Tổ chức làng xã việt nam từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX với nhu cầu đổi mới chính quyền cấp xã ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HCM
-----------***----------

KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƢỚC

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP
CỬ NHÂN LUẬT HỌC

TỔ CHỨC LÀNG XÃ VIỆT NAM TỪ THẾ KỶ XV ĐẾN
THẾ KỶ XIX VỚI NHU CẦU ĐỔI MỚI CHÍNH QUYỀN CẤP
XÃ Ở NƢỚC TA HIỆN NAY

GVHD: Th.S Phạm Thị Ngọc Huyên
Ngƣời thực hiện: Nguyễn Thị Thảo
MSSV: 1253801011204
Lớp: 31-HC 37/3

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HCM
-----------***----------

KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƢỚC

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP
CỬ NHÂN LUẬT HỌC

TỔ CHỨC LÀNG XÃ VIỆT NAM TỪ THẾ KỶ XV ĐẾN

THẾ KỶ XIX VỚI NHU CẦU ĐỔI MỚI CHÍNH QUYỀN CẤP
XÃ Ở NƢỚC TA HIỆN NAY

GVHD: Th.S Phạm Thị Ngọc Huyên
Ngƣời thực hiện: Nguyễn Thị Thảo
MSSV: 1253801011204
Lớp: 31-HC 37/3

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2016


NHẬN XÉT CỦA GIÁO VIÊN HƢỚNG DẪN


LỜI CẢM ƠN

Đƣợc sự phân công của Khoa Luật Hành chính – Nhà nƣớc, Trƣờng Đại học Luật
Thành phố Hồ Chí Minh và sự đồng ý của Giáo viên hƣớng dẫn Phạm Thị Ngọc
Huyên, tôi đã thực hiện đề tài “Tổ chức làng xã Việt Nam từ thế kỷ XV đến thế kỷ
XIX với nhu cầu đổi mới chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay”.
Để hồn thành khóa luận này, trƣớc hết, tôi xin chân thành cảm ơn giáo viên
hƣớng dẫn Thạc sĩ Phạm Thị Ngọc Huyên đã chỉ bảo tận tình, chu đáo, chỉ ra những
điều hay, mới mà tơi chƣa nhận thức đƣợc trong q trình học tập và thực hiện khóa
luận này. Xin cảm ơn thầy cơ giáo đã tận tình hƣớng dẫn, giảng dạy trong suốt quá
trình học tập, nghiên cứu và rèn luyện ở trƣờng Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng để thực hiện đề tài một cách hoàn chỉnh nhất. Song
do buổi đầu làm quen với công tác nghiên cứu khoa học, tiếp cận với thực tế cũng nhƣ
hạn chế về kiến thúc và kinh nghiệm nên khơng thể tránh khỏi những thiếu sót nhất
định mà bản thân chƣa thấy đƣợc. Do vậy, tôi rất mong đƣợc sự góp ý của q thầy cơ
và các bạn để khóa luận đƣợc hành chỉnh hơn.

Tơi xin chân thành cảm ơn!

TP. Hồ Chí Minh, ngày 19 tháng 07 năm 2016
Ngƣời thực hiện
Sinh viên
Nguyễn Thị Thảo


Danh sách chữ viết tắt
Chữ viết tắt

Nội dung đƣợc viết tắt

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

Luật Tổ chức CQĐP 2015

Luật Tổ chức chính quyền địa phương số
77/2015/QH13

Hiến pháp 1992

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam năm 1992 đƣợc sửa đổi, bổ

sung theo Nghị quyết số 51/2001-QH10 ngày
25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khóa X,
kỳ họp thứ 10


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................. 1
CHƢƠNG 1. TỔ CHỨC LÀNG XÃ – LỊCH SỬ HÌNH THÀNH, THAY
ĐỔI VÀ CHI PHỐI CỦA NHÀ NƢỚC PHONG KIẾN VIỆT NAM TỪ
THẾ KỶ XV ĐẾN THẾ KỶ XIX ..................................................................... 4
1. 1. Lịch sử hình thành phát triển của tổ chức làng xã từ thế kỷ XV- XIX ....... 4
1. 2. Sự tác động, chi phối của nhà nƣớc phong kiến Việt Nam đến tổ chức làng
xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX ......................................................................... 8
1. 2. 1. Cuộc cải cách của Lê Thánh Tông và thời nhà Hậu Lê ...................... 8
1. 2. 2. Thời nhà Nguyễn với cuộc cải cách của Gia Long và Minh Mạng .. 10
1. 2. 3. Bộ máy và hoạt động tự trị làng xã thời phong kiến và những đặc
trƣng của nó từ thế kỷ XV đến XIX ................................................................... 15
1. 3. Những giá trị và hạn chế của chế độ tự trị làng xã từ thế kỷ XV đến XIX
........................................................................................................................... 24
1. 3. 1 Về giá trị của chế độ tự trị làng xã ..................................................... 24
1. 3. 2. Những hạn chế của chế độ tự trị làng xã .......................................... 29
CHƢƠNG 2. ĐỔI MỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ Ở NƢỚC TA HIỆN
NAY ................................................................................................................... 33
2. 1. Vài nét về tổ chức chính quyền cấp xã theo pháp luật hành ................. 33
2. 1. 1. Vị trí, tính chất pháp lý của cấp xã theo pháp luật hiện hành ....... 33
2. 1. 2. Tổ chức của cấp xã theo pháp luật hiện hành ................................ 34
2. 1. 3. Các hình thức hoạt động ................................................................. 38


2. 1. 4. Thẩm quyền của chính quyền cấp xã theo pháp luật hiện hành ... 41

2. 2 Sự cần thiết đổi mới tổ chức chính quyền cấp xã trên cơ sở kế thừa
những giá trị lịch sử để lại từ thế kỷ XV- XIX ............................................... 45
2. 2. 1. Sự cần thiết phải đổi mới chính quyền cấp xã xuất phát từ thực
trạng bộ máy chính quyền cấp xã ở Việt Nam ................................................ 45
2. 2. 2. Cơ sở pháp lý cho việc đổi mới chính quyền cấp xã ..................... 56
2. 3. Kiến nghị những định hƣớng đổi mới tổ chức chính quyền cấp cơ sở
hiện nay ............................................................................................................. 59
2. 3. 1. Về mặt tổ chức ................................................................................. 61
2. 3. 2. Về mặt hoạt động ............................................................................. 65
PHẦN KẾT LUẬN ........................................................................................... 71


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Cải cách chính quyền địa phƣơng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của
mọi nhà nƣớc. Từng thời kỳ khác nhau tùy vào sự tiến bộ của xã hội và mục tiêu
cách mạng mà tiến hành tổ chức bộ máy chính quyền cho phù hợp. Cấp xã là một
trong ba cấp chính quyền ở địa phƣơng, là đầu mối quản lý thấp nhất nhƣng quan
trọng nhất trong hệ thống cơ quan nhà nƣớc. Bàn về vai trò của cấp xã, sinh thời
Chủ tịch Hồ Chí Minh từng nói: “Cấp xã là cấp gần gũi dân nhất, là nền tảng của
nền hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi cơng việc đều xong xi”1. Với ý
nghĩa đó, cải cách chính quyền cấp xã lại càng đƣợc quan tâm đặc biệt. Tuy nhiên,
quy định của pháp luật và từ thực tiễn cho thấy mơ hình tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phƣơng nói chung và cấp xã nói riêng ở nƣớc ta hiện nay vẫn còn
tồn tại nhiều bất cập làm ảnh hƣởng đến hiệu quả hoạt động nhà nƣớc, gây mất niềm
tin của nhân dân. Do đó, bài viết trên cơ sở nghiên cứu, lĩnh hội nhƣng kinh nghiệm
trong tổ chức làng xã của Việt Nam từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX – những tinh hoa
mà không phải nhà nƣớc nào cũng có đƣợc lúc bấy giờ, xin đƣa ra một số kiến nghị
nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Làm sao nâng cao hiệu
quả hoạt động của cơ quan nhà nƣớc ở cơ sở từ đó góp phần to lớn vào hiệu quả

hoạt động của cả bộ máy nhà nƣớc.
Nghiên cứu về làng xã hoặc chính quyền cấp xã khơng phải là đề tài hay hƣớng
nghiên cứu mới, mà đã có rất nhiều cơng trình nghiên cứu cơng phu trong suốt chiều
dài lịch sử dân tộc. Cụ thể nhƣ: “Mấy vấn đề về văn hóa làng xã Việt Nam trong lịch
sử” của Phan Đại Doãn (2004); Luận văn thạc sĩ của Phạm Quỳnh Anh với đề tài
“Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện khơng tổ chức hội
đồng nhân dân huyện, quận, phường”; Khóa luận tốt nghiệp của Ngô Đức Tuấn
năm 2011 viết về “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai
đoạn hiện nay”; Hay “Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước cấp xã” của Ban Tổ
chức Chính phủ năm 2000;… Ngồi ra, cịn có các tác phẩm trong các tạp chí
chuyên ngành cũng đề cập đến đề tài này nhƣ: Tạp chí Tổ chức Nhà nƣớc, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, Tạp chí Khoa học pháp lý, Tạp chí Luật học… Tuy nhiên,
những cơng trình và bài viết trên chỉ nghiên cứu về một khía cạnh là tổ chức làng xã
1

Xem: Hồ Chí Minh tồn tập (1995), Tập 5, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 269.

1


hoặc tổ chức chính quyền cấp xã hiện nay mà chƣa có sự kết hợp cả hai vấn đề lại.
Hoặc có nhƣng chỉ dùng lại ở góc độ tìm hiểu sơ lƣợc. Do vậy, trong bối cảnh cả
nƣớc bắt đầu thực hiện Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phƣơng
năm 2015 thì việc nghiên cứu về tổ chức làng xã là cần thiết nhằm và có giá trị khoa
học cao nhằm nhận thức đúng đắn và kế thừa những giá trị mà cha ông ta đã để lại,
đặc biệt là trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách thể chế, dân chủ hóa và định hƣớng
xây dựng chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay.
2. Mục đích nghiên cứu đề tài
Với đề tài nghiên cứu “Tổ chức làng xã Việt Nam từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX
với nhu cầu đổi mới chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay”, tác giả tìm hiểu mơ

hình tổ chức làng xã, những giá trị, hạn chế; Đồng thời làm rõ đƣợc quy định pháp
luật hiện hành về chính quyền cấp xã, bất cập trong mơ hình tổ chức hiện nay. Từ
đó, đƣa ra đề xuất, kiến nghị trên cơ sở kế thừa những giá trị mà lịch sử để lại.
3. Đối tƣợng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu: Tổ chức làng xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX và mơ
hình tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở nƣớc ta hiện nay.
4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
Phạm vi nghiên cứu: Với điều kiện về thời gian hạn hẹp nên khóa luận chỉ tập
trung nghiên cứu nội dung là:


Lịch sử tổ chức làng xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX



Sự tác động chi phối của chính quyền phong kiến đến tổ chức làng xã

trong cùng giai đoạn


Bộ máy tự trị làng xã, những giá trị và hạn chế



Tổ chức chính quyền cấp xã



Thực trạng của chính quyền cấp xã



Đề xuất kiến nghị cải cách chính quyền cấp xã.

5. Phƣơng pháp tiến hành nghiên cứu
Khóa luận đƣợc nghiên cứu và thực hiện trên cơ sở sử dụng những phƣơng
pháp sau:
+ Phƣơng pháp đƣợc vận dụng xuyên suốt quá trình nghiên cứu là phƣơng
pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin.
2


+ Phƣơng pháp kế thừa: Tiếp thu có chọn lọc những kiến thức mang tính chất
lý luận và thực tiễn mà các cơng trình trƣớc đây đã nghiên cứu.
+ Phƣơng pháp phân tích tổng hợp đƣợc sử dụng xuyên suốt quá trình nghiên
cứu hình thành luận văn
+ Phƣơng pháp chứng minh để lập luận cho các luận điểm, luận cứ đƣợc đƣa
ra.
6. Bố cục tổng quát khóa luận
Kết cấu khóa luận gồm có 3 phần: Phần mở đầu, phần nội dung và phần kết
luận. Phần nội dung đƣợc chia thành hai chƣơng:
CHƢƠNG 1: Tổ chức làng xã – lịch sử hình thành, thay đổi và chi phối của
nhà nƣớc phong kiến Việt Nam từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX.
CHƢƠNG 2: Đổi mới chính quyền cấp xã ở nƣớc ta hiện nay.

3


CHƢƠNG 1. TỔ CHỨC LÀNG XÃ – LỊCH SỬ HÌNH THÀNH, THAY
ĐỔI VÀ CHI PHỐI CỦA NHÀ NƢỚC PHONG KIẾN VIỆT NAM TỪ THẾ KỶ

XV ĐẾN THẾ KỶ XIX
1. 1. Lịch sử hình thành phát triển của tổ chức làng xã từ thế kỷ XV- XIX
Giai đoạn từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX đƣợc đánh giá là giai đoạn đánh dấu
nhiều bƣớc phát triển quan trọng của chế độ phong kiến trong lịch sử Việt Nam. Đây
là thời kỳ trị vì của nhà Lê, thời kì nội chiến Trịnh – Nguyễn phân tranh và triều
Nguyễn (là triều đại phong kiến cuối cùng của dân tộc). Không chỉ về pháp luật mà cả
tổ chức bộ máy nhà nƣớc cũng đƣợc từng bƣớc hoàn thiện, để lại nhiều giá trị về mặt
tổ chức mà các thế hệ sau này cần phải nghiên cứu và học tập. Trong đó, làng xã là
vấn đề trung tâm của mọi cuộc cải cách chính quyền. Để hiểu rõ hơn về tổ chức làng
giai đoạn từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX thì khơng thể nào bỏ qua tiến trình phát triển
của làng xã ở các giai đoạn trƣớc đó.
Làng là một tổ chức xã hội ra đời trƣớc xã, phải đến mãi sau này khi chế độ
phong kiến đƣợc xác lập thì thuật ngữ xã, với tƣ cách là đơn vị hành chính cơ sở mới
chính thức xuất hiện và đƣợc sử dụng2.
Làng Việt cổ là một thiết chế cổ truyền có lịch sử tồn tại lâu đời sau khi công xã
thị tộc tan rã. Đến giai đoạn hơn 1000 năm Bắc thuộc tuy phong kiến phƣơng Bắc ln
tìm mọi cách để thâu tóm và đồng hóa cộng đồng làng Việt3. Tuy nhiên với kết cấu
bền chặt làng Việt không những không bị giải thể mà còn đƣợc bảo tồn và phát triển
cùng với lịch sử.
Đến khoảng thế kỷ thứ X khi chính quyền họ Khúc giành đƣợc chính quyền từ
tay ngoại bang, đất nƣớc từ kiếp nơ lệ bấy giờ đã có thể tự mình làm chủ vận mệnh.
Năm 907, Khúc Hạo tiến hành cải cách, thi hành nhiều chính sách trên nhiều lĩnh vực
để xây dựng đất nƣớc trong buổi đầu mới giành đƣợc độc lập. “Riêng đối với bộ máy
hành chính, nhận thấy vai trị quan trọng của làng trong tiến trình lịch sử cũng như
xây dựng đất nước, ơng biến làng thành đơn vị hành chính cấp cơ sở của quốc gia,

2

Xem: Bùi Xuân Đính (2005), Nhà nước và pháp luật thời phong kiến Việt Nam những - suy ngẫm, Nxb. Tƣ
pháp, Hà Nội, tr. 312.

3
Xem: Nguyễn Quang Ngọc (2012) , Quan hệ nhà nước làng xã: Quá trình lịch sử và bài học kinh nghiệm,
Khoa Lịch sử, Đại học quốc gia Hà Nội.

4


được gọi là xã” 4. Đứng đầu mỗi xã là chánh lệnh trƣởng và tá lệnh trƣởng. Từ đây, xã
đƣợc xem là đơn vị hành chính cấp cơ sở của triều đình phong kiến Việt Nam và thuật
ngữ làng xã đƣợc đƣa vào sử dụng. Nhƣ vậy, lúc này tồn tại song song hai hệ thống:
Một là tổ chức làng với đặc trƣng là tính tự trị, tự quản; Hai là “xã” với tƣ cách là đơn
vị hành chính cấp cơ sở của triều đình. Làm sao để giải quyết mối quan hệ giữa tự trị
với hành chính, giữa luật tục với pháp luật, đó chính là vấn đề mà các triều đại khi lên
trị vì đều quan tâm.
Sau triều đại mở đầu của nhà họ Khúc, làng xã từng bƣớc đƣợc cũng cố về mặt tổ
chức. Đến thời Ngô, Đinh, Tiền Lê chính quyền tự trị địa phƣơng phát triển mạnh,
đứng đầu cấp xã lúc này vẫn là chánh lệnh trƣởng.
Đến thế kỷ XI, khi nhà Lê suy yếu “triều đình suy tơn một người thuộc dịng họ
khác là Lý Công Uẩn lên làm vua”5 lập ra triều Lý, từ đây mở ra một giai đoạn mới
trong lịch sử dân tộc. Sau nhà Lý là nhà Trần và nhà Hồ với cuộc cải cách của Trần
Thánh Tông và Hồ Quý Ly nhà nƣớc phong kiến tiến thêm một bƣớc nữa trong việc
quản lý cấp cơ sở, hành chính hóa tổ chức làng. Năm 1242 Trần Thái Tông phân chia
ra các xã lớn, xã nhỏ mà đặt các chức đại tƣ xã, tiểu tƣ xã, đứng đầu là các xã quan
thay mặt nhà nƣớc quản lý các xã6.
Tóm lại, từ thế kỷ thứ X đến cuối thế kỷ XIV, khi nhà nƣớc phong kiến đƣợc xác
lập, đất nƣớc trong buổi đầu tự chủ, công cuộc xây dựng đất nƣớc đã đạt đƣợc một số
thành công nhất định song bên cạnh đó khơng tránh khỏi những khó khăn, hạn chế ban
đầu. Trong q trình đó, làng tuy là một thiết chế lâu đời trong lịch sử nhƣng lại khá
xa lạ trong quản lý nhà nƣớc nên nhà nƣớc ln có xu hƣớng hành chính hóa tổ chức
làng. Tuy bƣớc đầu đã đạt đƣợc một số kết quả nhất định nhƣng vẫn chƣa có triều đại

nào giải quyết ổn thỏa mối quan hệ giữa hành chính với tự trị. Do vậy, tổ chức tự trị
làng xã vẫn là vấn đề đáng lƣu tâm của các vƣơng triều sau này.
Vào thế kỷ XV, căm thù giặc Minh Lê Lợi phất cờ khởi nghĩa. Sau khi giành
đƣợc độc lập nhà Lê tiến hành hàn gắn vết thƣơng chiến tranh, ổn định trật tự xã hội,
củng cố chính quyền, đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội. Vào năm 1428, Lê Lợi tiến
hành cải tổ lại bộ máy làng xã. Theo đó, ơng chia xã ra làm 3 loại dựa vào số đinh:
loại nhỏ từ 10 đến 49 đinh, loại trung bình từ 50 đến 99 đinh và loại lớn từ 100 đinh
4

Xem: Việt sử thông cương giám mục, bản dịch, tập I, Nxb. Giáo dục, Hà Nội, tr. 218.
Xem: Vũ Thị Phụng (1997), Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb. Đại học quốc gia Hà
Nội, tr. 58.
6
Xem: Đại Việt sử ký toàn thư, Bản dịch (1993), tập III, NXB. Khoa học xã hội, Hà Nội, tr. 19.
5

5


trở lên7. Đứng đầu quản lý mỗi xã là các xã quan, đây là quan chức của nhà nƣớc, do
nhà nƣớc cử ra để quản lý làng xã chứ không phải do nhân dân trong xã bầu ra.
Đặc biệt với công cuộc cải cách của Lê Thánh Tông, lần đầu tiên mối quan hệ
giữa làng xã với nhà nƣớc đƣợc giải quyết ổn thỏa, đƣa triều đại nhà Lê phát triển lên
tới cực thịnh. Lúc này, xã vẫn đƣợc xem là cấp hành chính cơ sở thấp nhất của nƣớc
ta, tuy là vị vua ln đề cao tính qn chủ tập quyền nhƣng Lê Thánh Tông vẫn cho
phép làng xã đƣợc giữ tính tự trị một cách tƣơng đối, hợp với luật nƣớc.
Đến thời kỳ phân tranh Nam – Bắc và thời trị vì của nhà Nguyễn vẫn duy trì đơn
vị hành chính cấp xã, tuy có vài thay đổi nhƣng về cơ bản, làng xã lúc này vẫn tƣơng
đối độc lập.
Giai đoạn từ thế kỷ XV – XIX, tổ chức làng xã đƣợc dần hoàn thiện về mặt tổ

chức, nhà nƣớc có kinh nghiệm hơn trong việc quản lý làng một mặt vẫn nắm làng về
mặt hành chính bên cạnh đó vẫn thừa nhận tính tự trị của làng trong các sinh hoạt xã
hội.
Qua tìm hiểu lịch sử hình thành và phát triển của tổ chức làng xã từ thế kỷ XV –
XIX, tác giả rút ra những vấn đề chung về làng xã nhƣ sau:
Làng là một thuật ngữ dân gian, đƣợc sử dụng phổ biến trong sinh hoạt hằng
ngày, đó là đơn vị tụ cƣ truyền thống của ngƣời dân Việt Nam, có cơ cấu tổ chức
riêng, có tục lệ riêng, tín ngƣỡng riêng. Ngƣời dân trong làng gắn bó với nhau bằng
nhiều mối quan hệ nhƣ dịng họ, láng giềng, phƣờng hội, quan hệ tín ngƣỡng… Về
văn hóa, mỗi làng thƣờng có đình làng thờ thành hồng làng, chùa, miếu, tín ngƣỡng
và lễ hội riêng. Quản lý của làng ban đầu là Hội đồng già làng sau đó là Hội đồng kỳ
mục rồi đến Hội đồng tộc biểu.
Mặc dù có nhiều định nghĩa về làng xã nhƣng đều thống nhất quan điểm; Theo
đó làng xã Việt Nam là một thiết chế xã hội, là đơn vị tụ cƣ tự nhiên đã tồn tại từ thời
xa xƣa, là môi trƣờng sống làm nền tảng cho tổ chức xã hội nơng nghiệp cổ truyền.
Trƣớc khi có nhà nƣớc, làng chỉ đơn thuần là tổ chức xã hội, thực hiện chức năng xã
hội, kinh tế, chống lại thiên tai, cƣớp bóc… Khi nhà nƣớc xuất hiện, tổ chức xã hội đó
đƣợc nhà nƣớc dung dƣỡng, thừa nhận và chuyển thành đơn vị hành chính cơ sở.
Xã là đơn vị hành chính cơ sở của Nhà nƣớc ở nơng thơn, “lần đầu tiên xuất hiện
ở Việt Nam vào thế kỷ VII dưới thời thống trị của nhà Đường”8, nhƣng phải đến thế kỷ

7

Xem: Đại Việt sử kí tồn thư, bản dịch (1993), tập II, NXB. Khoa học xã hội, Hà Nội, tr. 297.

6


X, khi chính quyền tự chủ của họ Khúc đƣợc xác lập việc biến làng thành đơn vị hành
chính cấp cơ sở mới đƣợc thực hiện một cách chính thống, gọi là xã. Khi xã ra đời thì

thơn cũng xuất hiện do nhu cầu quản lý hành chính của cấp xã. Thơn tuy khơng phải là
đơn vị hành chính của Nhà nƣớc nhƣng lại là đầu mối trung gian giải quyết mối quan
hệ giữa hành chính với tự trị, giúp cho việc quản lý làng xã đƣợc thuận tiện và dễ dàng
hơn.
Nhƣ vậy, trong mối quan hệ với chính quyền cấp trên thì “xã” và “thơn” là hai
khái niệm thƣờng đƣợc sử dụng còn “làng” chỉ là đơn vị tụ cƣ của ngƣời nơng dân,
nơi mà họ gắn bó với nhau. Tuy khơng phải là đơn vị hành chính nhƣng tên gọi “làng”
vẫn hay đƣợc ngƣời dân sử dụng trong đời sống xã hội vì tính thân thuộc, tình cảm.
Làng xã là đơn vị tụ cƣ, điểm sinh hoạt văn hóa cộng đồng, đơn vị kinh tế, tín
ngƣỡng và cũng là đơn vị hành chính cấp cơ sở (chỉ thời gian đầu khi mỗi xã chỉ gồm
một làng). Làng là một xã nếu nhƣ xã đó khơng chia thành nhiều thơn, trong trƣờng
hợp xã chia thành nhiều thơn thì lúc này làng chính là thơn. Thuật ngữ làng xã khá
quen thuộc với ngƣời dân, tuy nhiên, làng có lịch sử tồn tại lâu đời, còn xã ra đời sau
phải đến thời của họ Khúc nhƣ đã trình bày ở trên. Khi nhà nƣớc phong kiến xác lập,
xuất phát từ nhu cầu quản lý xã hội đã biến đơn vị tụ cƣ (làng) thành đơn vị hành
chính cấp cơ sở theo kiểu “nhất xã nhất thôn” (một xã là một làng) hoặc “nhất xã nhị
thôn” (một xã gồm hai làng)… Đến đầu thế kỷ XIX, kiểu kết cấu này đã trở nên phổ
biến, nghĩa là hầu hết các làng cũng chính là đơn vị hành chính cơ sở9. Do vậy, thuật
ngữ “làng” và “xã” thƣờng đƣợc ngƣời dân gộp chung là “làng xã” vừa chỉ đơn vị
nông thôn theo địa vực vừa chỉ đơn vị hành chính cấp cơ sở của triều đình.
Khi tìm hiểu và phân tích về tổ chức làng xã tác giả chỉ lấy những nét điển hình
chứ khơng đi sâu phân tích sự khác nhau giữa làng ở khu vực đồng bằng sông Cửu
Long với đồng bằng sông Hồng. Về cơ bản, làng ở đồng bằng sông Cửu Long là tập
hợp những ngƣời di cƣ, họ không có cùng nguồn gốc tơng tộc, cùng sinh sống từ thế
hệ này qua thế hệ khác nên tính cố kết sẽ không bền chặt nhƣ làng ở đồng bằng sông
Hồng. Thời kỳ đầu khơng có hƣơng ƣớc, lệ làng, tộc ƣớc nhƣu ở miền Trung và miền
Bắc. Ngƣời dân ở đây cũng dễ dàng di cƣ đến nơi mà họ muốn sinh sống hơn vì khơng
có sự phân biệt chính cƣ và ngụ cƣ sâu sắc.
8

Xem: Xem: Bùi Xuân Đính (2005), Nhà nước và pháp luật thời phong kiến Việt Nam những - suy ngẫm, Nxb.
Tƣ pháp, Hà Nội, tr. 312.
9
Xem: Bùi Xuân Đính (2005), Nhà nước và pháp luật thời phong kiến Việt Nam những - suy ngẫm, Nxb. Tƣ
pháp, Hà Nội, tr. 314.

7


Từ sự hình thành và phát triển của làng xã qua các triều đại phong kiến Việt
Nam, đặc biệt là từ thế kỷ XV đến XIX, có thể thấy làng xã là cơ chế linh hoạt để quản
lý bộ máy nhà nƣớc cấp cơ sở. Do đó, một nhà nƣớc muốn quản lý tốt đất nƣớc thì
phải quản lý tốt làng xã, phát huy những điểm mạnh của tính tự quản địa phƣơng chứ
không nên dùng mọi cách để triệt tiêu tính tự trị đó. Và thực tế lịch sử cũng chứng
minh rằng, để triệt tiêu tính tự quản đó khơng phải là điều dễ dàng, nhiều biện pháp,
chính sách đƣợc thi hành nhƣng đều thất bại, có chăng chỉ là hạn chế đƣợc phần nào
tính tự quản mà thơi. Lúc nhà nƣớc pháp quyền mạnh thì tự quản địa phƣơng suy yếu
nhƣng lúc chính quyền trung ƣơng bị suy yếu thì truyền thống làng xã lại trỗi dậy.
1. 2. Sự tác động, chi phối của nhà nƣớc phong kiến Việt Nam đến tổ chức
làng xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX
Làng xã là đơn vị hành chính rất quan trọng ở Việt Nam, là một nƣớc thuần nơng
nghiệp để giúp đỡ nhau sản xuất thì ngƣời dân tổ chức thành làng, đó là một thiết chế
“tự sinh tự đủ”, mọi sinh hoạt đều diễn ra trong lũy tre làng, việc giao thiệp với bên
ngoài rất hạn chế. Chính điều đó đã hình thành nên tính tự trị của làng xã. Do đó, để
quản lý tốt đất nƣớc thì phải quản lý đƣợc làng nên các triều đại phong kiến ln tìm
cách can thiệp vào làng để giảm bớt tính tự trị. Từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX là giai
đoạn đánh dấu triều đình phong kiến có nhiều chính sách tác động “mạnh mẽ”, “táo
bạo” đến tổ chức làng đặc biệt là về bộ máy quản lý. Ở giai đoạn này có nhiều vị vua
nung nấu mong muốn với tay đƣợc đến tổ chức làng, do vậy, nhiều cuộc cải cách về
làng xã đã đƣợc tiến hành. Tiêu biểu có cuộc cải cách của vua Lê Thánh Tông ở thời

Hậu Lê và cuộc cải cách của vua Gia Long, Minh Mạng thời nhà Nguyễn. Tuy không
thành công nhƣ mong muốn nhƣng cũng đạt đƣợc một số kết quả nhất định và đƣợc
các vị vua triều sau noi theo.
1. 2. 1. Cuộc cải cách của Lê Thánh Tông và thời nhà Hậu Lê
Lê Thánh Tông (1460-1497) tên thật là Lê Tƣ Thành, mẹ là Thứ phi Ngô Thị
Ngọc Giao. Ông thừa kế ngai vàng lúc đất nƣớc đã thốt khỏi ngoại bang xâm lƣợc
nhƣng tình hình chính trị rối ren, “ngàn cân treo sợi tóc”. Bởi lẽ lúc này việc tranh
quyền đoạt vị giữa các thế lực trong triều đình đã làm cho ngƣời dân mất niềm tin vào
chính quyền phong kiến. Bằng tài năng của mình cùng với những chính sách cách tân
táo bạo và mạnh mẽ, vua Lê Thánh Tơng đã đƣa đất nƣớc thốt khỏi tình trạng rối ren,
chấm dứt xung đột trong dịng tộc và phát triển đến cực thịnh. Trong đó, cải cách
8


chính quyền địa phƣơng, đặc biệt cấp xã là một trong những vấn đề ƣu tiên hàng đầu
của Lê Thánh Tơng.
Nhằm tổ chức chính quyền địa phƣơng một cách gọn nhẹ, tránh nhiều tầng, nhiều
lớp nhƣng vẫn hiệu quả nên chính quyền địa phƣơng bấy giờ đƣợc chia lại thành 4
cấp, đó là: Xứ Thừa Tuyên (tƣơng đƣơng với tỉnh ngày nay), phủ, huyện và xã. Cụ
thể, tháng 6 năm 1466, Quang Thuận năm thứ 7, Lê Thánh Tông ra sắc chỉ chia toàn
bộ đất nƣớc thành 13 Thừa Tuyên, gọi là xứ, gồm: Thuận Hóa, Nghệ An, Thanh Hóa,
Thiên Trƣờng, Quốc Oai, Hƣng Hóa, Nam Sách, Bắc Giang, An Bang, Tuyên Quang,
Thái Nguyên, Lạng Sơn, Quảng Nam10.
Về cấp xã, ông chủ trƣơng đổi xã quan có từ thời trƣớc đó thành xã trƣởng, đây
khơng đơn thuần là sự đổi tên vô cớ mà muốn nhấn mạnh trách nhiệm của ngƣời đứng
đầu một xã – là cầu nối trung gian giữa triều đình với làng – xã. Ơng đã khéo léo áp
dụng việc bầu xã trƣởng có từ trƣớc đó trong làng xã, đồng thời để hạn chế bớt tính tự
trị thì kết quả bầu cử đó phải đƣợc cấp trên phê chuẩn. Về số lƣợng của Xã trƣởng tùy
thuộc vào số dân cƣ có trong xã, cứ trên 500 hộ thì bầu 5 xã trƣởng, từ 300 đến 500 hộ
thì bầu 4 xã trƣởng, từ 100 đến 200 hộ thì bầu 2 xã trƣởng và khơng đến 60 hộ thì bầu

1 xã trƣởng11. Năm 1490 Lê Thánh Tơng ban hành thể lệ tách xã cũ để lập xã mới, nếu
tiểu xã mà dân số tăng lên 500 hộ thì gọi là đại xã, nếu đại xã mà dân số tăng lên trên
600 hộ thì tách ra lập thành tiểu xã mới và chia tài sản công cộng dựa vào tỷ lệ số hộ12.
Ngoài ra, để tăng cƣờng trách nhiệm của quan lại, Lê Thánh Tông quy định việc lựa
chọn, sử dụng và giám sát quan lại một cách bài bản, chặt chẽ. Bởi lẽ một chính sách
có hay đến mấy nhƣng bộ máy thực thi khơng chất lƣợng thì chính sách cũng sẽ bị vơ
hiệu hóa.
Song song với việc cải tổ bộ máy hành chính là việc thi hành chính sách mới về
ruộng đất theo thể chế “quân điền”. Đây là loại đất công làng xã dùng để cấp cho dân
trong làng. Về danh nghĩa đất đai là thuộc nhà vua, làng xã chỉ là ngƣời quản lý quỹ
đất công cho nhà vua. Tuy nhiên, Lê Thánh Tông không xáo trộn ruộng đất, ơng

10

Xem: Đại Việt xử kí tồn thư, Bản kỷ lục thực, Quyển XII, Kỷ nhà Lê, Bản dịch (1993), Nxb. Khoa học xã
hội, Hà Nội, tr. 411.
11
Xem: Thiên Nam dư hạ tập, bản dịch, in trong sách một số văn bản pháp luật Việt Nam thế kỷ XV-XVIII
(1994), Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, tr. 234.
12
Xem: Thiên Nam dư hạ tập, bản dịch, in trong sách một số văn bản pháp luật Việt Nam thế kỷ XV-XVIII
(1994), Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, tr. 241.

9


khơng lấy của làng nhiều chia cho làng ít, mà ruộng đất của làng nào thì vẫn đó làng
đó quản lý và nộp thuế cho nhà nƣớc.
Tuy là vị vua đề cao chủ trƣơng xây dựng bộ máy trung ƣơng tập quyền nhƣng
ông vẫn cho phép làng xã lập ra hƣơng ƣớc riêng tùy thuộc vào điều kiện tình hình

mỗi làng, chỉ cần không trái với pháp luật của triều đình. Bằng chứng là trong Điều
260 của sách Hồng Đức thiện chính thƣ, một trong những bộ luật thời bấy giờ (1464)
quy định:
Nhà nƣớc có điều luật để chiếu vào đó mà thi hành, dân an nƣớc thịnh khơng
nên có hƣơng ƣớc riêng, để từ bỏ cái hại theo chính bỏ tà. Nhƣng nếu làng xã nào có
tục khác lạ, lập ra hƣơng ƣớc và cấm lệ (riêng) thì phải nhờ các nhà Nho đứng tuổi, có
đức hạnh ngay thẳng mới có thể tuân hành. Khi đã lập ra các điều lệ thì phải trình lên
quan chức nha mơn xem xét rõ các điều lệ có nên theo hay khơng, sẽ phê chuẩn mà
cho thừa hành. Nếu trong điều ƣớc có thiên tƣ gian tà thì phê chữ “bác” để cho khỏi
sinh ra những mƣu gian. Nếu ngƣời nào không dự vào việc lập ra hƣơng ƣớc đó mà cứ
tụ họp riêng thì cho phép xã quan tố cáo lên nha môn để trị tội, để trừ bỏ tục lệ, lấp
hẳn sự cƣờng hào chiếm đoạt. Các nhà chức trách không thể dung thứ 13.
Bộ máy nhà nƣớc quân chủ thời Lê Thánh Tông là một bộ máy tập quyền vững
mạnh, chặt chẽ và hồn chỉnh. Trong q trình tổ chức, chính quyền trung ƣơng ln
với tay chi phối các địa phƣơng trong cả nƣớc nhƣng vẫn không loại bỏ đƣợc tính tự
trị của làng xã một cách tuyệt đối mà chỉ phần nào hạn chế đƣợc tính tự mà thôi.
1. 2. 2. Thời nhà Nguyễn với cuộc cải cách của Gia Long và Minh Mạng
Sau thời kỳ trị vì của nhà Lê chế độ phong kiến Việt Nam bƣớc vào thời kỳ
khủng hoảng, phân tranh Nam Bắc. Trong thời gian này các triều đại khơng có thời
gian tập trung cho việc cải cách chính quyền. Vì vậy, về cơ bản bộ máy nhà nƣớc vẫn
giữ nguyên nhƣ cũ và khơng có cuộc cải cách gì lớn ở giai đoạn này.
Đến thế kỷ XIX, nhà Nguyễn (1802-1945) lên nắm chính quyền, là triều đại
phong kiến cuối cùng trong lịch sử Việt Nam. Nhà Nguyễn lên ngơi khơng chính
thống và khơng đƣợc lịng dân, trong q trình trị vì lại xảy ra nhiều mâu thuẫn và
chống đối của nhiều thế lực, điều này làm cho tình hình đất nƣớc có nhiều bất ổn về
chính trị. Tuy vậy, trong thời gian trị vì nhà Nguyễn cũng có những đóng góp nhất
13

Xem: Hồng Đức thiện chính thư, bản dịch của Nguyễn Sĩ Giác (1959), Sài Gòn, tr. 104-105.

10


định đối với sự phát triển của đất nƣớc đặc biệt là về mặt tổ chức nhà nƣớc ở địa
phƣơng. Đây là giai đoạn đỉnh cao của tập quyền phong kiến với cơ cấu tổ chức bộ
máy nhà nƣớc hoàn chỉnh, hệ thống từ trung ƣơng xuống địa phƣơng. Trong giai đoạn
này có nhiều cuộc cải cách đƣợc tiến hành, tuy nhiên trong phạm vi của đề tài, tác giả
chỉ tập trung nghiên cứu hai cuộc cải cách tiêu biểu của hai vị vua đầu triều là Gia
Long và Minh Mạng. Đối với bộ máy chính quyền cơ sở lúc bấy giờ, họ là những
ngƣời có cơng lớn trong việc kế thừa và hoàn thiện cơ cấu tổ chức. Qua đó, cho thấy
sự tác động to lớn của hai vị vua này đến tổ chức làng xã Việt Nam lúc bấy giờ.
1. 2. 2. 1. Cuộc cải cách của Gia Long
Năm 1802, lợi dụng những mâu thuẫn và xung đột nội bộ của lực lƣợng Tây Sơn,
Nguyễn Ánh dựa vào thế lực ngoại bang, chớp lấy thời cơ tiêu diệt nhà Tây Sơn, lập
nên triều Nguyễn. Từ đây, Nguyễn Ánh trị vì đất nƣớc lấy niên hiệu là Gia Long và
đóng đơ ở Thuận Hóa, đặt tên nƣớc là Nam Việt 14. Đến năm 1804, đổi lại tên thành
Việt Nam15.
Với lợi thế là triều đại đi sau, nhà Nguyễn đƣợc thừa hƣởng những giá trị về tổ
chức do các vƣơng triều trƣớc để lại. Dù vậy, nhà Nguyễn cũng gặp phải khơng ít khó
khăn, vì trong mắt của đại bộ phận ngƣời dân lúc này nhà Nguyễn là thế lực đã đi cầu
viện ngoại bang “cõng rắn cắn gà nhà” để giành lấy vƣơng quyền. Còn nhà Tây Sơn
tuy là bên thua trận và trong quá trình tổ chức nhà nƣớc còn một số khiếm khuyết và
hạn chế nhƣng đối với ngƣời dân đây là lực lƣợng đại diện cho quyền lợi dân tộc với
những chiến công lừng lẫy trong đấu tranh bảo vệ độc lập dân tộc. Chính vì vậy, hành
động đoạt lấy quyền bính từ lực lƣợng Tây Sơn nhờ vào ngoại bang của nhà Nguyễn
bị xem là đặt quyền lợi của dòng họ lên trên quyền lợi dân tộc. Do vậy, mà việc lên
ngôi của nhà Nguyễn khơng đƣợc lịng dân. Thêm vào đó, bộ máy nhà nƣớc phong
kiến trung ƣơng tập quyền vừa mới trải qua thời kỳ loạn lạc, khơng cịn đủ mạnh để
quản lý đất nƣớc. Đàng Trong và đàng Ngoài tuy đã thống nhất, quy về một mối
nhƣng hai miền trong một thời gian chia cắt lâu dài, đã tạo nên hai hệ thống chính trị,

văn hóa, xã hội khác nhau. Đàng Trong – Nam Hà là vùng đất mới với nhiều thành
phần dân nhập cƣ chƣa ổn định nên rất khó khăn trong việc quản lý. Khu vực Đàng
14

Xem: Tập bài giảng lịch sử nhà nước pháp luật Việt Nam (1996), Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, Nxb. Chính
trị quốc gia, Hà Nội, tr. 195-198.
15
Xem: Quốc sử quán triều Nguyễn – Đại Nam thực lục, Nxb. Giáo dục, Bản dịch (2002), tập I, Huế, tr. 588.

11


Ngồi có vẻ ổn định hơn “trong xu thế trì trệ, bùng nhùng trong hồng hơn của một
thời thịnh trị vào buổi đầu thời Lê Sơ (thế kỷ XV)”16. Tuy nhiên đối với cựu thần nhà
Lê và giới Nho sĩ thì “Bắc Hà vẫn là nƣớc cũ của nhà Lê” còn nhà Nguyễn chỉ là “kẻ
tiếm quyền”. Nhà Nguyễn lên ngơi trong bối cảnh loạn lạc đó đúng nhƣ lời nhận xét
của học giả nghiên cứu đã nói: “khơng chỉ là vấn đề cai trị lãnh thổ được mở rộng mà
còn là vấn đề thống nhất ba phần lãnh thổ khác biệt: Phần đất trước đây của nhà
Trịnh ở miền Bắc, vùng đất trước đây của nhà Nguyễn ở miền Trung và chính quyền
Gia Định ở miền Nam”17.
Đứng trƣớc mn vàn khó khăn, vua Gia Long18 vừa phải thận trọng trong từng
bƣớc đi, vừa phải tiến hành cải cách bộ máy với mục đích đặt nền móng cho vƣơng
triều sau này.
Để thống nhất trong quản lý, Gia Long tiến hành tổ chức lại bộ máy nhà nƣớc,
nhƣng về cơ bản vẫn kế thừa những điểm hợp lý trong tổ chức bộ máy của nhà Lê.
Với mục tiêu xây dựng bộ máy trung ƣơng tập quyền một cách chặt chẽ và hoàn bị
hơn, nhà Nguyễn đã thực hiện một số đổi mới trong tổ chức. Ông chia cả nƣớc thành 3
khu vực hành chính bao gồm: Bắc thành, Gia Định thành cịn miền Trung là nơi đặt
kinh đơ. Cấp thành là đơn vị hành chính cao nhất của thời kỳ này, đứng đầu mỗi thành
là Tổng trấn và các Tào. Dƣới cấp thành là trấn, dinh đến huyện, châu, phủ và cuối

cùng là làng xã. Giữa triều đình và làng xã cịn có một cấp trung gian nữa là tổng,
nhƣng đây khơng phải là một cấp chính quyền độc lập. Tổng đã xuất hiện từ thời Lê
sơ nhƣ đã trình bày ở trên, đƣợc triều Nguyễn kế thừa và xem nhƣ là cánh tay nối dài
của phủ, huyện. Tuy nhiên trong quá trình tồn tại lại gắn chặt với làng xã hơn là phủ,
huyện.
Cấp xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở không chỉ vua Gia Long mà hầu hết các vị
vua sau đó của nhà Nguyễn đều hết sức quan tâm. Ơng đề cao vai trị của làng xã trong
quốc sách trị nƣớc của mình, đồng thời khẳng định “nước là hợp của các làng mà
thành. Từ làng mà đến nước dạy dân nên tục, vương chính lấy làng làm trước”. Bộ
máy hành chính đứng đầu là xã trƣởng (có từ thời Lê và đƣợc duy trì đến thời vua Gia
Long), đây là ngƣời đứng đầu về mặt hành chính của làng trong quan hệ với chính
16

Xem: Đỗ Bang (1997), Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1884, Nxb. Thuận Hoá,
Huế, tr. 113.
17
Xem: Choi Byung Wook (2004), Southern Vietnam under the Reign of Minh Mang (1820-1841): Central
Policies and Local Response, Cornell University, Ithaca, New York, p. 45.
18
Vua Gia Long là vị vua đầu tiên của triều Nguyễn

12


quyền cấp trên, giúp việc cho xã trƣởng là các thôn trƣởng. Tùy thuộc vào quy mô của
từng xã mà mỗi xã có thể có một hoặc nhiều xã trƣởng, thôn trƣởng19.
Nhƣ vậy, cuộc cải cách của vua Gia Long đã có nhiều chính sách tiến bộ về mặt
tổ chức, chấm dứt tình trạng phân quyền cát cứ, xây dựng bộ máy tập quyền mạnh.
Tuy nhiên do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan mà những chính sách của
ơng vẫn chƣa thực sự hiệu quả.

1. 2. 2. 2. Cuộc cải cách của Minh Mạng (1820 -1840)
Là vua kế nghiệp của nhà Nguyễn sau Gia Long, cải cách của Minh Mạng là sự
kế thừa những giá trị trƣớc đó đồng thời có sự tiếp thu có chọn lọc bộ máy quan lại
của nhà Minh – Thanh. Năm 1831, ông tiến hành cải cách chính quyền địa phƣơng
một cách tồn diện, mạnh mẽ nhằm chấm dứt tình trạng phân quyền, giảm bớt khâu
trung gian giữa triều đình với các cấp bên dƣới, để thuận tiện trong việc thu thuế, binh
dịch, đặc biệt là chấm dứt “nạn cường hào điêu ngoa giảo hoạt, ỷ thế thành làm quan
bản hạt thiên vị không giám kiên quyết”20.
Minh Mạng chia cả nƣớc thành 30 tỉnh và một phủ Thừa Thiên. Ở giai đoạn này,
cấp tỉnh là đơn vị hành chính địa phƣơng cao nhất - đây là lần đầu tiên đơn vị hành
chính ở địa phƣơng với tên gọi là tỉnh chính thức xuất hiện. Dƣới tỉnh là phủ - huyện,
và cấp cuối cùng là tổng – xã, trong đó tổng là đơn vị trung gian giữa xã và huyện,
đứng đầu là Cai tổng đƣợc tuyển chọn từ các Xã trƣởng. Riêng đối với cấp xã, nhận
thức đƣợc vai trò quan trọng của cấp cơ sở này, Minh Mạng đặc biệt lƣu tâm và từng
bƣớc hồn thiện. Chính quyền cấp xã tồn tại cùng lúc 2 cơ quan là: Cơ quan nghị
quyết và cơ quan chấp hành.
Về cơ quan chấp hành, là đầu mối liên lạc giữa nhà nƣớc với địa phƣơng, bao
gồm: Lý trƣởng, Phó lý và Trƣơng tuần. Theo đó, ơng đổi từ xã trƣởng qua lý trƣởng
và tất cả các xã đều chỉ đặt một viên lý trƣởng, nếu số đinh dƣới 50 thì chỉ đặt một lý
trƣởng, nếu trên 50 thì đặt thêm một phó lý trƣởng, cịn nếu số đinh trên 150 thì đặt
thêm hai phó lý trƣởng. Phó lý trƣởng là chức danh thay thế thôn trƣởng và số lƣợng
phó lý tùy thuộc vào số đinh trong xã. Nhiệm kì của Lý trƣởng, phó lý là 3 năm nhƣng
nếu đƣợc tín nhiệm thì có thể kéo dài thêm, thậm chí là làm cả đời21.
19

Xem: Đỗ Bang (1997), Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1884, Nxb. Thuận Hoá,
Huế, tr. 197.
20
Xem: Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục chính biên (1963), tập X, Nxb Sử học, Hà Nội, tr. 151152.
21

Xem: Giáo trình lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam (2012), Trƣờng Đại học luật Hà Nội, Nxb. Công an
nhân dân, Hà Nội, tr. 369.

13


Về cách thức thành lập, Xã trƣởng hay Lý trƣởng đƣợc dân cƣ trong làng xã bầu
lên theo nguyên tắc dân chủ. Những ngƣời ứng cử chức danh này phải là ngƣời “vật
lực cần cán” nghĩa là phải có một số tài sản nhất định và phải có đức tính siêng năng
cần mẫn. Ngồi ra, để tránh việc thâu tóm quyền lực giữa những ngƣời có họ hàng với
nhau thì lý trƣởng phải là ngƣời khơng có quan hệ ruột thịt, thơng gia với các viên cai,
phó tổng nếu là ngƣời cùng làng. Những ngƣời để đƣợc dự bầu thì cịn phải trải qua
một quy trình nữa là đƣợc viên cai tổng giới thiệu và kết quả bầu cử phải tình lên quan
trấn tỉnh để đƣợc cấp văn bằng và mộc triện thi hành nhiệm vụ 22. Nhƣ vậy, việc bầu
Lý trƣởng ở giai đoạn này vẫn kế thừa truyền thống dân chủ làng xã trƣớc đó nhƣng
nhà nƣớc vẫn có kiểm sốt thơng qua cấp trên nên ngƣời đứng đầu cấp xã bấy giờ còn
đƣợc gọi là “dân quan”. Đây chính là sự thỏa hiệp giữa nhà nƣớc phong kiến với nền
tự quản hàng nghìn năm của dân tộc, do vậy mà trong thể chế hành chính của triều
Nguyễn đến cuối thế kỷ XIX thì làng xã vẫn cịn là bầu trời tự do của những ngƣời
nông dân Việt Nam, sau lũy tre làng vẫn luôn âm ỉ cuộc chiến chống lại phong kiến
hóa của nhà Nguyễn.
Lý trƣởng, Phó lý và những ngƣời giúp việc khác là nhân viên hành chính của xã
thơn. Tuy nhiên họ khơng phải là quan lại và không nằm trong ngạch viên chức của
nhà nƣớc, không đƣợc hƣởng lƣơng từ nhà nƣớc. Lƣơng của họ đƣợc trích từ một
phần nguồn thuế thu đƣợc của địa phƣơng hoặc từ hoa lợi thu hoạch ở ruộng công bản
của bản làng. Lý trƣởng gần nhƣ là ngƣời chịu trách nhiệm toàn bộ vấn đề tại địa
phƣơng trƣớc triều đình, trƣớc hết là thay mặt nhà nƣớc quản lý chặt chẽ ruộng đất ở
các xã thôn, quản lý dân đinh và dân số trong thôn thông qua sổ đinh, thu thuế và điều
động dân đinh để thực hiện các nghĩa vụ binh dịch, đảm bảo trật tự trong làng xã.
Ngoài ra, để tăng cƣờng trách nhiệm của cơ quan chấp hành, nhà Nguyễn quy

định khảo hạch đối với cấp xã 3 năm một lần. Sau kì khảo hạch nếu làm việc tốt, mẫn
cán thì đƣợc khen thƣởng ngƣợc lại nếu tham ơ thì sẽ bị cách chức.
Cơ quan nghị quyết là Hội đồng kì mục, đứng đầu là Tiên chỉ. Về tổ chức và hoạt
động cũng giống nhƣ truyền thống làng xã trƣớc đây, là cơ quan đại diện cho quyền
lực ở địa phƣơng nên nhà Nguyễn ít can thiệp vào hoạt động của cơ quan này mà chủ
yếu nhằm vào cơ quan chấp hành. Trong giai đoạn này nhà Nguyễn đã dành cho làng

22

Xem: Đỗ Bang (1997), Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1884, Nxb. Thuận Hoá,
Huế, tr. 206.

14


xã khá nhiều quyền tự trị trên các phƣơng diện nhƣ văn hóa, kinh tế, xã hội, tín
ngƣỡng, pháp đình, an ninh và chỉ nắm quyền hành chính đối với làng xã.
Với chủ trƣơng quân chủ trung ƣơng tập quyền tuyệt đối, nhà Nguyễn đã từng
bƣớc thống nhất đƣợc các đơn vị hành chính từ Đàng Trong đến Đàng Ngồi, từ đồng
bằng đến miền núi. Tổ chức bộ máy cụ thể có nhiều điểm tiến bộ, tăng cƣờng sức
mạnh hành chính nhà nƣớc ở làng xã. Bộ máy hành chính nhà Nguyễn là sự kế thừa
những điểm hợp lý trong cải cách của Lê Thánh Tơng trƣớc đó đồng thời tiếp thu có
chọn lọc những điểm tiến bộ trong tổ chức chính quyền của nhà Minh - Thanh thời
bấy giờ. Qua thực tế cai trị của các triều đại trƣớc, nhà Nguyễn thấy đƣợc tính tự trị
của làng xã nên khơng tấn cơng trực tiếp, xóa bỏ đi tính tự quản đó mà vẫn thừa nhận
với sự kiểm sốt nhất định từ phía nhà nƣớc. Với chính sách này, nhà Nguyễn không
những tránh đƣợc sự chống đối trực diện từ phía làng xã, mà cịn lợi dụng bộ máy tự
quản để đối trọng với cơ quan hành chính ở địa phƣơng. Đồng thời, thơng qua Hội
đồng kì mục – với cơng cụ là lệ làng, nhà nƣớc có thể chi phối hoạt động trong làng xã
một cách gián tiếp. Dù đã có nhiều cố gắng, tuy nhiên việc vận hành bộ máy hành

chính vẫn khơng mấy hiệu quả, kết quả là vẫn chấp nhận song hành hai cơ chế quản lý
một hành chính nhà nƣớc và một là tự trị ở làng xã.
Suốt từ thế kỷ XV đến XIX, giải quyết mối quan hệ giữa nhà nƣớc và làng xã vẫn
luôn là vấn đề quan trọng đƣợc các vƣơng triều đặc biệt quan tâm. Trong đó, Lê
Thánh Tơng là vị vua có nhiều cách tân táo bạo, phù hợp với hồn cảnh đất nƣớc, đã
giải quyết hài hịa mối quan hệ giữa làng nƣớc. Bên cạnh đó cũng khơng ít vị vua tuy
ln nung nấu ý chí cách tân mãnh mẽ nhƣng lại thất bại nên cứ loay hoay trong việc
tìm lời đáp. Quyết định sự thành cơng hay thất bại thật ra đòi hỏi nhà quản lý phải hiểu
rõ tổ chức làng xã, đặc điểm của làng, biết đƣợc đâu là giá trị và phát huy những giá trị
đó, đồng thời thẳng tay triệt tiêu những điểm hạn chế.
1. 2. 3. Bộ máy và hoạt động tự trị làng xã thời phong kiến và những đặc
trưng của nó từ thế kỷ XV đến XIX
1. 2. 3. 1. Bộ máy và hoạt động tự trị làng xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX
Qua nghiên cứu tổ chức làng xã từ thế kỷ XV đến thế kỷ XIX, ta thấy rằng chế
độ làng xã tự trị là một chế độ đặc biệt đƣợc áp dụng ở nƣớc ta từ thời xa xƣa. Theo
đó, làng xã đƣợc hƣởng một nền tự trị rộng rãi không chỉ trên các lĩnh vực văn hóa, xã
15


hội, tín ngƣỡng, tinh thần,… mà cả trên phƣơng diện hành chính. Điều này đƣợc thể
hiện qua tổ chức bộ máy và họat động tự trị của làng xã.
Xã nào cũng có một ban quản trị riêng để giải quyết các cơng việc trong xã. Đó
chính là: Cơ quan nghị quyết và cơ quan chấp hành của xã.
Đầu tiên, về cơ quan nghị quyết thƣờng đƣợc gọi là Hội đồng kì mục hoặc Hội
đồng kỳ hào (ở miền Bắc và miền Trung, còn miền Nam sau này gọi là Hội tề do
hƣơng cả đứng đầu). Đây đƣợc coi là cơ quan quyền lực trong xã, là ngƣời đại diện
cho dân làng, cơ quan này là một tập hợp không hạn định về số lƣợng bao gồm những
ngƣời có uy tín và danh tiếng cao trong xã. Đứng đầu là Tiên chỉ và Thứ chỉ, đƣợc lựa
chọn từ những ngƣời có học hành, bằng cấp hoặc là quan chức đã nghỉ hƣu. Những
ngƣời này không phải do dân trong làng bầu ra mà khi đáp ứng đƣợc những điều kiện

quy định trong hƣơng ƣớc thì đƣợc quyền tham gia Hồi đồng kỳ mục. Về tiêu chuẩn,
tùy mỗi xã sẽ quy định khác nhau, có xã theo nguyên tắc “trọng thiên tƣớc” thì Hội
đồng kỳ mục chỉ giành cho những ngƣời cao tuổi. Ở những xã “trọng phẩm hàm” thì
thành phần Hội đồng kỳ mục là những ngƣời đã từng hoặc đang làm quan lại trong
triều đình. Bên cạnh đó ở những xã trọng khoa thì Hội đồng kỳ mục lại chỉ giành cho
những ngƣời đỗ đạt, mà không quan tâm họ có làm quan hay khơng…23. Hoặc có
những xã kết hợp linh hoạt cả 3 nguyên tắc đó khi quy định những ngƣời đủ tiêu
chuẩn tham dự Hội đồng kỳ mục. Khi đã đáp ứng đủ tiêu chuẩn quy định trong hƣơng
ƣớc không đƣơng nhiên là thành viên Hội đồng kỳ mục mà phải trải qua thủ tục “nộp
vọng” và “khao dân”. Theo đó, nộp vọng là phải chuẩn bị một lễ vật để tế các vị thần
trong làng, thƣờng đƣợc tế ở định làng, còn khao dân là phải tổ chức một bữa tiệc để
dân trong làng đến tham dự.
Trong xã, quyền lực của Hội đồng kỳ mục là rất lớn, họ giải quyết tất cả các
công việc trong làng, chỉ đạo cả lý dịch và triều đình phong kiến ít khi can thiệp trừ
những cơng việc có tầm quan trọng quốc gia. Những công việc quan trọng trong xã
nhƣ phân bổ thuế, tuyển đinh, phân chia khẩu phần công điền thì sẽ đƣa ra bàn bạc tại
Hội đồng kỳ mục và quyết định. Những vấn đề còn lại Tiên chỉ sẽ tự mình quyết định
sau khi hỏi ý kiến các thành viên khác của Hội đồng kỳ mục, đặc biệt là những ngƣời
đại diện cho dịng họ có thế lực trong xã (dịng họ có nhiều ngƣời đỗ đạt, quan chức

23

Xem: Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), Tổ chức tự quản địa phương, Luận văn thạc sĩ luật học, Trƣờng Đại học
Luật TP. Hồ Chí Minh, tr. 53.

16


trong xã). Có thể nói đây chính là tập thể nắm giữ quyền lực cao nhất trong xã, chỉ đạo
cả đến công việc của lý dịch, họ giống nhƣ là “chúa tể” của làng xã.

Cơ quan thứ hai là cơ quan chấp hành hay còn gọi là chức dịch, gồm những
ngƣời điều hành các công việc trong xã, đứng đầu là Xã trƣởng hoặc Lý trƣởng. Đây
là môi giới giữa làng xã với chính quyền cấp trên. Mỗi thời kì có cách thành lập riêng
nhƣng nhìn chung từ thế kỷ XV trở đi họ đƣợc dân trong xã bầu và đƣợc cấp trên phê
duyệt. Trƣớc thế kỷ XV thì đƣợc gọi là Chánh lệnh trƣởng, Xã quan, đến thế kỷ XV
trong cuộc cải cách của Lê Thánh Tông đổi thành Xã trƣởng và đến nhà Nguyễn với
cuộc cải cách của Minh Mạng thì đƣợc đổi thành Lý trƣởng. Nhiệm vụ của họ là thu
thuế của dân để giao nộp cho chính quyền cấp trên; thay mặt cho nhân trong xã với tƣ
cách là bên nguyên, bên bị; chịu trách nhiệm trƣớc chính quyền về việc bắt lính; phu
dịch; điều hành các công việc của làng xã dƣới sự chỉ đạo của Hội đồng kỳ mục. Phan
Kế Bính trong Việt Nam phong tục cũng đã từng nói về quyền lực của Hội đồng kỳ
mục trong mối quan hệ với chức dịch nhƣ sau: “Hạng này rất có quyền hành trong
dân, phàm có cơng việc tư gì, bọn đương thứ lý dịch tất phải trình với Tiên thứ chỉ và
Kỳ mục. Kỳ mục bàn định cùng với Tiên thứ chỉ rồi thi hành…”. Nhƣ vậy, chức dịch
không phải là bộ phận nắm thực quyền cao nhất ở làng xã. Họ chỉ là mơi giới, làm
việc trực tiếp với chính quyền cấp trên, thay mặt chính quyền cấp trên quản lý làng xã
hay thay mặt dân cƣ trong xã tiếp xúc với chính quyền cấp trên.
Giúp việc cho Lý trƣởng là phó lý, Trƣơng tuần và các tuần đinh. Phó lý do nhân
dân trong xã bầu ra, thừa hành các công việc từ lý trƣởng. Còn Trƣơng tuần và tuần
đinh do Hội đồng kỳ mục chỉ định đảm bảo vấn đề an ninh trong xã. Bộ phận chức sắc
là một trong hai cơ quan quản trị trong làng xã, đại diện cho chính quyền trƣớc nhân
dân đồng thời là tiếng nói của nhân dân trong làng xã đó đối với triều đình.
Cuộc đấu tranh giữa hai khuynh hƣớng hành chính hóa và tự trị làng xã khơng có
kết quả thắng thua rõ ràng, vì thế đã dẫn tới sự thỏa hiệp, hình thành nên cơ chế quản
lý kép, “theo kiểu nhị nguyên”24. Để quản lý làng quê, triều đình phong kiến vẫn duy
trì bộ máy tự quản là Hội đồng kỳ mục, bên cạnh đó để thực hiện cơng việc quản lý
của mình lại cần đặt thêm một cơ quan là chức dịch nữa bên cạnh Hồi đồng kỳ mục.
Đây là điểm rất đặc biệt trong tổ chức làng xã Việt Nam lúc bấy giờ, qua đó vừa dung
hịa đƣợc mối quan hệ giữa hành chính với tự quản đồng thời góp phần giải quyết hài
24

Xem: Phan Đại Doãn (2004), Mấy vấn đề về văn hóa làng xã Việt Nam trong lịch sử, Nxb. Chính trị Quốc gia
Hà Nội, Hà Nội, tr. 60.

17


hòa mối quan hệ giữa nhà nƣớc và làng xã. Do vậy, để quản lý thống nhất đất nƣớc,
phải hiểu đƣợc làng và quản lý đƣợc làng chứ không thể nóng vội xóa bỏ đi một thiết
chế đã tồn tại hàng nghìn năm với dân tộc.
1. 2. 3. 2. Những đặc trưng khác trong tổ chức làng xã
Làng xã là một thiết chế cổ truyền của dân tộc Việt Nam, gồm hai đặc trƣng cơ
bản là tính cộng đồng và tính tự trị. Trong đó, nếu nhƣ tính cộng đồng nhấn mạnh đến
điểm chung, gắn kết các thành viên trong cộng đồng làng thì tính tự trị nói đến sự khác
biệt giữa các làng với nhau và sự độc lập với chính quyền cấp trên. Từ tính tự trị đó
làm nên những đặc trƣng cơ bản của tổ chức làng xã nhƣ sau:
1. 2. 3. 2. 1. Về phương diện tài chính, xã nào cũng có tài sản riêng
Xã nào cũng có tài sản riêng (chủ yếu là ruộng đất) do mình tự quản lý và quyết
định . Đây là yếu tố cơ bản giúp làng xã duy trì đƣợc tính tự quản đối với chính
quyền cấp trên và trong quan hệ với làng khác. Đối với một nƣớc xuất thân từ nông
nghiệp, nông nghiệp là kế sinh nhai chủ yếu của đại bộ phận nơng dân thì ruộng đất là
25

nguồn tài sản thiêng liêng đƣợc truyền từ thế hệ này qua thế hệ khác, còn đối với nhà
nƣớc đây là nguồn thu thuế chủ yếu cho ngân khố. Với vai trị quan trọng đó mà từ
trƣớc tới nay vẫn luôn “âm ỉ” cuộc chiến về đất đai giữa một bên là nhà nƣớc với một
bên là làng xã. Đối với xã nguồn gốc đất đai trong làng xã có từ lâu đời do quá trình tụ
cƣ, xác lập quyền sở hữu hoặc khai khẩn đất hoang và thuộc quyền định đoạt của
mình. Làng xã đƣợc quyền tự mình quyết định phân bổ, sử dụng tài sản đó mà khơng
phải thơng qua ai cả, đó là ruộng đất cơng làng xã, đặt dƣới sự giám sát của cả làng.

Đối với nhà nƣớc trong thời phong kiến các triều đại luôn tìm cách can thiệp vào loại
ruộng cơng làng xã này bằng nhiều chính sách khác nhau. Triều Nguyễn cố gắng can
thiệp vào ruộng đất công làng xã bằng cách lập địa bạ một cách đầy đủ và có hệ thống
trên phạm vi cả nƣớc. Năm 1803, một năm sau khi lên nắm chính quyền, Gia Long
cho tiến hành lập địa bạ ở miền Bắc. Đến năm 1810 khi thử nghiệm thành công ở miền
Bắc Gia Long tiếp tục triển khai ở miền Trung. Đến năm 1836, Minh Mạng cho cho
đo đạc ruộng đất và lập địa bạ ở miền Nam. Cơng việc này sau đó đƣợc các vị vua sau

25

Xem: Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), Tổ chức tự quản địa phương, Luận văn thạc sĩ luật học, Trƣờng Đại học
Luật TP. Hồ Chí Minh, tr. 54.

18