Thực trạng tổ chức chính quyền địa phương từ khi Luật tổ chức chính quyền Việt Nam năm 2015 có hiệu lực, nghiên cứu từ một trường hợp cụ thể

MỤC LỤ

LỜI MỞ ĐẦU..................................................................................................4
CHƯƠNG I: NHỮNG ĐIỂM MỚI VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG TRONG HIẾN PHÁP 2013. MỤC TIÊU, QUAN ĐIỂM XÂY
DỰNG VÀ BỐ CỤC CỦA LUẬT CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT
NĂM 2015……………………………………………………………………6
1.1. Những điểm mới về tổ chức chính quyền địa phương trong hiến
pháp 2013………………………………………………………………
6
1.1.1. Về sửa đổi tên Chương IX thành “Chính quyền địa phương”. 9
1.1.2. Sửa đổi, bổ sung quy định về các đơn vị hành chính..............10
1.1.3. Thiết lập các ngun tắc về mơ hình tổ chức chính quyền địa
phương có sự đổi mới phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, hải
đảo........................................................................................................12
1.1.4. Bổ sung quy định về nhiệm vụ của chính quyền địa phương. 15
1.1.5. Các quy định về Hội đồng nhân dân........................................16
1.1.6. Các quy định về Uỷ ban nhân dân............................................17
1.1.7. Quy định về đại biểu Hội đồng nhân dân.................................18
1.1.8. Quy định về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành
viên………...........................................................................................19
1.1.9. Yêu cầu đặt ra đối với việc hoàn thiện pháp luật về chính
quyền địa phương…………………………………………..…….……….20
1.2. Mục tiêu, quan điểm xây dựng và bố cục của Luật chính quyền
địa phương Việt Nam 2015……………………………….………......…….21
1.2.1. Mục tiêu…………………………………..………………..…..21
1.2.2. Quan điểm xây dựng…………………………….……….……21
1

1.2.3.

Bố

cục

của

Luật……………………………..

………………....22
CHƯƠNG II: NHỮNG ĐIỂM MỚI VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƯƠNG TRONG LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG 2015………………………………………………………….…27
2.1. Một số diểm mới và ưu diểm của Luật tổ chức chính quyền địa
phương 2015........................................................................................27
2.1.1. Về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính
...............................................................................................................28
2.1.2. Về cơ cấu, tổ chức và hoạt động của HĐND............................28
2.1.3. Về cơ cấu, tổ chức và hoạt động của UBND............................29
2.1.4. Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp
..............................................................................................................30
CHƯƠNG III: NHỮNG THỰC TRẠNG, HẠN CHẾ TRONG LUẬT TỔ
CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM 2015 VÀ GIẢI
PHÁP……...............................................................................................…31
3.1. Các vấn đề liên quan đến cơ cấu tổ chức…………………......31
3.1.1. Quy định về chức danh người đứng đầu cơ quan chuyên môn
của UBND…………..………………………………………………31
3.1.2. Về cơ cấu tổ chức của HĐND………………………………32
3.1.3. Hoạt động của thường trực HĐND cấp xã………..…………

31
3.1.4. Không thành lập tổ đại biểu HĐND xã, phường, thị trấn…33
3.2. Các vấn đề liên quan tới hoạt động…………………………….33
3.2.1. Về thẩm quyền của HĐND giữa hai kỳ họp………………….33
2


3.2.2. Vai trò, trách nhiệm tổ đại biểu HĐND…………………….34
3.2.3. Về lấy phiếu tín nhiệm……………………………………….34
3.2.4. Về mối quan hệ HĐND các cấp………………………………34
3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi luật tổ chức chính quyền
địa phương……………………………..……………………………………35
KẾT LUẬN....................................................................................................36
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................37

3


LỜI MỞ ĐẦU
Việc quản lý ở địa phương từ xa xưa nhà nước nào cũng phải tiến hành.
Bởi một lẽ thơng thường rằng, khơng một chính phủ của một nước nào chỉ
thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi tọa ngự của các cơ
quan Nhà nước trung ương. Chính quyền địa phương là nơi triển khai thực
hiện hầu như tất cả các quyết định của các cơ quan nhà nước trung ương. Vì
vậy bất cứ chế độ chính trị nào cũng phải lo việc quản lý địa phương. Đây
không phải là vấn đề dễ giải quyết, vì số lượng các đơn vị hành chính địa
phương rất nhiều, lên đến con số hàng ngàn đơn vị, những cơng việc phải đảm
nhiệm của địa phương thì lại khó có thể liệt kê ra hết, hơn nữa biên giới thích
hợp cho một hoạt động này, thì lại ít khi đồng nhất, lại thích hợp cho một loại
hoạt động khác. Một thị trấn được cung cấp nước ở chỗ này nhưng lại được

thoát nước ở những chỗ kia. Hệ thống giao thông nối liền các vùng trong một
thị xã với nhau và các vùng phụ cận theo một kế hoạch, hoàn toàn khác với
các vùng phục vụ cho việc giáo dục và đào tạo, cũng như các vùng phòng và
chống tội phạm. Theo mỗi chức năng của chính quyền xét về phương diện địa
dư nếu được phóng chiếu trên một tấm bản đồ tương ứng với những nhu cầu
riêng của chức năng đó và đặt chúng chồng lên nhau, thì sẽ cho chúng ta một
kết quả là không một cái nào chồng khít lên một cái nào.
Tổ chức chính quyền địa phương phụ thuộc vào nhiều thứ, nhưng trước
hết vào việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Các đơn vị lãnh
thổ địa phương trên thế giới hiện nay được hình thành theo 2 nguyên tắc cơ
bản: Tự nhiên và nhân tạo. Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình
thành một cách tự nhiên, dựa trên các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục tập
4


quán, truyền thống văn hóa và lịch sử... Đơn vị lãnh thổ - hành chính nhân tạo
là những đơn vị được Nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị
hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay còn được gọi là nhu cầu “cai
trị” của trung ương.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực thi hành từ
ngày 01/01/2016 đã góp phần thể chế hóa Hiến pháp năm 2013 về địa vị pháp
lý, cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương. Trong
hơn ba năm triển khai thực hiện Luật, đã có hơn ba mươi lần Hội nghị
Thường trực Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố của 06 khu vực trong cả
nước đã được tổ chức. Tại mỗi Hội nghị, vấn đề thực hiện Luật luôn được bàn
bạc, thảo luận, trao đổi những kinh nghiệm và tìm cách tháo gỡ những khó
khăn, vướng mắc bên cạnh việc khẳng định những thành tựu, thuận lợi mà
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 mang lại. Đã có rất nhiều
đánh giá cho rằng, bên cạnh những kết quả đạt được trong quá trình triển khai
thi hành, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã bộc lộ những

hạn chế, gây khó khăn, vướng mắc khi áp dụng. Do đó, một số quy định của
Luật cần được tiếp tục nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với chủ
trương, định hướng của Đảng và đáp ứng yêu cầu thực tiễn.
Với việc lựa chọn đề tài “ Thực trạng tổ chức chính quyền địa
phương từ khi Luật tổ chức chính quyền Việt Nam năm 2015 có hiệu lực,
nghiên cứu từ một trường hợp cụ thể ” em mong muốn làm rõ hơn những
điểm mới về tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam, chỉ ra những điểm
cịn hạn chế trong Luật tổ chức chính quyền địa phương.
Do nhận thức của em cịn hạn chế nên khơng tránh khỏi những sai sót
trong q trình làm bài, em rất mong nhận được sự giúp đỡ của thầy cô để bài
viết của em được hoàn thiện hơn.
Em xin chân thành cảm ơn!

5


NỘI DUNG
Chương I: NHỮNG ĐIỂM MỚI VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG TRONG HIẾN PHÁP 2013. MỤC TIÊU, QUAN ĐIỂM XÂY
DỰNG VÀ BỐ CỤC CỦA LUẬT CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT
NĂM 2015
1.1. Những điểm mới về tổ chức chính quyền địa phương trong Hiến pháp
2013:
Trong quá trình lấy ý kiến nhân dân vào dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến
pháp năm 1992, Chương IX của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về
chính quyền địa phương là một trong những vấn đề nhận được sự quan tâm và
thảo luận nhiều nhất của các đại biểu Quốc hội, các cấp quản lý Trung ương
và địa phương cũng như giới khoa học. Bởi vì việc sửa đổi, bổ sung các nội
dung tại Chương này có ảnh hưởng trực tiếp tới tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm cụ thể hóa chủ trương của Đảng về

tổ chức hợp lý, hiệu quả chính quyền địa phương, tăng cường năng lực hoạt
động của các cấp chính quyền địa phương, đồng thời nâng cao tính gần dân
của các hoạt động hành chính, thiết lập chế độ chịu trách nhiệm độc lập về
các nguồn lực. Bên cạnh đó, việc nghiên cứu, sửa đổi các quy định của Hiến
pháp năm 1992 cũng nhằm bảo đảm thiết lập các nguyên tắc về tính chất, vị
trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương và các cơ quan trong bộ
máy chính quyền địa phương tương đối ổn định, phù hợp với tính chất có hiệu
lực lâu dài của Hiến pháp, khắc phục những vướng mắc, hạn chế trong tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian qua và là cơ sở
Hiến định để cụ thể hóa trong Luật tổ chức chính quyền địa phương.
6


Theo đó, tại Hiến pháp năm 2013, các quy định về chính quyền địa
phương được quy định tại Chương IX, gồm 7 điều, từ Điều 110 đến Điều
116, được xây dựng trên cơ sở đổi tên Chương IX (Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân) của Hiến pháp năm 1992. So với các quy định của Hiến pháp
năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), các quy định này vừa có tính kế thừa,
vừa có sự bổ sung, phát triển với một số quy định mở đường cho sự cải cách
tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân dân
(UBND).
Hiến pháp năm 2013 quy định một cách tổng quát về đơn vị hành chính,
về nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương,
về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân, còn những vấn đề cụ thể về tổ chức, thẩm quyền của từng cấp chính
quyền địa phương sẽ do luật định. Những điểm sửa đổi, bổ sung cơ bản, quan
trọng gồm:
- Về đơn vị hành chính: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định
của Hiến pháp năm 1992 về các đơn vị hành chính nhằm bảo đảm sự thống
nhất, đồng bộ, ổn định trong cấu trúc hành chính ở nước ta; đồng thời bổ sung

quy định về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính tương
đương với quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Theo
đó, nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành
huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia
thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành
xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia
thành phường; đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập
(Điều 110).
- Về tổ chức chính quyền địa phương: Hiến pháp năm 2013 quy định
khái quát theo hướng: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị
hành chính của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền
địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù
7


hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt do luật định” (Điều 111). Việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân cụ thể ở từng đơn vị hành chính sẽ được quy định trong Luật tổ chức chính
quyền địa phương trên cơ sở tổng kết việc thực hiện chủ trương của Đảng thí
điểm một số nội dung về tổ chức chính quyền đơ thị và kết quả tổng kết thực
hiện Nghị quyết 26 của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu tổ chức chính quyền địa
phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt và các nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và
địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương.
- Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương: Hiến pháp năm
2013 quy định chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến
pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật
định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ,
quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định
thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của
mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa

phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên
với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó (Điều 112).
- Về địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa
phương: Kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013
tiếp tục khẳng định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do
Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và
cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo
đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của
địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương
(Điều 113). Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng
nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân
8


dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Điều 114). Hiến pháp cũng sắp
xếp lại và làm rõ hơn tính chất, trách nhiệm, thẩm quyền của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân để phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà
nước thống nhất và mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong tình
hình mới (Điều 113, Điều 114).
1.1.1. Về sửa đổi tên Chương IX thành “Chính quyền địa phương”:
Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi tên gọi của Chương IX từ "Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân" thành "Chính quyền địa phương". Việc sửa đổi
tên gọi của Chương này không chỉ thuần túy là sự sửa đổi về câu chữ, mà hơn
hết đã thể hiện được tính thống nhất của chính quyền địa phương và sự kết
nối chặt chẽ của hai cơ quan tổ chức thực thi quyền quyền lực nhà nước ở địa
phương. Bởi vì, mặc dù HĐND và UBND là hai cơ quan có vị trí và chức
năng khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một
cấp hành chính, có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức và trong tổ chức thực

hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thực tế cho thấy hiệu lực,
hiệu quả hoạt động của một cấp chính quyền địa phương chủ yếu dựa vào
việc phát huy mang tính tổng hợp hiệu lực hoạt động của cả hai cơ quan trong
một thể thống nhất. Bởi vậy, việc đổi tên gọi của Chương này là một bước
thay đổi nhận thức về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong
Hiến pháp, thể hiện rõ tính thống nhất, thơng suốt của bộ máy nhà nước từ
Trung ương đến chính quyền địa phương trong một nhà nước đơn nhất.
Việc sửa đổi tên gọi của Chương cũng đã đặt ra yêu cầu phải có đổi
mới thực sự về mơ hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của chính quyền địa phương theo hướng:
(i) Bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa HĐND và UBND. Trong đó,
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh
thổ, thực hiện chức năng của mình trên cơ sở Hiến pháp, Luật và các văn bản
của cơ quan nhà nước cấp trên, đóng vai trị chủ yếu trong việc tổ chức thực
hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên ở
9


địa phương. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân,
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng
nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
(ii) Phân cấp, phân quyền rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền
địa phương, bảo đảm nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương và các nguồn lực bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ, quyền
hạn được phân cấp.
(iii) Khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống
hành chính thống nhất, thông suốt của một Nhà nước đơn nhất, trong đó, giải
quyết mối quan hệ hài hịa giữa chính quyền địa phương với các cơ quan hành
chính cấp trên và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.
1.1.2. Sửa đổi, bổ sung quy định về các đơn vị hành chính:

Phân chia đơn vị hành chính là một trong những nội dung quan trọng
của chính quyền địa phương, là cơ sở để thiết lập tổ chức bộ máy thực hiện
chức năng quản lý trên đơn vị hành chính đó. Kế thừa phần lớn các quy định
của Điều 118 Hiến pháp năm 1992 và nhằm bảo đảm sự ổn định của hệ thống
các đơn vị hành chính đã được phân chia và hình thành trong thời gian qua,
Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định các đơn vị hành chính của nước ta
được phân định như sau:
"Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc
Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;
Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành
phường và xã; quận chia thành phường.
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập."
Bên cạnh đó, quy định tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013 có một số bổ
sung để mở đường cho việc thiết lập, hình thành một số đơn vị hành chính
10


đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, đơ thị hóa ngày càng gia tăng cao
độ như hiện nay, cụ thể:
Thứ nhất, Điều 110 đã bổ sung quy định “đơn vị hành chính tương
đương” với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương
nhằm tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng
nhu cầu khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Quy định này
mặc dù chưa định tên, loại hình của đơn vị hành chính được bổ sung, nhưng
cho thấy Hiến pháp năm 2013 để mở cho việc thành lập đơn vị hành chính
mới trong thành phố trực thuộc Trung ương, chẳng hạn, “thành phố” trong
“thành phố trực thuộc Trung ương” như đề xuất của thành phố Hồ Chí Minh
trong Đề án thí điểm mơ hình chính quyền đơ thị. Việc bổ sung quy định này
là trên cơ sở tiếp thu ý kiến của Chính phủ, của các đại biểu Quốc hội, nhất là

các đại biểu của thành phố Hồ Chí Minh và trên cơ sở các đề án thí điểm tổ
chức mơ hình chính quyền đơ thị ở Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh.
Thứ hai, bổ sung quy định “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do
Quốc hội thành lập”. Quy định này trên thực tế không phải là nội dung mới
hồn tồn, vì tại khoản 8 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 quy định về thẩm
quyền của Quốc hội đã quy định rõ thẩm quyền của Quốc hội trong việc thành
lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, nhưng tại quy định về đơn vị hành
chính tại Điều 118 Hiến pháp năm 1992 không quy định về đơn vị hành chính
– kinh tế đặc biệt. Do đó, việc bổ sung quy định này tại Điều 110 Hiến pháp
năm 2013 là cần thiết để bảo đảm tính tổng thể của các đơn vị hành chính của
nước ta, đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
đang đặt ra ở một số địa phương (như huyện đảo Phú Quốc tỉnh Kiên Giang
và huyện Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh...). Quy định này được bổ sung trên cơ sở
ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức (nhất là ý kiến
đề xuất của Chính phủ) và các địa phương.
Thứ ba, Điều 110 bổ sung quy định “việc thành lập, giải thể, nhập,
chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa
11


phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. Việc bổ sung quy định này
cùng với việc điều chỉnh thẩm quyền của Chính phủ trong việc thành lập, giải
thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh lên thành
thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Mục đích của việc bổ sung quy
định này là nhằm thiết lập các tiêu chí, điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập,
giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính chặt chẽ để bảo
đảm tính ổn định các đơn vị hành chính, tránh tình trạng “nhập - tách” có
phần dễ dãi, thiếu căn cứ, tiêu chí minh bạch, cơng khai, đặc biệt là thiếu sự
tham gia ý kiến có tính quyết định của nhân dân như thực tế vừa qua ở nước
ta. Hiện nay, Dự án Luật tổ chức quyền địa phương đang được khẩn trương

xây dựng, trong đó quy định rõ trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia,
điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính và thủ tục lấy ý kiến nhân dân địa
phương.
1.1.3. Thiết lập các nguyên tắc về mơ hình tổ chức chính quyền địa phương
có sự đổi mới phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, hải đảo:
Để thực hiện một bước đổi mới mô hình tổ chức của chính quyền địa
phương các cấp, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về việc
thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương. Sau một năm thực hiện Nghị quyết quan trọng này, Nhà
nước ta đã tiến hành sơ kết thấy rõ những mặt thành công và những điểm cịn
hạn chế. Trên cơ sở đó, Báo cáo chính trị của Đại hội Đảng lần thứ XI chỉ
đạo: “Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương khơng tổ chức Hội đồng nhân
dân huyện, quận, phường”. Đồng thời, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội
của Đại hội Đảng XI cũng có chủ trương: “Tổng kết, đánh giá mơ hình tổ
chức và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mơ
hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, trách nhiệm, thẩm
quyền, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả. Xây dựng chính quyền đơ thị và chính
quyền nơng thơn phù hợp”.

12


Trong quá trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, đa số ý kiến
thống nhất với nhau ở hai vấn đề mang tính ngun tắc là đã có đơn vị hành
chính thì phải có chính quyền; chính quyền phải bao gồm HĐND và UBND,
UBND do HĐND cùng cấp bầu ra. Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy
định:
“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của
nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban

nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.
Điều 111 của Hiến pháp năm 2013 có sự xuất hiện khái niệm mới “cấp
chính quyền địa phương”. Khái niệm này cho phép phân biệt rõ giữa cách
phân chia đơn vị hành chính để quản lý với mơ hình tổ chức chính quyền ở
từng đơn vị hành chính. Ở tất cả các đơn vị hành chính phải có chính quyền
địa phương nhưng khơng phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền.
Cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải
đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền
thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND cùng cấp
bầu ra; cịn ở đâu khơng được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành
chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ cơng tại địa bàn. Như
vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra quy định mới “cấp chính quyền
địa phương” gồm có HĐND và UBND và cấp chính quyền được xác định ở
những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với “đặc điểm nông
thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.
Thực tế cho thấy, quản lý nhà nước đối với đời sống đô thị là khác so
với quản lý nhà nước đối với đời sống nông thôn. Mặc dù vậy, Hiến pháp
1992 vẫn quy định việc thiết lập các đơn vị hành chính đơ thị cũng như nơng
thơn, trên cùng một mặt bằng pháp lý, khơng có sự khác biệt. Dù là tỉnh hoặc
thành phố trực thuộc trung ương đều là một cấp chính quyền “gọi chung là
13


cấp tỉnh”, “gọi chung là cấp huyện” và “gọi chung là cấp xã”. Ở đây, có thể
thấy hầu như chưa có ý tưởng tạo ra sự khác biệt giữa chính quyền nông thôn
và đô thị, mặc dù trên thực tế hai địa bàn có đối tượng quản lý nhà nước rất
khác nhau và vì vậy, địi hỏi cách thức, phương pháp quản lý cũng phải khác
nhau.
Qua nghiên cứu thực tế, đơ thị có một số đặc điểm sau đây địi hỏi phải

có sự phân biệt trong mơ hình tổ chức chính quyền địa phương ở đơ thị và
nơng thơn: (i) tập trung dân cư với mật độ cao, địa giới hành chính và điều
kiện sinh sống của người dân khá chật hẹp; (ii) cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ
tầng xã hội phát triển có tính liên thơng, đồng bộ; (iii) có nếp sống, văn hóa
của người dân gắn liền với đặc điểm sinh hoạt, giao tiếp rất đặc thù khác với
nông thôn; (iv) là nơi dễ tập trung, phát sinh các tệ nạn xã hội gây phức tạp
trong quản lý.
Xuất phát từ các đặc điểm nói trên của đơ thị, quản lý Nhà nước ở đơ
thị địi hỏi phải bảo đảm, tính thống nhất, đồng bộ và liên thơng trên mọi khía
cạnh của quản lý Nhà nước như tổ chức bộ máy, cơ chế, phương thức quản lý,
thẩm quyền và trách nhiệm...
Các đặc điểm của nông thôn tương phản với các đặc điểm của đô thị:
(i) dân cư tập trung với mật độ không cao và phần lớn đất đai thường được sử
dụng cho hoạt động sản xuất nông nghiệp; (ii) điểm dân cư nông thôn là nơi
cư trú tập trung của nhiều hộ gia đình gắn kết với nhau trong sản xuất, sinh
hoạt và các hoạt động xã hội khác; (iii) khơng có chức năng làm trung tâm và
tính tập trung cao như ở đơ thị; (iv) tính gắn kết trong những cộng đồng có
quy mơ nhỏ, phù hợp với cách quản lý theo kiểu tự quản, tự quyết định các
vấn đề quan trọng. Với đặc điểm cơ bản của nơng thơn là tính gắn kết cộng
đồng rất cao, cơ sở hạ tầng xã hội phát triển chưa cao, trình độ dân trí thấp
hơn ở đơ thị nên mơ hình quản lý Nhà nước ở nơng thơn phải có những khác
biệt so với đơ thị. Những khác biệt này đặc biệt nhấn mạnh đến các khuôn
khổ tự quản và tổ chức các cấp chính quyền. Do trình độ dân trí thấp hơn so
14


với khu vực đô thị, phong cách quản lý và cách thức giao tiếp cộng đồng cũng
khác nên các vấn đề quản lý mọi mặt kinh tế - xã hội phải được xử lý theo
cách thức thể hiện tốt nhất ý chí của cộng đồng. Áp dụng cơ chế quản lý hành
chính trực tiếp và bỏ qua vai trị của cơ quan đại diện, dù trong điều kiện hệ

thống pháp luật có hồn thiện đến đâu, sẽ khơng phù hợp với địa bàn nơng
thơn.
Theo tinh thần đó, quy định có tính mở về mơ hình tổ chức chính quyền
địa phương (tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013) tạo cơ hội đón nhận tư tưởng
đổi mới trong q trình xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
1.1.4. Bổ sung quy định về nhiệm vụ của chính quyền địa phương:
Hiến pháp năm 1992 khơng có điều khoản riêng quy định về chức
năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà chỉ quy định về thẩm quyền
của HĐND và UBND. Hiến pháp năm 2013 đã thay đổi cách tiếp cận, coi
chính quyền địa phương là một thiết chế hiến định.
Vì vậy, Hiến pháp năm 2013 cũng đã bổ sung một điều mới quy định
trực tiếp chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương (Điều 112). Theo
đó, chính quyền địa phương có 2 loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau: (1)
tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; (2)
quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Trong một Nhà nước đơn
nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính quyền địa phương là
tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Đồng thời,
chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm xuất phát từ tính đặc thù của địa
phương. Đây là nhiệm vụ có tính tự quản cao. Việc thực hiện hai nhiệm vụ
quan trọng này đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.
“Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở
phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa
phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” (khoản 2 Điều 112 Hiến
pháp năm 2013). Có thể nói, đây là một nguyên tắc hiến định quan trọng
15


trong việc thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa
phương và chính quyền Trung ương (cũng như giữa các cấp chính quyền địa
phương với nhau) trong việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương

và các luật có liên quan. Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi
cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách
nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền mới
hiệu quả. Bên cạnh cơ chế phân cấp, phân quyền theo tinh thần của Điều 52
và khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013, cịn có cơ chế uỷ quyền. Vì vậy,
khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 có quy định: “Trong trường hợp cần
thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ
quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”.
Trên thực tế rất nhiều nhiệm vụ của Trung ương được giao cho địa phương
thực hiện, nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện để thực hiện
cơng việc đó, do đó, gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định tại
Khoản 3 Điều 112 của Hiến pháp tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều bức xúc
của các địa phương hiện nay.
1.1.5. Các quy định về Hội đồng nhân dân:
Các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 2013 về cơ bản có sự kế
thừa các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 1992. Theo tinh thần đó,
Khoản 1 Điều 113 tiếp tục quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm
chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”.[1]
Khoản 2 Điều 113 quy định rõ hơn chức năng và nhiệm vụ của HĐND địa
phương, theo đó, HĐND thực hiện 2 loại chức năng là “quyết định” và “giám
sát”, cụ thể, HĐND:
- Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;

16


- Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực
hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân.

Như vậy, ở vai trò thực hiện các vấn đề của địa phương, HĐND sẽ
quyết định chính sách về những vấn đề thuộc địa phương trên cơ sở phát huy
vai trị khởi xướng chính sách của UBND và các tổ chức, cơ quan khác, đồng
thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với các
nhiệm vụ mà Trung ương giao cho chính quyền địa phương thực hiện thì
HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Quy định thẩm
quyền của HĐND như vậy là phù hợp với những điểm mới trong quy định tại
Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, nếu việc cải cách hành chính được đẩy mạnh theo hướng
phân cấp mạnh mẽ cho địa phương và tạo không gian pháp lý đủ rộng để các
địa phương phát huy lợi thế so sánh và những đặc thù vốn có của mình thì vai
trị tự chủ của chính quyền địa phương sẽ được phát huy hơn. Tính chủ động
thực sự của HĐND trong khuôn khổ, trên các vấn đề mà các cơ quan nhà
nước cấp trên phân cấp, uỷ quyền sẽ được khẳng định. Và lúc đó, tính đại
diện của HĐND thể hiện ý chí, nguyện vọng, quyền lợi của nhân dân địa
phương đã bầu ra mình sẽ rõ nét hơn. Trên thực tế, do sự phân cấp giữa Trung
ương và các cấp địa phương chưa rõ ràng và mạnh mẽ, những vấn đề thể hiện
lợi ích có tính đặc thù cũng như thể hiện yêu cầu cần phát huy tính chủ động
của cơ quan đại diện địa phương các cấp chưa được làm rõ nên hoạt động của
HĐND khó mà tránh được tính hình thức. Tính tự chủ của HĐND với tính
cách là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân
dân ở địa phương có thể nói, đến nay cũng cịn có phần hạn chế. Điều này
trực tiếp liên quan đến việc xác định ở cấp địa phương nào cần có cơ quan đại
diện và từ đó việc đại diện mới có nội dung.
1.1.6. Các quy định về Ủy ban nhân dân:
Quy định về tính chất, nguồn gốc hình thành của UBND trong Hiến
pháp năm 2013 về cơ bản vẫn kế thừa các quy định về UBND trong Hiến
17

pháp năm 1992. Ở đơn vị hành chính nào được xác định là cấp chính quyền, ở
đó có HĐND và UBND, UBND do HĐND bầu ra và được xác định là “cơ
quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”.
Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp năm 2013: “Uỷ ban nhân dân ở
cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ
quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành
chính nhà nước cấp trên”. Tuy nhiên, quy định trên cũng có tính mở nhất định
theo hướng, ở những đơn vị hành chính khơng được xác định là một cấp
chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành
lập như thế nào là do luật định.
Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, Khoản 2 Điều 114 tiếp tục quy định “Uỷ
ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ
chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”, đồng thời có bổ sung
nhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”.
1.1.7. Quy định về đại biểu Hội đồng nhân dân:
Về cơ bản, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến
pháp năm 1992 về đại biểu HĐND (Điều 121 và 122 Hiến pháp năm 1992).
Cụ thể, Điều 115 Hiến pháp năm 2013 quy định như sau:
“1. Đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chí, nguyện
vọng của Nhân dân địa phương; liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát
của cử tri, thực hiện chế độ tiếp xúc, báo cáo với cử tri về hoạt động của
mình và của Hội đồng nhân dân, trả lời những yêu cầu, kiến nghị của cử tri;
xem xét, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đại biểu Hội đồng nhân
dân có nhiệm vụ vận động Nhân dân thực hiện Hiến pháp và pháp luật, chính
sách của Nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, động viên Nhân dân
tham gia quản lý nhà nước.

18

2. Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân,
các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân, Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân và Thủ trưởng cơ quan thuộc Uỷ ban nhân
dân. Người bị chất vấn phải trả lời trước Hội đồng nhân dân. Đại biểu Hội
đồng nhân dân có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước, tổ chức, đơn vị
ở địa phương. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị này có trách nhiệm
tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu.”
Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, các quy định về đại
biểu Hội đồng nhân dân nhận được sự đồng thuận cao của các Bộ, ngành, địa
phương, các cơ quan, tổ chức, chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân. Tuy
nhiên, cũng có ý kiến của một số nhà khoa học cho rằng không nên tiếp tục
quy định quyền chất vấn của Đại biểu HĐND đối với Chánh án TAND vì quy
định ấy khơng có lợi cho việc bảo đảm tính độc lập trong xét xử của tịa án
trong q trình thực thi quyền tư pháp của mình. Trong khi đó, một số chun
gia, nhà khoa học lại cho rằng, quy định quyền chất vấn kể trên là phù hợp
với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nhà nước ta (tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về nhân dân), phù hợp với tính chất là người đại biểu nhân dân
của các đại biểu Hội đồng nhân dân.
1.1.8. Quy định về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân
với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên:
Về cơ bản, các quy định trong Hiến pháp năm 1992 được tiếp tục kế
thừa trong quy định tại Điều 116 Hiến pháp năm 2013 về mối quan hệ giữa
HĐND, UBND với MTTQVN và các tổ chức thành viên. Cụ thể, Điều 116
Hiến pháp năm 2013 quy định như sau:
“1. Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thực hiện chế độ thơng báo tình
hình của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân
dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền
và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc
19

Việt Nam và các đoàn thể nhân dân động viên Nhân dân cùng Nhà nước thực
hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương.
2. Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu tổ chức
chính trị - xã hội ở địa phương được mời tham dự các kỳ họp Hội đồng nhân
dân và được mời tham dự hội nghị Uỷ ban nhân dân cùng cấp khi bàn các
vấn đề có liên quan.”
Trong q trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, các quy định kể trên
của Hiến pháp nhận được sự đồng thuận cao trong các ý kiến góp ý, đề xuất
của các cơ quan, tổ chức, chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân.
1.1.9. Yêu cầu đặt ra đối với việc hồn thiện pháp luật về chính quyền địa
phương:
Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định mang tính nguyên tắc cụ
thể về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương
phải do luật định, đồng thời cũng thiết kế một số quy định mở để tạo điều kiện
cho việc nghiên cứu chín muồi trong q trình xây dựng Luật tổ chức chính
quyền địa phương (liên quan đến tổ chức của chính quyền địa phương). Hiến
pháp năm 2013 đã bổ sung nhiều quy định mới có tính chất mở đường cho
việc phân định rõ nhiệm vụ của từng cấp “chính quyền địa phương quyết
định các vấn đề của địa phương do luật định” (Điều 112) và thiết kế mơ
hình chính quyền địa phương ít tầng nấc hơn, khơng nhất thiết phải rập khn
mơ hình chính quyền nơng thơn cho chính quyền đơ thị, quy định rõ hơn
nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính
quyền địa phương v.v. chính quyền trung ương với chính quyền địa phương
diễn ra thuận lợi hơn.
Thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương, về cơ bản phải được xác
định bởi luật (Điều 112 Hiến pháp) mà khơng phải do các cấp chính quyền
chuyển giao cho nhau. Về nguyên tắc, các đạo luật không được làm cho
quyền quyết định của từng cấp chính quyền bị thu hẹp đi. Hơn nữa, theo tinh

20


thần Điều 112 Hiến pháp thì cấp trung ương (Chính phủ, các Bộ) cũng chỉ là
một trong các cấp chính quyền trong mối tương quan và bảo đảm tính độc lập
của từng cấp chính quyền.
Dự án Luật tổ chức chính quyền địa phương là một trong những dự án
luật về tổ chức bộ máy nhà nước quan trọng, có nhiệm vụ thể chế hóa các văn
bản của Đảng và Hiến pháp năm 2013 với mục tiêu giải quyết các vấn đề vơ
cùng phức tạp, có sự tác động, ảnh hưởng đáng kể tới tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương các cấp. Bên cạnh đó, cần phải bảo đảm tính thống
nhất, đồng bộ của Luật tổ chức chính quyền địa phương với Luật ngân sách
nhà nước vì Luật ngân sách nhà nước có nhiệm vụ bảo đảm tài chính cho
chính quyền địa phương mà vấn đề tài chính là vấn đề cốt lõi của phân quyền,
phân cấp, của tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền địa phương. Chính quyền địa phương khơng chỉ được bảo đảm về tài
chính trong việc thực hiện nhiệm vụ được ủy quyền mà các nhiệm vụ được
phân quyền cần phải được bảo đảm, như vấn đề tài chính, tổ chức, nhân sự,
ban hành quy định để thực hiện những thẩm quyền luật định.
Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương cần được xác định là mục tiêu của tiến trình cải cách nền hành chính
cơng, hiện đại hố hoạt động của nhà nước.
1.2. Mục tiêu, quan điểm xây dựng và bố cục của Luật chính quyền
địa phương Việt Nam 2015
1.2.1. Mục tiêu:
Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương phù hợp với Hiến pháp năm
2013; bảo đảm chính quyền địa phương các cấp hoạt động có hiệu lực, hiệu
quả, hệ thống hành chính nhà nước thống nhất, thơng suốt từ Trung ương đến
cơ sở; tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, phát huy vai trò làm chủ của Nhân
dân trong việc xây dựng và giám sát hoạt động của chính quyền địa phương.

1.2.2. Quan điểm xây dựng:
21


Thể chế hóa các chủ trương của Đảng và cụ thể hóa các quy định của
Hiến pháp năm 2013 về tổ chức đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền địa
phương phù hợp với yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
Trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa Chính phủ với chính quyền địa
phương cấp tỉnh, quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ
chức, chế độ làm việc và mối quan hệ công tác của HĐND và UBND ở các
đơn vị hành chính bảo đảm gắn kết thống nhất giữa HĐND và UBND cùng
cấp trong chỉnh thể chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn,
đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Phân định cụ thể nhiệm
vụ, thẩm quyền giữa tập thể UBND và cá nhân Chủ tịch UBND theo hướng
đề cao trách nhiệm người đứng đầu. Tăng cường kiểm tra, giám sát của Trung
ương và cơ quan nhà nước cấp trên; tăng cường công khai, minh bạch, bảo
đảm sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc, các đồn thể chính trị - xã hội và
Nhân dân trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.
Kế thừa, phát triển và hoàn thiện quy định của Luật năm 2003 và các
văn bản pháp luật khác có liên quan đã được thực tiễn kiểm nghiệm là hợp lý,
đúng đắn và hiệu quả; sửa đổi những quy định mà qua thực tiễn cho thấy
khơng cịn phù hợp.
Tiếp thu có chọn lọc các kết quả từ các sáng kiến cải cách chính quyền
địa phương trong những năm qua; nghiên cứu, chọn lọc kinh nghiệm quốc tế
về tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với điều kiện Việt Nam.
Hoàn thiện kỹ thuật lập pháp, bảo đảm Luật Tổ chức chính quyền địa
phương có tính khái quát cao, ổn định, hiệu lực lâu dài và thống nhất với các
Luật quy định về tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Tịa án nhân dân, Viện kiểm
sát nhân dân và các luật có liên quan.

1.2.3. Bố cục của luật:

22


Luật gồm 08 chương và 143 điều, tăng 02 chương và 03 điều so với
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, cụ thể như sau:
Chương I. Những quy định chung: Chương này gồm 15 điều (từ Điều
1 đến Điều 15) quy định về phạm vi điều chỉnh; đơn vị hành chính; phân loại
đơn vị hành chính; tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính;
nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương; HĐND; tiêu
chuẩn của đại biểu HĐND; UBND; cơ quan chuyên môn thuộc UBND;
nhiệm kỳ của HĐND, UBND; phân định thẩm quyền của chính quyền địa
phương; phân quyền cho chính quyền địa phương; phân cấp cho chính quyền
địa phương; ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; và
quan hệ cơng tác giữa chính quyền địa phương với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương.
Chương II. Chính quyền địa phương ở nơng thơn: Chương này gồm
03 mục, 21 điều, cụ thể như sau:
+ Mục 1. Nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương ở tỉnh gồm 07 điều (từ Điều 16 đến Điều 22). Mục này quy định về
chính quyền địa phương ở tỉnh; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa
phương ở tỉnh; cơ cấu tổ chức của HĐND tỉnh, UBND tỉnh; nhiệm vụ, quyền
hạn của HĐND tỉnh, UBND tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh.
+ Mục 2. Nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương ở huyện gồm 07 điều (từ Điều 23 đến Điều 29). Mục này quy định về
chính quyền địa phương ở huyện; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa
phương ở huyện; cơ cấu tổ chức của HĐND huyện, UBND huyện; nhiệm vụ,
quyền hạn của HĐND huyện, UBND huyện, Chủ tịch UBND huyện.
+ Mục 3. Nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa

phương ở xã gồm 07 điều (từ Điều 30 đến Điều 36). Mục này quy định về
chính quyền địa phương ở xã; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa

23


phương ở xã; cơ cấu tổ chức của HĐND xã, UBND xã; nhiệm vụ, quyền hạn
của HĐND xã, UBND xã, Chủ tịch UBND xã.
Chương III. Chính quyền địa phương ở đô thị: Chương này gồm 05
mục, 35 điều, cụ thể như sau:
+ Mục 1. Nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương ở thành phố trực thuộc trung ương gồm 07 điều (từ Điều 37 đến Điều
43). Mục này quy định về chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc
trung ương; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở thành phố
trực thuộc trung ương; cơ cấu tổ chức của HĐND, UBND thành phố trực
thuộc trung ương; nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND, Chủ tịch UBND
thành phố trực thuộc trung ương;
+ Mục 2. Nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương ở quận gồm 07 điều (từ Điều 44 đến Điều 50). Mục này quy định về
chính quyền địa phương ở quận; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa
phương ở quận; cơ cấu tổ chức của HĐND, UBND quận; nhiệm vụ, quyền
hạn của HĐND, UBND, Chủ tịch UBND quận;
+ Mục 3. Nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc
trung ương gồm 07 điều (từ Điều 51 đến Điều 57). Mục này quy định về
chính quyền địa phương ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành
phố trực thuộc trung ương; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương
ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung
ương; cơ cấu tổ chức của HĐND, UBND thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành
phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND,

UBND, Chủ tịch UBND thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành
phố trực thuộc trung ương;
+ Mục 4. Nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương ở phường gồm 07 điều (từ Điều 58 đến Điều 64). Mục này quy định
24


về chính quyền địa phương ở phường; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền
địa phương ở phường; cơ cấu tổ chức của HĐND, UBND phường; nhiệm vụ,
quyền hạn của HĐND, UBND, Chủ tịch UBND phường;
+ Mục 5. Nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương ở thị trấn gồm 07 điều (từ Điều 65 đến Điều 71). Mục này quy định
về chính quyền địa phương ở thị trấn; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền
địa phương ở thị trấn; cơ cấu tổ chức của HĐND, UBND thị trấn; nhiệm vụ,
quyền hạn của HĐND, UBND, Chủ tịch UBND thị trấn.
Chương IV. Chính quyền địa phương ở hải đảo: Chương này gồm
02 điều (Điều 72 và Điều 73) quy định về chính quyền địa phương ở hải đảo
và nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở hải đảo.
Chương V. Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt: Chương này gồm 04 điều (từ Điều 74 đến Điều 77) quy định về đơn
vị hành chính – kinh tế đặc biệt; tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt; trình tự, thủ tục quyết định thành lập đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt và giải thể đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Chương VI. Hoạt động của chính quyền địa phương: Chương này
gồm 03 mục, 50 điều, cụ thể như sau:
+ Mục 1. Hoạt động của HĐND gồm 35 điều (từ Điều 78 đến Điều
112). Mục này quy định về kỳ họp của HĐND; chương trình kỳ họp của
HĐND; triệu tập kỳ họp HĐND; khách mời tham dự kỳ họp HĐND; trách
nhiệm của chủ tọa phiên họp HĐND; bầu các chức danh của HĐND, UBND;
từ chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm người giữ chức vụ do HĐND bầu; trình tự

thơng qua dự thảo nghị quyết, đề án, báo cáo tại kỳ họp HĐND; ban hành
nghị quyết, đề án, báo cáo, biên bản của kỳ họp HĐND; hoạt động giám sát
của HĐND; lấy phiếu tín nhiệm; bỏ phiếu tín nhiệm; xem xét báo cáo tổng
hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri ở địa phương; biểu quyết tại phiên họp toàn
thể; tài liệu lưu hành tại kỳ họp HĐND; trách nhiệm tiếp xúc cử tri của đại
25