụng ở một số thành phố, thủ đô các nước trong khu vc để xut t chc h thng
hành chính nhà nước của Hà Nội phù hợp với tính đặc thự, c bit ca Th ụ l
phù hợp với yêu cầu và đòi hỏi của phỏt trin kinh tế-xà hội của Thành phố Hà Nội

trong giai đoạn hiện nay.
Do vËy, viƯc nghiªn cøu, đề xuất sắp xếp và tổ chức hệ thống hành chính nhà
nước của Thành phố Hà Nội hiện nay là cần thiết và trở thành yêu cầu cấp thiết trong
cải cách về tổ chức bộ máy hành chÝnh nhà nước của Hà Nội; nâng cao hiệu lực, hiệu
quả quản lý để thúc đẩy phát triển kinh tế, xó hi ca Thnh ph núi riờng v tiến
trình cải cách hành chính nhà nớc cỏc a phng núi chung của ViÖt Nam trong
giai đoạn hiÖn nay.
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
Trên c¬ së khoa häc và thc tin, kt qu nghiên cứu t c của đề tài, luận
án nhằm đạt c các mục tiêu sau:
1. úng góp bổ sung vào hệ thống cơ sở lý luận về tổ chức hệ thống hµnh
chÝnh nhà nước nói chung và tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương nói
riêng, nhằm góp phần hồn thiện hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương trong
giai đoạn hiện nay.
2. Đánh giá thực trạng, nhằm đưa ra những ưu điểm, hạn chế trong tổ chức hệ
thống hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội hiện nay.
3.Đề xuất một số giải pháp nhằm hồn thiện mơ hình tổ chức hệ thống hành
chính nhà nước của Thành phố Hà Nội phù hợp với tính đặc thù, tính đặc biệt và yêu
cầu quản lý và phát triển kinh tế, xã hội của Hà Nội hiện nay; trong đó cần sắp xếp, tổ
chức mơ hình hệ thống hành chính nhà nước phù hợp ở địa bàn đô thị (các quận, thị
xã) và địa bàn nông thôn (các huyện), nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước về kinh tế, xã hội trên địa bàn Thành phố Hà Nội.
3


* Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được các mục tiêu trên, luận án cần tập trung các nhiệm vụ sau:
1. Nghiên cứu lý thuyết về tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương
làm cơ sở cho việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức hệ thống hành chính nhà
nước ở địa phương.

2. Nghiên cứu thực trạng mơ hình tổ chức hệ thống hµnh chÝnh nhà nước của
Thành phố Hà Nội hiÖn nay, bao gồm tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước của
Thành phố, ở địa bàn đô thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các huyện); các
cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân thành phố và Ủy ban nhân dân cấp
huyện; mối quan hệ giữa các các cơ quan này trong hệ thống; một số yếu tố chủ yếu
tác động tới tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Hà Nội; tình hình phân cấp
quản lý nhà nước về kinh tế,xã hội giữa thành phố và cấp huyện ở Hà Nội hiện nay.
3. Đề xuất mơ hình tổ chức hệ thống hành chính của Thành phố Hà Nội; cơ cấu
các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân thành phố và Ủy ban nhân dân cấp
huyện phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của Thành phố, phù hợp đặc điểm, nhu
cầu phát triển ở địa bàn đô thị khác với địa bàn nông thôn; các giải pháp hồn thiện tổ
chức hệ thống hành chính nhà nước và tăng cường phân cấp quản lý kinh tế, xã hội
của Hà Nội hiện nay.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
3.1 Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận án, do hệ thống hành chính nhà nước ở Hà Nội
là nội dung có phạm vi rộng, được tổ chức ở nhiều cấp, hoạt động và mối quan hệ
được điều chỉnh bới nhiều văn bản quy phạm luật, nên đề tài chỉ tập trung nghiên cứu
về mơ hình tổ chức hệ thống là chủ yếu, do vậy đối tượng nghiên cứu là: Tổ chức hệ
thống hành chính nhà nước ca Thnh ph H Ni hin nay.
3.2 Phạm vi nghiên cøu
Về nội dung: Trên địa bàn Thành phố Hà Nội có các cơ quan hành chính nhà
nước của trung ương, cơ quan của trung ương đóng trên địa bàn được quản lý theo
ngành dọc và các cơ quan hành chính của Thành phố Hà Nội; do vậy đề tài chỉ tập
trung nghiên cứu trong phạm vi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước của Thành
4


phố Hà Nội. Hệ thống hành chính nhà nước của Hà Nội được tổ chức theo đơn vị
hành chính của Thành phố, do số lượng đơn vị hành chính của Thành phố với số

lượng lớn, 30 đơn vị cấp huyện (quận, huyện, thị xã), 584 đơn vị cấp xã (xã, phường,
trị trấn); do vậy đối với cấp xã đề tài tập trung nghiên cứu một số nội dung chủ yếu
như: Vị trí, vai trị, số lượng cơ quan hành chính cấp xã tương ứng với đơn vị hành
chính; cơ cấu cán bộ, công chức và một số nội dung liên quan.
Về thời gian: Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước của Thành phố Hà
Nội hiện nay được hình thành, thay đổi, hoàn thiện và phát triển qua nghiều giai
đoạn; từ tháng 10 năm 2008 địa giới hành chính Thành phố được mở rộng làm thay
đổi căn bản về quy mơ, tính chất quản lý của hệ thống hành chính; do vậy, về thời
gian đề tài tập trung nghiên cứu từ sau năm 2008 đến nay.
4. Phương pháp nghiên cứu
1. Phương pháp lý luận duy vật lịch sử, duy vật biện chứng: Nhằm tập trung
phân tích quan hệ biện chứng, kế thừa lịch sử; mối quan hệ giữa điều kiện kinh tế, xã
hội, đặc điểm quản lý, tính đặc thù, đặc biệt của Thủ đô với thực trạng tổ chức hệ
thống hành chính của Thành phố Hà Nội ở Chng hai v Chng ba.
2. Phng pháp thống kê, phân tÝch; phân tích hệ thống: Nhằm làm rõ những
đặc trưng, đặc điểm quản lý kinh tế, xã hội; phân tích hệ thống để đưa ra các nhận
xét, đánh giá về ưu điểm, nhược điểm trong tổ chức hệ thống hành chính nhà nước
của Hà Nội ở Chương ba làm cơ sở cho đề xuất hoàn thiện ở Chương bốn.
3. Phương pháp chuyên gia, phng vn sõu: Trờn c s ý kiến các chuyên gia,
các nhà quản lý giúp cho việc đánh giá thực trạng, xác định những ưu điểm, nhược
điểm trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan hành chính, cơ quan chun mơn
thuộc UBND Thành phố và các quận, huyện ở Chương ba làm cơ sở cho đề xuất mơ
hình và các giải pháp tổ chức hệ thống hành chính nhà nước, cơ cấu các cơ quan
chun mơn ở Chương bốn. Nội dung phỏng vấn được thiết kế sẵn và thống nhất khi
phỏng vấn các chuyên gia, các nhà quản lý.
4. Phương pháp so sánh: Nhằm làm rõ sự khác nhau của quản lý nhà nước về
kinh tế - xã hội giữa Hà Nội là thành phố trực thuộc trung ương, là đơn vị hành chính
loại đặc biệt, đô thị đặc biệt với các thành phố trực thuộc trung ương, đô thị loại đặc
5

biệt và các tỉnh, thành phố khác. So sánh để thấy được sự khác nhau giữa quản lý nhà
nước về kinh tế - xã hội, cơ cấu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND ở địa bàn đô
thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các huyện) ở Chương ba, làm cơ sở đề
xuất mơ hình tổ chức hệ thống hành chính nhà nước, cơ cấu các cơ quan chuyên môn
phù hợp ở hai địa bàn này của Hà Nội ở Chương bốn.
5. Phương pháp nghiên cứu tài liệu lý luận, văn bản: Đây là phương pháp được
áp dụng xuyên sốt từ phần mở đầu đến các chương của Luận án. Nghiên cứu một số
cơng trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước ở Chương 1; nghiên cứu tài liệu lý
luận về khoa học tổ chức hành chính và tổ chức hệ thống hành chính ở Chương 2;
nghiên cứu, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản của Thành phố
Hà Nội liên quan ở Chương 3 và 4; hệ thống văn bản liên quan của Đảng Cộng sản
Việt Nam, Quốc hội ở Chương 4 để đề xuất mơ hình tổ chức hệ thống hành chính nhà
nước của Hà Nội phù hợp với quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nước và quy
hoạch kinh tế, xã hội của Hà Nội dã được Chính phủ phê duyệt.
5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa hc
Trong cải cách về tổ chức h thng hành chính nhà nc ở H Ni hiện nay,
nhiều vấn đề đặt ra đòi hỏi cn phải hon thin để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý
của h thng hành chính nhà nước. Nhiệm vụ của đề tài nghiên cứu cần tập trung
giải đáp một số câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học sau:
Về câu hỏi nghiên cứu:
Thứ nhất, mơ hình hệ thống hµnh chÝnh nhà nước của Hà Nội hiƯn nay được tổ
chức theo ba cÊp hành chính cã những ưu điểm, nhược điểm gì ? và có phù hợp với
yờu cu của quản lý nhà nc v kinh tế - xã hội trong điều kiện của Hà Nội với tư
cách là đơn vị hành chính loại đặc biệt, đô thị loại đặc biệt; phù hợp với địa bàn đô
thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thơn (các huyện) hay kh«ng? Đồng thời đề tài
cần phải làm rõ cơ sở của tổ chức hệ thống hành chính ở hai khu vực này có những
đặc điểm giống và khác nhau như thế nào.
Thứ hai, tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố và UBND
cấp huyện hiện nay đã phù hợp với yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý

ở hai cấp tương ứng này hay chưa? phù hợp với quản lý kinh tế, xã hội ở địa bàn đô
6


thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các huyện) chưa ?. Do trong thực tiễn, hệ
thống cơ quan chun mơn này có vai trị, nhiệm vụ quan trọng trong tham mưu và
thực thi quản lý nhà nước ở các cấp tương ứng.
Thứ ba, trong điều kiện quy định của pháp luật hiện nay và thẩm quyền của
Thành phố, để Thành phố Hà Nội quản lý có hiệu quả các nhiệm vụ kinh tế - xã hội
thì việc phân cấp quản lý kinh tế, xã hội giữa thành phố và cấp huyện đã có những
kết quả chủ yếu nào và những nội dung trọng tâm nào cần phải thực hiện trong thời
gian tới?
Về giả thuyết khoa học, trên cơ sở cần làm rõ các câu hỏi nghiên cứu như trên,
đề tài đưa ra một số giả thuyết khoa hc nh sau:
Th nht, mụ hình h thng hành chính nhà nước của Hà Nội được tổ chức
theo mơ hình phù hợp với đặc thù của Hà Nội, trong đó có sự phù hợp về đặc điểm,
tính chất, đặc thù ở địa bàn đô thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các
huyện) sẽ nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội ở cả hai
địa bàn này và thúc đẩy sự phát triển của Thủ đô; trên một số cơ sở như: hạn chế
tầng nấc trung gian trong quản lý, chỉ đạo, điều hành sẽ nhanh chóng, thúc đẩy tính
hiệu lực của quản lý; đồng thời hạn chế về quy mô, số lượng cơ quan hành chính và
đầu mối quản lý sẽ làm giảm sự cồng kềnh của hệ thống, là cơ sở để nâng cao hiệu
lực, hiệu quả quản lý; giảm biên chế, giảm chi thường xuyên, tăng nguồn lực cho phát
triển Thủ đô.
Thứ hai, tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố và UBND
cấp huyện hiện nay được tổ chức, sắp xếp lại phù hợp; khắc phục tình trạng chồng
chéo, cồng kềnh và phù hợp với nhu cầu quản lý ở hai cấp tương ứng; đồng thời phù
hợp với địa bàn đô thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các huyện) sẽ nâng
cao hiệu lực, hiệu quả tham mưu, quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội của UBND
Thành phố, UBND cấp huyện. Do cùng với giảm tầng nấc trung gian của hệ thống

theo chiều dọc, sắp xếp, thu gọn đầu mối cơ quan chuyên môn theo chiều ngang sẽ
làm giảm số lượng cơ quan chuyên môn; sắp xếp rõ chức năng, nhiệm vụ là làm rõ
người chịu trách nhiệm, cơ quan, đầu mối chịu trách nhiệm trong quản lý.
7


Thứ ba, phân cấp nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội được tăng cường hơn giữa
các cấp của Thành phố Hà Nội nhất là cấp cơ sở, hiệu quả về quản lý sẽ được nâng
cao, thúc đẩy sự phát triển phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy
hoạch xây dựng Thủ đô trong thời gian tới. Trên cơ sở đảm bảo chức năng, nhiệm vụ
của cả hệ thống hành chính; tăng cường phân cấp, ủy quyền là nhằm góp phần đảm
bảo chức năng chung của cả hệ thống hành chính của Hà Nội, thúc đẩy việc thực hiện
một số nhiệm vụ được hiệu quả hơn ở cấp và cơ quan được phân cấp, ủy quyền, cơ sở
để nâng cao hiệu lực, hiệu qủa của quản lý.
Hà Nội là đơn vị hành chính loại đặc biệt, đơ thị đặc biệt với vai trị là Thủ đơ
của cả nước, hệ thống hành chính của Thành phố từ sau năm 2008 đến nay có nhiều
thay đổi. Với kết quả nghiên cứu của đề tài Luận án sẽ giúp cho Hà Nội sắp xếp, tổ
chức hệ thống hành chính nhà nước phù hợp và phát triển, nâng cao hiệu lực, hiệu
quả và quản lý đô thị hiện đại, hiệu quả quản lý các mặt đời sống kinh tế - xã hội của
Thủ đô trong xu hướng héi nhËp khu vực và quèc tÕ hiện nay.
6. Những đóng góp mới của đề tài
6.1 Những đóng góp về lý lun
1. Trên các kt qu nghiờn cu, luận án óng gãp và bổ sung vµo hƯ thèng cơ
sở lý ln vỊ tổ chức hệ thống hµnh chÝnh nhà nước ë ®Þa phương trên các nội dung
về khái niệm, mơ hình, cơ sở khoa học, các yếu tố ảnh hưởng; tính đặc thù, tính đặc
biệt; mối quan hệ “đặc biệt” giữa Hà Nội với trung ương, mối quan hệ giữa các cơ
quan trong hệ thống và một số hệ thống cơ quan khác ở địa phương.
2. Đãng gãp và bổ sung vµo hƯ thèng lý ln vỊ cơ sở, hạ tầng kinh tế, xã hội
của đô thị là căn cứ quan trọng trong tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở đô thị
và địa bàn nông thôn; nhất là các thành phố có cả địa bàn đơ thị và địa bàn nông thôn

như thành phố Hà Nội.
3. Tăng cường phân cấp, ủy quyền trong quản lý kinh tế, xã hội của hệ thống
hành chính nhà nước ở địa phương là đóng góp vào hệ thống cơ sở lý luận để nâng
cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý; thể hiện tính chủ động, kịp thời trong chỉ đạo theo
thẩm quyền, hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ của hệ thống hành chính.
8


6.2 Những đóng góp về thực tiễn
1. Luận án đóng góp cho Hà Nội và các thành phố trực thuộc trung ương đưa ra
mơ hình thực tiễn trong sắp xếp, tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương
phù hợp điều kiện của thành phố trong giai đoạn hiện nay.
2. Luận án đóng góp về mặt thùc tiƠn để đề xuất, kiến nghị cỏc gii phỏp hon
thin mô hình h thng hành chính nhà nc ở a phng tại các tỉnh, thành phố trùc
thuéc trung ương, phân định rõ mơ hình hệ thống hành chính một cấp ở địa bàn đô thị
(các quận, thị xã) khác với địa bàn nơng thơn (các huyện).
3. Đóng góp những cơ sở khoa học, thực tiễn trong việc sắp xếp, tổ chức các cơ
quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố Hà Nội và UBND cấp huyện theo hướng
quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; đóng góp thiết thực trong mục tiêu phát triển Thủ đô.
4. Kết quả nghiên cứu của Luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho thực hiện
mục tiêu tinh giảm bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương, cơ sở để giảm biên
chế trong hệ thống hành chính nhà nước, giảm số lượng cán bộ hưởng lương từ ngân
sách của Hà Nội và các tỉnh, thành ph.
5. Tài liệu tham khảo về mô hình tổ chc h thng hành chính nh nc ở các
tỉnh, thành phố trc thuc trung ng trong cải cách hành chính về tỉ chøc bé m¸y
hành chính nhà nước ë ViƯt Nam hiÖn nay.
7. Cấu trúc của Luận án
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án.
Chương 2: Cơ sở lý luận về tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa
phương.

Chương 3: Thực trạng tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Thành phố
Hà Nội hiện nay.
Chương 4: Phương hướng và giải pháp hồn thiện, tổ chức hệ thống hành
chính nhà nước của Thành phố Hà Nội.

9


Chương 1
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1 Tổng quan một số cơng trình nghiên cứu liên quan về tổ chức chính
quyền và tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương
1.1.1 Các cơng trình nghiên cứu ở ngồi nước
- Nghiên cứu về chính quyền địa phương, theo tài liệu State and local
government [6], quy định của luật pháp Mỹ, mỗi bang có hiến pháp riêng bằng văn
bản, và các tài liệu này thường phức tạp hơn so với liên bang của họ. Tất cả các chính
quyền bang được mơ hình hóa theo quy định của chính phủ liên bang và bao gồm ba
ngành: hành pháp, lập pháp và tư pháp. Trong các bang, ngành hành pháp đứng đầu
là một thống đốc là người do nhân dân bầu trực tiếp. Trong hầu hết các bang, các nhà
lãnh đạo khác trong ngành hành pháp cũng được bầu trực tiếp, bao gồm thống đốc,
tổng chưởng lý, thư ký của nhà nước, và kiểm toán viên và ủy viên. Họ có quyền tổ
chức trong bất kỳ cách nào, vì vậy họ thường rất khác nhau về cấu trúc điều hành.
Khơng có hai tổ chức điều hành nhà nước là giống nhau.
Chính quyền địa phương, Chính quyền địa phương thường bao gồm hai tầng:
các hạt, còn được gọi là quận ở Alaska và các giáo xứ ở Louisiana, và các thành phố,
hoặc thành phố/thị trấn. Tại một số bang, các quận được chia thành các thị trấn. Đơ
thị có thể được cấu trúc bằng nhiều cách, theo quy định của hiến pháp bang, tên gọi
khác nhau, thị trấn, làng, quận, thành phố, hoặc thị trấn. Các loại khác nhau của các
huyện cũng có các chức năng trong chính quyền địa phương bên ngồi quận hạt hoặc

các ranh giới, thành phố trực thuộc Trung ương, chẳng hạn như khu vực trường học,
phịng cháy chữa cháy huyện.
Chính quyền thành phố, những khu vực được định nghĩa là các thành phố, thị
xã, quận (trừ Alaska), làng mạc, thị trấn nói chung là tổ chức xung quanh một trung
tâm dân số và trong nhiều trường hợp tương ứng với các chỉ định địa lý được sử dụng
bởi Cục Thống kê Dân số Hoa Kỳ. Các thành phố khác nhau rất nhiều về quy mô dân
số, từ hàng triệu cư dân của thành phố New York và Los Angeles đến vài trăm người
(như ở Jenkins, Minnesota). Thành phố nói chung chịu trách nhiệm quản lý công viên
và các dịch vụ vui chơi giải trí, cảnh sát và sở cứu hỏa, các dịch vụ nhà ở, các dịch vụ
10


y tế khẩn cấp, tòa án, thành phố trực thuộc trung ương, các dịch vụ vận tải (bao gồm
cả phương tiện giao thơng cơng cộng), và các cơng trình cơng cộng (đường phố, cống
rãnh, qt tuyết...).
Trong khi đó, chính phủ liên bang và các chính phủ bang chia sẻ quyền lực nhà
nước trong nhiều cách, chính quyền địa phương phải được trao quyền lực của nhà
nước. Nhìn chung, thị trưởng, hội đồng thành phố, và các cơ quan quản lý khác được
bầu trực tiếp từ người dân.
Như vậy, chính quyền bang hay các thành phố ở Mỹ được trao nhiều quyền để
quản lý các hoạt động của bang, thậm trí cả quyền quy định cấu trúc của đô thị thuộc
bang với tên gọi khác nhau; thành phố là đơn vị cơ sở mặc dù có thể quy mơ dân số
lớn hoặc nhỏ, với chức năng giải quyết đời sống dân sinh sở tại.
- Nghiên cứu về chính quyền địa phương của Cộng hòa liên bang Đức, tác giả
Nguyễn Kim Thoa, trong cuốn: Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hịa liên bang
Đức, Hà Nội-2006 [35]; tác giả đã đề cập tới hình thức tổ chức bộ máy hành chính
của bang trong mối quan hệ với Chính quyền địa phương, tổ chức và nguyên tắc hoạt
động với nhà nước liên bang Cộng hịa liên bang Đức trên các góc độ: Mối quan hệ
với chính quyền trung ương; cơ cấu tổ chức và mối quan hệ giữa các cấp của bộ máy
hành chính bang, chính quyền địa phương. Vai trị và tổ chức của bang, hội đồng, cơ

quan hành chính, thị trưởng; vai trò và tổ chức của huyện; vai trò và tổ chức của xã.
Các quy định tự quản địa phương ở liên bang Đức có nhiều điểm tiến bộ như:
Thứ nhất, các bang có chủ quyền về tổ chức, có nghĩa là tự qui định về việc
thành lập các cơ quan hành chính và thủ tục hành chính trên cơ sở luật liên bang.
Thứ hai, các bang thực hiện các đạo luật thuộc lĩnh vực quản lý do liên bang ủy
nhiệm, có giám sát của liên bang, nhưng lĩnh vực ủy nhiệm khơng nhiều ; các cơ
quan hành chính của bang cũng phải chấp hành hướng dẫn về chuyên môn của cơ
quan hành chính liên bang cao nhất. Thứ ba, cơ quan hành chính cao nhất của bang là
Chính phủ, các quy định về tự quản địa phương là loại nhiệm vụ hồn tồn do chính
phủ quyết định.
Đây là tài liệu tham khảo hữu ích cho các thành phố trực thuộc trung ương
trong việc tổ chức các cơ quan hành chính phù hợp với điều kiện của các đơ thị; đồng
thời giúp cho việc thực thi Luật Chính quyền
11 địa phương ở Việt Nam được hiệu quả.


- Nghiên cứu về chính quyền ở Xingapo, tác giả Dương Văn Quảng trong
cuốn: XINGAPO–Đặc thù và giải pháp, tác giả đã có nghiên cứu và đưa ra một số
đặc trưng của chính quyền một cấp ở Xingapo; với một số tính chất chủ yếu của
chính quyền như [39]: Về xây dựng các thể chế nhà nước, ba nguyên tắc tối thượng
được đề ra và được tuân thủ một cách triệt để đó là gọn nhẹ, hiệu quả và trong sạch.
Trước hết về sự gọn nhẹ. Nếu so sánh về diện tích và số dân thì Xingapo nhỏ
hơn thành phố Hà Nội. Nhưng về mặt chính quyền, Xingapo chỉ cỏ một cấp. Đó là
chính phủ trung ương. Xingapo được chia thành năm quận (districts) và đứng đầu
quận là thị trưởng do chính phủ bổ nhiệm trong số các nghị sĩ. Tại quận có Hội đồng
Phát triển cộng đồng (Community Development Councils – CDCs). CDCs được coi
là cấp hành chính địa phương, nhưng khơng có vai trị quản lý nhà nước. CDCs có
nhiệm vụ phát triển cộng đồng, văn hóa và xã hội. CDCs được hưởng trợ cấp từ
ngân sách nhà nước thơng qua các dự án. Dưới CDGs cịn có các Hội đồng khu phố
(Town Councils) và Hội đồng dân cư (Residents Councils). Điều đáng lưu ý là tất cả

các loại hội đồng này không phải là cơ quan quản lý nhà nước mà hoạt động như các
tổ chức xã hội.
Gọn nhẹ đi đôi với hiệu quả. Hiệu quả do phân định rõ ràng trách nhiệm và
tính độc lập giữa các cơ quan cơng quyền. Một vấn đề chỉ có một cơ quan công
quyền phụ trách và chịu trách nhiệm. Chẳng hạn, Ban Phát triển kinh tế (Economic
Development Board - EDB) chịu trách nhiệm thu hút các công ty nước ngoài vào
Xingapo. Ngược lại, Ban Doanh nghiệp quốc tế (International Enterprise Singapore
- IESgp) có nhiệm vụ đưa các cơng ty Xingapo ra đầu tư ở nước ngoài.
Nguyên tắc thứ ba trong việc xây dựng bộ máy công quyền là trong sạch. Khi
mới độc lập, Xingapo là một hòn đảo bị hoành hành bởi mọi tệ nạn xã hội, đặc biệt
là tham nhũng. Sau 40 năm tồn tại, đảo quốc này đã trở thành một quốc gia trong
sạch và minh bạch vào bậc nhất thế giới.
Như vậy, từ những nguyên tắc và mục tiêu xây dựng chính quyền của Xingapo,
đã và đang trở thành một quốc gia phát triển bậc nhất trên thế giới và dẫn đầu về mọi
mặt trong khối ASEAN mà Việt Nam là thành viên. Đồng thời mô hình quản lý, tổ
chức chính quyền một cấp và hệ thống hành
12 chính của Xingapo sẽ là mơ hình hữu


ích cho Thành phố Hà Nội tham khảo.
- Nghiên cứu về chính quyền đơ thị ở Nhật Bản, TS. Hồng Minh Hằng, năm
2012, trong bài: Tìm hiểu xây dựng chính quyền đô thị Nhật Bản; tác giả đã nghiên
cứu trên ba lĩnh vực: Phân cấp chính quyền địa phương và hệ thống đơ thị; phân loại
đơ thị; mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị ở Nhật Bản. Về phân cấp chính quyền địa
phương: Theo Luật tự trị địa phương, chính quyền địa phương ở Nhật Bản được chia
thành hai loại: loại thơng thường và loại đặc biệt. Chính quyền thông thường bao gồm
hai cấp: cấp Tỉnh và cấp Hạt. Chính quyền đặc biệt bao gồm: chính quyền các đặc
khu, chính quyền hợp tác giữa các hạt, chính quyền khu quản lý tài sản, chính quyền
hiệp hội phát triển địa phương.
Ở cấp hạt hay còn gọi là đơn vị hành chính địa phương cấp cơ sở, tính đến

1/4/2008, Nhật Bản có 1.788 hạt. Các đơn vị hành chính cấp hạt gồm ba loại: thành
phố (shi), thị trấn (cho, machi) và làng (mura, son). Sự khác biệt chủ yếu giữa ba loại
này là số lượng của các thành viên hội đồng, chỉ định bắt buộc một thủ quỹ và thành
lập các cơ quan phúc lợi xã hội. Như vậy, chính quyền ở thành phố, thị trấn là cùng
cấp ở cơ sở.
Chính quyền cấp Tỉnh và cấp Hạt là những thực thể độc lập với nhau và khơng
có mối quan hệ thứ bậc trong hệ thống hành chính. Về chức năng của chính quyền
mỗi cấp này cũng có sự khác biệt. Trong khi chính quyền cấp Tỉnh là chính quyền địa
phương khu vực rộng chứa đựng cả các Hạt, thì chính quyền cấp Hạt là chính quyền
địa phương cơ sở liên quan trực tiếp đến đời sống hàng ngày của nhân dân. Chính
quyền cấp Tỉnh cũng là cấp trung gian duy nhất giữa chính quyền trung ương và
chính quyền cơ sở cấp Hạt, chịu trách nhiệm chuyển tải các chính sách của trung
ương về địa phương, thực hiện trách nhiệm chi đối với các kế hoạch phát triển toàn
vùng và cung ứng các hàng hố cơng cộng quan trọng mà qui mơ tác động của chúng
vượt ra khỏi phạm vi một hạt như đường giao thơng, bảo vệ mơi trường…
Chính quyền đặc biệt, trong số 4 hình thức đề cập ở trên, đáng chú ý nhất là
các đặc khu. Đây là 23 khu đặc biệt nằm trong Tokyo-to. Tuy cùng cấp Hạt, nhưng
chính quyền của các đặc khu được trao nhiều quyền hạn hành chính hơn so với các
13


thị trấn và làng. Tuy nhiên, nếu so với các thành phố, thì các đặc khu khơng nhiều
quyền hạn bằng.
Về mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị ở Nhật Bản:
Chính quyền đơ thị Nhật Bản có hai nhánh cơ bản: lập pháp và hành pháp.
Nhánh lập pháp ban hành các quy định của thành phố, quyết định ngân sách. Hội
đồng thành phố thuộc nhánh này. Nhánh hành pháp thực thi các chính sách do nhánh
lập pháp quyết định. Thị trưởng thành phố và các ủy ban hành chính thuộc nhánh này.
Thị trưởng do nhân dân trực tiếp bầu ra và có nhiệm kỳ 4 năm. Các ủy ban hành
chính được thiết lập ra để hỗ trợ thị trưởng trong việc thực hiện các nhiệm vụ đặc biệt

tùy thuộc vào chức năng quyền hạn của từng ủy ban, bao gồm các ủy ban: Ủy ban
Hành chính; Ủy ban Kiểm tốn; Ủy ban An ninh cộng đồng; Ủy ban Nhân sự; Ủy ban
Hành chính bầu cử; Người quản lý tài chính.
Về cơ chế hoạt động của chính quyền đơ thị ở Nhật Bản: Chính quyền địa
phương nói chung và chính quyền đơ thị của Nhật Bản nói riêng áp dụng "hệ thống
tổng thống" (presidential system) để đảm bảo sự tách biệt về quyền lực giữa thị
trưởng và hội đồng đô thị, nhờ đó đạt được sự kiểm sốt và cân bằng quyền lực giữa
hai bên.
Như vậy, mơ hình chính quyền địa phương nói chung và đơ thị nói riêng ở
Nhật Bản được phân cấp mạnh từ trung ương; cấp tỉnh là cấp trung gian duy nhất
giữa trung ương và cấp cơ sở và khơng có mối quan hệ cấp trên cấp dưới; cơ quan
hành chính giúp việc cho thị trưởng gọn nhẹ, cơ chế hoạt động rõ ràng. Đây là mơ
hình có nhiều ưu điểm để Hà Nội và các nước đang phát triển học tập, ứng dụng.
- Nghiên cứu về Hà Nội, gián tiếp đề cập tới những vấn đề mà hệ thống hành
chính của Hà Nội phải giải quyết, ông Daniel Biau tác giả người Pháp đã nghiên cứu:
Những thách thức của phát triển đô thị Hà Nội (The challenges of urban development
in Hanoi, Tháng 10/2010 Ashui.com)[4]; nghiên cứu của ơng đã được trình bày tại
hội thảo về Hà Nội Thiên niên kỷ-Thành phố quá khứ và tương lai. Mặc dù tác giả
không trực tiếp đề cập tới tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội, nhưng tác giả đã
dựa trên lịch sử phát triển của đô thị Hà Nội để đưa ra các khuyến cáo cho những
14


thách thức mà Hà Nội cần phải giải quyết trong tương lai, đó chính là nhiệm vụ của
hệ thống hành chính của Hà Nội cần tập trung giải quyết hiện nay.
Hà Nội đang trải qua cuộc cải cách lớn và có những đổi mới. Tuy nhiên, đây
cũng là một khu vực vẫn còn đối mặt với những thách thức của đói nghèo, ơ nhiễm
mơi trường đơ thị và biến đổi khí hậu, bao gồm cả việc tăng số lượng và mức độ
nghiêm trọng của thảm họa thiên nhiên. Những thách thức của nhà ở và phát triển đô
thị, đồng thời đưa ra một số thách thức cho Hà Nội như:

Qua mười thế kỷ, lịch sử của Hà Nội đã được kết nối với đơ thị hóa q trình
của nó. Tồn thành, phố cổ và thực dân Pháp được coi là cốt lõi hoặc trung tâm của
thành phố lịch sử, văn hóa và hành chính. Việc mở rộng địa giới hành chính trong
năm 2008 đã tăng gấp đơi dân số của thành phố. Tuy nhiên đô thị Hà Nội chỉ được
xếp thứ 62 trong số các thành phố châu Á trong nhiệm kỳ của dân số, nó khơng phải
là lớn và tiếp tục tăng trong những thập kỷ tiếp theo.
Về phát triển kinh tế: Thành phố đã có mức tăng trưởng kinh tế nhanh chóng
với nhân lực khơng đủ tiêu chuẩn và các sản phẩm có giá trị thấp. Theo khảo sát gần
đây bất bình đẳng và chênh lệch thu nhập đang ngày càng lớn giữa các bộ phận khác
nhau của thành phố.
Về phát triển xã hội: Có sự thiếu hụt nguồn cung nhà ở trong các dự án phát
triển nhà ở, mới nhằm mục tiêu chủ yếu là các nhóm có thu nhập cao. Hệ thống cơ sở
hạ tầng đơ thị và dịch vụ công là không đủ, bao gồm cả sự q tải về giao thơng và hệ
thống thốt nước cũng như các cơ sở y tế và giáo dục.
Về mơi trường: Ơ nhiễm mơi trường và suy thối đã trở nên nghiêm trọng do
đơ thị hóa khơng kiểm sốt, cơ giới hóa nhanh và khai thác tài ngun chuyên sâu.
Hệ thống giao thông công cộng kém, hậu quả xã hội và môi trường tiêu cực.
Về quy hoạch đô thị: Quy hoạch đô thị đến nay không thể theo kịp với sự mở
rộng đô thị. Kiến trúc đô thị và quản lý di sản văn hóa khơng hiệu quả, dẫn đến sự
phá hủy và mất di sản quan trọng và các tòa nhà truyền thống, bao gồm cả sự suy
thoái của cầu Long Biên nổi tiếng thế giới. Quy hoạch sử dụng đất không đủ cung cấp
cho các cơ hội đáng tiếc để đầu cơ.
15


Về quản trị địa phương: Thẩm định chương trình đầu tư công đã không được
dựa trên một tập hợp các tiêu chí có tính đến các tác động kinh tế, xã hội, tài chính và
mơi trường. Thiếu cơ chế để huy động vốn cho phát triển đơ thị. Ngồi ra, kỹ năng,
kiến thức và nhận thức về quản lý đô thị giữa các cơ quan địa phương, đặc biệt là ở
cấp huyện và phường còn hạn chế. Phối hợp giữa các tổ chức cơng cộng vẫn cịn có

vấn đề ở nhiều khía cạnh.
Như vậy, Hà Nội sau mở rộng địa giới đang đứng trước nhiều thách thức, trên
các lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi trường, đô thị; đặc biệt là vấn đề quản lý của địa
phương, nhất là quản lý ở cấp huyện và cấp phường.
1.1.2 Các cơng trình nghiên cứu liên quan ở trong nước
- Nghiên cứu về quản lý ở đơ thị, giáo sư Đồn Trọng Truyến, năm 2001, chủ
nhiệm đề tài “Tăng cường năng lực quản lý và quy hoạch đơ thị tại Thành phố Hồ
Chí Minh” [32]. Trong đề tài tác giả đã đề xuất về quản lý ở đô thị như sau: “Tổ chức
và quản lý thành phố, lớn hay nhỏ đòi hỏi thành phố được xem là đơn vị cơ sở”. Đó
là vì: Xét về lịch sử ra đời, từ yêu cầu khách quan (kinh tế–chính trị–hành chính– xã
hội…) và từ nguyên nhân chủ quan (cách tổ chức và quản lý thuận lợi nhất, thống
nhất và hợp nhất…) thì thành phố là một đơn vị cơ sở và cần được quản lý thống
nhất. Sự hình thành đơn vị thành phố, quận, khác với sự hình thành đơn vị tỉnh,
huyện; nó khơng từ sự hợp nhất, sự liên kết lại từ các đơn vị nhỏ, các cấp bên dưới
bằng quyền lực và pháp luật, thành một đơn vị lớn hơn, một cấp bên trên cao hơn.
Trái lại, nó phát triển từ một cơ cấu vốn có tính chất của thành phố (tiểu thủ cơng
nghiệp, thương nghiệp...), từ một đơn vị hạt nhân mà lớn lên.
Đề tài đã khuyến nghị cần phải có đơn vị hành chính lãnh thổ phù hợp với địa
bàn đơ thị đó là “thành phố”, bản chất của quản lý là thống nhất, khơng cắt xén,
chia nhỏ địa bàn từ tính chất của thành phố. Để quản lý, điều hành đô thị như Hà Nội
và thành phố Hồ Chí Minh – thành phố vừa có địa bàn đơ thị vừa có địa bàn nơng
thơn, thì mơ hình chính quyền và tổ chức hệ thống hành chính, hệ thống các cơ quan
chuyên môn như thế nào là phù hợp?
16


- GS.TS Nguyễn Quang Ngọc, năm 2008, Nghiên cứu xây dựng mơ hình tổ
chức và quản lý đặc thù các thành phố trực thuộc Trung ương nước ta, Đề tài khoa
học cấp nhà nước ( Mã số: KX.02.03/06-10) [21]. Trong kết quả nghiên cứu, tác giả
đã đề xuất ba mô hình chính quyền đơ thị như sau:

Mơ hình một: Mơ hình hai cấp chính quyền, một khu vực hành chính (áp dụng
cho cả khu vực đô thị và nông thôn).
+ Đặc điểm: Tổ chức mơ hình theo hình thái có chính quyền nơng thơn trong
chính quyền thành phố.
+ Cấp chính quyền thành phố: Gồm hai cơ quan là HĐND và Ủy ban hành
chính (gồm thị trưởng và các sở/ban chuyên mơn).
+ Khu vực hành chính quận/huyện: Chỉ là khu vực hành chính với cơ cấu
phịng ban chun mơn phù hớp với đơ thị và nơng thơn.
+Cấp chính quyền xã/phường: Thành lập HĐND và Ủy ban hành chính.
Mơ hình hai: Một cấp chính quyền, một khu vực hành chính đối với địa bàn đơ
thị; hai cấp chính quyền, một khu vực hành chính ở địa bàn nơng thơn.
Mơ hình ba: Một cấp chính quyền, một khu vực hành chính đối với địa bàn đơ
thị; hai cấp chính quyền, một khu vực hành chính ở địa bàn nơng thơn.
Nghiên cứu cũng đưa ra các ưu điểm, hạn chế của mỗi mơ hình. Về bộ máy
hành chính đề tài đã đề cập mạnh đến vấn đề điều hành cấp hành chính theo chế độ
thủ trưởng (thị trưởng, quận–huyện trưởng và xã–phường trưởng).
Mặc dù đề tài đã đưa ra một số mơ hình chung cho tổ chức chính quyền ở
thành phố thuộc trung ương, nhưng lại đề xuất địa bàn phường thành địa bàn hành
chính lãnh thổ ở đơ thị nhỏ hơn quận và lớn hơn phường. Một số vấn đề chưa đề cập
tới như: quy mô lãnh thổ của cấp huyện, cấp xã; số lượng, cơ cấu và mối quan hệ
giữa các cơ quan chuyên môn ở cấp thành phố, quận, huyện như thế nào là phù hợp,
nhất là đối với đô thị đặc biệt như Hà Nội trong điều kiện mở rộng địa giới hành
chính như hiện nay.
- Trong nghiên cứu về tổ chức chính quyền ở đơ thị, PGS.TS Nguyễn Hữu
Hải, năm 2010, đã có nghiên cứu: Nghiên cứu chính quyền đô thị một cấp ở Việt Nam
[15]. Trên cơ sở phân loại đô thị ở Việt Nam hiện nay, chức năng nhiệm vụ của các
17


đô thị và thực trạng; tác giả đã đưa ra khuyến nghị về mơ hình chính quyền một cấp

đối với đô thị loại 1, đô thị loại 2, 3 và loại 4, 5, trên cơ sở nguyên tắc, cách điều hành
và lợi ích của việc sắp xếp lại các cấp hành chính. Nghiên cứu chưa đề cập tới hệ
thống cơ cấu các cơ quan chuyên môn cấp thành phố, cấp quận, huyện; và chỉ đề xuất
mơ hình chính quyền một cấp đối với đơ thị thuần túy (khơng có huyện và xã-nông
thôn) trong bối cảnh các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay có cả đơ thị và
nơng thơn.
Mặt khác, nghiên cứu chưa đề cập tới giải pháp để thực hiện, sắp xếp hệ thống
hành chính trong mơ hình chính quyền một cấp ra sao; kiện tồn từ thực tế của hiện
trạng đang có sang mơ hình mong muốn, nhất là đối với thành phố Hà Nội và thành
phố Hồ Chí Minh là đơ thị loại đặc biệt.
- Nghiên cứu đơ thị dưới góc độ quản lý, tác giả Phạm Đi, có bài viết về: Quản
lý đơ thị nhưng chưa có "chính quyền đơ thị”(Vietnamnet, 09/04/2011) [9]; tác giả đã
cập tới cơ sở của quản lý nhà nước ở đô thị, đồng thời cũng là cơ sở để thiết kế, tổ
chức hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương với địa bàn đô thị.
Theo tác giả, với nghĩa rộng, quản lý đơ thị là tồn bộ tiến trình (chứ khơng
phải q trình) quản lý về thị chính, văn hóa, xã hội, kinh tế, chính trị... Trên nghĩa
hẹp thì chỉ là q trình quản lý thị chính, tức là quản lý quá trình quy hoạch, kiến thiết
và vận hành trong tiến trình xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội cũng như cơ sở hạ tầng kỹ
thuật của thành phố. Quản lý về chấp pháp đô thị (quản lý về việc thực thi và chấp
hành pháp lệnh có liên quan đến cơng tác qui hoạch, xây dựng và vận hành đô thị) để
đảm bảo sự phát triển đô thị theo đúng quỹ đạo đã được những nhà hoạch định, nhà
quản lý quyết nghị.
Thế nhưng khi đã hình thành chính quyền đơ thị thì việc quản lý thành phố
phải quản lý cả ba khâu đó là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bởi lẽ một thành phố
có vận hành được hay khơng địi hỏi các khâu: Lập pháp (ban hành những qui định,
văn bản liên quan đến công tác qui hoạch, xây dựng và vận hành thành phố). Hành
pháp (giải quyết mối quan hệ giữa cá nhân và cá nhân, giữa cá nhân với tổ chức, giữa
18

các tổ chức với nhau trong mối quan hệ tương quan đến quá trình qui hoạch, xây
dựng và vận hành đô thị). Tư pháp (đảm bảo pháp luật, pháp lệnh được thực thi).
Tác giả đã đưa ra những luận chứng quan trọng trong việc quản lý đô thị phải
xuất phát từ nhu cầu tự thân phát triển của đô thị, sự đồng bộ giữa các lĩnh vực quản
lý, tránh phân tán, cắt khúc, xé nhỏ để quản lý; như vậy, một lần nữa tác giả đã đề
cập tới cơ sở của việc tổ chức quản lý đô thị; sự cần thiết phải có chính quyền đơ thị
để quản lý đơ thị nhất là đối với Hà Nội và Thành phố HCM.
- Nghiên cứu về cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, TS. Vũ Văn Thái,
năm 2004 – 2005, chủ nhiệm đề tài: Vị trí, vai trị, chức năng, nhiệm vụ của Sở trong
hệ thống hành chính nhà nước cấp tỉnh [34]. Đề tài đã phân tích và đánh giá thực
trạng về vị trí, vai trị, chức năng, nhiệm vụ của sở trong giai đoạn đó. Nghiên cứu đã
chỉ ra những mặt được và tính hợp lý của vị trí, vai trò, nhiệm vụ, chức năng cũng
như những bất hợp lý còn tồn tại về bốn phương diện trên của sở như: chưa đồng bộ,
chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế đòi hỏi, do vậy tác dụng, hiệu lực, hiệu quả của
các văn bản quy phạm pháp luật về sở chưa cao. Về chức năng, nhiệm vụ của sở nói
chung, của từng sở nói riêng cịn sự chồng chéo, không rõ ràng, rành mạch...
Đề tài đã đưa ra năm nhóm đề xuất về định hướng và giải pháp góp phần làm
cho sở hoạt động hiệu quả hơn, cụ thể như sau: Khẳng định vị trí của sở cả về pháp lý
và thực tiễn. Hồn thiện vai trị của sở trong mối quan hệ với UBND cấp tỉnh và các
bộ, ngành trung ương. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của sở. Đẩy mạnh phân cấp
giữa UBND cấp tỉnh với sở, tiếp nhận sự phân cấp của cấp trên, vừa phân cấp quản lý
cho các cơ quan của UBND cấp huyện. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của từng
loại sở trong quản lý nhà nước đối với các ngành, lĩnh vực theo phân cấp.
Tác giả đã tập trung nghiên cứu vai trị của cơ quan chun mơn thuộc UBND
cấp tỉnh đó là sở, những ưu điểm cũng như những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện
trong thời gian tới. Nhưng các vấn đề như: Sự cần thiết đối với hoàn thiện hệ thống
hành chính ở địa phương, những sở nào phù hợp và nên bố trí ở các thành phố (đơ
thị), những sở nào nên bố trí ở các tỉnh (nơng thôn); cách thức tổ chức bộ máy của sở
với những đại diện bộ phận trực thuộc ở tuyến huyện và cơ sở thì chưa đề cập tới.
19