BÁO CÁO TỔNG HỢP VỀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ XÂY DỰNG KHUÔN KHỔ CHÍNH SÁCH VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP)

BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
BÁO CÁO
TỔNG HỢP VỀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ XÂY DỰNG
KHUÔN KHỔ CHÍNH SÁCH VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC
ĐỐI TÁC CƠNG TƯ (PPP)
(Kèm theo Tờ trình số

/TTr-BKHĐT của Bộ KH&ĐT ngày

/

/2018)

I. Khuôn khổ pháp lý về PPP theo hệ thống pháp luật
Khuôn khổ pháp lý về PPP tại các quốc gia khác nhau có thể bao gồm các
quy định cụ thể về PPP, chính sách về PPP, hoặc ở phạm vi rộng hơn khi ban
hành một đạo luật về PPP. Khơng có một khung pháp lý nào chung cho tất cả
các mơ hình PPP trên thế giới; mỗi quốc gia có trình độ xây dựng, quản lý luật
pháp, hành chính và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội khác nhau, nên sẽ phát
triển khung pháp lý PPP theo mỗi cách khác nhau.
Một số quốc gia triển khai việc áp dụng mơ hình PPP dựa trên các quy
định cụ thể, chính sách về PPP mà khơng ban hành luật về PPP. Mơ hình này
phổ biến ở các nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ. Theo mơ hình này, hợp
đồng PPP được dựa trên các chính sách phát triển nền tảng của của chính phủ.
Thành cơng trong áp dụng khuôn khổ pháp lý về PPP như vậy chủ yếu ở các
nước phát triển, có sẵn một hệ thống pháp luật chặt chẽ như Úc, Anh, Pháp, Hà
Lan... Trong khi đó, tại các quốc gia đang phát triển, các quốc gia theo hệ thống

dân luật, các nước Mỹ Latinh, khn khổ pháp lý về PPP có xu hướng được dựa
trên các đạo luật về PPP để thể hiện cam kết chính trị của chính phủ trong
chương trình PPP và tránh những xung đột, mâu thuẫn với các pháp luật chuyên
ngành khác. Một số quốc gia đã ban hành các đạo luật về PPP (với tên gọi khác
nhau như luật PPP, luật nhượng quyền, luật BOT...) có thể kể tên như:
Philippines, Indonesia, Nam Phi, Brazil, Chile... (là các nước đang phát triển, có
mức độ phát triển kinh tế - xã hội tương đồng với Việt Nam). Bên cạnh đó, mơ
hình khung pháp lý PPP kết hợp (ban hành cả luật về PPP và các khung chính
sách, quy định cụ thể về PPP) được áp dụng tại một số nước như Canada, Hoa
kỳ. Kinh nghiệm về khuôn khổ pháp lý về PPP tại một số quốc gia được sơ bộ
đề cập dưới đây.
1. Khuôn khổ pháp lý về PPP dựa trên các quy định cụ thể, khung
chính sách (khơng ban hành luật về PPP)
Tại Úc, các dự án PPP chủ yếu được triển khai tại bang Victoria, khung
chính sách pháp lý về PPP của chính phủ Úc cũng chủ yếu dựa trên quy định về
1


PPP tại tiểu bang này. Các dự án PPP được quy định bởi chính sách của chính
phủ, được đề ra trong bộ Hướng dẫn về chính sách quan hệ đối tác cơng tư của
quốc gia. Tại Victoria, khơng có một luật cụ thể nào điều chỉnh về hình thức
PPP; các quy định về PPP được quy định dựa trên một số nguyên tắc cơ bản như
cung cấp các dịch vụ chất lượng cao, rõ ràng trong phân chia rủi ro, tôn trọng
cam kết và cẩn trọng trong việc sử dụng các nguồn vốn cơng. Chính sách hợp
tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân của bang này xây dựng theo hướng
mở và không bị ràng buộc đối với những quy định pháp lý, khn mẫu sẵn có.
Tại Úc, năm 1994, chính phủ ban hành Luật về quản lý và phát triển dự án xây v
nhiên, đây không phải một đạo luật quy định riêng về PPP.
Tại Anh, một đạo luật về PPP cũng không được ban hành; thay vào đó,
chương trình PPP được thực hiện trong khn khổ Sáng kiến tài chính tư nhân.

Sáng kiến tài chính tư nhân được triển khai từ năm 1992, đánh dấu sự chuyển
đổi cơ bản cách thức đầu tư dự án PPP từ tiếp cận tập trung ở các yếu tố đầu vào
(đối với mơ hình đầu tư truyền thống) sang tiếp cận tập trung ở các yếu tố đầu ra
(đặc trưng của mơ hình đầu tư PPP). Một số ngun tắc chính của Sáng kiến tài
chính tư nhân bao gồm: chuyển giao rủi ro trong xây dựng, vận hành sang cho
khu vực tư nhân; thời hạn hợp đồng dài hạn; nhà đầu tư tự huy động vốn vay;
nhà nước trả phí hàng năm (khơng áp dụng mơ hình nhà đầu tư tự kinh doanh và
thu phí trực tiếp từ người sử dụng); hợp đồng PPP điều chỉnh mối quan hệ giữa
các bên trong suốt thời gian dự án.
Tại Pháp, do Pháp là thành viên của Liên minh Châu Âu (EU) nên khi
triển khai PPP phải tuân thủ luật chung của EU về PPP. Tuy nhiên, EU khơng có
những quy định q sâu hoặc đặc thù cho từng lĩnh vực nên các nước thành viên
(trong đó có Pháp) có thể ban hành các quy định riêng của mình để điều chỉnh
hoạt động PPP. Pháp có 2 mơ hình PPP chính, bao gồm: Mơ hình ủy quyền dịch
vụ cơng (hợp đồng nhượng quyền); Mơ hình hợp đồng đối tác và các dạng hợp
đồng tương tự. Riêng đối với mơ hình hợp đồng đối tác, năm 2004, Pháp chỉ ban
hành một pháp lệnh để điều chỉnh mơ hình này, khơng ban hành đạo luật về PPP.
Tại Hà Lan, nước này không xây dựng luật về PPP; tương tự như Pháp,
các quy định về mua sắm công của Hà Lan được điều chỉnh bởi hệ thống quy
định về mua sắm công của EU. Quy định mua sắm này dựa trên nguyên tắc áp
dụng quá trình đấu thầu đối thoại cạnh tranh, mang tính chất đối tác cơng - tư;
theo đó, trong q trình đấu thầu, nhà thầu và bên mời thầu đàm phán để đạt
được một thỏa thuận về việc phân bổ rủi ro của dự án. Mục tiêu chủ yếu của
chính sách về PPP ở Hà Lan là để dự án được thực hiện với giá rẻ hơn, tiến độ
nhanh hơn hoặc hiệu quả hơn. Vốn tư nhân được sử dụng và có thể đóng vai trị
quan trọng trọng việc đạt được các mục tiêu của dự án. Tuy nhiên, vì là một
quốc gia phát triển, ngân sách nhà nước có sẵn, việc huy động vốn đầu tư tư
2

nhân khơng phải là mục đích chính hướng tới của các dự án PPP ở Hà Lan; Hà
Lan chủ yếu tập trung nhượng quyền cho tư nhân cung cấp dịch vụ cơng, mục
đích để giảm khối lượng cơng việc quản lý nhà nước của chính phủ.
2. Khn khổ pháp lý về PPP dựa trên các đạo luật về PPP
Tại Philippines, là một quốc gia có điều kiện về kinh tế - xã hội tương
đồng với Việt Nam, Luật BOT được ban hành năm 1990, sửa đổi năm 1994. Tuy
chỉ được gọi là luật BOT nhưng thực tế luật này điều chỉnh nhiều loại hợp đồng
PPP khác nhau như BOT, BT, BOO, BLT, BTO... (tương tự các loại hợp đồng
được quy định tại Nghị định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư hiện hành
tại Việt Nam). Luật BOT này quy định cơ chế ngân sách trung ương và địa
phương cấp vốn thúc đẩy thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng truyền
thống và phi truyền thống (y tế, giáo dục, công nghệ thông tin, truyền thông) và
các dự án phát triển. Luật BOT cho phép các cơ quan nhà nước ký kết hợp đồng
với tư nhân thực hiện dự án PPP; quy định về các cơ chế ưu đãi nhằm thu hút
đầu tư tư nhân vào PPP; dự án do nhà đầu tư tự đề xuất; các hình thức hợp đồng
hoặc cơ chế thỏa thuận hợp đồng khác nhằm thực hiện các dự án PPP.
Tại Indonesia, năm 2005, Chính phủ khởi động lại chương trình PPP
bằng việc ban hành luật về PPP sau ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính năm
1997. Trước đó, Indonesia đã triển khai PPP thông qua cơ chế lựa chọn nhà đầu
tư tư nhân (chủ yếu là chỉ định nhà đầu tư) thực hiện các các dự án cơ sở hạ tầng
cung cấp dịch vụ công. Tuy nhiên, do khủng hoảng tài chính, chính phủ phải
chấm dứt hoặc đàm phán lại hợp đồng với các nhà đầu tư này, làm ảnh hưởng
đến lòng tin của các nhà đầu tư lẫn cơ quan chính phủ trong việc theo đuổi
chương trình PPP. Mặc dù vậy, trên thực tế, kể từ sau khi ban hành luật về PPP,
PPP tại quốc gia này chưa thu được nhiều thành công do thiếu sự cam kết, ủng
hộ mạnh về chính trị và sự điều phối giữa các cơ quan có liên quan. Đây cũng là
bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam, một quốc gia có điều kiện phát triển kinh
tế - xã hội tương đồng, trong quá trình xây dựng và triển khai luật về đầu tư PPP.
Tại Nam Phi, hệ thống khung pháp lý về PPP tương đối đầy đủ; theo
nghiên cứu, đây là một quốc gia có kinh nghiệm đáng kể về đầu tư PPP. Pháp

luật điều chỉnh các dự án PPP tại Nam Phi là quy chế áp dụng cho Bộ Tài chính
được ban hành trong Luật quản lý tài chính cơng năm 1991. Luật này quy định
về quy trình thực hiện, các yêu cầu, thủ tục phê duyệt và trách nhiệm của các
bên liên quan đến PPP ở cấp trung ương và cấp tỉnh. Các quy trình thực hiện
PPP và thể chế cụ thể được thiết lập trong một sổ tay về PPP; sổ tay này hướng
dẫn các bước chi tiết trong từng quy trình, giai đoạn triển khai dự án PPP. Để
quản lý chung chương trình PPP, năm 2004, Bộ Tài chính Nam Phi thành lập
một đơn vị chuyên trách riêng về PPP để xem xét, phê duyệt tất cả các đề xuất

3


dự án PPP; đánh giá tập trung đặc biệt vào hiệu quả đầu tư, khả năng chi trả và
hoàn vốn dự án.
Tại Brazil, tồn tại song song hai đạo luật: Luật PPP và Luật nhượng
quyền. Luật PPP của liên bang ban hành năm 2004, quy định về: quy mô của
chương trình PPP, nội dung của hợp đồng PPP, các nguyên tắc cấp bảo lãnh,
thành lập doanh nghiệp dự án, đấu thầu dự án, quyền và nghĩa vụ của cơ quan
nhà nước ký hợp đồng. Mỗi bang của Brazil lại có khung pháp lý của bang quy
định riêng và cụ thể về PPP. Đối với các dự án nhượng quyền (được hiểu là
những dự án tự thu xếp tài chính mà khơng cần phải có sự hỗ trợ của phía nhà
nước), được điều chỉnh bởi Luật nhượng quyền liên bang ban hành năm 1995.
Luật nhượng quyền quy định cơ quan chính phủ nào được cấp các dự án nhượng
quyền và loại hình nhượng quyền. Luật này cũng quy định các tiêu chí lựa chọn
nhà thầu thơng qua đấu thầu; nội dung của hợp đồng nhượng quyền; quyền và
nghĩa vụ của cơ quan nhà nước ký hợp đồng, bên được nhượng quyền và người
sử dụng; chính sách thuế phí; các trường hợp được áp dụng quyền tiếp nhận dự
án và kết thúc hợp đồng.
Tại Chile, chương trình PPP được triển khai từ năm 1991 và được điều
chỉnh bởi một nghị định về nhượng quyền; đến năm 2010, nghị định này được

nâng cấp thành Luật nhượng quyền. Luật nhượng quyền quy định khung thể thế
cho PPP, các nguyên tắc đấu thầu, quyền và nghĩa vụ của bên được nhượng
quyền, các quy định về kiểm tra và giám sát và quy trình thủ tục giải quyết tranh
chấp. Bộ Cơng trình cơng cộng của Chile được giao làm cơ quan thực hiện mọi
dự án PPP, tiếp nhận đề xuất và phê duyệt dự án theo một quy trình thẩm định rõ
ràng. Có thể thấy, Chile được coi là quốc gia có khung pháp lý về PPP đầy đủ và
có nhiều kinh nghiệm trong triển khai PPP; quyết tâm nâng cấp quy định pháp lý
về PPP từ nghị định thành luật, thể hiện ý chí của chính phủ để giải quyết những
thách thức trong PPP. Đây cũng là một kinh nghiệm tốt để Việt Nam tham khảo
trong q trình nâng cấp, hồn thiện thể chế về PPP của mình.
Một số quốc gia khác khu vực Mỹ Latinh ban hành luật PPP có thể tham
khảo như: Columbia, luật PPP quốc gia năm 2011; Mexico, luật PPP năm 2012;
Puerto Rico, luật PPP năm 2009... Nhật Bản và Hàn Quốc, hai quốc gia phát
triển, cũng ban hành Luật thúc đẩy sáng kiến tài chính tư nhân năm 1999, sửa
đổi năm 2012 (Nhật Bản), Luật khuyến khích đầu tư tư nhân năm 1994, sửa đổi
năm 1998 (Hàn Quốc).
3. Khuôn khổ pháp lý về PPP dựa trên mơ hình kết hợp (các quy định
cụ thể, khung chính sách PPP và luật về PPP)
Tại Canada, mỗi bang có các yêu cầu pháp lý và kiểm soát riêng đối với

4


các dự án PPP. Trong khi bang Quebec (áp dụng hệ thống dân luật như hệ thống
luật của Pháp) có luật về PPP, thì bang Ontario (áp dụng hệ thống thông luật như
hệ thống luật của Anh - Mỹ) lại khơng có luật về PPP. Tại Canada, quan hệ hợp
đồng giữa nhà nước và nhà đầu tư chủ yếu theo thị trường và luật thương mại.
Bên cạnh đó, cịn có các văn bản pháp lý liên quan tới việc áp dụng mơ hình PPP
ở Canada như: Luật về giao kết hợp đồng của các tổ chức thuộc khu vực công
(quy định các điều kiện áp dụng đối với các hợp đồng giao kết giữa một cơ quan

thuộc khu vực công với một bên ký kết là pháp nhân được thành lập với hình
thức là một cơng ty tư nhân); Luật về hợp tác trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao
thông (áp dụng đối với bất cứ thỏa thuận hợp tác dài hạn nào giữa chính phủ và
một doanh nghiệp tư nhân trong việc xây dựng, sửa chữa hoặc khai thác một cơ
sở hạ tầng giao thông; quy định nội dung chia sẻ rủi ro giữa chính phủ và khu
vực tư); Luật thành lập tổ chức Hạ tầng Quebec (tổ chức này là cơ quan của
bang Quebec có nhiệm vụ tham gia vào việc lập kế hoạch và thực hiện các dự án
phát triển cơ sở hạ tầng của các tổ chức thuộc khu vực cơng; tham mưu cho
Chính phủ về tất cả các dự án cơ sở hạ tầng khu vực công).
Tại Hoa Kỳ, một số bang đã ban hành các quy định pháp lý áp dụng đơn
lẻ đối với từng nhóm dự án PPP cụ thể, làm cơ sở cho phép khu vực tư nhân đầu
tư thí điểm vào một số dự án cơ sở hạ tầng, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông
vận tải. Các quy định này phù hợp với một số đạo luật hiện có như Luật các tập
đoàn phát triển đường cao tốc tại bang Virginia năm 1988, hay Luật tại bang
California năm 1989 áp dụng cho xây dựng đường giao thơng có thu phí; các
đạo luật tương tự cũng được đưa ra tại các bang Washington, Arizona và
Minnesota để điều chỉnh các dự án đường cao tốc theo mơ hình PPP. Tuy nhiên,
riêng tại bang Virginia, một đạo luật về hợp tác công tư trong lĩnh vực giao
thông vận tải được ban hành năm 1995. Luật này quy định cho cơ quan chính
phủ quyền hạn và sự linh hoạt trong việc đàm phán, giao kết các hợp đồng
nhượng quyền với nhà đầu tư tư nhân để xây dựng, cải thiện, duy trì và vận hành
các cơng trình giao thơng
II. Khn khổ PPP của một số quốc gia – các nội dung trọng tâm
1. Phạm vi chính sách và các mục tiêu đối với chương trình PPP ở
mỗi quốc gia
1.1. Phạm vi chính sách
Quốc gia
1. Úc

Tài liệu

Phạm vi chính sách

Hướng dẫn PPP
quốc gia –
Khn khổ

Quy mơ dự án - PPP sẽ chỉ có thể áp dụng cho
các dự án trên 50 triệu đô la

5


chính sách PPP
(2008)
2. Brazil

Luật PPP quốc
gia (Luật 11079,
2004)

Về loại hợp đồng: Chỉ có hai loại hợp đồng sẽ
được coi là hợp đồng PPP ở Brazil: (i) nhượng
quyền tài trợ - các khoản lợi nhuận thu được từ
khoản thu xếp vốn của bên tư nhân từ phí
người sử dụng và khoản thanh tốn của chính
phủ; (ii) nhượng quyền hành chính - các khoản
giảm phí hành chính - tất cả các khoản thu
nhập cho các bên tư nhân đến từ việc chuyển
giao của chính phủ. Các hợp đồng nhượng

quyền mà khơng u cầu chuyển giao của
chính phủ khơng được coi là PPP ở Brazil.
Luật cũng tuyên bố rằng hợp đồng nhượng
quyền phải kéo dài ít nhất 5 năm để được coi
là một dự án PPP.
Quy mơ dự án: Đầu tư theo hình thức PPP chỉ
được áp dụng cho dự án hơn 20 triệu reais
(tương đương 11,7 triệu đô la Mỹ)

3. Chile

4. Colombia

Luật nhượng
quyền (Luật
20.410, 2010)

Các loại hợp đồng - luật quy định thời gian tối
đa cho các hợp đồng nhượng quyền là 50 năm.

Luật PPP quốc
gia (Luật 1508,
2012)

Các loại hợp đồng - hợp đồng PPP phải luôn
làm cho nhà đầu tư tư nhân chịu trách nhiệm
về hoạt động và bảo trì, và phải dưới 30 năm.
(Nếu dự án kéo dài hơn, nó sẽ phải được sự
phê duyệt của Hội đồng Quốc gia về Chính
sách Kinh tế và Xã hội).

Ngành, lĩnh vực - luật pháp không chỉ rõ các
ngành. Tuy nhiên, các dự án PPP sẽ khai thác
các cơng trình và dịch vụ cơng cộng, sử dụng
"hàng hố quốc gia" để phát triển các dịch vụ
cần thiết.

Quy mô dự án - Tổng mức đầu tư vào dự án
phải trên 6000 smmlv (tương đương Mức
lương tối thiểu theo luật pháp hàng tháng).
5. Mexico

Luật PPP (2012) Các loại hợp đồng - định nghĩa PPP là mối
6


quan hệ hợp đồng dài hạn giữa các thực thể
công và tư, để cung cấp các dịch vụ cho khu
vực công hoặc công chúng, và khi cơ sở hạ
tầng được cung cấp để nâng cao phúc lợi xã
hội và mức đầu tư trong nước. Các hợp đồng
không được vượt quá 40 năm (kể cả gia hạn
hợp đồng) - hợp đồng dài hơn 40 năm phải
được pháp luật chấp thuận.
6. Singapore Sổ tay về PPP
(2004)

Lĩnh vực đầu tư chỉ giới hạn ở những lĩnh vực
có thành cơng về PPP ở các nước khác, bao
gồm: cơ sở thể thao, nhà hỏa thiêu, cơng trình

xử lý nước và xử lý nước thải, cơ sở hạ tầng
CNTT lớn, cơ sở giáo dục, bệnh viện và phòng
khám đa khoa, đường cao tốc và các văn
phòng làm việc của chính phủ.
Quy mơ dự án: Đầu tư PPP chỉ được áp dụng
cho các dự án có tổng vốn đầu tư trên 50 triệu
đô la.

1.2. Các mục tiêu của chương trình PPP
Quốc gia

Tài liệu

Các mục tiêu PPP

1. Úc

Khn
khổ Mô tả mục tiêu của PPP là "cung cấp các dịch
chính sách PPP vụ được cải thiện và mang lại giá trị hiệu quả
quốc
gia đầu tư cao hơn, chủ yếu thơng qua việc chuyển
(2008)
giao rủi ro thích hợp, khuyến khích đổi mới,
sử dụng cơng trình lớn hơn và quản lý tồn bộ
vịng đời thơng qua tài trợ của khu vực tư
nhân".

2. Indonesia

Quy chế hợp
tác của Chính
phủ với các
doanh nghiệp
trong việc
cung cấp cơ
sở hạ tầng
(2005)

Mục đích của “hợp tác giữa chính phủ và tư
nhân” (qua hợp đồng PPP) được quy định
như sau:
- Để đáp ứng các yêu cầu về tài chính bền
vững trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng thông
qua huy động các quỹ tư nhân.
- Cải thiện số lượng, chất lượng và hiệu quả
của dịch vụ thông qua cạnh tranh lành mạnh

7


- Nâng cao chất lượng quản lý và bảo trì
trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng.
- Khuyến khích sử dụng nguyên tắc “người
dùng trả tiền cho các dịch vụ nhận được”;
hoặc trong một số trường hợp khả năng thanh
toán của người sử dụng sẽ được xem xét.
3. São Paulo

Luật 11688

Các mục tiêu của chương trình PPP là "thúc
đẩy, phối hợp, điều chỉnh và kiểm toán các
hoạt động của các đại lý tư nhân, những
người cộng tác, tham gia vào việc thực hiện
các chính sách cơng nhằm phát triển nhà
nước và phúc lợi tập thể".

Luật PPP

Tuyên bố rằng mục tiêu của chương trình PPP
là tăng phúc lợi xã hội, và mức đầu tư trong
nước.

(Brazil)

4. Mexico

2. Khn khổ chính sách PPP của một số quốc gia
2.1. Chile
Chilê là một quốc gia có nhiều kinh nghiệm về PPP, và khn khổ PPP
được xác định rõ ràng. Vào năm 2013, Chile đã nhượng quyền 69 dự án đường
sá, sân bay, nhà tù, hồ chứa, vận tải đô thị, bệnh viện và các lĩnh vực khác với
tổng giá trị đầu tư là 14 tỷ đơ la Mỹ.
Việc áp dụng chương trình PPP ở Chile được cho phép vào năm 1991 theo
Nghị định 164, trong đó đưa ra nhiều khn khổ vẫn cịn được sử dụng đến ngày
nay. Luật này được cập nhật vào năm 2010 theo Luật nhượng quyền để giải
quyết một số thách thức mà Chile đã phải đối mặt trong chương trình PPP cho
đến nay.
Luật nhượng quyền đưa ra các trách nhiệm và quy trình về thể chế để xây

dựng và thực hiện các hợp đồng PPP. Bộ phận nhượng quyền của Bộ Cơng trình
Cơng cộng (MOP) đóng vai trị là cơ quan thực hiện tất cả các dự án PPP ở
Chile. MOP có thể nhận được đề xuất từ các cơ quan chính phủ hoặc nhà đầu tư
tư nhân và theo một quy trình xác định rõ ràng để thẩm định dự án. Nếu dự án là
một ứng cử viên PPP tốt, Đơn vị nhượng quyền của MOP sẽ chuẩn bị hồ sơ mời
thầu chi tiết, tiến hành một quá trình đấu thầu, lựa chọn và thông báo bằng cách
chỉ định nhà thầu trúng thầu. Sau đó, Đơn vị quản lý hợp đồng PPP trong suốt
thời gian thực hiện dự án, nhận các báo cáo thường xuyên từ bên nhận chuyển

8


nhượng và có thể u cầu kiểm tốn bổ sung để kiểm tra thông tin nhận được và
quản lý mọi thay đổi cần thiết cho hợp đồng.
Cơ quan Quy hoạch Quốc gia phải xem xét và phê duyệt phân tích kỹ
thuật và kinh tế của dự án. Hội đồng nhượng quyền - dưới sự chỉ đạo của Bộ
trưởng MOP, với một cố vấn được MOP lựa chọn và bốn chuyên gia khác đại
diện cho ngành Xây dựng Dân dụng, Kinh tế và Quản lý, Luật và Kiến trúc của
Đại học Chile - phải chấp thuận quyết định ban đầu thực hiện dự án như một dự
án PPP.
Bộ Tài chính phải chấp thuận hồ sơ mời thầu PPP trước khi được cơng bố,
hay bất kỳ thay đổi nào trong q trình đấu thầu và bất kỳ thay đổi quan trọng
nào trong suốt thời gian thực hiện hợp đồng. Bộ trưởng Bộ Tài chính cũng phải
ký Quyết định trao hợp đồng PPP cho nhà thầu trúng thầu. Để quản lý những
trách nhiệm giám sát này, Bộ đã thành lập một Đơn vị Nghĩa vụ dự phòng, xem
xét tất cả các dự án cụ thể trước khi phê duyệt và tính tốn giá trị trách nhiệm
của chính phủ ban đầu và trong suốt q trình thực hiện hợp đồng. Chile cơng
bố cơng khai các cam kết của mình đối với các dự án PPP trong một báo cáo chi
tiết về các nghĩa vụ dự phịng hàng năm. Thơng tin về chương trình PPP cũng
được bao gồm trong các tài liệu về ngân sách.

Bộ Tài chính thực hiện tất cả các khoản thanh tốn được lập trong hợp
đồng PPP theo các thủ tục và các cột mốc quy định trong hợp đồng PPP. Các
khoản thanh toán được ký kết trong hợp đồng đã được Bộ Tài chính chấp thuận
trước đây trong giai đoạn phê duyệt dự án. Cam kết thanh toán được cấu trúc để
giảm rủi ro tài chính, ví dụ như các khoản thanh toán bảo đảm bắt buộc thường
là hạn thanh toán chuyển sang năm sau khi thiếu hụt về nhu cầu.
Các tranh chấp phát sinh trong quá trình thực hiện dự án có thể được đưa
ra bởi bất kỳ bên nào trong Ban Kỹ thuật. Nếu giải pháp được đề xuất bởi Ban
kỹ thuật không giải quyết được vấn đề, các bên có thể đưa lên Ủy ban Trọng tài
hoặc Tồ án Kháng cáo Santiago.
2.2. Nam Phi
Nam Phi là một quốc gia có kinh nghiệm về PPP đáng kể. Từ năm 2000
đến tháng 4 năm 2014, Nam Phi đã triển khai 24 dự án PPP cấp quốc gia và cấp
tỉnh với tổng vốn đầu tư là 8,35 tỷ đô la Mỹ.
Pháp luật điều chỉnh các dự án PPP cấp quốc gia và cấp tỉnh là Quy chế
Bộ Tài chính số 16, được ban hành theo Đạo luật Quản lý Tài chính Cơng năm
1999, nó quy định rộng ra quy trình, u cầu và phê duyệt của dự án PPP, và các
trách nhiệm pháp lý của các đơn vị liên quan. Các dự án PPP của các vùng tự trị
được điều chỉnh bởi Đạo luật Quản lý Tài chính thành phố và Đạo luật Hệ thống

9


tự trị. Ngồi ra cịn có các quy định về PPP của thành phố tương đối giống với
các yêu cầu của Quy chế Bộ Tài chính số 16.
Các quy trình PPP và trách nhiệm thể chế được thiết lập trong một Sổ tay
PPP chi tiết. Hướng dẫn này mô tả cách thức giải thích các quy định của Bộ Tài
chính và cung cấp hướng dẫn chi tiết ở từng bước trong quy trình PPP, mỗi một
nội dung được quy định trong một phần riêng biệt. Mỗi phần của cuốn cẩm nang
này được ban hành dưới dạng Tài liệu thực hành của Bộ Tài chính Quốc gia và

có thể được cập nhật riêng lẻ. Một cuốn cẩm nang tương tự, Hướng dẫn cung
cấp dịch vụ ở thành phố và PPP, cung cấp hướng dẫn về các dự án PPP ở thành phố.
Trách nhiệm thực hiện dự án PPP thuộc trách nhiệm của cơ quan có thẩm
quyền ký hợp đồng. Cơ quan có thẩm quyền ký hợp đồng phải xác định và thẩm
định các dự án PPP và quản lý quá trình đấu thầu để lựa chọn nhà thầu trúng
thầu theo hướng dẫn chi tiết và theo yêu cầu (bao gồm danh mục kiểm tra cho
từng giai đoạn và các biểu mẫu chuẩn) được nêu trong hướng dẫn sử dụng. Cơ
quan có thẩm quyền ký hợp đồng chịu trách nhiệm quản lý dự án PPP thông qua
thời hạn hợp đồng, bao gồm việc đảm bảo dự án đáp ứng tiêu chuẩn thực hiện,
giải quyết tranh chấp và báo cáo về PPP trong báo cáo hàng năm của tổ
chức/thành phố.
Việc phê duyệt dự án PPP được thực hiện bởi Bộ Tài chính ở cấp quốc gia
và cấp tỉnh. Các dự án PPP cấp thành phố sẽ phải tuân theo "quan điểm và kiến
nghị" của Bộ Tài chính. Các dự án được phê duyệt ở bốn thời điểm, sau khi: (1)
hoàn thành nghiên cứu khả thi, (2) hồ sơ dự thầu đã được chuẩn bị, (3) hồ sơ dự
thầu được tiếp nhận và đánh giá, và (4) kết thúc đàm phán và Hợp đồng PPP
đang ở dự thảo cuối cùng. Bộ Tài chính đã thành lập một Đơn vị PPP năm 2004
để xem xét tất cả các bản đệ trình và kiến nghị về PPP để phê duyệt. Đánh giá
của Bộ Tài chính tập trung đặc biệt vào hiệu quả đầu tư và khả năng chi trả của
dự án PPP.
Các khoản thanh toán cho các cam kết PPP được thực hiện thơng qua q
trình phân bổ hàng năm. Hội đồng Tiêu chuẩn Kế toán Nam Phi đã cơng bố
hướng dẫn hạch tốn cơng cho PPP. Sổ tay PPP cũng đưa ra các yêu cầu kiểm
toán cho PPP. Kiểm toán hàng năm của Tổng Kiểm tốn đối với các cơ quan có
thẩm quyền ký hợp đồng phải kiểm tra xem các yêu cầu của các quy định về
PPP đã được đáp ứng và các tác động tài chính được phản ánh trong tài khoản
của cơ quan/thành phố. Tổng Kiểm tốn cũng có thể tiến hành kiểm tốn nếu có
nghi ngờ bất thường.
2.3. Peru
Chính sách PPP của Peru được đưa ra thông qua Nghị định 1012. Điều 5

của Nghị định định nghĩa các nguyên tắc hướng dẫn sau cho Chính sách PPP:
10


- Hiệu quả đầu tư: một dịch vụ công phải được cung cấp bởi các nhà đầu
tư tư nhân có thể cung cấp chất lượng tốt hơn cho một chi phí nhất định hoặc
giảm chi phí cho một đầu ra có chất lượng nhất định. Đây là cách thức mà khn
khổ chính sách tìm cách tối đa hóa sự hài lịng của người dùng và tối ưu hóa
việc sử dụng các nguồn lực cơng.
- Tính minh bạch: tất cả các thơng tin định tính và định lượng được sử
dụng để đưa ra quyết định trong quá trình đánh giá, phát triển, thực hiện và giám
sát đều phải được công khai theo Điều 3 Luật về Tính minh bạch và Luật Truy
cập thông tin công cộng.
- Cạnh tranh: cần phải cạnh tranh để đảm bảo hiệu quả và giảm chi phí
trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ cơng cộng. Chính phủ cũng phải
tránh bất kỳ hành vi chống cạnh tranh nào.
- Phân bổ rủi ro đầy đủ: phải có sự phân bổ rủi ro thích hợp giữa các bên
cơng và tư nhân. Điều này có nghĩa là rủi ro phải được gán cho bên có khả năng
quản lý rủi ro tốt nhất với chi phí thấp hơn, xem xét cả lợi ích cơng cộng và đặc
điểm của dự án.
- Trách nhiệm Ngân sách: được định nghĩa là năng lực của Chính phủ để
đảm nhận doanh nghiệp và cam kết về tài chính liên quan đến việc thực hiện các
hợp đồng PPP mà khơng ảnh hưởng đến tính bền vững của tài chính cơng hay
việc cung cấp dịch vụ công thường xuyên.
2.4. Đức
Sự phát triển và thực hiện các dự án PPP ở Đức được điều chỉnh chủ yếu
bởi Luật Ngân sách, đặc biệt là các mục 7 và 55 của Bộ luật Ngân sách Liên
bang, đưa ra các yêu cầu lần lượt về chuẩn bị và thẩm định dự án và đấu thầu dự án.
Luật Ngân sách thiết lập các nguyên tắc hướng dẫn và yêu cầu thẩm định
đối với tất cả các giao dịch công, bao gồm các dự án PPP. Theo mục 7 khoản 1

của Bộ luật Ngân sách Liên bang, cần phải tuân thủ các nguyên tắc về hiệu quả
và quan sát nền kinh tế khi chuẩn bị và thực hiện việc lập dự toán ngân sách bao gồm cả việc chuẩn bị các dự án PPP. Phân tích tính khả thi về kinh tế là
cơng cụ chính để thực hiện ngun tắc hiệu quả - nó phải được tiến hành cho tất
cả các biện pháp có ảnh hưởng về tài chính, bao gồm các dự án PPP (mục 7
khoản 2 của Bộ luật Ngân sách Liên bang). Phân tích này phải được tiến hành
trong các giai đoạn khác nhau của quá trình phát triển dự án, trước bất kỳ quyết
định nào có ảnh hưởng về tài chính; và bao gồm phân tích các cách tiếp cận đấu
thầu có thể có.
Các quy định chung đối với các quy trình đấu thầu được quy định trong
Phần 55 của Bộ luật Ngân sách Liên bang. Các thủ tục đấu thầu liên bang có liên
11


quan đến một ngưỡng nhất định (5 triệu Euro cho hợp đồng xây dựng, 200.000
Euro đối với các hợp đồng cung cấp và dịch vụ, 400.000 đô la cho các hợp đồng
cung cấp và dịch vụ với khách hàng theo ngành, 130.000 đơ la cho các hợp đồng
có liên quan đến các cơ quan cao hơn và cao nhất liên bang). Đối với các thủ tục
vượt quá ngưỡng quy định, phải áp dụng các quy tắc được thiết lập theo các Chỉ
thị của EU, cũng như Đạo luật chống hạn chế cạnh tranh và Pháp lệnh Ký Hợp
đồng công. Đối với các thủ tục đấu thầu dưới ngưỡng trên, các quy định sau áp
dụng: Mục 55 của Đạo luật Ngân sách, Đoạn 55 của Bộ luật Ngân sách Liên
bang, và các mã ngân sách của Liên bang tương ứng với các điều khoản hành
chính tương ứng.
III. Tổng hợp một số cơ chế, chính sách về PPP
1. Hiệu quả đầu tư
1.1. Lập kế hoạch và xác định dự án PPP tiềm năng
Cần có sự lập kế hoạch hợp lý và giữa các ngành để có thể đảm bảo rằng
các dự án được lựa chọn là "tốt nhất" - những dự án có hiệu quả đầu tư, cho
phép phát triển khu vực tổng thể và cung cấp cho khách hàng các dịch vụ mà họ
mong muốn. Nếu khơng có kế hoạch đúng đắn, các cơ quan có trách nhiệm sẽ

khơng có cái nhìn đầy đủ về các dự án tiềm năng có thể được thực hiện và sẽ
khơng biết trình tự thực hiện các dự án để đạt được hiệu quả đầu tư.
Bước đầu tiên dẫn tới việc thực hiện một dự án PPP thành công là xác
định một dự án PPP tiềm năng. Vì PPP là lựa chọn đầu tiên và trước nhất khi
thực hiện đầu tư bằng ngân sách nhà nước, các dự án PPP thành công nhất bắt
nguồn từ q trình lập kế hoạch đầu tư cơng. Tại một số thời điểm trong quá
trình này, các dự án đầu tư cơng ưu tiên có thể được sàng lọc để xác định tiềm
năng đạt được hiệu quả đầu tư cao hơn nếu thực hiện theo hình thức PPP - một
số chính phủ đã thành lập các cơng cụ và danh sách kiểm tra để hỗ trợ việc sàng
lọc này. Bộ công cụ trực tuyến cho PPP ở Ấn Độ cung cấp một cái nhìn tổng
quan về quá trình sàng lọc dự án PPP.
Q trình PPP có thể được coi là một 'nhánh' của quy trình quản lý đầu tư
cơng - nghĩa là một dự án được lựa chọn là một dự án PPP tiềm năng và sau đó
thực hiện theo quy trình cụ thể của PPP. Tuy nhiên, sự "phân nhánh" này có thể
xảy ra tại các thời điểm khác nhau trong q trình đầu tư cơng.
Tại Úc và Hà Lan, sau khi dự toán ngân sách như là một dự án đầu tư
công, các lựa chọn mua sắm công (bao gồm cả PPP) chỉ được đánh giá khi dự
án đã được phê duyệt và dự toán như là một dự án đầu tư cơng. Nếu sau đó dự
án được thực hiện như một PPP thì phân bổ ngân sách sẽ được điều chỉnh tương
ứng.

12


Tại Chilê, sau khi thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư công, tất cả các
dự án đầu tư cơng đều phải trải qua q trình phân tích về lợi ích – chi phí do
Ủy ban Kế hoạch Quốc gia thực hiện và phải vượt quá mức tỷ suất lợi ích – chi
phí tối thiểu để được lựa chọn là một dự án đầu tư công. Các dự án PPP cũng
được lấy từ danh sách này.
Tại Hàn Quốc, sau phân tích 'tiền khả thi' hoặc phân tích các lựa chọn

chiến lược, một dự án PPP tiềm năng được xác định sau khi phân tích tiền khả
thi, và thẩm định dự án chi tiết (như nghiên cứu tính khả thi về kỹ thuật, hoặc
phân tích chi phí - lợi ích) được thực hiện như là một phần của quá trình thẩm
định dự án PPP.
Một phương pháp tiếp cận tương tự được áp dụng ở Nam Phi, nơi thực
hiện PPP được coi là một phần của 'phân tích nhu cầu và đánh giá lựa chọn' ban
đầu của một dự án đầu tư cơng có tiềm năng.
Các Chính phủ chỉ mong muốn chuẩn bị các dự án PPP “tốt”, nghĩa là áp
dụng hình thức PPP cho các dự án có lợi ích – chi phí được coi là hợp lý, theo
đó hình thức PPP sẽ có hiệu quả đầu tư cao hơn so với đầu tư cơng truyền thống
và có tính khả thi về mặt tài chính. Tuy nhiên, liệu dự án có đáp ứng được tất cả
các tiêu chí này khơng thể được đánh giá đầy đủ cho đến khi dự án được thiết
kế đầy đủ và không thể xác nhận cho đến khi nhận được hồ sơ dự thầu. Điều
này tạo ra tình huống khó xử - chính phủ khơng muốn phải chịu chi phí đáng kể
cho việc phát triển một dự án PPP trừ khi biết được ác dự án đáp ứng tiêu chí,
tuy nhiên khơng thể xác định việc dự án đáp ứng các tiêu chí cho đến khi dự án
đã được chuẩn bị.
Các chương trình PPP thành công giải quyết vấn đề này thông qua cách
tiếp cận lặp đi lặp lại, kiểm tra nghiêm túc hơn nữa các giai đoạn phát triển dự
án liên tiếp. Điều này nghĩa là các dự án phải có khả năng phù hợp để áp dụng
hình thức PPP trước khi vốn đầu tư cơng được sử dụng cho dự án. Sau đó, quá
trình chuẩn bị được chia thành các giai đoạn liên tục tập trung và tốn nhiều chi
phí hơn, với kiểm và dự án được kiểm tra tại mỗi giai đoạn đảm bảo dự án tiếp
tục đáp ứng các tiêu chí bắt buộc để thực hiện PPP một cách thành công.
1.2. Phân tích hiệu quả đầu tư
Hiệu quả đầu tư của một dự án được xem xét trên khía cạnh hiệu quả kinh
tế - xã hội và hiệu quả tài chính. Đối với dự án cần đảm bảo mục tiêu công và
mục tiêu thu lợi nhuận hợp lý cho nhà đầu tư như dự án PPP, việc xác định hiệu
quả đầu tư cần được quán triệt xuyên suốt trong quá trình chuẩn bị đầu tư và tổ
chức triển khai dự án.

Mục tiêu chính của hầu hết các chính phủ trong việc thực hiện dự án PPP
là đạt được hiệu quả đầu tư trong cung cấp cơ sở hạ tầng. “Hiệu quả đầu tư” có
13


nghĩa là đạt được kết hợp tối ưu giữa lợi ích và chi phí trong việc cung cấp các
dịch vụ mà người dùng muốn. Nhiều chương trình PPP thành cơng địi hỏi phải
đánh giá liệu một dự án PPP có khả năng mang lại giá trị tốt hơn cho xã hội so
với đầu tư công thông thường - thường được gọi là “phân tích hiệu quả đầu tư”.
Một phép so sánh về hiệu quả đầu tư có thể được thực hiện đối với một dự án
PPP cụ thể. Việc này cũng có thể được thực hiện ở cấp độ chương trình, áp dụng
đối với nhiều dự án có đặc điểm chung.
Phân tích hiệu quả đầu tư (Value for Money - VFM) thường liên quan đến
việc kết hợp các phương pháp định tính và định lượng. Phân tích hiệu quả đầu
tư một cách định tính bao gồm việc kiểm tra sự hợp lý trong việc áp dụng hình
thức đầu tư PPP cho dự án – và đánh giá liệu dự án được đề xuất có phù hợp để
thu hút vốn đầu tư tư nhân. Một số chương trình PPP cũng yêu cầu đánh giá
định lượng hiệu quả đầu tư của dự án. Đánh giá này bao gồm việc so sánh giữa
phương án thực hiện dự án theo hình thức PPP với một “Phương pháp so sánh
với khu vực công” (Public Sector Comparator – PSC). So sánh này có thể được
thực hiện theo nhiều cách. Cách thông thường nhất là so sánh chi phí tài chính
theo hai phương án – so sánh giữa chi phí đã được điều chỉnh rủi ro đối với
Chính phủ khi thực hiện dự án theo phương án đầu tư cơng thơng thường với
chi phí bỏ ra khi thực hiện dự án PPP. Một phương án thay thế là so sánh hai lựa
chọn thực hiện dự án theo một cơ sở chi phí – lợi ích kinh tế - nghĩa la so sánh
định lượng lợi ích kỳ vọng của dự án PPP với dự án đầu tư công thơng thường
với chi phí phát sinh.
Phân tích hiệu quả đầu tư - đặc biệt là việc sử dụng các phương pháp định
lượng 'So sánh theo khu vực công' - đã được thảo luận rộng rãi. Một số người
đặt câu hỏi về giá trị và tính liên quan của phương pháp so sánh theo khu vực

cơng; phương pháp dường như có tính khoa học hơn so với thực tế, có thể gây
hiểu nhầm cho người ra quyết định; hoặc ngược lại, chỉ đơn giản có thể đến q
trễ trong q trình để được một đầu vào chính xác để ra quyết định. Báo cáo của
Ngân hàng Thế giới về phân tích hiệu quả đầu tư cho thấy các bằng chứng về
thực tiễn của một số quốc gia và xu hướng liên quan đến phạm vi phân tích hiệu
quả đầu tư và lợi thế tương đối của các phương pháp tiếp cận định tính và định
tính.
Phân tích định tính hiệu quả đầu tư thường bao gồm việc kiểm tra sự hợp
lý của lý do sử dụng mơ hình PPP – nghĩa là đặt ra các câu hỏi về việc liệu dự
án có khả năng phù hợp để thu hút vốn đầu tư tư nhân khơng hoặc có các điều
kiện cần thiết để đạt được hiệu quả đầu tư hay chưa. Phân tích này thường diễn
ra ở giai đoạn đầu chuẩn bị dự án PPP.
Kho bạc Anh đã xác định các tiêu chí để đánh giá mức độ phù hợp và
không phù hợp đối với Mơ hình sáng kiến tài chính tư nhân (Private Finance
14


Initiative - PFI - mơ hình PPP của Anh). Các tiêu chí phù hợp bao gồm nhu cầu
dài hạn, dự đoán được cho dịch vụ; khả năng phân bổ rủi ro có hiệu quả - bao
gồm cả thơng qua các khoản thanh tốn có liên quan đến vận hành và đảm bảo
đủ vốn tư nhân; khả năng của bên tư nhân trong việc quản lý rủi ro và chịu trách
nhiệm về việc cung cấp dịch vụ; sự hiện diện của chính sách và thể chế ổn định
và đầy đủ; và một thị trường đấu thầu cạnh tranh. Các tiêu chí "Không phù hợp"
bao gồm các dự án quá nhỏ hoặc quá phức tạp; các lĩnh vực mà nhu cầu có thể
sẽ thay đổi hoặc có nguy cơ lỗi thời (ví dụ như các dự án PFI khơng cịn được
sử dụng trong lĩnh vực ICT ở Anh); hoặc khi cơ quan có thẩm quyền khơng đủ
năng lực để quản lý dự án PPP
Tại Pháp, "phân tích sơ bộ" một dự án PPP bao gồm việc kiểm tra dựa
trên một số tiêu chí được phân loại theo 3 loại: sự liên quan đến PPP - ví dụ, sự
phù hợp của một cách tiếp cận tích hợp, trong suốt vịng đời dự án để quản lý

một dự án; tính hấp dẫn của dự án về mặt thương mại; và khả năng phân bổ rủi
ro tối ưu.
Công cụ định lượng phổ biến nhất để đánh giá giá trị của một dự án PPP
bắt nguồn từ phương pháp tiếp cận ban đầu được sử dụng trong chương trình
PFI của Vương quốc Anh vào đầu những năm 1990. Nó bao gồm việc so sánh
chi phí tài chính của các lựa chọn phân phối PPP với lựa chọn phân phối công
cộng thông thường. Trọng tâm của phương pháp sử dụng chi phí tài chính để
phân tích hiệu quả đầu tư là xây dựng một Thước đo khu vực cơng (PSC) - chi
phí cho chính phủ thực hiện dự án thơng qua đấu thầu mua sắm truyền thống.
Tính tốn PSC có thể phức tạp, vì cần có một số điều chỉnh để đảm bảo so sánh
hợp lý. Điều chỉnh rủi ro —Một trong những khác biệt chính giữa mua sắm
truyền thống và cách tiếp cận PPP là PPP chuyển rủi ro nhiều hơn cho bên tư
nhân. Lợi tức đầu tư do bên tư nhân kỳ vọng sẽ tính đến những rủi ro chuyển
nhượng này. Điều này có nghĩa là để so sánh cơng bằng, PSC cũng nên tính đến
chi phí của những rủi ro này.
Sổ tay PPP của Nam Phi liệt kê các yếu tố sau đây như các yếu tố cần
xem xét khi quyết định xem một dự án có thể đạt được hiệu quả đầu tư theo
hình thức PPP: quy mơ của dự án (các chi phí giao dịch có khả năng được
chứng minh là hợp lý khơng?), đầu ra có khả năng làm rõ đặc điểm kỹ thuật và
cơ hội chuyển giao rủi ro.
1.3. Trách nhiệm thẩm định, phê duyệt
Cơ cấu và thẩm định dự án PPP - một khi dự án ưu tiên đầu tư công đã
được xác định và ban đầu được phê duyệt để phát triển theo mơ hình PPP, bước
tiếp theo là chuẩn bị cấu trúc PPP hoặc "các điều khoản thương mại quan trọng"
- bao gồm loại hợp đồng đề xuất, phân bổ rủi ro, và cơ chế thanh toán. Cơ cấu
15


PPP đề xuất này có thể được đánh giá. Thêm vào đó, các tiêu chí đánh giá dự án
PPP bao gồm các tiêu chí đánh giá điển hình và đánh giá như thế nào: hiệu quả

đầu tư theo mơ hình PPP, và khả năng chi trả, cũng như khả năng tiếp cận thị
trường như một dự án PPP, ngồi tính khả thi về kỹ thuật và kinh tế của dự án cơ
bản. Cơ cấu PPP được đề xuất và phân tích đánh giá thường được tập hợp lại
thành một ‘đề xuất dự án’ cũng thường được xây dựng để chứng minh lý do PPP
là một quyết định đầu tư tốt. Sự chấp thuận thường cần thiết ở giai đoạn này, dựa
trên phân tích đề xuất dự án, trước khi chuẩn bị và thực hiện giao dịch PPP
Tại Colombia, Hướng dẫn thủ tục PPP (2010) cho phép Cơ quan có thẩm
quyền ký hợp đồng là các bộ hoặc các tổ chức chuyên ngành khác và các tổ
chức địa phương và khu vực. Các Cơ quan có thẩm quyền ký hợp đồng có trách
nhiệm tiến hành phân tích tình trạng hội đủ điều kiện và phân tích hiệu quả đầu
tư, và đệ trình các kết quả cho Đơn vị PPP-UPAPP. Cơ quan có thẩm quyền ký
hợp đồng cũng quản lý q trình đấu thầu.
1.4. Vai trị của các tổ chức kiểm tốn
Các cơ quan kiểm tốn tối cao cũng có thể đóng vai trị trong các chương
trình PPP. Trong một số khu vực pháp lý, các đơn vị kiểm toán phải ký vào hợp
đồng PPP trước khi thực hiện. Các tổ chức kiểm tốn sau đó có thể cần xem xét
các cam kết và quy trình PPP như là một phần của các cuộc kiểm tốn định kỳ
của các cơ quan có thẩm quyền và chính phủ nói chung. Các đơn vị kiểm tốn
cũng có thể tiến hành kiểm tốn hoạt động của các dự án PPP, hoặc xem xét hiệu
quả đầu tư của chương trình. Các tổ chức kiểm tốn thực hiện những vai trị này
có thể giúp cải thiện quản trị chương trình PPP. Tổ chức Kiểm tốn Tối cao
(INTOSAI), được hỗ trợ bởi Ngân hàng Thế giới và bởi một số Tồ án kiểm
tốn, cung cấp các hoạt động đào tạo cho kiểm toán viên, và đưa ra một loạt các
hướng dẫn về PPP.
Ở một số nước có chương trình PPP phát triển tốt, các đơn vị kiểm tốn đã
thực hiện đánh giá hiệu quả đầu tư của chương trình PPP nói chung. Ví dụ ở
Anh, các đơn vị kiểm toán đã so sánh PPP và các dự án công được đấu thầu theo
cách truyền thống để đánh giá liệu và cách thức mà PPP cung cấp hiệu quả đầu
tư và đưa ra quyết định về PPP.
2. Phân bổ rủi ro

2.1. Xác định rủi ro
Bước đầu tiên để xây dựng cấu trúc dự án PPP thường là đưa ra một danh
sách toàn diện về tất cả các rủi ro liên quan đến dự án. Danh sách này được gọi
là "sổ đăng ký rủi ro". Trong bối cảnh này, 'rủi ro' là sự khác biệt khơng thể dự
đốn được trong giá trị của dự án - từ quan điểm của một số hoặc tất cả các bên
liên quan - phát sinh từ "yếu tố nguy cơ" tiềm ẩn. Ví dụ, “rủi ro về nhu cầu” là
16


rủi ro mà giá trị dự án, và thu nhập của dự án, sẽ thấp hơn (hoặc cao hơn dự
kiến) bởi vì nhu cầu thấp hơn (hoặc cao hơn) so với dự kiến.
Các nhóm rủi ro sau đây là các loại rủi ro thường gặp trong dự án PPP:
- Rủi ro về mặt bằng: Các rủi ro liên quan đến tính sẵn có và chất lượng
của khu vực dự án, như chi phí và thời gian để có được địa điểm, giấy phép cần
thiết hoặc đảm bảo quyền tiếp cận khu vực dự án, ảnh hưởng của điều kiện địa
chất hoặc các địa điểm khác, và chi phí để đáp ứng các tiêu chuẩn về môi
trường.
- Rủi ro về thiết kế, xây dựng, và cung cấp dịch vụ: Rủi ro việc xây dựng
có thể kéo dài lâu hơn hoặc tốn nhiều chi phí hơn so với dự kiến, hoặc rủi ro về
chất lượng thiết kế hoặc chất lượng xây dựng, nghĩa là tài sản không đáp ứng
tiêu chuẩn của dự án.
- Rủi ro vận hành: Rủi ro đối với việc vận hành thành công, bao gồm rủi
ro gián đoạn việc cung cấp dịch vụ hoặc sự sẵn có của tài sản, rủi ro các giao
diện mạng không hoạt động như mong đợi hoặc chi phí vận hành và bảo trì tài
sản khác với dự kiến.
- Rủi ro về nhu cầu và rủi ro thương mại khác: Rủi ro việc sử dụng dịch
vụ khác với dự kiến, hoặc thu nhập không được như mong đợi.
- Rủi ro chính trị và quy định: Rủi ro của các quyết định chính sách hoặc
những thay đổi trong khuôn khổ quy định ngành ảnh hưởng xấu đến dự án. Ví
dụ, điều này có thể bao gồm việc không gia hạn phê duyệt một cách hợp lý, vô

lý các quyết định điều chỉnh khắc nghiệt, hoặc trong trường hợp vi phạm hợp
đồng hoặc chiếm hữu
- Rủi ro thay đổi khung pháp lý: Rủi ro thay đổi trong luật hoặc quy định
chung ảnh hưởng xấu đến dự án, như thay đổi về thuế thu nhập doanh nghiệp
nói chung, hoặc trong các quy định về chuyển đổi tiền tệ hoặc lợi nhuận
- Rủi ro về vi phạm: Rủi ro phía tư nhân trong hợp đồng PPP khơng có
năng lực tài chính hoặc kỹ thuật để thực hiện dự án
- Rủi ro kinh tế hoặc tài chính: Rủi ro thay đổi về lãi suất, tỷ giá hối đoái
hoặc lạm phát ảnh hưởng tiêu cực đến kết quả của dự án
- Sự kiện bất khả kháng: Rủi ro không thể lường trước được rằng các sự
kiện bên ngoài vượt quá sự kiểm soát của các bên trong hợp đồng, như thiên tai,
chiến tranh hoặc xáo trộn dân sự, ảnh hưởng đến dự án
- Rủi ro về sở hữu tài sản: Rủi ro liên quan đến quyền sở hữu tài sản, bao
gồm cả rủi ro công nghệ trở nên lỗi thời hoặc giá trị tài sản khi kết thúc hợp
đồng khác với dự kiến.
17


Các rủi ro của dự án PPP khác nhau tùy thuộc vào quốc gia nơi dự án
được thực hiện, bản chất của dự án và tài sản và dịch vụ liên quan. Tuy nhiên,
một số rủi ro là phổ biến đối với nhiều loại dự án PPP. Chúng thường được xếp
thành các nhóm rủi ro, thường là rủi ro liên quan đến một chức năng cụ thể (như
xây dựng, vận hành, hoặc thu xếp vốn) hoặc với một giai đoạn dự án cụ thể (như
chấm dứt hợp đồng).
Rủi ro mà Chính phủ nắm giữ trong việc sở hữu và vận hành cơ sở hạ tầng
thơng thường mang lại chi phí đáng kể, và thường là không định giá được. Phân
bổ một phần rủi ro cho một bên tư nhân có thể quản lý tốt hơn, có thể làm giảm
chi phí tổng thể của dự án cho chính phủ
2.2. Đánh giá và lập danh sách rủi ro ưu tiên
Để tập trung nỗ lực khi phân bổ rủi ro, việc xem xét tầm quan trọng của

các rủi ro khác nhau cũng rất hữu ích. Một số rủi ro sẽ có ý nghĩa quan trọng
hơn các rủi ro khác: về khả năng xảy ra rủi ro, mức độ nghiêm trọng của tác
động đối với kết quả của dự án, hoặc cả hai. Rủi ro có thể được đánh giá một
cách định lượng, hoặc định tính.
Tài liệu hướng dẫn của ADB về phân tích rủi ro trong đánh giá dự án cũng
bao gồm một chương mô tả các kỹ thuật định lượng để đánh giá rủi ro. Trên thực
tế, nhiều cơ quan thực hiện tiến hành cách tiếp cận định tính hơn ở giai đoạn
này. Mỗi rủi ro được phân loại là thấp, trung bình hoặc cao cho cả 'tình trạng
nguy cơ' (khả năng xảy ra) và 'tác động'. Hầu hết nỗ lực cần được hướng đến để
quản lý những rủi ro được xác định là có khả năng xảy ra cao và tác động cao.
2.3. Nguyên tắc phân bổ rủi ro
Nguyên tắc trung tâm của việc phân bổ rủi ro là mỗi rủi ro cần được phân
bổ cho bên có thể quản lý tốt nhất, hoặc nói chính xác hơn, mỗi rủi ro cần được
phân bổ cho bên có các đặc điểm sau đây:
- Có khả năng tốt nhất trong việc kiểm sốt khả năng xảy ra rủi ro-ví dụ:
bên tư nhân thường chịu trách nhiệm về xây dựng dự án vì họ có chun mơn
nhất trong lĩnh vực đó. Điều này cũng có nghĩa là họ phải chịu chi phí xây dựng
phát sinh hoặc các chậm trễ.
- Có khả năng tốt nhất trong việc kiểm soát tác động của rủi ro đối với kết
quả của dự án bằng cách đánh giá và dự đoán rủi ro một cách tốt và phản ứng
với rủi ro đó. Ví dụ, mặc dù khơng có bên nào của hợp đồng nào có thể kiểm
sốt nguy cơ xảy ra trận động đất, tuy nhiên nếu phía tư nhân chịu trách nhiệm
thiết kế dự án, phía tư nhân có thể sử dụng các kỹ thuật để giảm thiểu thiệt hại
nếu một trận động đất xảy ra.
- Có khả năng chịu rủi ro ở mức chi phí thấp nhất, nếu khơng thể kiểm
sốt được khả năng và tác động của rủi ro. Chi phí của một bên trong hợp đồng
18


để chịu rủi ro phụ thuộc vào nhiều yếu tố, bao gồm: mức độ rủi ro tương quan

với tài sản và nợ phải trả; khả năng vượt qua rủi ro (ví dụ như đối với người sử
dụng dịch vụ thơng qua thay đổi giá hoặc cho bên thứ ba bằng cách bảo hiểm);
và bản chất của người mang rủi ro cuối cùng. Ví dụ, khả năng của chính phủ để
chuyển rủi ro giữa người nộp thuế có nghĩa là họ có thể có chi phí rủi ro thấp
hơn so với các công ty tư nhân, những người mang rủi ro cuối cùng là cổ đông
của họ.
3. Các công cụ tài chính và bảo đảm của Chính phủ
3.1. Nâng cao vai trị của tài chính cơng trong dự án PPP
Việc sử dụng độc quyền tài chính tư nhân khơng phải là một đặc điểm xác
định của một chính phủ PPP cũng có thể tài trợ cho các dự án PPP, tồn bộ hoặc
một phần. Giảm số tiền đầu tư cần thiết từ phía tư nhân làm giảm phạm vi
chuyển giao rủi ro đồng thời giảm sự khuyến khích của khu vực tư nhân để tạo
ra hiệu quả đầu tư và giúp cho bên tư nhân dễ dàng từ bỏ hơn nếu mọi chuyện
trở nên tồi tệ.
Các chính phủ có thể cung cấp tài chính trực tiếp cho dự án PPP, dưới
hình thức cho vay hoặc trợ cấp trả trước. Những điều này có thể rất quan trọng
đối với khả năng tồn tại của dự án, khi các dự báo về doanh thu cho thấy rằng dự
án sẽ không khả quan về mặt tài chính nếu khơng có nguồn tài chính của chính
phủ. Đóng góp bằng vốn cũng có thể làm giảm chi phí của dự án cho chính phủ,
bằng cách làm cho tài chính có sẵn ở những điều kiện tốt hơn.
Tại Hoa Kỳ, Luật Tài chính và Đổi mới Cơ sở hạ tầng Giao thông vận tải
(TIFIA) đã thiết lập một cơ chế linh hoạt cho Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ
cung cấp các khoản vay (cũng như bảo đảm khoản vay) trực tiếp cho các cổ
đông dự án tư nhân và nhà nước cho các dự án đủ điều kiện. Sự hỗ trợ tín dụng
được cung cấp theo các điều khoản linh hoạt và thường có một vị thế trực thuộc,
điều này làm cho việc thu hút thêm vốn tư nhân dễ dàng hơn.
Quỹ Bù đắp thiếu hụt của Ấn Độ sử dụng các quỹ được sử dụng từ ngân
sách quốc gia để cung cấp các khoản trợ cấp vốn đầu tư cho các dự án PPP.
Sự sẵn sàng của khu vực công để cung cấp các nguồn vốn cũng có thể
đóng vai trị như một tín hiệu để giúp xây dựng sự tự tin của các nhà đầu tư tư

nhân. Ví dụ, sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, Kho bạc Anh đã cơng
nhận một số dự án cơ sở hạ tầng có thể gặp khó khăn trong việc tăng nợ và có
nguy cơ bị bỏ rơi. Kho bạc đã thành lập Bộ phận Tài chính Cơ sở hạ tầng Kho
bạc (TIFU) để cho vay với lãi suất thương mại cho các dự án PPP không thể huy
động đủ vốn ngân hàng thương mại. Đơn vị đã tài trợ cho một dự án lớn vào
tháng 4 năm 2009: dự án Greater Manchester Water. Sự sẵn sàng cho vay của

19


Kho bạc khiến niềm tin thị trường được cải thiện, và đến tháng 7 năm 2010, 35
dự án khác đã được thỏa thuận mà khơng có khoản vay cơng.
Theo chính sách cải cách PPP do chính phủ Anh ban hành năm 2012, Kho
bạc có thể cung cấp một phần nhỏ vốn cổ phần trong Dự án PPP. Lý do là cung
cấp cho chính phủ tiếp cận tốt hơn thơng tin dự án, bao gồm liên quan đến hoạt
động tài chính của doanh nghiệp dự án; cho phép chính phủ tham gia nhiều hơn
vào quá trình ra quyết định chiến lược; và nâng cao giá trị bằng tiền bằng cách
chia sẻ lợi nhuận đầu tư đang thực hiện. Một cấu trúc tương tự đã được sử dụng
bởi một số chính phủ khác, như Chính phủ Vùng Flanders ở Bỉ. Tuy nhiên, công
bằng trong PPP cũng mang lại rủi ro cho các đối tác trong khu vực tư nhân, và
trừ khi được quản lý cẩn thận có thể gây ra mối quan ngại về xung đột lợi ích.
3.2. Sử dụng đúng mức các cơng cụ bảo đảm của Chính phủ
Việc sử dụng các khoản bảo lãnh phải được xem xét kỹ lưỡng và tập trung
vào những rủi ro mà chính phủ được cho là quản lý tốt nhất. Các khoản bảo lãnh
được sử dụng khơng chính đáng do chính phủ có thể làm tăng khả năng tiếp cận
tài chính, đồng thời giảm hiệu quả đầu tư bằng cách giảm rủi ro thực sự chuyển
sang khu vực tư nhân.
Thay vì đảm bảo cho vay trực tiếp, các chính phủ có thể bảo đảm hoàn trả
nợ do các nguồn thương mại cung cấp, trong trường hợp bên thứ ba không trả
được nợ. Tuy nhiên, đảm bảo nợ của dự án làm suy yếu việc chuyển giao rủi ro

cho khu vực tư nhân. Vì lý do này, các chính phủ thường chỉ cung cấp bảo lãnh
tín dụng một phần - nghĩa là bảo đảm hồn trả chỉ một phần của tổng nợ.
Bảo lãnh tín dụng một phần đã được các chính phủ phát triển và các nước
đang phát triển sử dụng để giúp đỡ hỗ trợ các chương trình PPP của họ, ví dụ (1)
Quỹ bảo lãnh tín dụng cơ sở hạ tầng của Hàn Quốc đảm bảo nợ dự án thông
qua cơ chế bảo lãnh đối ứng; hoặc (2) Kazakhstan đã cung cấp các khoản bảo
lãnh đối với các trái phiếu cơ sở hạ tầng được cấp cho các dự án PPP trong lĩnh
vực vận tải thông qua việc đảm bảo cho các quỹ hưu trí đầu tư vào dự án.
Việc sử dụng các khoản bảo lãnh phải được xem xét kỹ lưỡng và tập trung
vào những rủi ro mà chính phủ được cho là quản lý tốt nhất. Các khoản bảo lãnh
được sử dụng khơng chính đáng do chính phủ có thể làm tăng khả năng tiếp cận
tài chính, đồng thời giảm hiệu quả đầu tư bằng cách giảm rủi ro thực sự chuyển
sang khu vực tư nhân.
3.3. Lập ngân sách cho các cam kết trực tiếp của Chính phủ
Các cam kết trực tiếp đối với PPP bao gồm trợ cấp vốn trong quá trình
xây dựng dự án, cũng như các khoản thanh tốn đang diễn ra như mức phí sử
dụng thu phí giải định hoặc các khoản thanh toán khả dụng.

20


Khi các chính phủ cung cấp trợ cấp vốn cho các dự án PPP, các khoản
thanh toán cần thiết cũng tương tự như các khoản cho các dự án đấu thầu do
chính phủ cung cấp. Bởi vì những khoản thanh toán này thường được thực hiện
trong vài năm đầu tiên của dự án, chúng có thể tương đối dễ dàng được đưa vào
ngân sách hàng năm và khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Tuy nhiên, một số chính
phủ đã đưa ra các quỹ đặc biệt (gọi là Quỹ bù đắp thiếu hụt), từ đó các khoản
thanh tốn đó sẽ được thực hiện.
Vào tháng 7 năm 2005, Ủy ban Nội các về Các vấn đề Kinh tế đã thành
lập Chương trình Quỹ Bù đắp thiếu hụt (VGF) của Ấn Độ thông qua việc phê

duyệt "Đề án Hỗ trợ Tài chính cho Hợp tác Cơng tư trong Cơ sở hạ tầng".
Chương trình đã rất thành cơng. Trong chín năm đầu tiên, 42 dự án với tổng chi
phí dự án hơn 5 tỷ USD và VGF phân bổ 916 triệu USD đã được phê duyệt cuối
cùng, trong khi 178 dự án với tổng chi phí dự án là 17,7 tỷ USD và khoản phân
bổ VGF 3,4 tỷ USD đã nhận được phê duyệt về nguyên tắc.
Việc đặt ra ngân sách cho các cam kết trực tiếp dài hạn, ví dụ như các
khoản thanh tốn sẵn có, là một thách thức. Sự khơng phù hợp giữa chu kỳ phân
bổ ngân sách hàng năm và cam kết thanh toán nhiều năm cho thấy bên tư nhân
có nguy cơ khơng được thanh tốn khi đến hạn. Vấn đề này không phải là vấn
đề duy nhất đối với các dự án PPP - nhiều loại cam kết thanh tốn theo hợp đồng
khác có thể kéo dài vượt quá năm ngân sách. Ở nhiều quốc gia, các chính phủ
không đưa ra bất kỳ phương pháp tiếp cận ngân sách cụ thể nào cho các cam kết
PPP trực tiếp, dài hạn dựa trên giả định rằng một cơ quan lập pháp có trách
nhiệm sẽ ln chấp thuận các khoản phân bổ để đáp ứng các cam kết thanh toán
ràng buộc về mặt pháp lý của chính phủ.
Trường hợp rủi ro trưng dụng cao điển hình là trong các hệ thống có phân
quyền thật sự giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp – cơ chế để giảm
nguy cơ này có thể được đảm bảo. Ở Brazil ở cấp liên bang, Luật số 101 năm
2000 yêu cầu các khoản thanh toán trợ cấp cho các dự án PPP phải được đối xử
giống như các khoản thanh toán dịch vụ nợ - nghĩa là chúng được sử dụng một
cách tự động. Điều này có nghĩa là một khi khoản trợ cấp được chấp thuận, các
khoản phân bổ cần thiết không phải được phê duyệt thêm nữa. Mặc dù chưa có
khoản trợ cấp của liên bang, chính sách này sẽ giúp giảm khả năng rút vốn cam
kết và giúp các nhà đầu tư có thêm sự chắc chắn.
3.4. Lập ngân sách cho các nghĩa vụ dự phịng của Chính phủ
Lập ngân sách cho các nghĩa vụ dự phịng có thể là một thách thức đặc
biệt, bởi vì các khoản thanh tốn có thể đến hạn bất ngờ. Nếu khơng thể tìm thấy
các khoản tiết kiệm trong các khoản ngân sách hiện có, chính phủ có thể phải

21

quay trở lại cơ quan lập pháp để yêu cầu một khoản chi phí bổ sung - thường là
một trường hợp khó khăn và gây tranh cãi.
Để vượt qua những khó khăn này, một số chính phủ đưa ra các cơ chế cụ
thể cho việc lập ngân sách cho các khoản nghĩa vụ dự phòng trong các dự án
PPP. Lựa chọn đầu tiên là tạo thêm sự linh hoạt về ngân sách. Điều này có thể
bao gồm tạo ra một dịng dự phịng trong ngân sách từ đó có thể thực hiện thanh
tốn khơng được dự kiến trước. Một dịng dự phịng có thể là một khoản nghĩa
vụ đặc biệt- đây có thể coi như những rủi ro tương đối cao hơn hoặc bao gồm
một loạt các khoản nghĩa vụ dự phòng. Một số quốc gia cho phép chi tiêu vượt
quá ngân sách mà không cần sự chấp thuận bổ sung trong một số trường hợp
nhất định.
Một lựa chọn thứ hai là tạo ra một quỹ dự phòng. Quỹ dự phịng (hoặc
quỹ bảo lãnh) là một tài khoản (có thể nằm trong hoặc bên ngồi tài khoản của
chính phủ) để chuyển tiền được thực hiện trước và từ đó thanh tốn cho các
khoản nghĩa vụ dự phịng được thực hiện khi đến hạn.
Colombia đã phát triển một hệ thống tinh vi để quản lý các nghĩa vụ dự
phòng phát sinh từ việc đảm bảo cho các nhượng quyền đường bộ. Hệ thống này
bao gồm đánh giá tác động tài chính của các khoản bảo lãnh trước khi được cấp
và dành các quỹ để trang trải các khoản thanh toán dự kiến từ các khoản bảo
lãnh. Quỹ dự phòng của các tổ chức chính phủ, được thành lập vào năm 1998,
có một tài khoản đặc biệt được quản lý bởi một doanh nghiệp được ủy thác. Quỹ
được tài trợ bởi các khoản đóng góp của các cơ quan chính phủ, đóng góp từ
ngân sách quốc gia, và lợi nhuận thu được từ các nguồn lực. Các cơ quan chính
phủ thực hiện việc định giá nghĩa vụ dự phịng sau đó được Phịng Tín dụng
Cơng của Bộ Tài chính chấp thuận. Khi PPP được phê duyệt và thực hiện, bộ
phận này thực hiện đánh giá liên tục về giá trị của các nghĩa vụ dự phòng liên
quan.
Tại bang São Paulo - Brazil, Doanh nghiệp Hợp danh São Paulo (CPP)

được thành lập vào năm 2004 sử dụng các nguồn lực từ việc bán cổ phần của
chính phủ trong các doanh nghiệp nhà nước. CPP quản lý các nguồn lực của nó
như một quỹ ủy thác cung cấp sự đảm bảo thực sự và được ủy thác cho các dự
án PPP. CPP được quản lý bởi một Ban giám đốc gồm tối đa ba thành viên do
Thống đốc Nhà nước lựa chọn, Hội đồng Quản trị gồm có tối đa 5 thành viên do
Thống đốc Nhà nước chọn và Hội đồng Tài chính. CPP là một pháp nhân độc
lập. Chính phủ Nhà nước có thể bổ sung vốn vào quỹ bằng cách sử dụng các quỹ
từ việc bán cổ phần trong các doanh nghiệp nhà nước hoặc các cơ sở do nhà
nước sở hữu, các khoản nợ cơng, hàng hố hoặc quyền khác mà Chính phủ nắm
giữ trực tiếp hoặc gián tiếp. Việc Ngân hàng Thế giới rà soát các Quỹ Trợ cấp
đối với các hợp đồng PPP ở LAC cung cấp thêm nhiều thông tin cơ bản về CPP.
22


Quỹ Bảo hiểm Hạ tầng Indonesia, hoặc IIGF, là doanh nghiệp nhà nước
được thành lập theo Quy chế của Chính phủ và Nghị định của Bộ Tài chính năm
2009. Là một trong những cơng cụ tài chính của Chính phủ, IIGF chịu sự giám
sát trực tiếp của Bộ Tài chính và có nhiệm vụ để đảm bảo cho các dự án cơ sở hạ
tầng theo các chương trình PPP. IIGF là một phần của nỗ lực của chính phủ để
thúc đẩy phát triển cơ sở hạ tầng ở Indonesia bằng cách cung cấp hỗ trợ/đảm bảo
ngẫu nhiên cho những rủi ro do hành động của chính phủ. Quỹ hoạt động như
một cửa duy nhất để thẩm định, cấu trúc và đảm bảo cho các dự án cơ sở hạ tầng
PPP. Cửa duy nhất này cung cấp sự chắc chắn vì nó là một chính sách nhất qn
để đánh giá bảo lãnh, một quy trình duy nhất cho các yêu cầu bồi thường, và nó
đưa ra tính minh bạch và nhất qn trong q trình việc đó là rất quan trọng cho
sự tự tin của thị trường. IIGF cung cấp bảo đảm chống lại các rủi ro cụ thể dựa
trên nhu cầu của khu vực tư nhân trong nhiều lĩnh vực - bao gồm điện, nước,
đường thu phí, đường sắt, cầu, bến cảng và những nơi khác.
Quỹ bảo lãnh tín dụng cơ sở hạ tầng (ICGF) của Hàn Quốc được thành
lập vào năm 1994, được quản lý bởi một tổ chức tài chính cơng. ICGF đảm bảo

mỗi dự án lên tới 300 tỷ won, với mức phí bảo lãnh hàng năm là 1,5% tổng số
tiền bảo lãnh. Thơng thường, lệ phí bảo lãnh hàng năm nằm trong khoảng từ 0,3
đến 1,3 phần trăm. Bảo lãnh hoạt động dưới hình thức uỷ thác - nghĩa là ICGF
trả lại khoản vay của doanh nghiệp dự án cho các tổ chức tài chính trong trường
hợp doanh nghiệp dự án khơng thanh tốn nợ, nếu quỹ khơng đủ, chính phủ có
thể đóng góp thêm.
3.5. Huy động các nguồn lực bổ sung
- Cấu trúc bao lãnh thanh tốn tuyệt đối:
Một cấu trúc tài chính đơi khi được sử dụng để giảm chi phí tài chính cho
các dự án PPP là mơ hình bao thanh tốn tuyệt đối, có thể được sử dụng cho các
dự án PPP do chính phủ chi trả. Theo mơ hình này, một khi việc xây dựng được
hoàn thành một cách thỏa đáng, chính phủ sẽ ban hành một cam kết khơng thể
huỷ ngang để trả cho doanh nghiệp dự án một phần chi phí hợp đồng - thường là
đủ để trang trải các dịch vụ nợ. Điều này có thể làm giảm chi phí tài chính của
dự án. Tuy nhiên, điều này có nghĩa là chính phủ vẫn duy trì được nhiều rủi ro
trong khn khổ chương trình PPP, và vì các khoản thanh tốn dịch vụ nợ khơng
cịn dựa trên kết quả hoạt động nữa, bên cho vay ít quan tâm hơn đến việc bảo
đảm thực hiện dự án trong suốt q trình hoạt động. Mơ hình này đã được sử
dụng rộng rãi ở Đức cho các dự án nhỏ - điển hình là các dự án ở địa phương nơi mà hơn một nửa dự án PPP được thực hiện trong giai đoạn 2002-2006 đã sử
dụng cấu trúc này.

23


Một biến thể của mơ hình này là chuyển nhượng khoản phải thu được sử
dụng ở Pháp. Tương tự như vậy, khi cơ sở hạ tầng được xây dựng và hoạt động,
chính phủ có thể cam kết thực hiện một loạt các khoản thanh tốn vơ điều kiện
về tính sẵn có sẽ bao gồm một phần hoặc tồn bộ dịch vụ nợ của doanh nghiệp
dự án PPP.
Chính phủ Peru cũng đã đưa ra một cấu trúc tài chính cho PPP, một biến

thể của mơ hình bao thanh tốn tuyệt đối, trong đó các cam kết thanh tốn khơng
thể huỷ ngang này được ban hành trong quá trình xây dựng khi hồn thành các
mốc quan trọng. Các mơ hình kiểu này cho phép đối tác tư nhân dần tài trợ cho
các khoản đầu tư của mình, bằng cách chứng khốn hóa dịng chảy thanh tốn
được đảm bảo trong tương lai liên quan đến từng giai đoạn xây dựng. Tuy nhiên,
nó cũng có nghĩa là Chính phủ cam kết thanh tốn một phần của số tiền ký hợp
đồng bất kể cơng trình đó đã hồn thành hay chưa.
- Sự tham gia của các ngân hàng phát triển và tổ chức tài chính:
Nhiều chính phủ đã thành lập ngân hàng phát triển nhà nước hoặc các tổ
chức tài chính nhà nước khác, có thể cung cấp một loạt các sản phẩm tài chính
cho các dự án PPP. Các tổ chức tài chính này có thể được chính phủ tài trợ vốn
và thường có thể truy cập tài chính ưu đãi. Trường hợp các tổ chức này hoạt
động nhiều hoặc ít hơn là các tổ chức tài chính thương mại, họ có thể được đánh
giá cao hơn về khả năng tồn tại của dự án PPP đề xuất so với chính phủ - mặc dù
một số tổ chức như vậy cũng có thể bị áp lực chính trị làm suy yếu chất lượng
của nghiên cứu khả thi hoặc cấu trúc dự án.
Trong một số trường hợp, các ngân hàng phát triển được thành lập có thể
mở rộng các hoạt động của họ vào lĩnh vực PPP. Chẳng hạn, Ngân hàng quốc
doanh Bancoes (BNDES) đã là bên cho vay chủ yếu đối với các dự án cơ sở hạ
tầng tư nhân trong việc đánh giá rủi ro tại Brazil và cung cấp tài chính tương tự
như một ngân hàng thương mại tư nhân.
Ngoài ra, các chính phủ có thể thành lập các tổ chức tài chính đặc biệt để
phục vụ các dự án PPP, và đôi khi là các khoản đầu tư cơ sở hạ tầng khác. Ví dụ:
Doanh nghiệp TNHH Tài chính Cơ sở hạ tầng Ấn Độ (IIFCL) được thành lập
vào năm 2006 để cung cấp các khoản nợ dài hạn cho các dự án cơ sở hạ tầng có
thể thực hiện được bởi các doanh nghiệp công cộng hoặc tư nhân. Ở Indonesia,
Quỹ bảo lãnh cơ sở hạ tầng của Indonesia (IIGF) được thành lập năm 2009 với
tư cách là doanh nghiệp nhà nước để đảm bảo cho các dự án cơ sở hạ tầng theo
các chương trình PPP. Tuy nhiên, trừ phi các chính sách và khn khổ thể chế
được xây dựng để cung cấp một danh mục dự án khả thi thì các quỹ tài trợ vốn

do chính phủ hỗ trợ sẽ không cung cấp kết quả mong đợi.

24


Các tổ chức tài chính của chính phủ cũng có thể được sử dụng để cung
cấp sự phối hợp và thực thi chính sách PPP bằng cách thiết lập các quy tắc và
yêu cầu rõ ràng khi có nguồn tài chính. Điều này đặc biệt có thể áp dụng khi một
tổ chức tài chính được thành lập đặc biệt để đáp ứng nhu cầu của một chương
trình PPP. Chẳng hạn ở Mexico hầu hết các dự án PPP đã được thực hiện với sự
hỗ trợ của FONADIN, quỹ đầu tư cơ sở hạ tầng thuộc ngân hàng phát triển quốc
gia BANOBRA.
- Các nguồn lực khác:
Việc thu phí người dùng cho các dịch vụ có thể đem lại nhiều doanh thu
hơn, và đơi khi có thể được thực hiện tốt hơn hoặc dễ dàng hơn với sự vận hành
của tư nhân hơn là của khu vực cơng. Ngồi ra, PPP có thể cung cấp các nguồn
tài chính thay thế cho cơ sở hạ tầng, trong khi các chính phủ phải đối mặt với
những hạn chế tài chính. Việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực công khai khan
hiếm là một thách thức quan trọng đối với các chính phủ và một trong số đó
nhiều chính phủ thiếu đi các mục tiêu. Lý do là khu vực cơng thường có ít hoặc
khơng có động cơ cho hiệu quả được cấu trúc trong tổ chức và quy trình của nó
và do đó khơng được đảm bảo để xây dựng và vận hành cơ sở hạ tầng hiệu quả.
Thúc đẩy các ưu đãi như vậy vào một khu vực công cộng cố định là điều khó
khăn, mặc dù khơng phải là khơng thể, như Singapore đã chứng minh bằng cách
phát triển sự cống hiến của chính phủ cho hiệu quả trong khi duy trì nhiều dịch
vụ quan trọng trong phạm vi công cộng.
Tuy nhiên, các nhà khai thác khu vực tư nhân tham gia vào một cơ hội đầu
tư hoặc hợp đồng với mục tiêu rõ ràng là tối đa hóa lợi nhuận, phần lớn do hiệu
quả đầu tư và hoạt động tăng lên. Nếu PPP có cấu trúc để cho phép nhà khai
thác theo đuổi mục tiêu này, hiệu quả của các dịch vụ cơ sở hạ tầng có thể sẽ

được tăng cường. Nâng cao hiệu quả của các dịch vụ và hoạt động cũng làm
tăng cơ hội cho các dịch vụ này bền vững về mặt kinh tế và được cung cấp với
mức giá phải chăng - thậm chí sau khi đáp ứng các yêu cầu về lợi nhuận của các
nhà khai thác tư nhân.
4. Công khai, minh bạch thông tin trong quá trình đầu tư
4.1. Các nguyên tác quản trị đối với dự án PPP
Thiết lập một khuôn khổ PPP rõ ràng cơng khai truyền đạt cam kết của
chính phủ đối với các dự án PPP. Nó cũng xác định các dự án sẽ được thực hiện
như thế nào, giúp đảm bảo quản lý tốt chương trình PPP - đó là nâng cao tính
hiệu quả, trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, sự công bằng, và sự tham gia
vào việc các dự án PPP được thực hiện như thế nào.
Cuốn Hướng dẫn của Ủy ban Kinh tế Châu Âu của Liên hợp quốc
(UNECE) về Thúc đẩy Quản trị Tốt trong PPP định nghĩa quản trị là "quá trình
25