Khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính từthực tiễn tỉnh gia lai

Khóa luận tốt nghiệp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH (TỪ THỰC TIỄN TỈNH GIA
LAI)

Người hướng dẫn khoa học: ThS. Dƣơng Hoán
Học viên: Lƣơng Thị Thảo

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, 2010

1


Khóa luận tốt nghiệp

MỤC LỤC
Phần mở đầu
1. Chƣơng 1: Cơ sở lý luận – pháp lý về khiếu nại hành chính của cơng dân và
cơng tác giải quyết khiếu nại
1.1

7

Khái niệm về khiếu nại

7

1.1.1 Các cách hiểu khiếu nại

7

1.1.2 Mục đích, ý nghĩa của khiếu nại

10

1.2 Lịch sử hình thành và phát triển của chế định pháp luật về khiếu nại và giải
quyết khiếu nại ở nước ta

13

1.2.1

Giai đoạn trước năm 1945

13

1.2.2

Giai đoạn từ 1945 – 1959

15

1.2.3

Giai đoạn từ 1960 – 1990

15

1.2.4

Giai đoạn từ 1991 – 1997

17

1.2.5

Giai đoạn từ 1998 – 2004

18

1.2.6

Giai đoạn từ 2005 đến nay

20

1.3

Quy định của pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu nại

21

1.3.1

Về chủ thể khiếu nại

22

1.3.2

Về đối tượng khiếu nại

25

1.3.3

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại

27

1.3.4

Thời hạn khiếu nại

29

1.3.5

Thời hạn giải quyết khiếu nại

30

1.4 Hoạt động khiếu nại và giải quyết khiếu nại

31

1.4.1

Các nguyên tắc của việc giải quyết khiếu nại

31

1.4.2

Thủ tục giải quyết khiếu nại

34

2. Chƣơng 2: Thực tiễn khiếu nại và giải quyết khiếu nại tại tỉnh Gia Lai – Một
số vƣớng mắc và hƣớng hồn thiện
2.1

41

Cơng tác giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Gia Lai

41

2


Khóa luận tốt nghiệp

2.1.1

Đặc điểm tình hình

2.1.2

Cơng tác giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Gia Lai qua các năm 2007,

41

2008, 2009

42

2.1.2.1 Công tác giải quyết khiếu nại năm 2007

42

2.1.2.2 Công tác giải quyết khiếu nại năm 2008

44

2.1.2.3 Công tác giải quyết khiếu nại năm 2009

46

2.2

Những bất cập, hạn chế của pháp luật về khiếu nại và công tác giải quyết

khiếu nại

50

2.2.1 Những bất cập, hạn chế của pháp luật về khiếu nại

50

2.2.2 Những vướng mắc, khó khăn trong q trình khiếu nại và cơng tác giải quyết
khiếu nại
2.3

56

Ngun nhân chủ yếu của những bất cập, hạn chế trong việc khiếu nại và
công tác giải quyết khiếu nại

59

Một số đề xuất về giải pháp hoàn thiện cơ chế khiếu nại

63

2.4.1

Những đề xuất liên quan đến quy định của pháp luật

63

2.4.2

Những giải pháp thực tế

66

2.4

Phần kết luận
Danh mục tài liệu tham khảo

3


Khóa luận tốt nghiệp

LỜI NĨI ĐẦU
1. Cơ sở khoa học và thực tiễn của đề tài
Khiếu nại là một chế định pháp luật được hình thành và phát triển từ
rất sớm. Cùng với sự phát triển của các quan hệ xã hội ngày càng phức tạp
pháp luật về khiếu nại qua các thời kỳ cũng đã có nhiều thay đổi để giải quyết
kịp thời mối quan hệ giữa công dân với cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong
lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, khơng chỉ dừng ở những quy
định của pháp luật khiếu nại, tố cáo, việc yêu cầu tiếp tục nghiên cứu để hoàn
thiện chế định pháp luật về khiếu nại, hoàn thiện cơ chế khiếu nại trên thực tế
là một trong những yêu cầu cấp thiết nhằm thực hiện công cuộc cải cách hành
chính, xây dựng nhà nước pháp quyền.
Trên cơ sở các quy định của pháp luật ghi nhận quyền khiếu nại như là
một phương cách để cá nhân, tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
mình, cũng như để công dân giám sát hoạt động quản lý của cơ quan hành
chính nhà nước, chế định khiếu nại đang ngày càng phát huy hiệu quả to lớn
trong đời sống xã hội nói chung và trong quản lý hành chính nhà nước nói
riêng. Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác giải quyết khiếu nại trong
thời gian qua vẫn còn nhiều hạn chế, chưa tạo điều kiện thuận lợi để cơng dân
có thể phát huy tối đa quyền dân chủ của mình. Thực tế khiếu nại nhiều năm

vừa qua luôn diễn ra rất phức tạp, đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý đất đai.
Niềm tin của người khiếu nại vào việc giải quyết của cơ quan có thẩm quyền
có phần giảm sút. Từ đó dẫn đến việc khiếu nại vượt cấp, khiếu nại đông người
và khiếu nại sai thủ tục đã diễn ra. Xuất phát từ những bất cập trong quy định
của Luật khiếu nại, tố cáo cũng như quá trình áp dụng pháp luật trong thực tiễn
hiện nay, công tác nghiên cứu các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo, tình
hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại hiện nay một cách toàn diện và sâu sắc

4


Khóa luận tốt nghiệp

để tìm ra hướng hồn thiện đáp ứng được các yêu cầu hiện nay về tình hình
giải quyết khiếu nại đặt ra như một yêu cầu cấp thiết.
2. Tình hình nghiên cứu và lý do lựa chọn đề tài
“Khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính” là một vấn đề chính trị
- pháp lý được nhiều người quan tâm thể hiện qua việc từ trước đến nay có rất
nhiều cơng trình nghiên cứu, nhiều bài viết dưới nhiều góc nhìn khác nhau
nhằm đánh giá tình hình lý luận cũng như thực tiễn công tác khiếu nại và giải
quyết khiếu nại. Một số cơng trình nghiên cứu có thể kể đến như: Tìm hiểu luật
khiếu nại, tố cáo của Luật gia Đinh Văn Minh; Những vấn đề cơ bản của Luật
khiếu nại, tố cáo của Thanh tra nhà nước; Một số vấn đề về khiếu nại, tố cáo
của cơng dân với vấn đề tài phán hành chính ở nước ta của PGS.TS Nguyễn
Đình Đăng Lục; Người khiếu nại và người bị khiếu nại trong khiếu nại hành
chính của thạc sỹ Nguyễn Thị Thủy... Ngồi ra, cịn có rất nhiều bài viết về
khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính đăng trên các tạp chí cũng như
nhật báo và Internet. Tuy nhiên, phần lớn các cơng trình đó chỉ tập trung vào
những vấn đề chung của Luật khiếu nại, tố cáo mà chưa làm rõ những bất cập
từ những quy định cụ thể của Luật khiếu nại, tố cáo và chưa đề xuất được

hướng giải quyết cụ thể. Hơn nữa, từ khi Luật khiếu nại, tố cáo được (sửa đổi,
bổ sung vào năm 2004, 2005) với những điểm mới hết sức cơ bản, chưa có tác
giả nào nghiên cứu sâu về vấn đề này.
Trên cơ sở khai thác được số liệu tình hình khiếu nại và giải quyết
khiếu nại cũng như trao đổi về thực tiễn công tác ở địa phương tác giả đã chọn
đề tài “Khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính từ thực tiễn tỉnh Gia Lai”
để làm khoá luận tốt nhiệp cử nhân luật của mình.
3. Phạm vi nghiên cúu
Về phạm vi đối tượng nghiên cứu, khóa luận chỉ tập trung nghiên cứu
về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính được
điều chỉnh bởi Luật khiếu nại, tố cáo mà không nghiên cứu đến việc khiếu nại
5


Khóa luận tốt nghiệp

trong lĩnh vực tư pháp và các khiếu nại khơng mang tính pháp lý. Ngồi ra, để
thuận lợi cho việc tìm kiếm số liệu, thăm dị thực tế, thực tiễn mà tác giả sử
dụng trong đề tài là thực tiễn tại địa bàn tỉnh Gia Lai, nơi tác giả sống và có thể
quay về làm việc.
4. Mục đích nghiên cứu
Trong q trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước thì cá nhân, cơ
quan nhà nước có thẩm quyền - người “biết luật” không phải luôn áp dụng đúng
pháp luật. Do đó, việc nghiên cứu vấn đề khiếu nại và giải quyết khiếu nại
nhằm chỉ ra các hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền góp
phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý cũng như hoạt động giải quyết khiếu
nại của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Mặt khác, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đang diễn ra ngày
càng phức tạp do đó việc nghiên cứu về lĩnh vực này nhằm phát hiện những bất
cập trong quy định của pháp luật, đánh giá đúng đắn các quan hệ khiếu nại và

giải quyết khiếu nại trong từng giai đoạn khác nhau và đề ra phương hướng để
khắc phục các hạn chế cịn tồn tại cũng như hồn thiện các quy định của pháp
luật, thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại hành chính góp phần quan trọng
vào việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân tổ chức trong quản lý
hành chính nhà nước.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Lấy Chủ nghĩa Mác-Lênin, Tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm
của Đảng Cộng Sản Việt Nam làm cơ sở, phương pháp luận cho việc nghiên
cứu.
Sử dụng việc khảo sát tình hình, tổng kết kinh nghiệm, phương pháp
phân tích tổng hợp so sánh, phương pháp hệ thống kết hợp lý luận với thực tiễn
trong việc áp dụng pháp luật để giải quyết những vấn đề đặt ra trong luận văn.
6. Cơ cấu của luận văn
Ngồi Lời nói đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo nội dung
6


Khóa luận tốt nghiệp

đề tài gồm hai chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận - pháp lý về khiếu nại hành chính của
cơng dân và cơng tác giải quyết khiếu nại. Trong chương này tác giả đề cập đến
những vấn đề lý luận cơ bản về chế định khiếu nại bao gồm: khái niệm về khiếu
nại trong khiếu nại hành chính, lịch sử hình thành và phát triển của chế định
khiếu nại cũng như nội dung khiếu nại và thủ tục giải quyết.
Chương 2: Thực tiễn khiếu nại và giải quyết khiếu nại tại tỉnh
Gia Lai - Một số vướng mắc và hướng hồn thiện. Nội dung chính của chương
này tác giả đề cập đến thực tiễn khiếu nại và giải quyết khiếu nại tại tỉnh Gia
Lai, nghiên cứu các bất cập từ quy định của pháp luật khiếu nại, hạn chế trong
quá trình áp dụng pháp luật giải quyết, nguyên nhân của các vướng mắc trên từ

đó đề xuất các phương hướng hoàn thiện.

7


Khóa luận tốt nghiệp

Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA
CƠNG DÂN VÀ CƠNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

1.1

Khái niệm về khiếu nại

1.1.1

Các cách hiểu về khiếu nại
-

Theo từ điển Từ và Ngữ, “Khiếu nại” được hiểu là đề nghị xem xét lại

một sự thiệt hại cho mình [29,969]. Định nghĩa này mang tính khái quát cao thể
hiện được bản chất của động từ khiếu nại, là việc một người chủ động đề nghị
một người khác xét lại một sự việc bất lợi cho mình. Tuy nhiên, định nghĩa này
chỉ dừng lại ở mức độ giải thích từ ngữ, chưa đi vào cụ thể bản chất của khiếu
nại, chưa phân biệt được khiếu nại mang tính pháp lý và khiếu nại khơng mang
tính pháp lý.
-

Theo từ điển Bách Khoa Việt Nam định nghĩa thì “Khiếu nại” là việc cá

nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, sửa chữa
một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi hay quyết
định đó khơng đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền và
lợi ích hợp pháp của họ [28, 506-507]. Với cách hiểu như vậy, chủ thể có quyền
khiếu nại được hiểu chung là cá nhân hay tổ chức; chưa có tách biệt cụ thể cá
nhân là cơng dân và cá nhân là cán bộ, công chức và không phải khi cá nhân
hay tổ chức đề nghị thì khiếu nại của họ được giải quyết mà đề nghị của họ phải
theo thủ tục Luật quy định. Mặc dù, khái niệm này chưa đầy đủ nhưng khi nói
đối tượng khiếu nại chủ yếu, đó là quyết định hành chính, hành vi hành chính;
đã khái quát được bản chất của khiếu nại hành chính, phân biệt khiếu nại hành
chính với các khiếu nại khác trong xã hội.
-

Theo Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005) tại

khoản 1 Điều 2 quy định: “Khiếu nại” là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc
8


Khóa luận tốt nghiệp

cán bộ, cơng chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính
hoặc quyết định kỷ luật cán bộ cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định
hoặc hành vi đó trái pháp luật xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Khái niệm này thể hiện được sự đầy đủ và cụ thể của “Khiếu nại” hơn hai khái
niệm trên. Cụ thể ta biết được đây là khiếu nại hành chính thơng qua quy định
về đối tượng khiếu nại, chủ thể nào có quyền khiếu nại và trách nhiệm của cơ

quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Qua khái niệm trên có thể thấy rằng:
Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là
phản ứng có tính tự nhiên của con người trước một quyết định, một hành vi nào
đó mà người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó có thể là khơng hợp
pháp, khơng phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng
xâm phạm đến quyền lợi ích của mình. Khiếu nại hành chính là một dạng chủ
yếu của cơ chế khiếu nại nói chung. Đó là việc đề nghị trực tiếp hoặc bằng văn
bản của cá nhân, tổ chức bị tác động bởi quyết định hay hành vi hành chính đối
với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đề nghị này xuất phát từ nhận
thức chủ quan của người khiếu nại cho rằng quyền và lợi ích chính đáng của
mình bị xâm phạm. Do đó, khiếu nại ln thể hiện dưới dạng hành vi chủ động,
tích cực của cơng dân, cơ quan, tổ chức trong quá trình tham gia quản lý nhà
nước, quản lý xã hội. Ngoài ra, khiếu nại còn bao hàm sự phê phán của các cơ
quan, tổ chức, người có thẩm quyền mà quyết định hoặc hành vi của họ theo
quan điểm của người khiếu nại là trái pháp luật hoặc không hợp lý dẫn đến vi
phạm các quyền chủ thể của người khiếu nại.
Có thể thấy rằng, một mặt khiếu nại là hình thức phản ứng của cơ quan,
tổ chức, cá nhân để bảo vệ quyền lợi của mình, mặt khác khiếu nại là biện pháp
ngăn chặn và loại trừ vi phạm. Khiếu nại bao giờ cũng hàm chứa những dữ liệu
chứng tỏ có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền chủ thể và lợi ích được
pháp luật bảo vệ cho nên việc khiếu nại khơng phải là hoạt động mang tính
9


Khóa luận tốt nghiệp

phịng ngừa mà là việc bảo vệ một cách tích cực quyền và lợi ích hợp pháp của
cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Từ những lý luận trên, tác giả ủng hộ quan điểm thứ ba về khiếu nại.
Vì khái niệm này khơng chỉ cho phép phân biệt giữa khiếu nại trong lĩnh vực

hành chính với khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp và các khiếu nại không mang
tính pháp lý mà nó cịn phân biệt với các hình thức kiến nghị, u cầu khác của
cơng dân thơng qua các đặc điểm của khiếu nại như sau:
Thứ nhất, là đặc điểm của chủ thể khiếu nại. Khác với hình thức kiến
nghị hay yêu cầu, (bất cứ ai, bất cứ tổ chức nào khi có ý kiến, địi hỏi thì có
quyền phản ánh đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền về bất cứ vấn đề gì),
người có quyền khiếu nại phải là người chịu tác động trực tiếp bởi quyết định
hành chính hành vi hành chính mà mình khiếu nại.
Thứ hai, đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành
chính và quyết định kỷ luật cán bộ công chức. Điều này giúp phân biệt khiếu
nại hành chính với khiếu nại tư pháp. Có thể thấy rằng, đối tượng của khiếu nại
hành chính là kết quả của q trình quản lý hành chính của cơ quan hành chính
nhà nước cịn đối tượng khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp là các quyết định,
hành vi công vụ của thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên... trong quá trình
điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án.
Thứ ba, mục đích chính của “khiếu nại” là khơi phục quyền và lợi ích
hợp pháp của người khiếu nại trong khi đó kiến nghị là góp phần hồn thiện
một vấn đề cụ thể như hoạt động của bộ máy nhà nước hay một vấn đề nào đó
trong đời sống xã hội. Mục đích của hoạt động “yêu cầu” là để tạo điều kiện
cho người yêu cầu thực hiện quyền của mình.
Thứ tư, việc giải quyết khiếu nại hành chính là do cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền giải quyết theo trình tự, thủ tục do pháp luật khiếu nại
quy định. Đối với kiến nghị và yêu cầu thì việc tiếp nhận ý kiến đóng góp hay
giải quyết yêu cầu thì do cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận kiến nghị và yêu
10


Khóa luận tốt nghiệp

cầu đó giải quyết, khơng nhất thiết phải là cơ quan hành chính nhà nước. Đặc

điểm này cũng phân biệt khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp là phải do cán bộ,
công chức của cơ quan tư pháp xem xét, giải quyết.
Thứ năm, sự kiện pháp lý làm phát sinh quyền khiếu nại là việc cơ
quan hành chính nhà nước ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính
và người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật gây
thiệt hại đến quyền và lợi ích của họ nên họ đi khiếu nại. Trong khi đó, đối với
hoạt động kiến nghị thì người kiến nghị đưa ra các sáng kiến nhằm hồn thiện
một hoặc một số vấn đề nào đó, vấn đề đó có thể là vấn đề mới phát sinh cũng
có thể là vấn đề đã tồn tại từ trước đó.
1.1.2

Mục đích, ý nghĩa của khiếu nại
Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được

nhìn nhận như một trong những cơ sở, điều kiện để hiện thực hóa các quyền và
nghĩa vụ khác của công dân. Việc mở rộng và bảo đảm quyền khiếu nại là sự
mở rộng và củng cố các điều kiện cần thiết đảm bảo cho công dân thực hiện
trọn vẹn quyền và nghĩa vụ của mình trong đời sống xã hội. Thông qua cơ chế
quyền khiếu nại, công dân phản ánh một cách khách quan, đầy đủ sự tồn tại
của một nền dân chủ. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại thể hiện các mục đích
đối với cơng dân và nhà nước như sau:
Thứ nhất, khiếu nại góp phần phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa.
Khi giải quyết khiếu nại của công dân xét những nội dung được phản
ánh trong các đơn khiếu nại, nhà nước đánh giá được tình hình thực hiện các
chính sách kinh tế, xã hội, chính trị, văn hóa... nắm bắt được tình hình đời sống
dân cư. Từ đó đề ra các chủ trương, chính sách thích hợp nhằm hạn chế tiêu cực
xã hội, phát huy các nhân tố tích cực, tạo điều kiện phát triển mọi mặt đời sống
xã hội. Nếu việc khiếu nại của cơng dân được giải quyết thấu tình đạt lý thì
người dân càng tin tưởng vào Đảng, Nhà nước. Tính tích cực chính trị của nhân
dân sẽ được phát huy, nhân dân càng ý thức hơn vai trò làm chủ của mình, thúc

11


Khóa luận tốt nghiệp

đẩy họ chủ động tham gia quản lý nhà nước ngày càng nhiều và qua đó dân chủ
xã hội chủ nghĩa càng được củng cố và phát triển.
Thứ hai, khiếu nại góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động quản lý hành
chính nhà nước là một nguyên tắc cơ bản đòi hỏi mọi cán bộ, công chức, cơ
quan nhà nước, mọi công dân phải tuân thủ pháp luật. Muốn tăng cường pháp
chế xã hội chủ nghĩa phải tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác
pháp chế, đẩy mạnh công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Nếu
quyền khiếu nại của cơng dân được thực hiện tốt sẽ góp phần làm cho các biện
pháp đảm bảo pháp chế này phát huy hiệu quả. Thông qua hoạt động khiếu nại
của công dân, nhà nước có điều kiện rà sốt lại hệ thống pháp luật hiện hành,
bãi bỏ hoặc sửa đổi các quy phạm pháp luật lạc hậu so với thực tiễn, những
quan hệ xã hội mới phát sinh chưa được pháp luật điều chỉnh. Nhà nước sẽ
nhanh chóng, kịp thời ban hành các quy phạm pháp luật mới để điều chỉnh như
vậy hệ thống pháp luật sẽ được hoàn thiện dần. Bên cạnh đó, khi xem xét giải
quyết khiếu nại nhà nước phát hiện những hạn chế từ hoạt động của các cơ
quan nhà nước các cấp, phát hiện những cán bộ, cơng chức nhà nước có hành
vi sai phạm làm cơ sở cho việc đề ra các biện pháp khắc phục, kỷ luật những
cán bộ, công chức mất phẩm chất, khơng có năng lực, có kế hoạch bồi dưỡng,
nâng cao trình độ quản lý cho cán bộ, cơng chức và từ đó hiệu quả hoạt động
của nhà nước được nâng cao. Ngồi ra, trong q trình thực hiện quyền khiếu
nại, cơng dân có cơ hội tìm hiểu các quy định của pháp luật hiện hành để đảm
bảo cho việc khiếu nại đúng đắn có hiệu quả, từ đó sự hiểu biết pháp luật của
công dân ngày càng nâng cao, hạn chế các hành vi vi phạm pháp luật.
Thứ ba, khiếu nại bảo vệ và khơi phục quyền và lợi ích của người

khiếu nại.
Mục đích của khiếu nại là yêu cầu chấm dứt hành vi, quyết định sai trái
xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, yêu cầu khắc
12


Khóa luận tốt nghiệp

phục hậu quả, bồi thường thiệt hại, khôi phục việc làm, quyết định sai trái gây
ra. Khi pháp luật ghi nhận quyền khiếu nại của công dân thì cơng dân có trong
tay một cơng cụ chống tiêu cực hữu hiệu. Điều này khiến cho cán bộ, công
chức, cơ quan nhà nước phải thận trọng, cân nhắc kỹ lưỡng trước khi ban hành
một quyết định hay thực hiện một hành vi hành chính. Từ đó mà các việc làm
sai trái bị hạn chế, loại trừ nên quyền, lợi ích hợp pháp của công dân được đảm
bảo.
Thứ tư, khiếu nại góp phần củng cố mối quan hệ giữa nhân dân với
Nhà nước.
Trên cơ sở tiếp nhận, thẩm tra, xác minh các vụ việc khiếu nại, Nhà
nước hiểu được tâm tư, nguyện vọng, bức xúc của nhân dân đối với chính sách,
quy định của pháp luật cũng như việc thực hiện chúng trên thực tế. Từ đó,
những oan ức, bức xúc của người dân được giải quyết, các cán bộ, cơng chức
vi phạm pháp luật bị xử lý, những chính sách, hoạt động quản lý chưa phù hợp
được sửa đổi, nguyện vọng chính đáng của nhân dân được đáp ứng. Khi các
quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân được bảo vệ, khôi phục, những sai
trái bị loại bỏ, nhân dân sẽ tin tưởng hơn vào Nhà nước, mối quan hệ trên được
củng cố và phát triển.
Hoạt động khiếu nại khơng chỉ đơn thuần là địi bồi thường thiệt hại,
xử lý những hành vi sai trái do cán bộ công chức nhà nước gây ra đây được
xem như một diễn đàn chính trị - xã hội để nhân dân góp ý, kiến nghị, đề xuất
với nhà nước những sáng kiến của mình nhằm nâng cao chất lượng hoạt động

của bộ máy nhà nước. Về phía Nhà nước thơng qua cơ chế đối thoại trong giải
quyết khiếu nại có thể giải trình các đường lối, chủ trương, chính sách của
mình với nhân dân, giải đáp những thắc mắc của họ, làm cho nhân dân hiểu
thấu đáo các chủ trương chính sách đó, kết quả cuối cùng là Nhà nước và nhân
dân gắn bó với nhau hơn.

13


Khóa luận tốt nghiệp

1.2

Lịch sử hình thành và phát triển của chế định pháp luật về khiếu

nại và giải quyết khiếu nại ở nƣớc ta
1.2.1

Giai đoạn trƣớc năm 1945
Vào những ngày đầu dựng nước, cùng với sự ra đời của Nhà nước Văn

Lang của các Vua Hùng thì pháp luật cũng được xây dựng tuy nhiên, pháp luật
còn rất đơn giản, thơ sơ, trình độ kỹ thuật lập pháp cịn non yếu, pháp luật thành
văn không nhiều và trong một thời gian dài, nguồn pháp luật chủ yếu là tục lệ,
tập quán, về nội dung còn mang nặng dấu ấn của xã hội thị tộc. Pháp luật về
khiếu nại, tố cáo cũng xuất hiện nhưng cịn hình thức đơn giản, tản mạn và dựa
vào các tục lệ, tập quán là chủ yếu. Nội dung ảnh hưởng nhiều của pháp luật
phong kiến Trung Quốc và chủ yếu là phục vụ cho sự thống trị của phong kiến
phương Bắc [27,51].
Đến thời Lý – Trần (1010-1400) các quy định về khiếu nại, tố cáo đã

dần được thể hiện, bao gồm cả các quy định về nội dung và thủ tục. Chẳng hạn,
khi Lý Công Uẩn lên ngôi đã xuống chiếu “cho phép từ nay hễ ai có việc tranh
giành, thưa kiện được đến tận triều đình mà tâu bày, nhà vua sẽ thân ra xử”. Về
nội dung khiếu nại, tố cáo bên cạnh việc quy định chung chung các việc “kiện
tụng”, “ngục hình”, pháp luật cũng có một số quy định cụ thể về một số hành vi
tố cáo và trách nhiệm tố cáo. Chẳng hạn, tháng 3 năm 1117, vua Lý Nhân Tông
xuống chiếu quy định “người láng giềng không tố cáo kẻ trộm hay giết trâu bị
thì phạt 50 trượng”. Như vậy, ở giai đoạn này pháp luật về khiếu nại tố cáo đã
có nhiều sự phát triển thể hiện ở chỗ các quy định về khiếu nại, tố cáo thường
được thể hiện dưới dạng các quy phạm pháp luật hình sự, về mặt hình thức thể
hiện nhiều hơn dưới dạng văn bản. Các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo
chủ yếu được ban hành để bảo vệ lợi ích của giai cấp phong kiến tuy nhiên, ở
một chừng mực nhất định, việc giải quyết các việc kiện tụng, với các hình thức
kiện tụng trực tiếp cũng đã phần nào bảo vệ được quyền lợi của nhân dân lao
động.
14


Khóa luận tốt nghiệp

Dưới thời nhà Lê (1428 – 1527), hoạt động lập pháp được tăng cường
hết sức phong phú đánh dấu một bước quan trọng, nổi bật trong lịch sử vận
động, phát triển của nhà nước và pháp luật Việt Nam. Theo đó, các quy định
của pháp luật về khiếu nại, tố cáo đã có những bước phát triển nổi bật cả về số
lượng, chất lượng thể hiện sự quan tâm của nhà nước trong việc giải quyết các
vụ kiện tụng. Cơ sở pháp lý cho việc giải quyết các kiện tụng phần lớn là pháp
luật thành văn trong đó được thể hiện điển hình, tập trung nhất trong Quốc triều
hình luật (Bộ luật Hồng Đức) với các quy định về khiếu nại, tố cáo được thể
hiện một cách tập trung và rõ nét nhất. Trong 722 điều của Bộ luật Hồng Đức
có tới 41 điều trực tiếp quy định về giải quyết các tố cáo với những đặc điểm

nổi bật như: các điều luật chủ yếu được thiết lập dưới dạng quy phạm pháp luật
hình sự hoặc kèm theo chế tài hình sự; có chính sách thưởng rất rõ ràng với
người tố cáo đúng; các biện pháp bảo đảm khách quan khi giải quyết các vụ
kiện tụng...
Đến giai đoạn nhà Nguyễn trị vì, pháp luật tiếp tục được phát triển và
thay đổi mà kết quả to lớn trong giai đoạn này là Bộ luật Gia Long (Hoàng Việt
luật lệ) soạn thảo năm 1811 với các đặc điểm tiến bộ như: việc giải quyết khiếu
nại, tố cáo được tiến hành dưới dạng vụ án, được đem ra xét xử ở công đường;
trách nhiệm tố cáo của quan lại đối với các vi phạm pháp luật của các quan
đồng liêu; đồng thời Hồng Việt luật lệ cũng có những quy định đảm bảo cho
việc xét xử đúng thời hạn, không được kiện tụng vượt cấp...[27,54].
Mặc dù, các quy định của pháp luật phong kiến về khiếu nại, tố cáo
còn hạn chế chủ yếu trong lĩnh vực hình sự, chưa có sự phân biệt khiếu nại
trong hành chính với khiếu nại trong tố tụng, chưa có cơ quan chuyên trách để
giải quyết khiếu nại hay chưa quy định thủ tục riêng để giải quyết khiếu nại
nhưng những tư tưởng tiến bộ của pháp luật về khiếu nại, tố cáo đã hình thành
từ rất sớm trong pháp luật phong kiến và nhiều đặc điểm vẫn còn giá trị cho đến
nay.
15


Khóa luận tốt nghiệp

1.2.2

Giai đoạn từ 1945 đến 1959
Thắng lợi của Cách mạng tháng tám đã đem đến việc thành lập nước

Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Dù mới ra đời, nhưng nhà nước ta đã quan tâm
sâu sắc đến công tác giải quyết khiếu nại của công dân nhằm bảo đảm quyền lợi

của nhân dân, củng cố mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân. Sắc lệnh số
64/SL ngày 23/11/1945 quy định về Ban thanh tra đặc biệt đã ghi nhận một
trong những quyền của Ban thanh tra là nhận đơn khiếu nại của công dân. Ngày
28/3/1956 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 261/SL thành lập Ban thanh tra
trung ương của Chính phủ để giải quyết kịp thời các đơn thư khiếu nại, tố cáo
của cơng dân. Cụ thể hóa Sắc lệnh này cịn có Thơng tư 436/TTg của Thủ tướng
Chính phủ ngày 13/9/1958 quy định quyền khiếu tố của nhân dân, trách nhiệm
quyền hạn của chính quyền các cấp trong việc giải quyết các đơn thư khiếu nại,
tố giác, xử lý những trường hợp khiếu tố sai, nặc danh.
Từ những việc làm trên đã tạo cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc quy
định quyền khiếu nại của công dân trong Hiến pháp và điều này đã được thể
hiện tại Điều 29 Hiến pháp 1959 “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hịa
có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi
phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước...”. Tuy chưa hoàn thiện và đầy đủ
nhưng quy định tại Điều 29 Hiến pháp 1959 là một bước tiến trong việc ghi
nhận và tạo điều kiện cho công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình [27].
1.2.3

Giai đoạn từ 1960 đến 1990
Trên cơ sở Hiến pháp 1959 đã ghi nhận quyền khiếu nại của cơng dân

thì nhiều văn bản dưới luật đã được ban hành để hướng dẫn việc thực hiện
quyền khiếu nại của công dân, quy định trách nhiệm của cơ quan có thẩm
quyền giải quyết như: Nghị quyết của Hội đồng Chính phủ số 164/CP ngày
31/8/1970 về việc tăng cường thanh tra và chấn chỉnh hệ thống thanh tra. Nghị
quyết nêu rõ công tác thanh tra cần “xét, giải quyết và đôn đốc việc xem xét
giải quyết đúng đắn, kịp thời các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân”. Nghị định
16

Khóa luận tốt nghiệp

165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn
và tổ chức bộ máy của Ủy ban thanh tra Chính phủ trong đó có việc “giải quyết
và thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân”.
Đến Hiến pháp 1980 quyền khiếu nại của công dân đã tiếp tục được
củng cố. Điều 73 Hiến pháp 1980 quy định: “Cơng dân có quyền khiếu nại và
tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật
của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ
cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó”. Trên cơ sở Hiến pháp
1980 do tình hình đất nước có những thay đổi cơ bản sau khi thống nhất đất
nước, để đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân nhiều văn bản pháp luật
được ban hành trong đó quan trọng là Pháp lệnh ngày 27/11/1981 của Hội đồng
nhà nước quy định về việc xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơng dân. Sự
ra đời của Pháp lệnh có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc khiếu nại và giải
quyết khiếu nại, là văn bản có tính pháp điển cao điều chỉnh khá đầy đủ về
quyền khiếu nại cũng như việc giải quyết khiếu nại. Ngồi ra, cịn có Thơng tư
số 02/TT ngày 4/5/1982 của Ủy ban thanh tra Chính phủ thi hành Pháp lệnh
khiếu nại, tố cáo; Nghị quyết số 26/HĐBT ngày 15/12/1984 của Hội đồng bộ
trưởng về việc tăng cường tổ chức thanh tra... đã quy định cụ thể về tổ chức tiếp
dân, nhận đơn khiếu nại ở các cấp các ngành, về việc lãnh đạo, chỉ đạo trong
việc giải quyết khiếu nại, việc quản lý kiểm tra công tác xét, giải quyết khiếu
nại của cơ quan thanh tra và việc hoàn thiện các cơ quan thanh tra về mặt tổ
chức nhằm giúp các cấp, các ngành thực hiện có hiệu quả pháp lệnh khiếu nại,
tố cáo của cơng dân [27,64].
Có thể khẳng định rằng trong giai đoạn từ 1960 đến 1980 với việc ghi
nhận trong Hiến pháp về quyền khiếu nại của công dân và việc ban hành các
văn bản bảo đảm cho việc thực hiện các quyền đó đã thiết lập mối quan hệ trách
nhiệm chặt chẽ giữa nhà nước với cơng dân. Đó là những đảm bảo khơng chỉ có
ý nghĩa về mặt pháp lý mà có ý nghĩa về mặt chính trị xã hội rất lớn, thể hiện sự

17


Khóa luận tốt nghiệp

quan tâm, trách nhiệm của nhà nước với nhân dân.
1.2.4

Giai đoạn từ 1991 đến 1997
Cùng với sự phát triển của đất nước, yêu cầu đặt ra đối với công tác

quản lý nhà nước tăng cao cả về chiều rộng lẫn chiều sâu, việc khiếu nại do đó
cũng trở nên phức tạp. Từ đó, Pháp lệnh năm 1981 quy định việc xét và giải
quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân cũng bộc lộ những mặt hạn chế và
những điểm chưa hoàn thiện.
Ngày 2/5/1991 Hội đồng nhà nước đã ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố
cáo của công dân để thay thế Pháp lệnh năm 1981 quy định về việc xét và giải
quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Pháp lệnh 1991 không chỉ quy định
thẩm quyền và trách nhiệm việc xét, giải quyết của cơ quan nhà nước như Pháp
lệnh 1981 mà còn quy định nhiều vấn đề mới như: quy định cụ thể hơn đối
tượng khiếu nại, quy định các cơ quan thanh tra nhà nước là một cấp giải quyết
khiếu nại, đồng thời quy định các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
lần đầu, lần tiếp theo, lần cuối cùng với mục đích tạo điểm dừng của quyết định
khiếu nại... Tất cả những điểm mới trên đây đã nâng cao tính thực tiễn của việc
thực hiện quyền khiếu nại của công dân sau Hiến pháp 1980, thể hiện bước tiến
mới trong việc hoàn thiện pháp luật về khiếu nại.
Với quan điểm xây dựng và từng bước hoàn thiện nhà nước pháp
quyền, nhà nước của dân, do dân, vì dân trong mơi trường dân chủ mới, Hiến
pháp 1992 đã hồn thiện nội dung quyền khiếu nại của công dân thông qua quy
định tại Điều 74 Hiến pháp 1992. Theo quy định tại Điều 74 Hiến pháp 1992 thì

quyền khiếu nại và tố cáo đã được tách thành hai quyền độc lập của cơng dân
và tiếp tục hồn thiện hơn nữa. Một yêu cầu mới được đặt ra là trong hệ thống
các cơ quan nhà nước phải có sự phân định rõ thẩm quyền thụ lý và giải quyết
khiếu nại của công dân theo từng ngành, từng cấp. Khác với quy định trước đây
trong các Hiến pháp 1959, 1980 quy định cho công dân được quyền khiếu nại
với “bất cứ cơ quan nhà nước nào” thì Hiến pháp 1992 quy định “cơng dân có
18


Khóa luận tốt nghiệp

quyền khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Việc giải quyết khiếu
nại phải trong thời hạn luật định để đảm bảo cho việc giải quyết khiếu nại được
nhanh chóng, người khiếu nại có quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại trong thời hạn có nghĩa là khơng chỉ có cơ quan nhà nước cấp
trên mới có quyền kiểm tra, đơn đốc cơ quan cấp dưới giải quyết khiếu nại mà
đây cũng là một quyền của người khiếu nại; quy định của Hiến pháp 1992 thể
hiện rõ tính pháp chế trong việc nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại hoặc
lợi dụng quyền khiếu nại để vu khống, làm hại người khác.
1.2.5

Giai đoạn từ 1998 đến 2004
Qua một thời gian dài áp dụng, các quy định của Pháp lệnh khiếu nại,

tố cáo bắt đầu bộc lộ những hạn chế trong quy định của pháp luật, quy định của
pháp luật trở nên lỗi thời, khó áp dụng với các quan hệ xã hội mới phát sinh. Từ
đó, địi hỏi sự ra đời của một văn bản mới hoàn thiện hơn Pháp lệnh 1991 với
những quy định phù hợp hơn. Để đáp ứng yêu cầu này, ngày 02/12/1998, Quốc
hội đã ban hành Luật khiếu nại, tố cáo để thay thế Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo
năm 1991.

Cùng với việc ban hành Luật khiếu nại, tố cáo 1998, Chính phủ đã ban
hành các văn bản hướng dẫn Luật như: Nghị định số 67/1999/NĐ-CP hướng
dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo, Nghị định 62/2002/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung
một số điều của Nghị định 67; Nghị quyết 228/NQ-UBTVQH về việc Đại biểu
Quốc hội tiếp công dân, tiếp nhận, chuyển đơn, đôn đốc theo dõi việc khiếu nại,
tố cáo và kiến nghị của công dân; Chỉ thị số 09/CT-TW ngày 06/3/2002 của
Ban bí thư Trung ương Đảng về một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong
việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Sự ra đời của Luật khiếu nại, tố cáo cùng với
các văn bản liên quan thể hiện một bước tiến mới về chất của pháp luật về khiếu
nại, khẳng định sự quan tâm sâu sắc của Đảng và Nhà nước đối với quyền khiếu
nại cũng như công tác giải quyết khiếu nại trong giai đoạn mới – giai đoạn cơng
nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước, dân chủ hóa và xây dựng nhà nước pháp
19


Khóa luận tốt nghiệp

quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân trong điều
kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Tuy nhiên, trong q trình thực hiện cơng tác khiếu nại và giải quyết
khiếu nại thì Luật khiếu nại, tố cáo vẫn cịn những điểm chưa hồn chỉnh như:
- Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại: theo quy định của Luật khiếu nại,
tố cáo nhiều cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trong đó Thủ tướng Chính
phủ là một cấp giải quyết khiếu nại với tư cách là người đứng đầu cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất, trong khi đó Thủ tướng Chính Phủ là người có trách
nhiệm lãnh đạo vĩ mô không thể thực hiện các công việc cụ thể như giải quyết
khiếu nại. Luật còn quy định thủ trưởng cơ quan hành chính được ủy quyền cho
thanh tra cùng cấp giải quyết khiếu nại điều này làm cho việc giải quyết khiếu
nại kéo dài, kém hiệu quả, mất lịng tin của cơng dân.
- Về việc gặp gỡ đối thoại trong giải quyết khiếu nại: đây là một khâu

cần thiết và quan trọng trong quá trình giải quyết khiếu nại. Thông qua việc gặp
gỡ, trao đổi trực tiếp người giải quyết khiếu nại mới hiểu rõ tính chất, mức độ,
nguyên nhân sự việc bị khiếu nại, yêu cầu, nguyện vọng của người khiếu nại...
nhưng Luật khiếu nại chỉ quy định việc gặp gỡ, đối thoại giữa các bên khi cần
thiết. Trên thực tế, người giải quyết khiếu nại chỉ căn cứ vào kết quả thẩm tra,
xác minh, kết luận của cơ quan tham mưu rồi ra quyết định giải quyết. Đôi khi
quyết định giải quyết như vậy là khơng chính xác, thiếu khách quan làm cho
người dân khơng tin tưởng tiếp tục khiếu nại lên cấp trên.
- Về thời hạn giải quyết: Luật chưa quy định các biện pháp xử lý
nghiêm khắc với cơ quan cấp dưới khi vi phạm thời hạn giải quyết, dẫn đến tình
trạng nhiều vụ việc được giải quyết khi hết thời hạn. Đồng thời, còn tạo tâm lý
đùn đẩy trách nhiệm, ỷ lại của cơ quan cấp dưới khi Luật khiếu nại, tố cáo quy
định khiếu nại thuộc thẩm quyền của cơ quan cấp dưới nhưng quá thời hạn mà
chưa được xem xét, giải quyết thì cơ quan cấp trên có thể thụ lý để giải quyết.
Trước tình hình đó, ngày 15/6/2004 Luật khiếu nại, tố cáo được sửa đổi,
20


Khóa luận tốt nghiệp

bổ sung nhằm khắc phục những bất cập trên cũng như hoàn thiện pháp luật
khiếu nại, tố cáo. Nội dung sửa đổi chủ yếu là: Thủ tướng Chính phủ khơng
trực tiếp tham gia giải quyết khiếu nại như trước đây mà thực hiện vai trò lãnh
đạo, chỉ đạo đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Luật khiếu nại, tố cáo
sửa đổi, bổ sung năm 2004 đã bỏ việc giải quyết khiếu nại theo ủy quyền của
Chánh Thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện mà thay vào đó cơ quan này có trách
nhiệm tham mưu cho thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp trong việc giải quyết
khiếu nại. Để khắc phục tình trạng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại né
tránh việc gặp gỡ, đối thoại trực tiếp trong quá trình giải quyết khiếu nại Luật
khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung 2004 đã quy định theo hướng “người giải

quyết khiếu nại lần đầu bắt buộc phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người
khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng
giải quyết khiếu nại”.
Có thể nói, việc sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật khiếu nại,
tố cáo năm 2004 đã góp phần vào việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực của công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo, đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại kịp thời và nhanh chóng.
1.2.6

Giai đoạn từ 2005 đến nay
Sau khi sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo vào năm 2004 công tác

giải quyết khiếu nại đã hiệu quả hơn. Tuy nhiên, Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi,
bổ sung năm 2004 vẫn chưa khắc phục hết những bất cập trong quy định pháp
luật khiếu nại trước đó. Địi hỏi việc sửa đổi các quy định của pháp luật khiếu
nại phải được tiếp tục để nhanh chóng hồn thiện pháp luật khiếu nại, tạo điều
kiện cho việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại hiệu quả.
Ngày 29/11/2005, Luật khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung một lần
nữa với những nét mới làm thay đổi đáng kể các quy định của pháp luật khiếu
nại như sau:
Điểm nổi bật đáng lưu ý trong Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung
21


Khóa luận tốt nghiệp

năm 2005 là khơng cịn khái niệm “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng”
mà được thay thế bằng khái niệm “quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực
pháp luật”. Người khiếu nại chỉ được khiếu nại lần đầu với người đã ra quyết
định, hành vi hành chính nếu khơng đồng ý thì khiếu nại lên cơ quan cấp trên

nếu vẫn khơng đồng ý thì được khởi kiện ra Tịa án chứ khơng được khiếu nại
lên cấp trên nữa (khiếu nại tiếp theo), quy định này đã làm giảm tình trạng
khiếu nại kéo dài.
Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 cho phép người khiếu
nại được nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại, cũng như
vấn đề ủy quyền khiếu nại đảm bảo cho người khiếu nại thực hiện quyền khiếu
nại nhanh chóng và thuận lợi.
Việc quy định về thời hạn giải quyết khiếu nại và chế tài đối với người
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà không giải quyêt đúng thời hạn cụ thể
hơn nhằm nâng cao trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Từ những điều chỉnh rất phù hợp với sự phát triển của xã hội hiện nay,
Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 đã thắt chặt hơn trách nhiệm
của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại của công
dân và tạo ra một bước tiến mới, hiệu quả hơn cho công tác này.
1.3

Quy định của pháp luật hiện hành về khiếu nại và giải quyết khiếu

nại
Luật khiếu nại, tố cáo qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung ngày càng hoàn
thiện và phát huy được ưu thế của mình trong việc giải quyết mối quan hệ giữa
công dân và nhà nước, là công cụ pháp lý quan trọng trong việc bảo vệ các
quyền và lợi ích của cơng dân. Trong phần này, tác giả tập trung phân tích
những nội dung cơ bản nhất của chế định khiếu nại. Cụ thể là chủ thể khiếu nại,
đối tượng của khiếu nại, thời hiệu, thời hạn và trình tự thủ tục khiếu nại, giải
quyết khiếu nại.

22

Khóa luận tốt nghiệp

1.3.1

Về chủ thể khiếu nại
Khoản 3 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2004,
2005) quy định “người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán
bộ công chức thực hiện quyền khiếu nại”.
- Năng lực pháp luật của chể thể khiếu nại
Điều 74 Hiến pháp 1992 ghi nhận: “Công dân có quyền khiếu nại, tố

cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của
cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
hoặc bất cứ cá nhân nào”. Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, Luật khiếu nại,
tố cáo bên cạnh việc ghi nhận quyền khiếu nại của cơng dân cịn quy định cả
quyền khiếu nại của cơ quan, tổ chức và cán bộ, công chức (Điều 1 Luật khiếu
nại , tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) như sau:
“Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành
chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định,
hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Cán bộ, cơng chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật của người
có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích của mình”. Luật quy định chủ thể khiếu nại gồm cả cơ
quan, tổ chức vì trên thực tế khơng chỉ có cơng dân mà các cơ quan, tổ chức
cũng chịu sự tác động của các quyết định, hành vi từ phía cơ quan công quyền,
do vậy họ cũng phải được quyền khiếu nại đối với các quyết định, hành vi đó để
bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Cũng theo quy định tại Điều 1 Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ
sung năm 2004, 2005), chủ thể khiếu nại được xác định là người chịu tác động

trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Quy định
này là phù hợp với tình hình khiếu nại vốn đang phức tạp ở nước ta, giúp ngăn
chặn các trường hợp lợi dụng quyền khiếu nại để gây rối trật tự công cộng hoặc
23


Khóa luận tốt nghiệp

xúi giục người khiếu nại để mưu đồ lợi ích riêng, hạn chế được tình trạng khiếu
nại tràn lan trái pháp luật, gây lãng phí tiền bạc, cơng sức của nhân dân và nhà
nước [28].
Bên cạnh đó, cùng với xu thế hội nhập quốc tế, người nước ngoài vào
Việt Nam làm ăn sinh sống ngày càng nhiều và đương nhiên họ cũng là đối
tượng có thể bị xâm hại bởi các quyết định, hành vi của các cơ quan nhà nước,
vì vậy họ cũng có quyền khiếu nại. Điều 101 Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ
sung năm 2004, 2005) quy định “việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cá
nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam được áp dụng theo quy định
của luật này. Tuy nhiên, tại Chương 1 về những quy định chung của Luật khiếu
nại, tố cáo (đã sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) cũng như quy định tại Điều 74
Hiến Pháp 1992 thì trong những chủ thể có quyền khiếu nại luật khơng đề cập
đến người nước ngồi. Điều đó dễ tạo ra hiểu lầm rằng quyền khiếu nại chung
của người nước ngồi có phần hạn chế hơn so với người Việt Nam. Để tăng
thêm cơ chế pháp lý đảm bảo cho quyền khiếu nại của người nước ngoài trong
giai đoạn Việt Nam đã gia nhập kinh tế quốc tế, để tạo cho người nước ngoài sự
tin tưởng chắc chắn khi họ làm ăn, sinh sống ở Việt Nam là họ cũng có quyền
khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền trái pháp luật đối với họ thì quyền này của người nước ngồi
cũng sẽ được ghi nhận như đối với các chế định khác đối với người nước ngoài
như quyền về sở hữu, quyền kinh doanh... trong các văn bản pháp luật có giá trị
pháp luật cao như: Hiến Pháp và Luật.

- Năng lực hành vi của chủ thể khiếu nại
Về năng lực hành vi khiếu nại của người khiếu nại là cá nhân thì cá
nhân đó phải là người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định của Bộ
Luật dân sự. Cụ thể, cá nhân khiếu nại phải là người từ đủ 18 tuổi trở lên không
bị bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh khác làm ảnh hưởng đến khả năng nhận
thức, làm chủ hành vi của họ. Theo quy định tại Điều 17 của Luật khiếu nại, tố
24


Khóa luận tốt nghiệp

cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) người khiếu nại có năng lực hành vi dân
sự đầy đủ họ có thể tự mình thực hiện việc khiêu nại, nếu “người khiếu nại ốm
đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà
khơng thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị,
em ruột, con đã thành niên hoặc người khác để khiếu nại”. Đây là quy định có
tính chất tiến bộ, tạo điều kiện cho cơng dân khi khơng có khả năng trực tiếp
thực hiện quyền khiếu nại vẫn có thể thơng qua người đại diện hoặc ủy quyền
cho người khác khiếu nại thay. Đối với các trường hợp người khiếu nại là người
chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể
nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì họ thực hiện quyền khiếu nại
thơng qua người đại diện theo pháp luật. Người đại diện theo pháp luật cũng
phải là người có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của Bộ luật dân sự.
Đối với cơ quan, tổ chức Điều 1 Nghị định 136/2006/NĐ-CP quy định
như sau “Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là Thủ
trưởng cơ quan. Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là
người đứng đầu tổ chức được quy định trong quyết định thành lập tổ chức hoặc
trong Điều lệ của tổ chức”. Như vậy, năng lực hành vi khiếu nại của cơ quan, tổ
chức sẽ căn cứ vào năng lực hành vi khiếu nại của người đại diện, người đứng
đầu cơ quan, tổ chức đó và việc xác định năng lực hành vi khiếu nại của họ

cũng giống như xác định năng lực hành vi khiếu nại của cá nhân như đã đề cập
ở trên. Trong trường hợp Thủ trưởng cơ quan hoặc người đại diện của tổ chức
không thể thực hiện việc khiếu nại thì có thể ủy quyền cho người đại diện theo
quy định của pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại.
Như vậy, cũng như bất kỳ một nhà nước dân chủ nào, pháp luật nước ta
khơng hạn chế chủ thể có quyền khiếu nại: chủ thể có quyền khiếu nại bao gồm
cơng dân, cơ quan, tổ chức Việt Nam. Quy định như vậy phản ánh được bản
chất dân chủ của nhà nước ta, theo đó mọi chủ thể đều có thể thực hiện quyền
khiếu nại để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước sự tác động
25