QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN KHU KINH TẾ Ở CÁC LĨNH VỰC QUAN TRỌNG

i

LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan luận văn này hồn tồn do tơi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử
dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết
của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành
phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright.

Ngày

tháng

năm 2012

Tác giả

Trà Thanh Danh


LỜI CẢM ƠN

Đầu tiên, tơi xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắcđối với ba mẹ tôi, vợ và những người thân u
trong gia đình của tơi, những người đã luôn sát cánh ủng hộ, tạo điều kiện cho tôi trong suốt
thời gian của khóa học.
Tơi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến thầy Phạm Duy Nghĩa, người đã có những trao đổi
chân thành, cởi mở với tơi trong suốt q trình học tại trường và cho tơi những lời khun
bổích, giúp tơi hồn thành được luận văn này.
Tơi xin gửi đến các cán bộ của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất, Ủy ban nhân dân huyện
Bình Sơn, Sở Tài nguyên và Môi trường Quảng Ngãi lời biết ơn sâu sắc vì sự giúp đỡ tận tình
trong tham gia phỏng vấn và cung cấp thông tin giúp tơi hồn thành luận văn này.

Tơi xin chân thành cảm ơn q Thầy Cơ của Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright đã
nhiệt tình giúp đỡ, truyền đạt cho tơi những kiến thức và kinh nghiệm quý báu, cũng như tạo
môi trường thuận lợi cho tôi học tập, nghiên cứu tại trường.
Và sau cùng tôi xin gửi lời cám ơn đến các bạn học viên MPP3, những người đã luôn quan
tâm giúp đỡ tơi rất nhiều trong suốt q trình học tập tại trường.

Ngày

tháng

năm 2012

Trà Thanh Danh


TĨM TẮT

Xuất hiện đầu tiên từ năm 2003, mơ hình khu kinh tếven biển của Việt Nam đã có gần 10 năm
hoạt động. Do nằm trên địa bàn bao gồm cả dân cư và các cơ sở công nghiệp, đô thị với ranh
giới mềm có tính chất gần giống với lãnh thổ nên khu kinh tế có tính chất khác hẳn so với khu
công nghiệp nhưng quản lý nhà nước trên khu kinh tế lại không khác nhiều so với khu công
nghiệp, thiết chế quản lý nhà nước trên khu kinh tế thông qua ban quản lý khu kinh tế vẫn
chưa được xác lập một vị trí rõ ràng trong hệthống các cơ quan quản lý nhà nước từTrung
ương cho đến địa phương. Hơn nữa, với một hệ thống nhiều văn bản khác nhau quy định về
chức năng quản lý nhà nước của ban quản lý và sự rối rắm, thiếu rõ ràng trong phân cấp, ủy
quyền thực hiện các chức năng này đã làm cho việc quản lý nhà nước của ban quản lý trên địa
bàn khu kinh tế gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Cùng trong bối cảnh đó, khu kinh tế Dung
Quất với mức độ phát triển cao nhất trong các khu kinh tế trên toàn quốc, để thực hiện nhiệm
vụ quản lý nhà nước trực tiếp trên địa bàn, Ban quản lý phải phối hợp với các cơ quan trong hệ
thống chính quyền địa phương, nhưng chất lượng công tác phối hợp thấp đang làm giảm hiệu

quả của quản lý nhà nước trên địa bàn. Để cải thiện tình trạng này, việc Chính phủphải xác
định rõ vị trí của mơ hình Ban quản lý khu kinh tế là rất cần thiết, làm cơ sở để tổchức thực
hiệnở địa phương.Ởcấp độ địa phương, do hạn chếvềkhông gian chính sách nên việc ban
hành quy chế phối hợp với mức độ chi tiết trong nội dung, quy trình phối hợp lẫn mối quan hệ
ngang giữa các cơ quan thuộc Ban quản lý khu kinh tế với các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân
tỉnh, Ủy ban nhân dân huyện sẽ cải thiện được chất lượng của quản lý nhà nước trên địa bàn.
Cùng với đó là các giải pháp thực thi thơng qua mơ hình các Tổ cơng tác, bố trí nhân sự cấp
phó của Ủy ban nhân dân huyện Bình Sơn kiêm cấp phó của Ban quản lý khu kinh tế Dung
Quất sẽ làm tăng trách nhiệm giải trình trong hệ thống, giúp cho quản lý nhà nước trên địa bàn
hiệu quả hơn.


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN.........................................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN..............................................................................................................................ii
TÓM TẮT...................................................................................................................................iii
MỤC LỤC.................................................................................................................................. iv
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT............................................................................................vi
CÁC KHÁI NIỆM.....................................................................................................................vii
DANH MỤC HÌNH....................................................................................................................ix
DANH MỤC BẢNG....................................................................................................................x
DANH MỤC HỘP......................................................................................................................xi
1. PHẦN MỞ ĐẦU......................................................................................................................1
1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách..............................................................................................1
1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn...............................................................4
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu........................................................................................ 5
1.4. Phương pháp luận................................................................................................................. 5
1.5 Cấu trúc dựkiến của đề tài.................................................................................................... 6
2.

MƠ HÌNH BAN QUẢN LÝ TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH.......................................7
2.1. Lịch sửvà phát triển của mơ hình Ban quản lý Khu chếxuất, Khu công nghiệp................7

2.2 Cơ quan quản lý các Ban quản lý Khu công nghiệp, Khu chế xuất và Khu công nghệ cao10
2.3 Sự ra đời của khu kinh tế, đòi hỏi mới của quản lý nhà nước..................................................11
3. KHU KINH TẾ DUNG QUẤT............................................................................................. 14
3.1. Sự ra đời và phát triển của mơ hình quản lý ở Khu kinh tế Dung Quất.............................14


3.2 Vị trí của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất trong bộ máy chính quyền địa phương ở
Quảng Ngãi................................................................................................................................17
3.3 Mối quan hệcủa Ban với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân huyện Bình
Sơn, Ủy ban nhân dân các xã trên địa bàn khu kinh tế..............................................................19
4. SỰ PHỐI HỢP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN KHU KINH TẾ Ở
CÁC LĨNH VỰC QUAN TRỌNG............................................................................................22
4.1 Lập, quản lý và thực hiện quy hoạch................................................................................... 22
4.2 Quản lý đất đai.....................................................................................................................23
4.3 Quản lý môi trường..............................................................................................................26
4.4 Quản lý lao động..................................................................................................................29
5. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH......................................................................31
5.1 Đối với Chính phủ............................................................................................................... 32
5.2. Đối với Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi........................................................................34
KẾT LUẬN................................................................................................................................37
TÀI LIỆU THAM KHẢO......................................................................................................... 38
PHỤ LỤC HÌNH........................................................................................................................43
PHỤ LỤC BẢNG......................................................................................................................51
PHỤLỤC HỘP..........................................................................................................................77


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

BQL

Ban quản lý

BVMT

bảo vệ môi trường

CKBVMT

cam kết bảo vệ mơi trường

CP

Chính phủ

CQĐPchính quyềnđịa phương
ĐKKD đăng ký kinh doanh
ĐMC đánh giá môi trường chiến lược
ĐTM đánh giá tác động môi trường
GCN

Giấy chứng nhận

HĐND

Hội đồng nhân dân

HĐBT

Hội đồng Bộ trưởng

KCN

khu công nghiệp

KCNC

khu công nghệ cao

KCX

khu chế xuất

KKT

khu kinh tế

LĐTBXH Lao động, Thương binh và Xã
hội QLNN

quản lý nhà nước

TNMT Tài nguyên và môi trường
TTPTQĐ

Trung tâm phát triển quỹ đất

UBND Ủy ban nhân dân

CÁC KHÁI NIỆM
1. Phân cấp quản lý nhà nước: là quá trình chuyển giao quyền hạn, trách nhiệm từ cấp trung
ương xuống các cơ quan cấp địa phương, hoặc chuyển giao trách nhiệm đó cho khu vực tự
nhân, nhờ đó các quy trình điều hành cũng như phục vụ có hiệu quả cao hơn và đáp ứng
nhanh hơn các yêu cầu của xã hội (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008, tr.10).
2. Ủy quyền: là việc trao cho chính quyền cấp dưới quyền ra quyết định và quản lý trong
khn khổ các hướng dẫn do chính quyền cấp cao hơn ban hành (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ
Thành Tự Anh, 2008, tr.10).
3. Phân quyền: là việc chuyển giao hoàn toàn chức năng ra quyết định, quản lý và tài chính
của chính quyền cấp trên cho các đơn vị chính quyền cấp dưới (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ
Thành Tự Anh, 2008, tr.10).
4. Quản lý nhà nước: là hoạt động của các cơ quan nhà nước thông qua công cụ pháp luật tác
động vào các mối quan hệ trong xã hội để quản lý và điều hành các lĩnh vực của đời sống xã
hội.
5. Chính quyền địa phương: là hệ thống các cơ quan nhà nước bao gồm các cơ quan đại diện
quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ
chức nhà nước khác được thành lập theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực
củađời sống xã hộiở địa phương (Trương Đắc Linh, 2001).
6. Khu kinh tế: là khu vực có khơng gian kinh tế riêng biệt với môi trường đầu tư và kinh
doanh đặc biệt thuận lợi cho các nhà đầu tư, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo
điều kiện, trình tự và thủ tục pháp luật quy định (Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của Chính phủ
quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, ngày 14/3/2008).
7. Khu công nghiệp là khu chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện các dịch vụ cho sản
xuất cơng nghiệp, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ
tục pháp luật quy định (Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định về khu cơng
nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, ngày 14/3/2008).
8. Khu chế xuất là khu công nghiệp chuyên sản xuất hàng xuất khẩu, thực hiện dịch vụ cho sản
xuất hàng xuất khẩu và hoạt động xuất khẩu, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo

điều kiện, trình tự và thủ tục pháp luật quy định (Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của Chính phủ
quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, ngày 14/3/2008).
9. Khu kinh tế cửa khẩu là khu kinh tế hình thành ở khu vực biên giới đất liền có cửa khẩu
quốc tế hoặc cửa khẩu chính và được thành lập theo các điều kiện, trình tự và thủ tục pháp luật
quy định (Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế
xuất và khu kinh tế, ngày 14/3/2008).
10. Khu công nghệ cao: là khu kinh tế - kỹ thuật đa chức năng, có ranh giới xác định nhằm
nghiên cứu - phát triển và ứng dụng công nghệ cao, ươm tạo doanh nghiệp công nghệ cao, đào
tạo nhân lực công nghệ cao và sản xuất, kinh doanh sản phẩm công nghệ cao. Trong Khu cơng
nghệ cao có thể có khu chế xuất, kho ngoại quan, khu bảo thuế và khu nhà ở (Nghị định số
99/2003/NĐ-CP của Chính phủ về ban hành Quy chế khu cơng nghệ cao, ngày 28/8/2003).
11. Trách nhiệm giải trình: là việc có thể sử dụng các thơng tin chính xác và dễ tiếp cận để
đánh giá xem một công việc có được thực hiện tốt hay khơng. Trách nhiệm giải trình cũng
gồm có các cơ chế khen thưởng, xử phạt để khuyến khích tính hiệu quả. Trong đề tài này chỉ
đề cập đến trách nhiệm giải trình đảm bảo việc tuân thủ, cá nhân, tổ chức chú trọng tới các
nguyên tắc, quy định và kiểm soát đưa từ trên xuống, nhấn mạnh tới sự tuân thủ các quy định
và hướng dẫn trong một hệ thống cấp bậc (Ngân hàng thế giới, 2009).


DANH MỤC HÌNH

Hình 3.1: Sơ đồ quy trình phối hợp...........................................................................................43
Hình 3.2: Sơ đồ quản lý nhà nước trên địa bàn khu kinh tế (khi khơng có Ban quản lý Khu
kinh tế Dung Quất)....................................................................................................................44
Hình 3.3: Sơ đồ quản lý nhà nước trên địa bàn khu kinh tế khi có Ban quản lý Khu kinh tế
Dung Quất..................................................................................................................................45
Hình 4.1: Phối hợp trong lập quy hoạch....................................................................................46
Hình 4.2 Qui trình bồi thường và hỗ trợ, tái định cư.................................................................47
Hình 4.3: Quy trình xử lý vướng mắc........................................................................................48

Hình 4.4: Quy trình kiểm tra, xử lý vi phạm về môi trường đối với các dự án trên địa bàn Khu
kinh tế Dung Quất......................................................................................................................49
Hình 4.5: Quy trình giải quyết tranh chấp lao động..................................................................50


DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1 Sự phát triển của mơ hình ban quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế
................................................................................................................................51
Bảng 2.2: Số lượng các bộ, cơ quan thuộc CP và cơ quan thuộc Thủ tướng............................55
Bảng 2.3: Các khu kinh tế cửa khẩu..........................................................................................56
Bảng 2.4: Các khu kinh tế ven biển ở Việt Nam tính đến tháng 3 năm 2008...........................60
Bảng 2.5: Thay đổi của mơ hình quản lý Khu kinh tế Dung Quất theo thời gian.....................64
Bảng 3.1: Vốn ngân sách dành cho đầu tư phát triển của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất ..
................................................................................................................................69
Bảng 4.1: Những hạn chế, vướng mắc của các quy định pháp luật về quản lý môi trường Khu
kinh tế........................................................................................................................................70
Bảng 4.2: Hiện trạng môi trường của Khu kinh tế Dung Quất..................................................74
Bảng 4.3: Một số kết quả quản lý nhà nước về môi trường tại Khu kinh tế Dung Quất...........75
Bảng 4.4: Số lượng lao động trên địa bàn Khu kinh tế Dung Quất...........................................76
Bảng 4.5: Một số kết quả quản lý nhà nước về lao động của Ban quản lý Khu kinh tế Dung
Quất............................................................................................................................................76


DANH MỤC HỘP

Hộp 2.1: Cơ sở ra đời của Nghị định số 322.............................................................................77
Hộp 2.2: Nhân sự Ban quản lý...................................................................................................77
Hộp 2.3: Tình trạng pháp lý của các khu kinh tế cửa khẩu.......................................................78
Hộp 2.4: Đặc điểm của Khu kinh tếDung Quất........................................................................79

Hộp 3.1: Nội dung quản lý nhà nước đối với khu kinh tế.........................................................79
Hộp 4.1: Kết quả phỏng vấn......................................................................................................80
Hộp 4.2: Thanh tra và xử phạt vi phạm hành chính...................................................................81
Hộp 4.3: Vi phạm và xử phạt vi phạm.......................................................................................82
Hộp 4.4: Nội dung quản lý nhà nước về đất đai........................................................................83
Hộp 4.5: Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường trên địa bàn Khu kinh tế Dung Quất...................84
Hộp 4.6: Các loại xác nhận thuộc thẩm quyền của UBND xã..................................................85
Hộp 4.7: Nguyên nhân của sự thiếu tin tưởng trong phối hợp với các xã.................................86
Hộp 4.8: Trách nhiệm quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường của UBND các cấp.................87
Hộp 4.9: Trách nhiệm quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường của Ban quản lý Khu kinh tế ....
................................................................................................................................88
Hộp 4.10: Nội dung quản lý nhà nước vềlaođộng trênđịa bàn khu kinh tế...........................89
Hộp 4.11: Nhiệm vụ quản lý lao động của Ban quản lý Khu kinh tế........................................90


1

1. PHẦN MỞ ĐẦU
1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách
Việt Nam bắt đầu công cuộc “đổi mới” từ sau năm 1986 bằng quyết tâm chính trị của Đảng
Cộng sản Việt Nam. Kể từ đó, đất nước đã trải qua q trình cải cách mạnh mẽ mang tính định
hướng thị trường (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008). Từ những năm đầu của
cải cách, với mong muốn tạo ra những khu vực có cơ sở hạ tầng tốt với thủ tục hành chính
thuận lợi để thu hút đầu tư nước ngoài, ở Việt Nam bắt đầu xuất hiện các khu vực lãnh thổ
theo mệnh lệnh hành chính, có hoạt động kinh tế và quản lý nhà nước (QLNN) đặc thù. Đầu
tiên là sự ra đời các khu chế xuất (KCX) Tân Thuận, Linh Trung ở thành phố Hồ Chí Minh
vào năm 1991. Sau đó Nghị định 192 ngày 28/12/1994 về ban hành Quy chế khu công nghiệp
(KCN) đã tạo cơ sở pháp lý cho sự ra đời của hàng loạt KCN trên cảnước. Đến năm 1998 mơ
hình khu kinh tế (KKT) cửa khẩu ra đời và sau đó là mơ hình KKT ven biển với KKT mở Chu
Lai vào năm 2003. Hàng loạt KCN, KCX và KKT đã được thành lập trên cả nước không

những chỉ để thu hút đầu tư nước ngồi mà cịn được xem như là giải pháp thúc đẩy phát triển
nông thôn (Mazur, Dapice và Vũ Thành Tự Anh, 2006). Tính đến tháng 6 năm 2011, cả nước
đã có 15 KKT ven biển, 29 KKT cửa khẩu, 173 KCN/KCX (trên tổng số hơn 260 khu) đang
hoạt động (Lê Tuấn Dũng, 2011).
Trong xu thế đó, năm 1996 KCN Dung Quấtđược thành lập với quy mơ diện tíchkhoảng
14.000 ha. Tháng 3/2005, trên cơ sở KCN Dung Quất, Chính phủ (CP) đã thành lập KKT
Dung Quất với diện tích khoảng 10.300 ha, trên địa bàn 09 xã của huyện Bình Sơn, tỉnh
Quảng Ngãi. Đến cuối năm 2011, KKT Dung Quất đã cấp giấy chứng nhận đầu tư cho 111 dự
án với tổng vốn đăng ký là 8 tỷ USD (trong đó có 98 dự án trong nước với tổng vốn đăng ký
là 75.080,61 tỷ đồng; 13 dự án nước ngoài với tổng vốn đăng ký là 3.745,15 triệu USD); có 67
dự án đã đi vào hoạt động sản xuất - kinh doanh. Địa bàn KKT vừa có cơ sở cơng nghiệp lớn
đang hoạt động như: tổ hợp lọc hóa dầu, nhà máy đóng tàu, cảng nước sâu, tổ hợp cơng
nghiệp nặng Doosan,… cịn có 16 khu tái định cư cho người dân bị thu hồi đất (với tổng
quy mô


2.275 lô đất tái định cư), bệnh viện, trường học, hàng trăm khu dân cư tự nhiên tại các xã với
dân số 71.426 người1.
QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất là mơ hình Ban quản lý (BQL) KKT do Thủ tướng CP
thành lập, trực thuộc Thủ tướng CP, sau đó được chuyển giao về cho Ủy ban nhân dân
(UBND) tỉnh Quảng Ngãi. Hiện nay, BQL KKT Dung Quất là cơ quan trực thuộc UBND tỉnh
Quảng Ngãi, thực hiện chức năng QLNN trực tiếp đối với KKT Dung Quất theo quy định của
pháp luật, quản lý và tổ chức thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ hành chính cơng và dịch
vụ hỗ trợ khác có liên quan đến hoạt động đầu tư và sản xuất kinh doanh cho nhà đầu tư trong
KKT2. Tuy nhiên, BQL KKT Dung Quất lại không phải là cơ quan chuyên môn thuộc UBND
tỉnh. Trong khi đó, bộ máy chính quyền của Việt Nam hiện được tổ chức theo mơ hình chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương (CQĐP) ba cấp tỉnh, huyện và xã. Do đó, trên
cùng địa bàn KKT Dung Quất, vừa tồn tại chức năng QLNN của UBND tỉnh, của UBND
huyện Bình Sơn và UBND các xã theo phân cấp của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân
(HĐND) và UBND năm 2003, lại vừa có chức năng quản lý trực tiếp của BQL KKT Dung

Quất.
BQL được giao thực hiện chức năng quản lý trực tiếp đối với KKT, nhưng thực tế chủ yếu
thực hiện quản lý các hoạt động về phát triển kinh tế như: quy hoạch, kế hoạch, xây dựng, đầu
tư, sử dụng vốn ngân sách,… Nhiệm vụ quản lý các hoạtđộng vềxã hội, quản lý dân cư, an
ninh, bảo vệ môi trường (BVMT) khu dân cư,… chủ yếu do CQĐP phụ trách. Quá trình đầu
tư của một dự án thường liên quan tới nhiều khâu, nhiều hoạt động từ kinh tế đến xã hội, an
ninh quốc phòng,… và QLNN trên địa bàn không chỉ đơn thuần là quản lý các nhà đầu tư nên
đã dẫn tới hiện tượng chồng chéo trong cơng tác QLNN. Bên cạnh đó, việc phối hợp thực hiện
nhiệm vụ giữa các thiết chế liên quan (BQL với chính quyền các cấp trên địa bàn KKT, các sở,
ban ngành cấp tỉnh) còn thiếu gắn kết nên nảy sinh hiện tượng nhiều cơ quan cùng quản lý

1

Số liệu lấy từ Báo cáo đánh giá công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư giai đoạn 2005 – 2010
của UBND huyện Bình Sơn. Riêng số liệu dân số tính cho địa bàn 09 xã thuộc KKT Dung Quất, lấy từ Cục
Thống kê tỉnh Quảng Ngãi.
2

Xem thêm Nghị định 29/2008/NĐ-CP của CP quy định về KCN, KCX và KKT, ngày 14/3/2008, Điều 36.


nhưng không rõ trách nhiệm và nhiều vấn đề phát sinh chậm được giải quyết. Một số vướng
mắc trong QLNN trên địa bàn khi có mơ hình BQL:
(i) BQL KKT Dung Quất được trao nhiều chức năng và thẩm quyền trong quản lý hành chính
trên địa bàn nhưng khơng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đã làm giảm hiệu lực
quản lý của Ban.
(ii) BQL KKT Dung Quất được giao đất, cho thuê đất đối với nhà đầu tư vào khu kinh tế
(trong số diện tích đất được UBND tỉnh thu hồi và giao cho Ban). Nhưng quản lý đất đai được
phân cấp cho UBND tỉnh, UBND huyện và UBND xã tùy thuộc vào nội dung quản lý, việc
thu hồi đất và giải phóng mặt bằng trên địa bàn khu kinh tế liên quan đến rất nhiều cơ quan ở

cả ba cấp của chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã. Ban quản lý thành lập
Trung tâm Phát triển quỹ đất Dung Quất có chức năng thực hiện việc bồi thường, thu hồi đất
trên địa bàn KKT, và UBND huyện Bình Sơn cũng có tổ chức trực thuộc làm nhiệm vụ bồi
thường, thu hồi đất (Trung tâm Phát triển quỹ đất của huyện) là trùng lắp về chức năng, nhiều
đầu mối phối hợp trong thu hồi đất trên địa bàn, các dự án thu hồi đất do Trung tâm Phát triển
quỹ đất của huyện thực hiện ln nhanh hơn, ít phát sinh khiếu kiện và vướng mắc hơn so với
các dự án do Trung tâm Phát triển quỹ đất Dung Quất thực hiện (UBND huyện Bình Sơn,
2011).
(iii) KKT Dung Quất với cảng nước sâu Dung Quất là lợi thếchính được giới thiệu trong thu
hút đầu tư. Tuy nhiên cơ quan quản lý Cảng Dung Quất không thuộc BQL KKT Dung Quất,
cũng không phải là cơ quan thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi mà là cơ quan trực thuộc Cục
Hàng hải Việt Nam (thuộc Bộ Giao thơng và Vận tải). BQL KKT Dung Quất khơng có quyền
chủ động trong quản lý, khai thác cảng Dung Quất để phục vụ cho mục tiêu thu hút đầu tư của
mình.
Trong khi đó, Thủ tướng CP vừa phê duyệt quy hoạch mở rộng khu kinh tế Dung Quất từ
10.300ha thành 45.332ha, phạm vi khu kinh tế nằm trên 22 xã thuộc 02 huyện Sơn Tịnh, Bình


Sơn và bao gồm toàn bộ huyện đảo Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi 3 càng đặt ra tính cấp thiết phải
có giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN trên địa bàn KKT.
Từ thực tiễn QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất như nêu trên, đề tài này nghiên cứu mối
quan hệ giữa BQL KKT Dung Quất với CQĐP nhằm có cái nhìn tổng quan về mơ hình QLNN
đối với KKT Dung Quất hiện nay, vị trí và vai trị của BQL KKT Dung Quất trong bộ máy
CQĐP, nhận diện các nguyên nhân để tìm kiếm giải pháp cải thiện chất lượng của công tác
QLNN trên địa bàn KKT.
1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn
1.2.1 Mục tiêu của đề tài:
Đề tài nghiên cứu về sự hình thành và phát triển của mơ hình BQL đối với các khu vực lãnh
thổ đặc thù trong hệthống chính quyền, từ đó lý giải sự tồn tại, xác định vị trí và vai trị của
mơ hình này trong hệthống CQĐP, liên hệ trực tiếp đến BQL KKT Dung Quất. Từ vị trí của

mơ hình BQL KKT, đề tài xácđịnh các lĩnh vực trọng tâm cần có sự phối hợp giữa BQL KKT
Dung Quất và CQĐP trong QLNN trên địa bàn. Qua đó tìm kiếm các giải pháp nhằm phân
định rõ trách nhiệm quyền hạn và cải thiện chất lượng của hoạt động phối hợp trong QLNN
đối với lĩnh vực trọng tâm trên địa bàn KKT.
1.2.2 Câu hỏi nghiên cứu:
Câu hỏi 1:BQL KKT Dung Quất có vịtrí như thếnào trong hệthống CQĐP?
Câu hỏi 2: Các lĩnh vực QLNN nào trên địa bàn KKT Dung Quất cần có sự phối hợp giữa
BQL KKT Dung Quất và CQĐP?
Câu hỏi 3: Làm thế nào để cải thiện chất lượng của công tác phối hợp giữa BQL KKT Dung
Quất với CQĐP, hay cải thiện chất lượng của công tác QLNN trên địa bàn?
1.2.3 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Kết quả nghiên cứu của đề tài khơng những sẽ đóng góp một góc nhìn cho q trình tìm kiếm
và xây dựng mơ hình QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất, mà cịn có thể khái quát rộng ra
3

Quyết định số 124/QĐ-TTg của Thủ tướng CP phê duyệt điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng KKT Dung
Quất tỉnh Quảng Ngãi đến năm 2025, ngày 20/01/2011.


cho cả 15 KKT hiện đang hoạt động trên cả nước, giúp mang lại cái nhìn tổng quát về chức
năng QLNN của mơ hình BQLđặt trong mối quan hệ với CQĐP ba cấp đối với các KKT, từ
đó có thểxác định những nguyên tắc trong phân quyền, ủy quyền cũng như công tác phối hợp
để thực hiện tốt chức năng QLNN trên địa bàn các KKT này.
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
1.3.1 Đối tượng nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là BQL KKT Dung Quất, một số cơ quan trong bộ máy chính
quyền tỉnh Quảng Ngãi và mối quan hệ giữa BQL KKT với các cơ quan này trong thực hiện
các hoạt động QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất.
1.3.2 Địa bàn nghiên cứu:
Nghiên cứu tại tỉnh Quảng Ngãi, trọng tâm chủ yếu là trên địa bàn KKT Dung Quất. Có kết

hợp tham khảo kinh nghiệm thành công trong QLNN của một số KCN, KCX, KKT chọn lọc
trên toàn quốc.
1.3.3 Giới hạn phạm vi nghiên cứu:
Đề tài này không hướng đến việc nghiên cứu thiết lập một mơ hình chính quyền mới cho KKT
Dung Quất, mà chỉ nghiên cứu mối quan hệ giữa BQL KKT với CQĐP và sự phối hợp giữa
BQL với CQĐP để tìm kiếm các giải pháp về mặt thực thi trên cơ sở các thiết chế quản lý hiện
đang tồn tại nhằm cải thiện chất lượng của sự phối hợp.
Đề tài quan sát và thu thập số liệu từ năm 2005 đến năm 2011 để dùng cho phân tích.
1.4. Phương pháp luận
Để đạt được mục tiêu và trả lời các câu hỏi nghiên cứu, đề tài sử dụng phương pháp nghiên
cứu định tính:
(i) Sử dụng phương pháp nghiên cứu lịch sử, dựa trên cơ sở lý thuyết về phân cấp và trao
quyền phân tích q trình hình thành và phát triển của mơ hình QLNN bằng thiết chế “BQL”
đối với các khu vực lãnh thổ có tính chất đặc biệt (KCN, KCX, KKT) trong xu thế phân quyền
của hệ thống chính quyền từ trung ương xuống địa phương. Từ đó xác định vị trí và vai trị của


mơ hình BQL trong hệ thống CQĐP ba cấp, cách thức phân quyền, đồng thời phát hiện ra các
nguyên nhân dẫn đến sự bất cập trong QLNN bằng mơ hình BQL, việc gì và lĩnh vực nào cần
phân quyền, ủy quyền cho BQL và việc gì thì khơng, cơ chế ủy quyền nào là hiệu quả.
(ii) Nghiên cứu các quy định pháp luật liên quan đến hoạt động, nhiệm vụ và quyền hạn của
BQL KKT Dung Quất đặt trong tương quan với các cơ quan thuộc CQĐP (phương pháp phân
tích tài liệu), kết hợp với việc sử dụng kết quả điều tra, phỏng vấn các cán bộ công tác tại các
sở, ngành thuộc UBND tỉnh, của BQL, của UBND huyện Bình Sơn (phương pháp phỏng vấn
sâu) để xác định được các lĩnh vực then chốt trong phối hợp và thực tế của công tác phối hợp
hiện nay trong QLNN ở từng lĩnh vực đó. Từ đó tìm kiếm các giải pháp để có thể cải thiện
chất lượng của cơng tác phối hợp. Đề tài kết hợp sử dụng nguyên tắc về trách nhiệm giải trình
trong hệ thống hành chính nhằm phát hiện giải pháp cải thiện chất lượng trong phối hợp.
(iii) Ngoài ra, đề tài sẽ nghiên cứu kinh nghiệm thành công của một số BQL (các KCN, KCX,
KKT hoặc khu đô thị mới) để đề xuất các giải pháp nhằm cải thiện chất lượng của công tác

phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất và CQĐP, qua đó giúp cơng tác QLNN trên địa bàn được
hiệu quả hơn.
1.5 Cấu trúc dự kiến của đề tài
Đề tài dự kiến sẽ bao gồm năm phần: phần 1 giới thiệu về đề tài; phần 2 nghiên cứu quá trình
hình thành và phát triển của mơ hình BQL trong hệthống chính quyền; phần 3 nghiên cứu cụ
thểquá trình phát triển của BQL KKT Dung Quất; phần 4 tìm hiểu về vị trí, mối quan hệ của
BQL KKT trong hệ thống CQĐP; phần 5 sẽ đưa ra kết luận và kiến nghị các giải pháp giúp cải
thiện chất lượng QLNN của BQL KKT Dung Quất.


2. MƠ HÌNH BAN QUẢN LÝ TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH
2.1. Lịch sử và phát triển của mơ hình Ban quản lý Khu chế xuất, Khu công nghiệp
Khu chế xuất
Việt Nam bắt đầu công cuộc “Đổi Mới” từ sau năm 1986 bằng quyết tâm chính trị của Đảng
Cộng sản Việt Nam. Hàng loạt văn bản luật sau đó được ban hành như: Luật Đầu tư nước
ngoài tại Việt Nam năm 1987, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989, Luật Sửa đổi, bổ
sung một số Điều của Luật Đầu tư nước ngồi tại Việt Nam ngày 30/6/1990, Luật Cơng ty
năm 1990, Luật Doanh nghiệp tư nhân năm 1990,... đã thay đổi và xác định lại chức năng,
nhiệm vụ của bộ máy công quyền, trao thêm quyền cho các tổ chức, cá nhân hoạt động kinh
doanh trên thị trường, phản ánh xu hướng cải cách mang tính định hướng thị trường, đồng thời
khởi đầu cho quá trình phân cấp và trao quyền trong hệ thống (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ
Thành Tự Anh, 2008, tr. 8 - 9).
Trong những năm đầu của quá trình Đổi Mới, học tập kinh nghiệm thành cơng từmơ hình
KCX của các nước Đơng Á, CP Việt Nam đã có ý tưởng thành lập các khu vực tập trung có cơ
sở hạ tầng đặc biệt để có thể thu hút đầu tư nước ngoài bằng nhiều ưu đãi với ít thủtục hành
chính (Mazur, Dapice và Vũ Thành Tự Anh, 2006, tr.10).Để hiện thực hóa ý tưởng đó, Hội
đồng Bộ trưởng (HĐBT) đã ban hành Quy chế KCX làm cơ sở cho sự ra đời của các KCX

4

(thực tếNghị định này hình thành dựa trên tiến trình thành lập KCX đầu tiên của nước ta, xem
Hộp 2.1). Và KCX đầu tiên của cả nước, đã được thành lập ngày 25/11/19915. Để quản lý hoạt
động của KCX này, BQL KCX Tân Thuận cũng đã được Chủ tịch HĐBT thành lập, là cơ
quan trực thuộc Chủ tịch HĐBT, với Trưởng ban và thành viên đều do Chủ tịch HĐBT bổ
nhiệm6. Đây là mơ hình cơ quan quản lý khu vực lãnh thổ đặc biệt đầu tiên xuất hiện trong hệ
thống bộ máy chính quyền trung ương của Việt Nam, lúc này được tổ chức gồm HĐBT và các
Bộ, Ủy ban nhà nước trực thuộc HĐBT.

4

Nghị định số 322-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quy chế Khu chế xuất, ngày 18/10/1991.

5

Quyết định số 394/CT của Chủ tịch HĐBT về việc thành lập Khu chế xuất Tân Thuận, ngày 25/11/1991

6

Quyết định số 62/CT của Chủ tịch HĐBT về việc thành lập Ban quản lý Khu chế xuất Tân Thuận, ngày
26/2/1992


Các quy định thời điểm đó chỉ trao cho BQL KCX một số quyền hạn chế: được làm đầu mối
tiếp nhận các thủ tục của DN đầu tư vào khu, được Ủy ban Hợp tác kinh tế nhà nước ủy quyền
cấp giấy phép kinh doanh và chứng nhận đăng ký điều lệ cho nhà đầu tư (sau khi Ủy ban hợp
tác kinh tế nhà nước chấp thuận). BQL KCX còn có quyền quản lý về hành chính các hoạt
động trong KCX; có thẩm quyền cho thuê đất thu hồi đất trong khu; đăng ký lao động làm
việc trong KCX; cấp chứng chỉxuất xứ hàng hóa; hịa giải tranh chấp lao động và tranh chấp
hợp đồng kinh tế. Còn lại phần lớn các quy định trong quy chế KCX là dành cho DN đầu tư
vào KCX, cụ thể là nhà đầu tư được làm những gì, thủ tục như thế nào. Trong thời gian đầu

của q trình phân cấp, có thể thấy việc nhà nước giảm dần các hoạt động của mình liên quan
đến thị trường, tăng quyền cho doanh nghiệp (trao quyền cho thị trường, phân cấp ra bên
ngoài) là xu hướng chủ đạo hơn so với việc phân quyền quyết định, quản lý cho BQL KCX
(phân cấp xuống bên dưới)7.
Khu cơng nghiệp
Từ những hiệu ứng tích cực của KCX Tân Thuận trong thu hút đầu tư, cuối năm 1994 CP tiếp
tục thử nghiệm với một mơ hình lớn hơn: mơ hình KCN, với cơ sở pháp lý là Nghị định số
192-CP ngày 28/12/1994 ban hành quy chế KCN. KCN là “khu vực tập trung, có ranh giới địa
lý xác định, chuyên sản xuất công nghiệp và thực hiện các dịch vụ hỗ trợ sản xuất cơng
nghiệp, khơng có dân cư sinh sống”8, trong KCN có thểbao gồm cảKCX và doanh nghiệp
chế xuất. Quản lý KCN tiếp tục là mô hình BQL, một cơ quan thuộc Thủ tướng CP, nhưng
khác với BQL KCX, thành viên BQL KCN (các Phó Trưởng BQL) là do Chủ tịch UBND cấp
tỉnh, thành phố thuộc trung ương bổ nhiệm. Quyền hạn của BQL KCN được mở rộng hơn dù
không nhiều (xem Bảng 2.1). Thay đổi lớn của mơ hình BQL so với Nghị định 322-HĐBT
chính là nhân sự và tổ chức bộmáy giúp việc của BQL, cùng với việc các Bộ ủy quyền cho

7

Nghị định 322-HĐBT quy định nhiệm vụ và quyền hạn của BQL KCX chỉ trong một điều luật (Điều 57, có 8
khoản), trong khi quy định rất nhiều quyền và những ưu đãi đối với doanh nghiệp, nhà đầu tư vào KCX (có ở 18
điều luật).
8
Nghị định số 192-CP của CP về việc ban hành Quy chế Khu công nghiệp, ngày 28/12/1994, Điều 2.


BQL thực hiện một số nhiệm vụ QLNN9, thể hiện việc trao dần quyền cho cấp dưới. Bên cạnh
việc tự do hóa thị trường, phân cấp cho tư nhân thì q trình phân cấp hành chính cho các cơ
quan cấp dưới của bộ máy đã được quan tâm hơn, dù trên thực tế cịn có hạn chế và chưa triệt
để (xem Hộp 2.2).
Khu cơng nghệ cao

Tiếp tục hồn thiện mơ hình khu vực nhằm thu hút đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế, CP đã
bổ sung thêm KCNC vào chiến lược, trong bối cảnh CP đã tổ chức, sắp xếp lại các cơ quan
trực thuộc (Bảng 2.2), và nhiều quy định mới có hiệu lực, đã cho thấy khơng chỉ phân cấp cho
thị trường, mà cả việc phân cấp hành chính cho cấp dưới cũng diễn ra mạnh mẽ hơn.
Mơ hình BQL tiếp tục được sử dụng đểQLNN các KCN, KCX và khu công nghệ cao. Chức
năng và thẩm quyền của BQL được hoàn thiện và mở rộng đáng kể cùng với tiến trình phân
quyền hành chính trong hệ thống.
Ngoài những nhiệm vụ quyền hạn chung được quy định trong Nghị định 36/CP năm 1997,
BQL KCN được thực hiện các công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, cơ quan
thuộc CP do các cơ quan này ủy quyền (các Bộ đã ủy quyền cho BQL KCN cấp tỉnh một số
nhiệm vụ, chức năng QLNN thuộc thẩm quyền của mình, và được kiểm sốt thơng qua việc
quyết định cho từng BQL10). Ngoài một số chức năng hạn chế được phân quyền, thẩm quyền
vềhành chính của mơ hình BQL KCN vẫn phụthuộc chủyếu vàoủy quyền, nghĩa là chỉphân
cấp ở mức độtrung bình (trong 3 cấp độ: phi tập trung - ủy quyền - phân quyền theo Ninh
Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008, tr.10)). Do vị trí của BQL KCN cấp tỉnh được
thiết kế thuộc Thủ tướng CP, nên dù UBND cấp tỉnh đã được phân cấp mạnh trong nhiều lĩnh
vực QLNN nhưng vẫn không xuất hiện khảnăng ủy quyền một số chức năng cho BQL KCN
từ UBND cấp tỉnh.

9

Việc ủy quyền được thực hiện cho từng BQL chứ không áp dụng chung cho tất cả. Trong giai đoạn này, Bộ
trưởng Bộ Kế hoạch và đầu tưchỉ ủy quyền cho BQL KCN Việt Nam - Singapore thẩm định, cấp Giấyphép đầu
tư cho các dự án đáp ứng điều kiện do Bộ quy định trước (Quyết định số 67 ngày 17/3/1997 của Bộ trưởng).
10

Từ năm 1997 - 1999, các Bộ đã có 19 Quyết định ủy quyền cho BQL KCN cấp tỉnh về các hoạt động cấp, điều
chỉnh, thu hồi giấy phép đầu tư, quản lý hoạt động thương mại, xuất nhập khẩu, quản lý lao động.

2.2 Cơ quan quản lý các Ban quản lý Khu công nghiệp, Khu chế xuất và Khu công nghệ
cao
Ban đầu, Ủy ban nhà nước vềhợp tác và đầu tư, thuộc HĐBT, là cơ quan được giao quản lý
và hướng dẫn hoạt động BQL KCX. Từ năm 1994 - 1996 không có cơ quan nào thực sự là đầu
mối quản lý các BQL KCN. Đến 8/1996, Văn phòng quản lý các KCN tập trung ra đời với
chức năng “giúp Thủ tướng CP chỉ đạo việc xây dựng và quản lý các KCN tập trung và các
KCX trên địa bàn cả nước” 11. Văn phòng này là cơ quan trực thuộc Thủ tướng CP nhưng tổ
chức và bộ máy nằm trong Văn phịng CP, hoạt động thơng qua Văn phịng CP. Cuối năm
1996, BQL các KCN Việt Nam đã thay thế cho Văn phòng quản lý các KCN tập trung12. BQL
các KCN Việt Nam cũng là một cơ quan thuộc Thủ tướng CP (tức ngang hàng với BQL KCN
cấp tỉnh), có vai trò là đầu mối giúp Thủ tướng QLNN đối với BQL KCN cấp tỉnh. BQL các
KCN Việt Nam dù có con dấu, biên chế, kinh phí riêng nhưng thẩm quyền về hành chính của
BQL các KCN Việt Nam rất hạn chế, nhiệm vụ chính chỉ là tham gia cùng các bộ, cơ quan
ngang bộ, hoặc làm đầu mối thông tin. Từ đó cho thấy có sự lúng túng trong thiết kế các cơ
quan nhằm phục vụ cho mục tiêu quản lý các KCN, KCX và KCNC, thiếu thiết chế đủ mạnh
để quản lý, theo dõi và chủ trì thực hiện một cách bao quát và toàn diện nên bức tranh chung
của việc phân cấp quản lý cho mơ hình BQL các KCN cấp tỉnh là rối rắm, không đồng bộ.
Năm 2000, Thủtướng CPđã chuyển BQL các KCN cấp tỉnh vềtrực thuộc UBND cấp tỉnh,
thành phố thuộc trung ương, do UBND cấp tỉnh quản lý về tổ chức, biên chế, chương trình kế
hoạch cơng tác và kinh phí hoạt động 13. Động thái này góp phần tạo thêm kênh phân quyền,
ủy quyền QLNN cho BQL về sau này nhưng làm giảm đi vị thế của BQL trong mối quan hệ
với địa phương.

11

Quyết định số 595/TTg của Thủ tướng CP về việc thành lập Văn phòng quản lý các KCN tập trung, ngày
27/8/1996.
12
13

Quyết định số 969/TTg của Thủ tướng CP về việc thành lập BQL các KCN VIệt Nam, ngày 28/12/1996.

Ngoại trừ BQL KCN Dung Quất và BQL KCN Việt Nam – Singapore (Quyết định số 100/QĐ-TTg của Thủ
tướng CP về việc chuyển giao các BQL KCN cấp tỉnh về cho địa phương, ngày 17/8/2000).


2.3 Sự ra đời của khu kinh tế, đòi hỏi mới của quản lý nhà nước
Sau thành công của những KCN ở các đơ thị lớn, vị trí thuận lợi, việc thành lập các KCN ở
nông thôn, các vùng xa trung tâm được xem như là một giải pháp nhằm thúc đẩy phát triển
nông thôn, làm giảm khoảng cách vùng miền, hạn chế di cư đến các đô thị lớn. Và các KKT ra
đời cũng khơng ngồi mục đích đó (Mazur, Dapice và Vũ Thành Tự Anh, 2006, tr.13 – 15).
Mơ hình KKT cửa khẩu xuất hiện vào đầu năm 1996 là khu vực cửa khẩu Móng Cái, thuộc
tỉnh Quảng Ninh. Đến năm 2010, cả nước đã có 26 KKT cửa khẩu được thành lập trên cơ sở
các khu vực cửa khẩu biên giới của 18 tỉnh. Các KKT cửa khẩu đều nằm trên khu vực địa lý
rộng bao gồm một hoặc nhiều xã biên giới, QLNN bằng BQL KKT cửa khẩu với nhiều chức
năng quản lý được phân cấp trực tiếp. Tuy nhiên cách thức thành lập và hoạt động, cũng như
mơ hình QLNN tại các KKT cửa khẩu khơng nhất qn, q trình định hình chúng trong hệ
thống bộ máy cho thấy sự rối rắm và lúng túng trong một thời gian dài đối với mơ hình này
(xem Bảng 2.3 và Hộp 2.3).
Tiếp sau mơ hình KKT cửa khẩu là mơ hình KKT ven biển với sự ra đời của KKT mở Chu Lai
vào năm 200314. Thời điểm này, chính quyền cấp tỉnh đã được phân cấp nhiều mảng chức
năng hơn và có nhiều quyền tự quyết hơn. Về đầu tư cơng, chính quyền cấp tỉnh có thể được
quyết định dự án thuộc nhóm A (có giá trị trên 600 tỷ đồng) và ủy quyền cho cấp dưới quyết
định các dựán thuộc nhóm B và C (có giá trị đến 600 tỷ đồng)

15

;được trao nhiều quyền hơn

trong lập quy hoạch kinh tế xã hội của địa phương, trong quản lý và quyết định nhân sự, trong

quản lý đất đai và thu, chi ngân sách (Ngân hàng thế giới, 2009, tr.157 - 174). Do đó dù đã
được bổ sung nhiều chức năng trực tiếp nhưng quyền hạn thực tế trong QLNN của BQL KKT
mở Chu Lai vẫn phụ thuộc nhiều vào sự ủy quyền của các cơ quan Trung ương lẫn UBND
tỉnh Quảng Nam.
14

Quyết định số 43/2004/QĐ-TTg của Thủ tướng CP phê duyệt quy hoạch KKT mở Chu Lai , ngày 23/3/2004.
KKT mở Chu Lai nằm trên địa bàn của 14 xã, phường, thị trấn thuộc huyện Núi Thành và thị xã Tam Kỳ, tỉnh
Quảng Nam với tổng diện tích 27.040ha; bao gồm khu phi thuế quan (là khu vực có hàng rào cứng ngăn cách với
xung quanh, khơng có khu dân cư) và khu thuế quan (là khu vực cịn lại của KKT mở ngồi khu phi thuế quan, có
KCN, KCX, khu giải trí đặc biệt, khu du lịch, khu dân cư và khu hành chính).
15

Nghị định số 07/2003/NĐ-CP của CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế quản lý đầu tư xây dựng
ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP và Nghị định số 12/2000/NĐ-CP của CP, ngày 30/01/2003.


Sau mơ hình KKT mở Chu Lai, tính đến tháng 3/2008 cả nước đã có 11 KKT ven biển ra đời
với từng ấy quy chế hoạt động riêng. Cách thức tổ chức QLNN trên địa bàn các KKT là nhất
quán theo mơ hình BQL, nhưng có sự khác nhau ở mỗi KKT theo quyết định của Thủ tướng
mà không tuân theo một khung khổ chung nào (Bảng 2.4). Quy chế hoạt động của 10 KKT
thành lập sau về căn bản là giống với quy chế hoạt động của Chu Lai, điều đó cho thấy ý nghĩa
của việc tạo ra một khơng gian riêng để thí điểm chính sách của quốc gia khơng cịn nữa. Đến
đầu năm 2008 chưa có khung pháp lý chung cho mơ hình KKT, vẫn tồn tại 04 hành lang pháp
lý cho hoạt động của các khu vực lãnh thổ này thơng qua mơ hình QLNN là BQL: quy định về
KCN, KCX (Nghị định 36/CP ngày 24/4/1997 của CP); KCNC (Nghị định 99/2003/NĐ-CP
ngày 28/8/2003 của CP); KKT cửa khẩu (Quyết định 53/2001/QĐ-TTg ngày 19/4/2001, Quyết
định số 273/2005/QĐ-TTg ngày 31/10/2005 của Thủ tướng CP) và các quy chế hoạt động của
các KKT ven biển (được Thủ tướng quy định riêng cho từng KKT).
Tháng 3/2008 CP có Nghị định số 29 ngày 14/3/2008 quy định thống nhất về KCN, KCX và

KKT. Theo đó, BQL KCN, KCX, KKT là cơ quan do Thủ tướng CP thành lập, trực thuộc
UBND cấp tỉnh, nhiệm vụ, quyền hạn của BQL được mở rộng đáng kể, cả trong cung ứng
dịch vụ cho nhà đầu tư lẫn QLNN đối với KCN, KKT (Bảng 2.1). Kể từ sau khi Nghị định
29/2008/NĐ-CP ra đời, tính đến hết năm 2011 đã có thêm 7 KKT được thành lập16.
Từmơ hình banđầu là các KCN, KCX, KCNCđược quy hoạch và xây dựng hạtầng hồn
chỉnh, có hàng rào cứng ngăn cách với bên ngồi, chỉ có các cơ sở cơng nghiệp mà khơng có
dân cư, đến nay mơ hình KKT cửa khẩu và KKT mở với ranh giới mềm, ngoài các cơ sở sản
xuất cịn có dân cư, khu hành chính... với tính chất gần với đơn vị hành chính lãnh thổ. Chức
năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mơ hình BQL ngày càng được mở rộng để đáp ứng được với
yêu cầu từ thực tiễn, và để phù hợp với tiến trình phân cấp đang diễn ra ở cả hai khía cạnh:
phân cấp hành chính từ trung ương xuống địa phương và phân cấp cho thị trường. Quyền của
BQL tăng dần tương ứng với sự gia tăng quyền tự quyết của chính quyền cấp tỉnh, và phần
nhiều hướng đến làm thuận lợi cho doanh nghiệp, nhà đầu tư vào các khu vực này.

16

Nam Phú Yên (Phú Yên), Hòn La (Quảng Bình), Đinh An (Trà Vinh), Năm Căn (Cà Mau), Đơng Nam (Quảng
Trị), Ven biển Thái Bình (Thái Bình), Ninh Cơ(Nam Định).


Hai đặc điểm của quá trình phân cấp của Việt Nam đã được chỉ ra trong nghiên cứu của Ninh
Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008, tr.11) là (1) phân cấp từ trên xuống dưới: chính
quyền trung ương xem xét chuyển giao dần cho CQĐP các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của mình cũng như các dịch vụ cơng mình đang thực hiện chứkhơng phải theo cách thức từ
dưới lên trên như thường được áp dụng (những gì CQĐP không thực hiện được mới chuyển
lên trung ương) và (2) phân cấp theo quy mô: trung ương giữ lại những gì lớn hơn và chuyển
giao cho địa phương quyết định những gì nhỏ hơn. Quan sát sự tiến hóa của mơ hình BQL có
thểthấy q trình phân cấp diễn ra đối với BQL các KCN, KKT khơng nằm ngồi hai đặc
điểm trên. CP quyết định những việc gì giao cho BQL, những việc gì giao cho các bộ và
UBND tỉnh, BQL cũng bị hạn chế về phạm vi và quy mơ của những quyết định của mình. Sự

rối rắm và lúng túng trong q trình định hình vị trí, vai trị của mơ hình BQL suốt khoảng
thời gian hơn 20 năm đã khiến cho việc xác định mơ hình phát triển và mơ hình quản lý đối
với các KCN, KCX, KKT vẫn chưa có hồi kết. Ngun nhân chính là thiếu một cơ quan đầu
mối, khơng có định hướng ngay từ đầu và thiếu vắng một khung khổ rõ ràng cho việc phân
cấp.


3. KHU KINH TẾ DUNG QUẤT
3.1. Sự ra đời và phát triển của mơ hình quản lý ở Khu kinh tế Dung Quất
Ngày 11/4/1996 Thủ tướng CP thành lập KCN Dung Quất với diện tích 14.000ha, trong đó
diện tích của Quảng Ngãi là 10.300ha và phần diện tích của tỉnh Quảng Nam là 3.700ha. BQL
KCN Dung Quất cũng được thành lập ngay sau đó để quản lý hoạt động của KCN Dung Quất.
BQL KCN Dung Quất do Thủ tướng thành lập, là cơ quan trực thuộc Thủ tướng, giúp Thủ
tướng chỉ đạo việc xây dựng và phát triển KKT. Trưởng ban và các Phó Trưởng ban của BQL
KCN Dung Quất đều do Thủ tướng bổ nhiệm. KCN Dung Quất không có hàng rào cứng cách
ly với bên ngồi, lại nằm trên một địa bàn rộng lớn thuộc phạm vi của hai tỉnh, vừa có dân cư,
có các KCN, vừa có nơng nghiệp, nơng thơn, do đó địi hỏi vai trị, chức năng và nhiệm vụ của
BQL KCN Dung Quất cũng phải đáp ứng được những gì CP đã gắn cho KCN Dung Quất.
Năm 1997, CP đã cho phép BQL KCN Dung Quất làm cơ quan đầu mối trong nhiều mảng
chức năng, tuy nhiên cũng chỉ mới giải quyết được phần nhiệm vụ đầu tư phát triển KCN và
làm thuận lợi cho các thủ tục liên quan đến nhà đầu tư chứ chưa quan tâm đến nhiệm vụ
QLNN trên một địa bàn rộng như KCN Dung Quất.
Năm 2005, CP tiếp tục các thử nghiệm phát triển nông thôn bằng việc chuyển đổi KCN Dung
Quất thành KKT Dung Quất. Theo đó, KKT Dung Quất có diện tích 10.300ha, nằm trên địa
bàn của 09 xã thuộc huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi, và là khu vực lãnh thổcó tính chấtđặc
biệt (Hộp 2.4).
QLNN trực tiếp đối với KKT là BQL KKT Dung Quất do Thủ tướng thành lập, là cơ quan
thuộc Thủtướng, có Trưởng ban và các Phó ban đều do Thủ tướng bổ nhiệm. BQL KKT
Dung Quất được trao cho một vị trí rất quan trọng: là cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT
Dung Quất, là đơn vị dự toán cấp một, được trực tiếp dự toán vốn đầu tư từ ngân sách và kinh

phí hoạt động hàng năm để báo cáo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính trình CP 17. Tổ chức

17

Nghĩa là tương đương với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, điều mà ở vào thời điểm đó KKT mở Chu
Lai dù là nơi thí điểm các cải cách cũng chưa được áp dụng.