Phân tích và bình luận các quy định của pháp luật hiện hành về chuyển mục đích sử dụng đất

MỤC LỤC
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
A. MỞ ĐẦU.........................................................................................................1
B. NỘI DUNG.....................................................................................................1
I. Cơ sở lý luận về chuyển mục đích sử dụng đất...........................................1
1. Khái niệm..................................................................................................1
2. Đặc điểm của chuyển mục đích SDĐ........................................................2
II.

Quy định của pháp luật hiện hành về chuyển mục đích sử dụng đất........4

1. Căn cứ chuyển mục đích sử dụng.............................................................4
2. Các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất.........................................5
3. Điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất...................................................8
4. Thẩm quyền quyết định chuyển mục đích sử dụng đất.............................9
III.

Thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật hiện hành về chuyển mục

đích sử dụng đất và giải pháp hồn thiện.........................................................10
1. Thực tiễn.................................................................................................11
2. Giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật.............13
C. KẾT LUẬN...................................................................................................15
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................16


DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1.

Bộ TN&MT:

Bộ Tài nguyên và Môi trường

2.

HĐND:

Hội đồng nhân dân

3.

NSDĐ:

Người sử dụng đất

4.

NN:

Nông nghiệp

5.

SDĐ:

Sử dụng đất


A. MỞ ĐẦU
Vốn đất đai của Nhà nước là hiện nay là hơn 33 triệu ha. Và nhu cầu, mục
đích sử dụng đất với mỗi tổ chức, cá nhân là vơ cùng đa dạng. Để đáp ứng

những nhu cầu đó Nhà nước phải thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất
đai hợp lí và cơng bằng. Vì vậy, các quyết định về giao đất, cho thuê đất, cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất là tổng hợp các hành vị pháp lý có liên quan
chặt chẽ với nhau của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc phân chia
và phân chia lại một cách hợp lý quỹ đất đai thống nhất vì lợi ích của Nhà nước
và mọi tổ chức, cá nhân sử dụng đất. Trong đó, chuyển đổi mục đích SDĐ là
nhu cầu của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng, nhằm khai thác tối
đa giá trị kinh tế do đất đai đem lại. Tuy nhiên, việc chuyển đổi không đúng quy
hoạch, sử dụng sai mục đích, gây lãng phí, trái với quy định của pháp luật cần
phải kiên quyết ngăn chặn, xử lý. Chính vì những vậy, em đã lựa chọn đề số 08:
“Phân tích và bình luận các quy định của pháp luật hiện hành về chuyển
mục đích sử dụng đất” để tìm hiểu, nghiên cứu làm rõ những nội dung trên.
B. NỘI DUNG
I.
Cơ sở lý luận về chuyển mục đích sử dụng đất
1. Khái niệm
Trước hết, để xây dựng khái niệm về chuyển mục đích sử dụng đất, chúng
ta cần làm rõ thế nào là chuyển đổi; mục đích sử dụng và mục đích sử dụng đất.
Theo Từ điển tiếng Việt (2018), “mục đích” có nghĩa là “cái vạch ra làm
đích để đạt cho được” [6,tr.820]; cịn “sử dụng” có nghĩa là “đem dùng vào mục
đích nào đó” [6,tr.108]. Như vậy, có thể hiểu mục đích sử dụng là định hướng và
khai thác cơng dụng, đặc tính hữu ích của đối tượng nào đó vào một hoặc một số
mục tiêu cụ thể. Trong trường hợp pháp luật quy định cụ thể mục đích sử dụng
của đối tượng nào đó thì quy định đó tạo ra những hạn chế đối với việc khai thác
công dụng của đối tượng theo đúng mục đích đã xác định.
Từ điển tiếng Việt thơng dụng cho rằng: “Chuyển đổi là đổi loại này ra
loại khác, theo tỷ lệ nào đó” [9, tr.175].
Và theo Từ điển Luật học (2006): “Mục đích sử dụng đất là cách thức mà
Nhà nước phân loại đất đai và yêu cầu người quản lý phải tuân thủ các quy
định khi giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất...,

1


người sử dụng đất có nghĩa vụ phải sử dụng đúng mục đích đất được giao ghi
trong quyết định giao đất, cho th đất” [7, tr.545].
Dưới góc độ ngơn ngữ là vậy, cịn dưới góc độ pháp lý thì chuyển mục đích
sử dụng đất được định nghĩa là gì? Pháp luật đất đai hiện hành mà đơn cử là
Luật đất đai năm 2013 không đưa ra bất kỳ định nghĩa cụ thể thế nào là mục
đích sử dụng đất cũng như chuyển mục đích sử dụng đất. Tuy nhiên, Thơng tư
số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018 của Bộ TN&MT đã giải thích mục
đích sử dụng đất bằng cách căn cứ vào 3 nhóm đất, 19 loại đất cụ thể quy định
tại Điều 10 Luật đất đai năm 2013 để xác định 61 loại đất cụ thể nhằm làm rõ
phạm vi sử dụng của từng loại đất. Và trên cơ sở các quy định của pháp luật về
phân loại đất, chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, có
thể hiểu mục đích sử dụng đất là mục đích mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền
xác định cho một thửa đất cụ thể làm căn cứ để Nhà nước thực hiện các mục tiêu
quản lý đất đai, đồng thời để người sử dụng đất có thể sử dụng và khai thác công
dụng của thửa đất trong giới hạn của mục đích sử dụng đất nhằm thực hiện các
mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Trên thực tế, việc chuyển mục đích sử dụng đất đưa đến thửa đất được
chuyển từ nhóm đất này sang nhóm đất khác, ví dụ, chuyển đất nơng nghiệp
thành đất phi nơng nghiệp …Chuyển mục đích sử dụng đất được phân thành 2
nhóm: Chuyển mục đích sử dụng đất hợp pháp và chuyển mục đích sử dụng đất
bất hợp pháp (chuyển mục đích sử dụng đất trái phép).
Từ những quy định của pháp luật đất đai và những phân tích trên đây có thể
hiểu chuyển mục đích sử dụng đất như sau: “Chuyển mục đích SDĐ là việc
thay đổi mục đích sử dụng từ loại đất này sang loại đất khác theo đúng căn cứ,
điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đáp ứng
nhu cầu của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất”[3,tr.13;5,tr.11].

2. Đặc điểm của chuyển mục đích SDĐ
Là một hoạt động quan trọng nên việc chuyển mục đích SDĐ có một số đặc
đềm sau[3,tr.14-15]:
Một là, thể hiện sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước. Theo đó, việc chuyển
mục đích bằng cách trực tiếp hay gián tiếp Nhà nước đều kiểm sốt hành vi
chuyển mục đích của các chủ thể SDĐ như nhà đầu tư phải xin phép hoặc đăng

2


ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền Mọi sự chuyển mục đích mà khơng đăng
ký hoặc xin phép đều là hành vi trái pháp luật và bị xử lý theo quy định của pháp
luật. Được quy định cụ thể tại nghị định 91/2014/NĐ-CP về xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai, cụ thể các hành vi tự ý chuyển đổi mục đích
SDĐ có thể bị phạt tiền từ 2 triệu đến 100 triệu đồng cùng với đó là các biện
pháp khắc phục hậu quả như buộc khơi phục tình trạng của đất trước khi vi
phạm, buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được đo thực hiện hành vi vi phạm.
Hai là, việc chuyển mục đích xuất phát từ nhiều lý do khác nhau nên thái
độ trong xử và sự kiểm soát của nhà nước về việc chuyển mục đích cũng rất
khác nhau Theo đó, trường hợp chuyển mục đích SDĐ phải xin phép cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền được quy định tại khoản 1 Điều 57 LĐĐ năm 2013 thì
người SDĐ chỉ được chuyển đất đang sử dụng từ mục đích này sang sử dụng với
mục đích khác khi có quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền Trong khi đó, trường hợp chun mục Cách SDĐ khơng phải xin phép cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền thì người SDĐ chỉ phải đăng ký với văn phòng
đăng ký quyền SDĐ hoặc UBND cấp xã nơi có đất.
Ba là, về chủ thể SDĐ và diện tích đất. Khi chuyển mục đích SDĐ thì chủ
thể SDĐ và diện tích đất đang sử dụng không thay đổi, cù là trường hợp chuyển
mục đích SDĐ phải xin phép hay khơng phải xin phép cơ quan nhà nước có
thẩm quyền Điều này được thể hiện tại nội dung của việc chuyển mục đÍch

SDĐ. Hoạt động chuyển mục đích SDĐ chỉ thay đổi mục đích SDĐ của thửa đất
được chuyển đổi, chứ nó khơng tác động đến chủ thẻ SDĐ. Tuy khơng có sự
thay đổi chủ thể nhưng sẽ thay đổi quyền và nghĩa vụ của chủ thể đó trước và
sau khi chuyển mục đích SDĐ
Bốn là, khi chuyển mục đích SDĐ thì chế độ SDĐ, quyền và nghĩa vụ của
người SDĐ được áp dụng theo loại đất sau khi được chuyển mục đích SDĐ. Sau
khi thực hiện hoạt động chuyên mục Cách SDĐ, chủ thể SDĐ phải SDĐ đúng
với mục đích đã chuyển đổi và chỉ được sử dụng với mục đích mới trên tổng số
cáện tích đất được chuyển đối, khơng được phép cơi nới, lấn chiếm đất đai Bên
cạnh đó, các nghĩa vụ tài chính liên quan đến thuế, phí cũng có sự thay đổi, mỗi
loại đất lại có các mức thu thuế, phí, tiền SDĐ khác nhau do đó chủ thẻ SDĐ
phải tuân thủ nghiêm ngặt chế độ SDĐ, quyền và nghĩa vụ theo loại đất sau khi

3


chuyển mục đích SDĐ. Thay đổi mục đích SDĐ của chủ đầu tư phần lớn nhằm
nâng cao hiệu quả SDĐ trong phạm vì khả năng và tiềm lực của mình. Theo đó,
giá trị và khả năng sinh lợi của đất có thể theo đó mà tăng cao. Vì vậy, sự thay
đổi quyền và nghĩa vụ của người SDĐ được Nhà nước kiểm soát cũng là thể
hiện sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước đối với nhà đầu tư khi chuyển mục
đích SDĐ, đảm bảo sự cơng bằng trong SDĐ của các chủ thể, cũng góp phần tận
thu cho ngân sách nhà nước từ đất đai.
II.

Quy định của pháp luật hiện hành về chuyển mục đích sử dụng

đất
1. Căn cứ chuyển mục đích sử dụng
Khơng phải bất cứ trường hợp sử dụng đất nào cũng được chuyển đổi mục

đích sử dụng. Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất được thực hiện theo trình
tự, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định mà trước hết là phải tuân thủ quy định
về căn cứ chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Điều 52 của Luật Đất đai năm 2013
quy định chuyển đổi mục đích sử dụng đất phải dựa vào các căn cứ sau đây:
Thứ nhất, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất phải phù hợp, căn cứ vào
kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền phê duyệt (khoản 1 Điều 52). Theo đó, mục đích sử dụng đất sau
khi chuyển đổi phải được thể hiện trong kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, bao
gồm cả thông tin về vị trí, diện tích đất phải thu hồi để thực hiện dự án nhà ở và
phù hợp với bản đồ kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Đây là một điểm mới của
Luật Đất đai năm 2013 khi quy định căn cứ cho phép chuyển mục đích sử dụng
đất là “kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện”.
Qua phân tích nêu trên, có thể thấy rằng, Điều 52 của Luật Đất đai năm
2013 đã sửa đổi căn cứ chuyển mục đích sử dụng đất, quy định việc cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp
huyện; bỏ các loại căn cứ là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch
xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn như quy định
của Luật đất đai năm 2003. Điều này nhằm khắc phục tình trạng giao đất, cho
thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất tràn lan (thường tập trung vào những
năm đầu của kỳ kế hoạch sử dụng đất 5 năm trước đây). Góp phần quản lí chặt
chẽ hơn việc UBND cấp tỉnh, huyện, xã quyết định cho phép chuyển mục đích

4


sử dụng đất theo thẩm quyền. Đồng thời, nâng cao vai trò của quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất trên cơ sở nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất, đặc biệt là kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện[8].
Thứ hai, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất phải dựa trên cơ sở nhu cầu
sử dụng đất thể hiện trong đơn xin phép chuyển mục đích sử dụng đất; các dự án

nhà ở, khu đơ thị được thể hiện trong luận chứng kinh tế-kỹ thuật, báo cáo
nghiên cứu khả thi của dự án, văn bản đề nghị thực hiện dự án, bản đề xuất thực
hiện dự án. Trong các tài liệu này phải xác định rõ mục tiêu, quy mô của dự án
nhà ở, khu đô thị làm căn cứ để Nhà nước xem xét, đánh giá hiệu quả sử dụng
đất mà dự án đó có thể mang lại.
Như vậy, pháp luật đất đai hiện hành dựa vào nhu cầu sử dụng đất của
người sử dụng để xem xét việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nơng
nghiệp sang đất ở. Có nghĩa là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nơng nghiệp
sang đất ở gắn với nhu cầu sử dụng đất: Nếu nhu cầu sử dụng đất lớn thì cơ quan
nhà nước có thẩm quyền sẽ xem xét, cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất
nơng nghiệp sang đất ở với diện tích lớn và ngược lại nhằm đảm bảo việc sử
dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm, đạt hiệu quả kinh tế.
2. Các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất
Đất nước ta đang trong thời kỳ cơng nghiệp hố, hiện đại hoá nên nhu cầu
SDĐ cho các mục tiêu kinh tế là một tất yếu, mặt khác ngay trong sản xuất NN
việc chuyển dịch cơ cấu cây trồng, vật nuôi cũng khiến NSDĐ phải suy nghĩ về
khả năng khai thác cơng năng từ đất đai. Tuy nhiên, điều đó khơng có nghĩa là
Nhà nước khơng thực hiện việc quản lý chặt chẽ trong q trình chuyển mục
đích SDĐ mà trái lại, trong Luật đất đai năm 2013, Nhà nước đã dự liệu các
trường hợp khác nhau khi chuyển mục đích SDĐ để vừa khơng gây phiền hà cho
người SDĐ đồng thời động viên sự đóng góp của họ khi chuyển mục đích SDĐ
thực hiện các nghĩa vụ tài chính. Theo quy định tại Điều 57 Luật đất đai năm
2013, việc chuyển mục đích SDĐ được chia thành hai loại: chuyển mục đích
phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền và không phải xin phép.
II.1. Các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải xin phép
Điều này có nghĩa là người sử dụng đất phải thực hiện những thủ tục hành
chính thơng qua văn phịng đăng ký QSDĐ để được cơ quan nhà nước có thẩm

5

quyền giao đất, cho thuê đất đồng ý cho phép chuyển sang sử dụng vào mục
đích khác và phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước. Như vậy, thủ
tục xin phép là một trình tự pháp luật, Cơ quan cho phép phải căn cứ vào tình
hình hiện trạng sử dụng đất, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai đã được phê
duyệt (căn cứ để chuyển) để chấp thuận việc chuyển mục đích SDĐ. Những
trường hợp phải xin phép bao gồm (khoản 1 Điều 57 Luật đất đai năm 2013):
“a) Chuyển đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất
nuôi trồng thủy sản, đất làm muối;
b) Chuyển đất trồng cây hàng năm khác sang đất nuôi trồng thủy sản nước
mặn, đất làm muối, đất ni trồng thủy sản dưới hình thức ao, hồ, đầm;
c) Chuyển đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất sang
sử dụng vào mục đích khác trong nhóm đất nơng nghiệp;
d) Chuyển đất nơng nghiệp sang đất phi nông nghiệp;
đ) Chuyển đất phi NN được Nhà nước giao đất không thu tiền SDĐ sang
đất phi NN được Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ hoặc thuê đất;
e) Chuyển đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở;
g) Chuyển đất xây dựng cơng trình sự nghiệp, đất sử dụng vào mục đích
cơng cộng có mục đích kinh doanh, đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp
không phải là đất thương mại, dịch vụ sang đất thương mại, dịch vụ; chuyển đất
thương mại, dịch vụ, đất xây dựng cơng trình sự nghiệp sang đất cơ sở sản xuất
phi nông nghiệp”.
Đối với các trường hợp chuyển mục đích mà phải xin phép nêu trên, người
sử dụng đất cần lưu ý một số điểm sau đây[2,tr.116-117]:
Một là, khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác thì các quyền và nghĩa
vụ của người sử dụng đất được áp dụng cho loại đất đã được chuyển mục đích
sử dụng đất, thời hạn cũng sẽ được áp dụng tương tự.
Hai là, trong trường hợp chuyển mục đích mà phải thực hiện nghĩa vụ tài
chính thì nộp tiền SDĐ theo loại đất đã được chuyển mục đích SDĐ, ví dụ:
trường hợp chuyển từ loại đất khơng thu tiền sang loại đất có thu tiền SDĐ thì

thu theo loại đất có thu tiền, nếu là đất NN khơng thu tiền sang loại phi NN có
thu tiền thì lấy giá trị quyền sử dụng của loại đất có thu tiền trừ đi giá trị quyền
sử dụng của loại không thu tiền trên cơ sở bảng giá đất do địa phương công bố,

6


nếu là đất phi NN không phải là đất ở, nay chuyển sang phi NN là đất ở thì tiền
SDĐ phải nộp là tiền sử dụng đất ở trừ đi tiền sử dụng đất của đất phi NN.
Ba là, trong trường hợp người sử dụng lựa chọn hình thức thuê đất thì trả
tiền thuê đất đối với loại đất đã được chuyển mục đích sử dụng đất.
So với Luật đất đai năm 2003 (Điều 36) về các trường hợp chuyển mục
đích SDĐ phải xin phép thì Điều 57 luật đất đai năm 2013 đã tăng thêm 2
trường hợp chuyển mục đích phải xin phép và có một số thay đổi trong nội dung
các trường hợp còn lại.
Trường hợp phải xin phép này áp dụng đối với cơ quan có thẩm quyền
trong việc quyết định chuyển mục đích sử dụng đất nhằm đảm bảo an ninh, quốc
phòng, bảo vệ nghiêm ngặt đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc, đảm
bảo an ninh lương thực quốc gia và bảo vệ mơi trường sinh thái, thích ứng với
biến đổi khí hậu, đó là việc trình danh mục cơng trình đất lúa.
2.2.

Các trường hợp khơng phải xin phép khi chuyển mục đích sử dụng đất

Luật đất đai năm 2013 không quy định một cách cụ thể là trường hợp nào
không phải xin phép, chỉ xác định tại khoản 1 Điều 57 các trường hợp có xin
phép. Có thể vận dụng một cách tương tự và ngược lại rằng, đất nuôi trồng thuỷ
sản sang đất chuyên trồng lúa nước, chuyển từ đất phi nơng nghiệp thành đất
nơng nghiệp…thì tuy khơng phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền
giao đất, cho thuê đất nhưng phải đăng ký với văn phòng đăng ký QSDĐ để

chỉnh lí trên giấy chứng nhận QSDĐ và nắm được tình hình hiện trạng sử dụng
đất của người sử dụng. Sở dĩ có sự phân biệt nêu trên vì, trong phạm vi nhóm
đất nơng nghiệp có nhiều phân nhóm đất và với quy định này thì việc chuyển
mục đích trong cùng một nhóm đất sẽ trở nên tiện lợi hơn cho người sử dụng,
cịn việc chuyển từ đất nơng nghiệp sang đất khác phải đăng ký bởi vì để bảo vệ
quỹ đất nông nghiệp, hạn chế chuyển đổi đất nông nghiệp không cần
thiết[2,tr.117].
Vấn đề này được cụ thể tại khoản 1 Điều 12 Thông tư 33/2017/TT-BTNMT
ngày 29/9/2017 của Bộ TN&MT quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐCP ngày 6/1/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi
tiết thi hành Luật đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thơng tư hướng
dẫn thi hành Luật Đất đai thì trong 05 trường hợp sau đây, khi chuyển mục đích

7


sử dụng đất không phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng phải
đăng ký biến động[10]:
“a) Chuyển đất trồng cây hàng năm sang đất nông nghiệp khác gồm: đất
sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt;
đất xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác
được pháp luật cho phép; nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu
thí nghiệm;
b) Chuyển đất trồng cây hàng năm khác, đất nuôi trồng thủy sản sang
trồng cây lâu năm;
c) Chuyển đất trồng cây lâu năm sang đất nuôi trồng thủy sản, đất trồng
cây hàng năm;
d) Chuyển đất ở sang đất phi nông nghiệp không phải là đất ở;
đ) Chuyển đất thương mại, dịch vụ sang đất sản xuất, kinh doanh phi nông
nghiệp không phải là đất thương mại, dịch vụ; chuyển đất sản xuất, kinh doanh
phi nông nghiệp không phải là đất thương mại, dịch vụ hoặc đất cơ sở sản xuất

phi nơng nghiệp sang đất xây dựng cơng trình sự nghiệp”.
Như vậy, căn cứ quy định nêu trên việc chuyển mục đích SDĐ bên cạnh
nhu cầu của người sử dụng đất cịn phải căn cứ vào việc quyết định mục đích
SDĐ của Nhà nước thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử
dụng đất hàng năm cấp huyện do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định.
3. Điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất
Để khắc phục tình trạng nhiều dự án đầu tư sau khi được chuyển mục đích
SDĐ nhưng khơng sử dụng, chậm đưa đất vào sử dụng, gây lãng phí đất đai đã
xảy ra khá phổ biến tại các địa phương trong giai đoạn vừa qua, Luật Đất đai
2013 đã bổ sung các quy định để kiểm soát chặt chẽ việc cho phép chuyển mục
đích SDĐ[8] (bổ sung điều kiện chuyển). Theo đó, Điều 58 Luật đất đai năm
2013 đã quy định có hai loại điều kiện:
+ Điều kiện thứ nhất áp dụng đối với cơ quan có thẩm quyền trong việc
quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử đất (khoản 1 và khoản 2
Điều 58) nhằm đảm bảo an ninh, quốc phòng, bảo vệ nghiêm ngặt đất trồng lúa,
đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đảm bảo an ninh lương thực quốc gia và
bảo vệ môi trường sinh thái, thích ứng với biến đổi khí hậu.

8


So với Luật Đất đai và các quy định hiện hành thì quy định mới về điều
kiện chuyển mục đích sử dụng với đất trồng lúa có mở hơn. Hiện tại tất cả các
dự án có sử dụng đất trồng lúa khơng kể quy mơ đều phải được Thủ tướng
Chính phủ chấp thuận, theo quy định mới thì chỉ các cơng trình dự án chuyển
mục đích từ 10 ha đất trồng lúa trở lên mới phải trình Thủ tướng Chính phủ chấp
thuận, cịn các cơng trình sử dụng dưới 10 ha đất trồng lúa thì chỉ cần được
HĐND cấp tỉnh thông qua
+ Điều kiện thứ hai áp dụng đối với chủ đầu tư xin giao đất, thuê đất,
chuyển mục đích sử dụng đất (khoản 3 Điều 58) như có năng lực tài chính, có ký

quỹ, khơng vi phạm pháp luật nhằm khắc phục tình trạng nhiều địa phương đã
giao đất, cho thuê đất nhưng các chủ đầu tư không sử dụng đất, chậm đưa đất
vào sử dụng, dẫn đến lãng phí đất đai, gây bức xúc trong nhân dân.
Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT đã tiếp
tục quy định rõ hơn về các điều kiện này, đơn cử như: Quy định cụ thể về các
điều kiện giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất (Điều 13, Điều 14
Nghị định số 43); Quy định trình tự, thủ tục thực hiện quy định về điều kiện đối
với dự án sử dụng mà phải chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng
phòng hộ, đất rừng đặc dụng (khoản 2 Điều 68 Nghị định số 43); Quy định cụ
thể về việc thẩm định các điều kiện, thẩm định nhu cầu sử dụng đất khi giao đất,
cho thuê đất (khoản 1 Điều 68 Nghị định số 43, Điều 7 Thông tư số 30)….
4. Thẩm quyền quyết định chuyển mục đích sử dụng đất
Như phần trên đã đề cập, cho phép chuyển đổi mục đích SDĐ là một
phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà
nước (được thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực Nhà nước). Vì vậy, khơng phải
cơ quan Nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích SDĐ mà
chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền được quy định trong Luật đất đai năm 2013
mới được thực hiện việc này. Điều 59 của Luật đất đai năm 2013 quy định về
thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển đổi mục đích SDĐ. Cụ thể:
Thứ nhất, UBND cấp tỉnh quyết định cho phép chuyển mục đích SDĐ
trong các trường hợp sau đây: (1) Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất đối với tổ chức; (2) Giao đất đối với cơ sở tôn giáo; (3) Giao
đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngồi, doanh nghiệp có vốn đầu tư

9


nước ngoài theo quy định tại khoản 3 Điều 55 của Luật Đất đai; (4) Cho thuê đất
đối với người Việt Nam định cư ở nước ngồi, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước
ngoài theo quy định tại điểm đ và điểm e khoản 1 Điều 56 của Luật Đất đai; (5)

Cho thuê đất đối với tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao.
Thứ hai, UBND cấp huyện quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất trong các trường hợp sau đây:
+ Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ đối với hộ gia
đình, cá nhân. Trường hợp cho hộ gia đình, cá nhân th đất, cho phép chuyển
mục đích sử dụng đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch
vụ với diện tích từ 0,5 héc ta trở lên thì phải có văn bản chấp thuận của UBND
cấp tỉnh trước khi quyết định;
+ Giao đất đối với cộng đồng dân cư.
Thứ ba, UBND cấp xã cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng
vào mục đích cơng ích của xã, phường, thị trấn.
Và các cơ quan có thẩm quyền quyết định cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất như đã nêu trên khơng được ủy quyền.
Từ quy định trên đây cho thấy UBND cấp tỉnh có thẩm quyền cho phép
chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đối với tổ chức;
UBND cấp huyện có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất
nơng nghiệp sang đất ở đối với hộ gia đình, cá nhân. Cịn UBND cấp xã khơng
có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích SDĐ.
Có thể thấy, Luật đất đai năm 2013 đã kiểm soát chặt hơn việc thực hiện
thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất đối với UBND cấp huyện[8,tr.75]. Điều này được thể hiện ở chỗ, Luật
đất đai năm 2013 đã bổ sung quy định trường hợp cho hộ gia đình, cá nhân thuê
đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nơng nghiệp để sử dụng vào mục
đích thương mại, dịch vụ với diện tích từ 0,5ha trở lên thì phải có thêm văn bản
chấp thuận của UBND cấp tỉnh trước khi UBND cấp huyện quyết định theo
thẩm quyền (điểm a khoản 2 Điều 59 Luật đất đai năm 2013).
III.

Thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật hiện hành về
chuyển mục đích sử dụng đất và giải pháp hoàn thiện, nâng cao

hiệu quả áp dụng.

10


1. Thực tiễn
Trước đây khi Luật đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành thì thực trạng
cho thấy việc chuyển đổi mục đích SDĐ là rất tùy tiện, diễn ra ở nhiều địa
phương trên cả nước, đặc biệt là chuyển từ đất NN sang đất phi NN, đất ở. Số
liệu thống kê cho thấy[12], một số tỉnh, thành phố có sự suy giảm đáng kể về
diện tích đất nơng nghiệp, ví dụ như vùng Đồng bằng sơng Hồng giảm tới
32.000 ha chỉ sau 5 năm (2005-2010). Cùng với đó là sự gia tăng về quy mơ
diện tích đất sử dụng cho các mục đích phi NN. Sự suy giảm này là do một phần
diện tích đất sản xuất NN đã được chuyển sang sử dụng cho các mục đích mục
đích khác như: xây dựng các cơng trình cơng nghiệp, cơng trình thủy lợi, giao
thơng, nhà ở, các cơng trình hạ tầng xã hội.... Những điều này xuất phát từ thực
trạng các quy định của Luật đất đai năm 2003 về chuyển mục đích SDĐ cịn rất
nhiều bất cập, vướng mắc, đơn cử như: Căn cứ chuyển còn tùy nghi, tùy tiện,
không dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; khơng có điều luật quy định về
điều kiện cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư trong
khi các dự án đầu tư được thực hiện rất tràn lan, chưa kiểm soát được thẩm
quyền cho phép chuyển mục đích SDĐ của UBND cấp huyện…..
Chính từ những bất cập nêu trên, Luật đất đai năm 2013 đã được ban hành
ngày 29/11/2013 và đi vào thực tiễn kể từ ngày 1/7/2014 để thay thế cho Luật
đất đai năm 2003 cho thấy những sự chuyển biến tích cực trong vấn đề về
chuyển đổi mục đích SDĐ (đặc biệt là việc chuyển đổi đất NN đã phần nào hạn
chế hơn). Việc chuyển đổi mục đích đã tuân theo và đã được các địa phương căn
cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trước khi cho phép. Hoạt động chuyển
đổi mục đích SDĐ đã đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước. Cụ thể, theo
đánh giá của Bộ TN&MT thì: “Thơng qua cơng tác giao đất, cho th đất,

chuyển mục đích sử dụng đất; các cơng trình, dự án đã được triển khai, góp
phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế và quá trình chuyển đối cơ
cấu sử dụng đất, từng bước hình thành các khu đô thị mới, khu dân cư nông
thôn, tạo ra một diện mạo mới cho đô thị, đồng thời từng bước đơ thị hóa nơng
thơn; góp phần tăng nguồn thu ngân sách Nhà nước từ kinh tế đất” [1].

11


Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, pháp luật về chuyển đổi mục
đích sử dụng đất cũng như thực trạng về chuyển đổi mục đích sử dụng đất vẫn
còn một số bất cập chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, pháp luật cũng như thực tiễn chưa giải quyết hài hịa giữa vấn
đề bảo vệ đất nơng nghiệp nói chung và đất trồng lúa nói riêng. Ở nước ta, việc
sử dụng đất nơng nghiệp hiệu quả có ý nghĩa rất quan trọng nhằm đảm bảo an
ninh lương thực quốc gia và tăng thu nhập cho người dân. Nhưng trong các quy
định của Luật đất đai năm 2013 nói riêng và pháp luật đất đai nói chung hầu hết
cịn thả lỏng trong vấn đề hạn mức chuyển đổi, từ đó có thể tạo ra sự mất cân
bằng trong việc sử dụng các loại đất, không phù hợp với quy hoạch, kế hoạch
SDĐ của huyện, tỉnh (dù chuyển mục đích phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch
SDĐ nhưng thực tế vẫn cịn nhiều trường hợp cho phép chuyển mục đích trái
với quy hoạch, kế hoạch như đã nêu thì lúc này sự cần thiết phải có hạn mức để
tránh sự vi phạm này). Đơn cử như Điều 58 Luật đất đai năm 2013 (điểm a
khoản 1) chỉ quy định mức tối thiểu là từ 10ha đất trồng lúa trở lên; từ 20 ha đất
rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên với trường hợp chuyển mục đích sử
dụng đất để thực hiện dự án đầu tư mà cần phải có văn bản chấp thuận của Thủ
tướng chính phủ.
Thứ hai, thực tế tình trạng tự ý chuyển đổi mục đích SDĐ xảy ra rất nhiều.
Thời gian qua, tình trạng sai phạm trong chuyển đổi mục đích sử dụng đất diễn
ra ở nhiều địa phương, đặc biệt và chủ yếu là chuyển mục đích từ đất nơng

nghiệp sang đất ở, dự án. Qua thanh tra phát hiện có rất nhiều trường hợp cá
nhân, doanh nghiệp vi phạm, đơn cử như: tại TP Hồ Chí Minh có Dự án cao ốc
104 Nguyễn Văn Cừ (Quận 1), cao ốc 128 Hồng Hà (Quận Phú Nhuận), dự án
334 Tơ Hiến Thành (quận 10), 8 Hồng Minh Giám (Quận Phú Nhuận), 15 Thi
Sách (Quận 1)... Tại Hà Nội có dự án 36 Phạm Hùng, 25 Vũ Ngọc Phan, 53
Triều Khúc, 60B Nguyễn Huy Tưởng[13]…. Thực trạng này một phần xuất phát
từ vấn đề Nghị định 102/2014/NĐ-CP xử phạt VPHC lĩnh vực đất đai thì mức
xử phạt cao nhất đối với hanh vi vi phạm trong chuyển mục đích SDĐ là 100
triệu đồng như vậy là quá ít đối với những dự án hàng nghìn tỷ đồng.
Thứ ba, việc chuyển đổi mục đích khơng phù hợp với quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất. Qua thanh tra, đã phát hiện có hành vi vi phạm quy định về chuyển

12


mục đích sử dụng đất nêu tại khoản 2 Điều 97 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của
Chính phủ khi giải quyết chuyển mục đích SDĐ từ đất NN sang đất ở nông thôn
không phù hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được duyệt đối với 151 trường
hợp (theo quy hoạch được duyệt, tại các khu đất này là đất nông nghiệp, không
phải đất ở) và 70 trường hợp cho chuyển mục đích SDĐ trong Khu đơ thị Tây
Bắc Củ Chi không phù hợp quy hoạch, kế hoạch SDĐ được duyệt[11]. Điều này
xuất phát một phần từ công tác lập quy hoạch, kế hoạch SDĐ còn nhiều yếu
kém, việc quản lý thực hiện quy hoạch chưa nghiêm túc, chặt chẽ, xảy ra tình
trạng cơ quan nhà nước thỏa hiệp với doanh nghiệp trong việc giữ hoặc điều
chỉnh quy hoạch, giãn tiến độ thực hiện mục đích SDĐ theo quy hoạch đã phê
duyệt. Đây là “kẽ hở” bị lợi dụng để chuyển đổi mục đích SDĐ tùy tiện; tham
nhũng, tiêu cực và gây lũng đoạn công tác quản lý nhà nước về đất đai….
[5,tr.57]
Thứ tư, quy định của pháp luật gây khó khăn cho cơng tác chuyển mục
đích SDĐ. Đối với quy định về đất trồng lúa, theo quy định của LĐĐ 2013, đối

với dự án SDĐ trồng lúa vào các mục đích khác mà khơng thuộc trường hợp
được Quốc hội quyết định Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương giao đất,
cho thuê đất, các cơ quan có thẩm quyền chỉ được cho phép chuyển mục đích
khi có văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển
từ 10ha trở lên Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với trường hợp
dưới 10 ha. Tuy nhiên, quy định này chỉ mới hạn mức tối đa mà khơng giới hạn
mức tối thiểu dẫn tới khó thực hiện. Trong thực tế, hộ gia đình, cá nhân có nhu
cầu chuyển đổi mục đích SDĐ dưới 0,5 ha là rất nhiều và phát sinh vào bất cứ
thời điểm nào trong năm. Điều này gây nhiều khó khăn vì phải chờ đợi Nghị
quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (hai lần mỗi năm).
2. Giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật
Từ những phân tích, nghiên cứu như trên về thực tiễn thi hành pháp luật về
chuyển đổi mục đích sử dụng đất, em cho rằng cần kết hợp, đồng bộ các giải
pháp về hoàn thiện pháp luật cũng như giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng
pháp luật về chuyển đổi mục đích SDĐ thì mới đạt được hiệu quả tốt nhất, và
những giải pháp cần phải thực hiện như sau:
(1) Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất:

13


Một là, đề bảo vệ đất NN và để việc chuyển diện tích đất NN một cách hợp
lý thì pháp luật đất đai cần sửa đổi theo hướng quy định cụ thể bằng cách đặt ra
giới hạn chuyển đổi hàng năm, 5 năm (theo kỳ quy hoạch, kế hoạch SDĐ chủ
thể được phép chuyển mục đích SDĐ loại đất trên, đơn cử là đặt ra hạn mức tối
đa mà chủ thể có thể chuyển đổi tại điểm a khoản 1 Điều 58 Luật đất đai năm
2013. (từ 10ha đến giới hạn tối đa).
Hai là, Cần thiết quy định hạn mức thiểu đối với trường hợp quy định tại
điểm b khoản 1 Điều 58 Luật đất đai năm 2013 nói riêng về trường hợp đối với
dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào các

mục đích khác mà khơng thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ
tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư phải có Nghị quyết của HĐND
cấp tỉnh đối với trường hợp dưới 10 ha. Quy định hạn mức tối thiểu được phép
chuyển đổi tại điểm này sẽ hạn chế những trường hợp người dân tự ý chuyển đổi
mà khơng xin phép (vì chỉ chuyển khơng nhiều nhưng lại phải đợi rất lâu). Cùng
như hạn mức chuyển mục đích SDĐ nói riêng để hạn chế chuyển mục đích SDĐ
gây mất cân bằng phân bổ các loại đất.
Ba là, đưa ra các biện pháp xử lý mạnh tay hơn, xử lý vi phạm hợp thời và
hiệu quả hơn nhất là đối với những trường hợp tự ý chuyển mục đích SDĐ.
Theo em, thay vì mức tiền phạt cụ thể thì nên quy định số tiền phạt theo tỉ lệ với
giá trị diện tích đất bị chuyển đổi sai mục đích như vậy với những dự án lớn thu
lại nhiều lợi nhuận thì mức xử phạt càng cao (mức cao sẽ giúp cho nhà đầu tư
phần nào thân trọng hơn và tôn trọng thực hiện nghiêm chỉnh quy phạm pháp
luật hơn). Hơn nữa, đề việc xử lý vi phạm đạt đạt hiệu quả, cần quy định cụ thể
về thời gian xử lý vi phạm đối với các sai phạm trên. VD: đối với trường hợp
phạt tiền thì bao nhiêu ngày cần hoàn thành, việc nộp lại các khoản thu lợi bất
hợp pháp là bao nhiêu ngày, như vậy sẽ tránh trường hợp các nhà đầu tư “chây
ỳ” trong việc thực hiện xử lý vi phạm của pháp luật[3,tr.80-81].
(2) Giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng
+) Tăng cường phổ biến, giáo dục pháp luật một cách thường xuyên, liên
tục tại với các hình thức đa dạng, phong phú, phù hợp với nhận thức của người
dân ở từng địa phương như tổ chức các lớp bồi dưỡng, hội nghị tập huấn về Luật
Đất đai; các cuộc thi tìm hiểu pháp luật đất đai; lồng ghép việc tuyên truyền

14


pháp luật đất đai với hoạt động hòa giải; tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý;
thành lập các câu lạc bộ pháp luật ở khu dân cư, thơn xóm; tổ chức các phiên tòa
lưu động xét xử các vụ án về đất đai tại cơ sở v.v.

+) Nâng cao chất lượng công tác lập, thẩm định, xét duyệt quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất; thực hiện nghiêm kỷ luật quy hoạch, kế hoạch SDĐ đã được
cấp có thẩm quyền xét duyệt. Hạn chế đến mức thấp nhất việc điều chỉnh, thay
đổi quy hoạch, kế hoạch SDĐ để không tạo “kẽ hở” cho việc lợi dụng chuyển
mục đích SDĐ một cách ồ ạt, khơng tính đến hiệu quả kinh tế và gây lãng phí tài
nguyên đất đai.
+) Tăng cường hiệu quả thanh tra, giám sát việc thi hành pháp luật, kịp thời
phát hiện, ngăn chặn vi phạm pháp luật, xử lí nghiêm minh vi phạm xảy ra. Đơn
cử, mới đây nhất về kế hoạch thanh tra, kiểm tra năm 2021 đất đai, Bộ TN&MT
giao Tổng cục Quản lý đất đai kiểm tra tại 26 tỉnh, thành phố về việc chấp hành
các quy định của Luật Đất đai như việc thực hiện quy hoạch, giao đất, cho thuê
đất, chuyển mục đích sử dụng đất trong quý II-IV[14]. Đòi hỏi cần phải tổ chức
thêm nhiều lần thanh tra, kiểm tra như trên trong phạm vi cả nước, phạm vi từng
tỉnh, kiểm tra bất ngờ, khơng báo trước để có thể phát hiện được những sai phạm
trong chuyển đổi mục đích SDĐ…..
C. KẾT LUẬN
Ở nước ta, việc chuyển đổi mục đích SDĐ được thực hiện dựa trên cơ sở
đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất
quản lý. Để giải quyết hài hòa giữa vấn đề bảo vệ chặt chẽ việc phân bổ các loại
đất với chuyển đổi mục đích SDĐ thì việc chuyển đổi này phải được sự đồng ý
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và tuân thủ các quy định của pháp luật đất
đai. Dẫu vậy, thực tế vẫn xảy ra tình trạng tự ý chuyển đổi mục đích SDĐ trái
phép. Hành vi này vừa thể hiện ý thức coi thường pháp luật, vừa phá vỡ nề nếp
trong quản lý nhà nước về đất đai và cần được xử lý nghiêm minh. Đây là một
trong những lý do của sự ra đời pháp luật về chuyển đổi mục đích SDĐ.

15


DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ tài nguyên và Mơi trường (2017), Báo cáo tổng kết tình hình thi hành
Luật Đất đai 2013 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai (dự thảo), tr.6.
2. Giáo trình Luật đất đai (2016), Trường Đại học Luật Hà Nội, NXB Công
an nhân dân, Hà Nội.
3. Hoàng Thị Mỹ Hoa (2019), “Pháp luật Việt Nam về chuyển mục đích sử
dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư bất động sản - Thực trạng và giải
pháp hoàn thiện”, luận văn thạc sĩ Luật học.
4. Luật đất đai năm 2013.
5. Lê Minh (2020), “Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nơng nghiệp sang
đất ở theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay”, Luận văn thạc sĩ luật
kinh tế, Hà Nội.
6. Hoàng Phê (2018), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng
7. Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb Bách
Khoa, Nxb. Tư pháp, Hà Nội.
8. Nguyễn Xuân Trọng (2014), “Quy định mới về giao đất, cho thuê đất,
chuyển mục đích sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn
bản hướng dẫn thi hành”, Tạp chí luật học - Đặc san 11/2014, tr.72-77
9. Nguyễn Quang Tuyến – Chủ nhiệm (2013), “Pháp luật về tài chính đất
đai và giá đất ở Việt Nam”, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường,
Trường Đại học Luật Hà Nội
10. />11. />12. />13. />14. />
16