Thực hiện chính sách phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện MDrắk, tỉnh Đắk Lắk

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
T
R
Ư
Ơ
N
G
T
HỊ
N
G

N
G
À
N
H
C
HÍ
N
H
S
Á
C

TRƯƠNG THỊ NGUYỆT

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI
CÁC XÃ ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN
M'DRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG

K
H
Ĩ
A
X
N
Ă
M

ĐẮK LẮK, năm 2021


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRƯƠNG THỊ NGUYỆT

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI
CÁC XÃ ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN
M'ĐRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK

Ngành: Chính sách cơng
Mã số: 8340402

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. HOÀNG THỊ THU HUYỀN

LỜI CAM ĐOAN
Đề tài nghiên cứu "Thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn
huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk" là nghiên cứu độc lập của tôi. Các tài liệu, số liệu, trích dẫn, thơng tin, kết quả nghiên cứu sử
dụng trong luận văn này đều có nguồn gốc rõ ràng, hợp pháp, hồn tồn trung thực, khơng đạo nhái hay sao chép từ bất kỳ
một cơng trình nghiên cứu nào khác.
Tơi cam đoan những lời trên đây là hồn toàn đúng sự thật và xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước Hội đồng nếu
phát hiện bất cứ sự sai phạm hay sao chép trong đề tài này!
Đắk Lắk, tháng 9 năm 2021
Tác giả luận văn

Trương Thị Nguyệt


LỜI CẢM ƠN
Tơi đã theo học chương trình cao học chun ngành Chính sách cơng tại Học viện Khoa học xã hội (cơ sở Buôn Ma
Thuột) từ năm 2019, đến nay tơi đã hồn thành xong chương trình học tập và nghiên cứu của mình. Tơi đã được Giám đốc
Học viện Khoa học xã hội giao quyết định thực hiện đề tài "Thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt
khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk".
Với lòng biết ơn sâu sắc nhất, tôi xin trân trọng tri ân các giảng viên đã trang bị cho bản thân tôi những kiến thức rất
bổ ích trong q trình tham gia học tập tại học viện. Đặc biệt tôi xin gửi lời cảm ơn sự hướng dẫn nhiệt tình và trách nhiệm
của TS. Hồng Thị Thu Huyền, đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tơi trong q trình hồn thành luận văn này. Xin cảm ơn Lãnh
đạo Học viện Khoa học xã hội, Văn phịng Khoa Chính sách cơng đã tạo điều kiện tốt nhất cho chúng tơi trong q trình học
tập.
Tơi cũng xin gửi lời cảm ơn đến quý Lãnh đạo Huyện uỷ, Uỷ ban nhân dân huyện, các cơ quan, ban ngành của
huyện M'Drắk, các tổ chức cá nhân có liên quan đã tạo điều kiện cung cấp số liệu, thông tin cần thiết để tơi hồn thành luận
văn này.
Với sự chân thành, xin kính chúc Q Thầy cơ Học viện Khoa học xã hội, các tổ chức, cá nhân của huyện M’Drắk
và TS. Hồng Thị Thu Huyền có nhiều sức khỏe, hạnh phúc, thành công trong công việc và cuộc sống.
Đắk Lắk, tháng 9 năm 2021

Tác giả luận văn

Trương Thị Nguyệt


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .....................................................................................................
LỜI CẢM ƠN...........................................................................................................
MỤC LỤC ................................................................................................................
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ...................................................................................
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU.............................................................................
MỞ ĐẦU................................................................................................................................................................................... 1
Chương 1................................................................................................................................................................................... 9
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC XÃ ĐẶC BIỆT
KHĨ KHĂN.............................................................................................................................................................................. 9

1.1. Chính sách cơng và thực hiện chính sách cơng.......................................................................................................................... 9
1.2. Chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn.............................................................................................. 13
1.3. Chương trình 135.................................................................................................................................................................... 15
1.4. Kinh nghiệm thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó khăn theo chương trình 135 ở một số địa
phương và bài học kinh nghiệm đối với huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk......................................................................... 25
Tiểu kết chương 1................................................................................................................................................................... 32
Chương 2................................................................................................................................................................................ 34
THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC XÃ ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TRÊN
ĐỊA BÀN................................................................................................................................................................................ 34
HUYỆN M'DRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK.................................................................................................................................... 34

2.1.

Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện M'Drắk và những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách phát triển

kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện................................................................................................... 34

2.2.

Tình hình thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk....................39


2.3.

Đánh giá kết quả thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk.........53

2.4.

Những thách thức, khó khăn trong thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện
M’Drắk................................................................................................................................................................................... 57
Tiểu kết chương 2................................................................................................................................................................... 58
Chương 3................................................................................................................................................................................ 59
KIẾN NGHỊ VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ
HỘI CÁC XÃ ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TRÊN HUYỆN M'DRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK......................................................... 59

3.1. Bối cảnh thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk......................59
3.2. Mục tiêu, chỉ tiêu thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội và giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện M'Drắk........62
3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả việc thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện
M'Drắk.................................................................................................................................................................................... 62

3.4. Một số kiến nghị trong thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk.....69
Tiểu kết chương 3................................................................................................................................................................... 70
KẾT LUẬN............................................................................................................................................................................ 72
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................................................................................................. 74
PHỤ LỤC............................................................................................................................................................................... 77

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

BCĐ

Ban Chỉ đạo

LĐ-TBXH

Lao động - Thương binh và Xã hội

CBCC

Cán bộ, công chức

CSHT

Cơ sở hạ tầng

DTTS

Dân tộc thiểu số

ĐBKK

Đặc biệt khó khăn

HĐND

Hội đồng nhân dân

NSĐP

Ngân sách địa phương

UBND

Ủy ban nhân dân

XĐGN

Xóa đói giảm nghèo


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Tên bảng/hình

Trang

Bảng 2.1. Bảng thống kê về dân số, lao động, dân tộc, tơn giáo

35

Hình 2.1. Nguồn vốn Chương trình 135 giai đoạn 2016-2020

58

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong hệ thống chính sách xóa đói giảm nghèo, chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn,
vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo Quyết định 135/1998/QĐ-TTg ngày 31/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ (gọi tắt là
chương trình 135), là một chương trình có ý nghĩa quan trọng, tập trung vào cơng cuộc xóa đói giảm nghèo ở các xã, vùng khó
khăn nhất. Đối với huyện M’Drắk là một huyện nghèo của tỉnh Đắk Lắk, trong nhiều năm qua, đã triển khai chương trình này
trên địa bàn và đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận.
Tuy nhiên, những kết quả đạt được chỉ là bước đầu, tỷ lệ hộ nghèo trong thôn, buôn đặc biệt khó khăn, đồng bào dân
tộc thiểu số cịn cao, chiếm trên 60% số hộ nghèo tồn huyện. Bên cạnh đó, trong q trình thực hiện chương trình vẫn cịn
một số bất cập như: việc xây dựng kế hoạch thực hiện cịn nhiều hạn chế; cơng tác tun truyền, phổ biến vẫn cịn mang tính
hình thức; sự vào cuộc của hệ thống chính trị và tâm lý trơng chờ, ỷ lại của người dân; sự chênh lệch về thu nhập và phúc lợi
xã hội của người dân vùng khó khăn và các địa phương khác cịn cao, cơng tác xóa đói giảm nghèo cịn thiếu bền vững...
Từ những khó khăn, hạn chế và tình hình thực tế của địa phương, cùng với q trình nghiên cứu và học tập, tơi chọn
đề tài “Thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk
Lắk” làm luận văn thạc sĩ chun ngành Chính sách cơng, với mong muốn làm sáng tỏ thực trạng thực hiện các chương trình
phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn tại địa phương. Từ đó, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu
quả thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trong thời gian tới.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Nghiên cứu về chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn ở Việt Nam đã và đang là vấn đề thu
hút sự quan tâm của nhiều cơ quan quản lý, cơ quan nghiên cứu và các nhà khoa học ở nhiều mức độ, khía cạnh khác nhau.
Dưới đây là một số cơng trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến vấn đề nghiên cứu của đề tài.
Trong “Báo cáo đánh giá giữa kỳ Chương trình 135 - II giai đoạn 2006 - 2008” của Ủy ban Dân tộc và Cơ quan
Liên hợp quốc tại Việt Nam đã phân tích những thơng tin thu thập được để xây dựng một bức tranh tổng thể, cập nhật về tình
hình của các xã thuộc phạm vi hưởng lợi của Chương trình 135 giai đoạn II, phân tích những thách thức, đưa ra một số khuyến
nghị cho giai đoạn 2009-2010 và trong trung hạn 2011-2015 [15].
Cũng trong giai đoạn này, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đã có Báo cáo đánh giá Chương trình Mục tiêu
Quốc gia về Xóa đói giảm nghèo và Chương trình 135”. Trong báo cáo nêu rõ những kết quả đã đạt được của Chương trình
Mục tiêu Quốc gia về Xóa đói giảm nghèo và Chương trình 135, những tồn tại, hạn chế cũng như những thách thức cần phải

khắc phục trong giai đoạn 2006-2010. Điểm nổi bật trong báo cáo là đã đề xuất cải tiến cách thức xác định hộ nghèo, xác định
những trọng điểm của chương trình; cơ chế khuyến khích đối tượng nghèo vượt lên thốt nghèo; cơ chế khuyến khích cán bộ
làm cơng tác xóa đói giảm nghèo và tăng cường năng lực cán bộ các cấp mà đặc biệt là cấp xã, và của tổ chức đoàn thể cơ sở...
Qua đó, giúp cho việc xây dựng các chính sách hiệu quả thực hiện mục tiêu XĐGN [1].
Ở giai đoạn tiếp theo (2006-2010), cũng đã có nhiều cơng trình nghiên cứu và báo cáo tổng kết về chương trình
135. Đơn cử như, Báo cáo tổng hợp - dự án: “Điều tra, đánh giá hiệu quả đầu tư của Chương trình 135 và đề xuất các
chính sách, giải pháp hỗ trợ đầu tư phát triển các xã đặc biệt khó khăn giai đoạn 2006 - 2010” của TS. Hoàng Văn Phấn,
từ việc điều tra, tổng hợp, phân tích số liệu và đánh giá hiệu quả đầu tư của Chương trình 135 và các chương trình, dự án lồng
ghép khác trên địa bàn các xã đặc biệt khó khăn, tác giả đã đề xuất các chính sách, giải pháp về hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế
- xã hội các vùng đặc biệt khó khăn, các cơ chế, giải pháp, chính sách hỗ trợ thực hiện chương trình 135 trong giai đoạn tiếp
theo [5].
Báo cáo “Đánh giá kết quả thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020
và đề xuất khung Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2021-2025” của Bộ Lao động – Thương
binh và xã hội, đã khái quát nội dung Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020 với nhiều

9


kết quả quan trọng đã đạt được trong nửa đầu thực hiện Chương trình. Trong đó, nêu lên những hạn chế: việc ban hành văn
bản hướng dẫn còn chậm trễvà việc thực hiện các cơ chế mới còn gặp nhiều khó khăn vướng mắc; kế hoạch có sự tham gia,
phân cấp và trao quyền, đầu tư cơ sở hạ tầng theo cơ chế đặc thù, hỗ trợ phát triển sinh kế theo cơ chế dự án, thu hồi một phần
vốn hỗ trợ và quay vòng trong cộng đồng; cơ chế tạo việc làm công, hỗ trợ giảm nghèo theo cách tiếp cận đa chiều (giảm
thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản)... Bên cạnh đó, những thay đổi về bối cảnh ảnh hưởng đến thực hiện Chương
trình và mục tiêu giảm nghèo bền vững, như tình trạng nghèo ngày càng tập trung vào các “lõi nghèo” ở vùng dân tộc thiểu
số, miền núi và vùng bãi ngang, ven biển và hải đảo; khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng, các nhóm dân cư có xu hướng
gia tăng; thách thức ngày càng tăng của biến đổi khí hậu, rủi ro dịch bệnh, giá cả thị trường; vai trò ngày càng quan trọng của
tiếp cận thị trường lao động trong giảm nghèo; sự suy giảm của viện trợ phát triển... Đây là những thách thức và câu hỏi cần
trả lời để tiếp tục duy trì và đẩy mạnh cơng cuộc giảm nghèo bền vững của Việt Nam theo cách tiếp cận đa chiều trong giai
đoạn 2021-2025 [2].
Tham luận “Một số kết quả chủ yếu phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh ở vùng đồng bào dân

tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2016 - 2020; mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu giai đoạn 2021 – 2025” của Bộ trưởng,
Chủ nhiệm Ủy ban Dân tộc Đỗ Văn Chiến trình bày tại Đại hội XIII của Đảng. Tham luận đã đề cập đến một số kết quả chủ
yếu trong phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi, đồng thời
nêu bật được những hạn chế, bất cập, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm qua thực tiễn công tác giai đoạn 2016- 2020. Đặc
biệt, qua bài tham luận đã đề ra các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu giai đoạn 2021 – 2025 với 8 nhóm nhiệm vụ, giải
pháp chủ yếu, như: Tiếp tục hồn thiện, xây dựng chính sách phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo
hướng toàn diện, bền vững; Nâng cao hiệu quả các chương trình, dự án, mở rộng vốn tín dụng ưu đãi đối với các dự án tạo
sinh kế cho đồng bào; đa dạng hoá và xã hội hoá nguồn lực, trong đó, nguồn lực nhà nước có vai trị quan trọng và quyết định
để huy động các nguồn lực khác; Đẩy mạnh cơ cấu lại kinh tế theo hướng sản xuất hàng hoá, phù hợp với tập quán của từng
dân tộc. Phát triển các vùng chuyên canh cây trồng, vật ni có năng suất, chất lượng cao. Chú trọng phát triển du lịch sinh
thái, gắn với giữ gìn, phát huy giá trị văn hoá các dân tộc... [3].
Nghiên cứu liên quan đến Chương trình 135 ở phạm vi địa phương, có một số cơng trình, tài liệu nghiên cứu sau
đây:
Luận văn Thạc sĩ Chính sách cơng, năm 2017 của Hồng Minh Hà, Học viện Hành chính quốc gia với đề tài "Thực thi
Chương trình 135 giai đoạn 2011-2015 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn". Luận văn đã hệ thống hóa lý luận cơ bản về Chương trình 135
và thực thi Chương trình 135; phân tích thực trạng, đánh giá những ưu điểm và những tồn tại, hạn chế trong thực thi Chương trình
135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn, từ đó đề xuất các giải pháp thực hiện Chương trình trong những năm tiếp
theo [4].
Luận văn Thạc sỹ Quản lý công, năm 2017 của Lê Thanh Cường, Học viện Hành chính quốc gia với đề tài “Thực
hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình”. Luận văn đã phân tích, đánh giá thực trạng
phát triển kinh tế - xã hội ở huyện nghèo Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình, đồng thời chỉ ra được những tồn tại hạn chế và
nguyên nhân của tồn tại hạn chế. Từ cơ sở lý luận và thực tiễn, tác giả đề xuất các giải pháp với mục đích nâng cao chất lượng
cuộc sống, thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại địa phương [7].
Kết quả nghiên cứu “Hiệu quả kinh tế - xã hội của Chương trình 135 ở Tây Nguyên - Nghiên cứu điển hình tại tỉnh
Đắk Lắk” của TS. Nguyễn Văn Đạt và Lê Ngọc Vinh đăng trên Tạp chí Cơng Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và
ứng dụng công nghệ, số 19, tháng 8 năm 2020. Bài viết đã tập trung phân tích, đánh giá và đề xuất một số nhóm giải pháp
nhằm nâng cao hiệu quả của Chương trình 135, góp phần phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững ở Vùng Tây Nguyên
nói chung và Đắk Lắk nói riêng trong thời gian tới [9].
Các cơng trình đã nghiên cứu, tham khảo trong quá trình thực hiện luận văn là nguồn tài liệu q giá để học viên có
cái nhìn tổng thể và đầy đủ hơn về phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn, đồng thời, cung cấp những gợi ý cần

thiết trong việc triển khai luận văn này.
Tuy nhiên, hiện nay chưa có cơng trình nào đi vào nghiên cứu toàn diện và chuyên sâu về vấn đề thực hiện chính

10


sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk với cách tiếp cận đầy đủ
dưới góc độ của khoa học Chính sách cơng. Do vậy, việc nghiên cứu đề tài “Thực hiện chính sách phát triểnkinh tế - xã hội
các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk” có ý nghĩa cung cấp thêm những luận cứ khoa học, góp
phần đánh giá thực tiễn thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn. Từ đó, đề xuất một số kiến
nghị, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách này, khơng chỉ ở địa bàn Huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk mà cịn
có ý nghĩa tham khảo đối với các địa phương khác có điều kiện tương tự.

3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục tiêu nghiên cứu
Thông qua phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó
khăn tại địa phương, đề tài đề xuất một số kiến nghị, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách trên địa bàn
huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới.

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hố cơ sở lý luận về chính sách cơng và thực thi chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn.
- Phân tích thực trạng thực thi chính sách phát triển kinh tế xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh
Đắk Lắk trong thời gian qua.

- Đánh giá những ưu điểm và những tồn tại, hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong q trình thực
thi chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk.

- Đề xuất những kiến nghị, giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả việc thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các
xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn theo Quyết định 135/1998/QĐ-TTg ngày
31/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ (gọi tắt là chương trình 135).

4.2. Phạm vi nghiên cứu
Trong phạm vi nghiên cứu, luận văn này đi sâu vào phân tích việc thực hiện chínhsách phát triển kinh tế - xã hội ở
các xã đặc biệt khó khăn ở huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk theo Chương trình 135.

- Về khơng gian:
Luận văn tập trung nghiên cứu về quá trình tổ chức thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt
khó khăn theo Chương trình 135 trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk.

- Về thời gian:
Trong khuôn khổ luận văn này, tác giả sẽ tập trung vào nghiên cứu quá trình tổ chức thực hiện chính sách phát triển
kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn theo Chương trình 135 giai đoạn 2011 -2020 trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk
Lắk. Đây là giai đoạn các chính sách phát triển kinh tế - xã hội các đặc biệt khó khăn được triển khai rộng ở nhiều xã của
huyện, đạt được nhiều kết quả song cũng nảy sinh một số vấn đề cần được quan tâm giải quyết để nâng cao hiệu quả trong
thời gian tới.

5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn “Thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh
Đắk Lắk” được triển khai nghiên cứu dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, quan

11


điểm của Đảng và chính sách pháp luật của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn.
Đồng thời, luận văn cũng kế thừa có chọn lọc những kết quả của các cơng trình nghiên cứu trước đó về thực hiện

chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn.

5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu dựa trên những văn kiện, báo cáo, Nghị quyết, Quyết định của
Đảng, Nhà nước, bộ ngành ở Trung ương và địa phương, các công trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu thống kê của chính
quyền, ban ngành đồn thể, tổ chức, cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các
xã đặc biệt khó khăn tại huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk, nhằm làm sáng tỏ vấn đề đặt ra.
Phương pháp phân tích thống kê, so sánh, tổng hợp: Sử dụng các số liệu thống kê từ báo cáo của Huyện ủy, UBND
huyện M’Drắk và các phịng, ban của huyện... Qua đó, nhằm cho thấy sự thay đổi trong quá trình thực hiện chính sách phát
triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn.
Phương pháp phỏng vấn sâu: đối tượng phỏng vấn là các hộ dân thụ hưởng chương trình 135 hoặc chương trình
lồng ghép 135 và người tham gia thực hiện chương trình. Cụ thể, phỏng vấn 15 đại diện hộ dân và 05 cá nhân tham gia thực
hiện chương trình 135, ở các đối tượng gồm: hộ nghèo, hộ cận nghèo, người tham gia thực hiện chính sách.

6. Ý nghĩa và lý luận thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn hệ thống hoá một số cơ sở lý luận về thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó
khăn. Từ đó, cung cấp thêm những luận cứ khoa học góp phần đánh giá khách quan, chính xác hơn về thực tiễn thực hiện
chính sách này.

6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Từ những phân tích, đánh giá, luận văn đề xuất một số kiến nghị, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính
sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới.
Kết quả nghiên cứu của luận văn này, có giá trị làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan, ban ngành trong q trình
hồn thiện và triển khai có hiệu quả các chương trình phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk cũng
như các tổ chức, cá nhân có quan tâm đến lĩnh vực này.
Đồng thời, có thể làm tài liệu tham khảo để nghiên cứu, học tập trong q trình thực hiện chính sách phát triển kinh
tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn.

7. Kết cấu của luận văn

Kết cấu của luận văn gồm 3 chương như sau:
Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện chính sách phát triển - kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn.
Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện
M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk.
Chương 3. Kiến nghị và giải pháp nâng cao hiệu quả việc thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc
biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk.

12


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC XÃ ĐẶC
BIỆT KHĨ KHĂN

1.1. Chính sách cơng và thực hiện chính sách cơng.
1.1.1. Khái niệm chính sách cơng
Hiện nay, thuật ngữ “chính sách cơng” (CSC) được sử dụng khá rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng
và trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, định nghĩa CSC vẫn là một chủ đề khó đạt được sự nhất trí rộng rãi.
Định nghĩa về “chính sách cơng”, có thể hiểu là “chính sách” khi gắn với vai trị, chức năng của “khu vực cơng”
được gọi là chính sách cơng. Đây không chỉ đơn giản là sự ghép từ thuần túy, mà đã có sự thay đổi cơ bản về nội hàm, bởi nó
có sự khác biệt về chủ thể ban hành chính sách, về mục đích tác động của chính sách và vấn đề mà chính sách hướng tới giải
quyết. Cho đến hiện tại, có khơng ít định nghĩa khác nhau về chính sách cơng, trong đó có một số định nghĩa khá phức tạp và
bao hàm tương đối rộng các chức năng và hoạt động.
Trong Understanding Public Policy, Thomas R.Dye định nghĩa như sau: “Chính sách cơng là điều mà một chính phủ
chọn để làm hoặc khơng làm” (Thomas R.Dye, 1972) [22, tr.16].
Chính sách cơng “là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà
hoạt động chính trị cùng hướng đến lựa chọn mục tiêu và các phương thức để đạt mục tiêu trong một tình huống xác định
thuộc phạm vi thẩm quyền” (William I.Jenkins, 1978) [23, tr.17]. Định nghĩa này cụ thể chính sách cơng là một q trình chứ
khơng chỉ đơn giản là một sự lựa chọn; đồng thời, định nghĩa này cũng cho thấy một các rõ ràng chính sách cơng là “một tập
hợp các quyết định có liên quan với nhau”. Vì trên thực tế, hiếm khi nhà nước giải quyết một vấn đề công bằng một quyết

định đơn lẻ, mà hầu hết đều phải bao gồm hàng loạt các quyết định khác nhau. Do đó, để hiểu một cách đầy đủ về chính sách
của nhà nước cần xem xét tất cả quyết định của các cá nhân, cơ quan nhà nước liên quan đến lĩnh vực cơng mà chính sách
hướng tới thực hiện. Hơn nữa, định nghĩa chính sách cơng của W. Jenkins cũng xem q trình chính sách là hành vi định
hướng mục tiêu của nhà nước. Theo giác độ này, các chính sáchcơng là các quyết định do nhà nước ban hành để xác định
mục tiêu và các phương tiện (hay giải pháp) để đạt mục tiêu đó. Điều này cung cấp một số phương pháp đánh giá chính sách
cơng về sự thích đáng của mục tiêu và mối quan hệ phù hợp giữa mục tiêu và phương tiện thực hiện.
Đối với Việt Nam, nhiều học giả trong nước đã tổng kết, phân tích một cách cụ thể để chỉ rõ rằng: Chính sách cơng
chính là kết quả của các quyết định của chính phủ, các quyết định này nhằm duy trì tình trạng của xã hội hoặc giải quyết các
vấn đề xã hội, trong đó có vấn đề kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội theo mục tiêu tổng thể của Đảng đã vạch ra từ trước.
PGS.TS Nguyễn Hữu Hải quan niệm rằng: “Chính sách cơng là kết quả ý chí chính trị của Nhà nước được thể hiện
bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những
vấn đề công trong xã hội”. [8, tr.14]
Như vậy, cho dù có những cách hiểu khác nhau, song có thể hiểu chung nhất là: Nhà nước là chủ thể đại diện cho
quyền lực của nhân dân, ban hành chính sách để mưu cầu lợi ích cho cộng đồng xã hội, được cả xã hội quan tâm. Chính sách
cơng là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau do nhà nước ban hành, bao gồm các mục tiêu và giải pháp để giải
quyết một vấn đề công nhằm đạt được các mục tiêu phát triển.

1.1.2. Tổ chức thực hiện chính sách cơng
Ở Việt Nam hiện nay, chu trình rút gọn của chính sách cơng gồm 3 bước: Xây dựng chính sách, tổ chức thực hiện
chính sách, đánh giá chính sách. Trong đó, bước thứ 2 là tồn bộ q trình chuyển ý chí của chủ thể chính sách thành hiện
thực tới đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu định hướng. Có thể nói đây là giai đoạn có ý nghĩa quyết định đến sự thành bại
của một chính sách.
Quy trình tổ chức thực hiện chính sách là trình tự các bước trong q trình đưa chính sách cơng vào thực tiễn đời
sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự án thực hiện chính sách cơng và tổ chức thực hiện chúng


nhằm hiện thực hóa mục tiêu chính sách cơng.
Trong quy trình này, các bước tổ chức thực hiện CSC khái quát như sau:
Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách.
Tổ chức thực hiện CSC là quá trình phức tạp, diễn ra trong một thời gian dài, vì thế chúng cần được lập kế hoạch,

lên chương trình để các cơ quan nhà nước triển khai thực hiện một cách chủ động. Kế hoạch triển khai thực hiện CSC được
xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống. Các cơ quan triển khai thực thi chính sách từ trung ương đến địa phương
đều phải xây dựng kế hoạch, chương trình thực hiện.
Kế hoạch này bao gồm những dự kiến về:

- Hệ thống tất cả các chủ thể, cơ quan chủ trì và phối hợp triển khai thực hiện chính sách cơng.
- Số lượng và chất lượng nguồn nhân lực để tham gia thực thi chính sách cơng;
- Những dự kiến về cơ chế trách nhiệm của cán bộ quản lý và công chức thực thi;
- Cơ chế tác động giữa các cấp thực thi chính sách cơng.
- Dự kiến về các cơ sở vật chất, máy móc, xe cộ, phương tiện, điều kiện trang thiết bị kỹ thuật phục vụ cho tổ chức thực thi
chính sách;

- Các nguồn lực tài chính, các vật tư, văn phịng phẩm…
- Thời gian duy trì chính sách...
- Tiến độ, hình thức, phương thức kiểm tra giám sát tổ chức thực thi chính sách.
- Dự kiến những nội quy, quy chế về tổ chức, điều hành hệ thống tham gia thực thi chính sách.
- Dự kiến về trách nhiệm, nhiệm vụ, và quyền hạn của cán bộ, công chức và các cơ quan nhà nước tham gia tổ chức điều hành
chính sách.

- Dự kiến về các biện pháp khen thưởng, kỷ luật cá nhân, tập thể trong thực thi chính sách
Bước 2: Phổ biến, tuyên truyền chính sách.
Phổ biến, tuyên truyền chính sách giúp cho các đối tượng chính sách và mọi người dân tham gia thực thi hiểu rõ về
mục đích, yêu cầu của chính sách; về tính đúng đắn của chính sách trong điều kiện hồn cảnh nhất định và về tính khả thi của
chính sách. Qua đó để họ tự giác thực hiện theo yêu cầu quản lý của nhà nước. Đồng thời còn giúp cho mỗi cán bộ, cơng chức
có trách nhiệm tổ chức thực thi nhận thức được đầy đủ tính chất, trình độ, quy mơ của chính sách với đời sống xã hội để chủ
động tích cực tìm kiếm các giải pháp thích hợp cho việc thực hiện mục tiêu chính sách và triển khai thực thi có hiệuquả kế
hoạch tổ chức thực hiện chính sách được giao.
Bước 3: Phân cơng, phối hợp thực hiện chính sách

- Chính sách cơng được thực thi trên phạm vi không gian rộng lớn, tối thiểu cũng là một địa phương vì thế số lượng các đối

tượng cá nhân và tổ chức tham gia thực thi chính sách là rất lớn. Số lượng tham gia bao gồm các đối tượng tác động của chính
sách cơng, cơng dân thực hiện và bộ máy tổ chức thực thi của nhà nước.

- Các hoạt động nhằm thực hiện mục tiêu của chính sách công diễn ra cũng hết sức phong phú, phức tạp theo không gian và
thời gian.
Bởi vậy, muốn tổ chức thực thi chính sách cơng có hiệu quả phải tiến hành phân công, phối hợp giữa các cơ quan quản lý
ngành, các cấp chính quyền địa phương, các yếu tố tham gia thực thi chính sách và các q trình ảnh hưởng đến thực hiện mục tiêu
chính sách.
Chính sách cơng khi thực thi có thể tác động đến lợi ích của các bộ phận dân cư theo các hướng khác nhau. Có bộ


phận được hưởng lợi nhiều, có bộ phận được hưởng lợi ít, có bộ phận khơng được hưởng lợi, thậm chí cịn bị tác động tiêu
cực.
Việc thành cơng của một chính sách cơng do nhiều yếu tố cấu thành, nhân tố cấu thành. Do đó, để cho việc thực thi
chính sách công thực hiện được đúng mục tiêu quản lý thì cần phải phối hợp các yếu tố, bộ phận, đối tượng tác động và liên
quan
Hoạt động phân công, phối hợp diễn ra theo tiến trình thực hiện chính sách một cách chủ động, sáng tạo để ln duy
trì chính sách được ổn định, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả chính sách.
Việc phân cơng, phối hợp phải đảm bảo phát huy được tính năng động, sáng tạo của các yếu tố cấu thành và tác
động.
Bước 4: Duy trì chính sách
Là tồn bộ hoạt động đảm bảo cho chính sách phát huy tác dụng trong đời sống chính trị xã hội.
Bước 5: Điều chỉnh chính sách
Là một hoạt động cần thiết diễn ra thường xuyên trong tiến trình tổ chức thực thi CSC. Để cho chính sách ngày càng
phù hợp với yêu cầu quản lý và tình hình thực tế.
Cơ quan nhà nước các ngành, các cấp chủ động điều chỉnh biện pháp, cơ chếchính sách để thực hiện có hiệu quả
chính sách, miễn là khơng làm thay đổi mục tiêu chính sách.
Bước 6: Theo dõi kiểm tra, đơn đốc việc thực hiện chính sách
Qua kiểm tra, đơn đốc, giúp kịp thời bổ sung, hồn thiện chính sách; chấn chỉnh cơng tác tổ chức thực hiện chính
sách, nâng cao hiệu quả thực hiện mục tiêu chính sách. Đồng thời, phát hiện xử lý kịp thời các vi phạm chính sách

Bước 7: Đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm
Đánh giá việc thực thi của các đối tượng tham gia thực hiện chính sách bao gồm các đối tượng thụ hưởng lợi ích
trực tiếp và gián tiếp từ chính sách, nghĩa là tất cả các thành viên xã hội với tư cách là công dân.
Cơ sở để đánh giá tổng kết cơng tác chỉ đạo, điều hành thực thi chính sách trong các cơ quan nhà nước là kế hoạch
được giao và những nội qui, qui chế.
Chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn là một chính sách cơng, chính sách nền tảng, xun
suốt, ln được cập nhật, bổ sung trong hệ thống chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước ta. Qua chương
trình 135 thể hiện hành động của Nhà nước nhằm giải quyết vấn đề về xóa đói giảm nghèo, hướng dẫn cụ thể mục đích và
cách thức, hành động của những đối tượng liên quan, bảo đảm giảm nghèo bền vững, nhất là tại các huyện nghèo nhất và các
vùng đặc biệt khó khăn.

1.2. Chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn
1.2.1. Tiêu chí xã đặc biệt khó khăn
Theo Quyết định số 50/2016/QĐ-TTg ngày 03 tháng 11 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ về Tiêu chí xác định
thơn đặc biệt khó khăn, xã thuộc vùng dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2016 – 2020 [14, tr.2] quy định như sau:
“Xã khu vực III là xã có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, là xã có ít nhất 2 trong 3 tiêu chí sau:

a) Số thơn đặc biệt khó khăn cịn từ 35% trở lên (tiêu chí bắt buộc);
b) Tổng tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo từ 65% trở lên (trong đó tỷ lệ hộ nghèo từ 35% trở lên) theo chuẩn nghèo tiếp
cận đa chiều giai đoạn 2016 - 2020;

c) Tổng tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo từ 55% trở lên (các tỉnh khu vực Đông Nam Bộ, khu vực đồng bằng sông
Cửu Long từ 30% trở lên) theo chuẩn nghèo tiếp cận đachiều giai đoạn 2016 - 2020 và có ít nhất 3 trong 6 điều
kiện sau (đối với xã có số hộ dân tộc thiểu số từ 60% trở lên, cần có ít nhất 2 trong 6 điều kiện):

- Trục chính đường giao thơng đến Ủy ban nhân dân xã hoặc đường liên xã chưa được nhựa hóa, bê tơng hóa theo tiêu chí nơng


thôn mới;

- Trường mầm non, trường tiểu học hoặc trường trung học cơ sở chưa đạt chuẩn quốc gia theo quy định của Bộ Giáo dục và
Đào tạo;

- Chưa đạt Tiêu chí quốc gia về y tế xã theo quy định của Bộ Y tế;
- Chưa có Trung tâm Văn hóa, Thể thao xã theo quy định của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch;
- Cịn từ 20% số hộ trở lên chưa có nước sinh hoạt hợp vệ sinh;
- Cịn từ 40% số hộ trở lên chưa có nhà tiêu hợp vệ sinh theo quy định của Bộ Y tế.” Theo Quyết định số 33/2020/QĐ-TTg, ngày
12 tháng 11 năm 2020 của Thủ tướng
Chính phủ quyết định về Tiêu chí phân định vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển giai đoạn
2021 – 2025, thay thế Quyết định số 50/2016/QĐ-TTg ngày 03 tháng 11 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ về Tiêu chí xác
định thơn đặc biệt khó khăn, xã thuộc vùng dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2016 – 2020, quy định tiêu chí xác định xã
đặc biệt khó khăn (xã khu vực III), như sau:
“Xã khu vực III thuộc vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi là xã thuộc đối tượng quy định tại Điều 2 của
Quyết định này, chưa được công nhận đạt chuẩn nơng thơn mới và có 01 trong 02 tiêu chí sau:

1.

Có tỷ lệ hộ nghèo từ 20% trở lên (riêng các xã thuộc khu vực Đồng bằng sông Cửu Long có tỷ lệ hộ nghèo từ 15% trở
lên hoặc có trên 150 hộ nghèo là hộ dân tộc thiểu số).

2.

Có tỷ lệ hộ nghèo từ 15% đến dưới 20% (riêng các xã thuộc khu vực Đồng bằng sông Cửu Long có tỷ lệ hộ nghèo từ 12% đến
dưới 15%) và có 01 trong các tiêu chí sau:

a) Có trên 60% tỷ lệ hộ nghèo là hộ dân tộc thiểu số trong tổng số hộ nghèo của xã;
b) Có số người dân tộc thiểu số trong độ tuổi từ 15 đến 60 chưa biết đọc, biết viết tiếng phổ thơng từ 20% trở lên;
c) Số lao động có việc làm nhưng chưa qua đào tạo từ 3 tháng trở lên chiếm

trên80% tổng số lao động có việc làm;

d) Đường giao thông từ trung tâm huyện đến trung tâm xã dài trên 20 km, trong đó có trên 50% số km chưa được
rải nhựa hoặc đổ bê-tơng.”

1.2.2. Chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn
Chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó khăn là tập hợp các chủ trương, đường lối của Đảng và hành
động của Chính phủ nhằm tạo cho các xã đặc biệt khó khăn phát triển về cả kinh tế lẫn xã hội. Chính sách phát triển kinh tế xã hội xã đặc biệt khó khăn là một dạng của chính sách cơng, được triển khai và thực hiện trên cơ sở hệ thống các văn bản về
phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó khăn từ Trung ương đến địa phương.
Mục tiêu nhằm thu hẹp dần khoảng cách về mức sống, thu nhập của các xã đặc biệt khó khăn với bình qn chung
của cả nước; giảm dần số xã, thơn, bản đặc biệt khó khăn; đến năm 2030 cơ bản khơng cịn xã, thơn, bản đặc biệt khó khăn.
Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn vừa là nhiệm vụ, vừa là chủ trương có tầm chiến lược đặc biệt
quan trọng trong sự nghiệp cách mạng của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta. Qua đó, tạo được sự đồng thuận và sức mạnh tổng
hợp của cả hệ thống chính trị, sự đồng tâm hiệp lực của toàn xã hội thực hiện mục tiêu “Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công
bằng, văn minh”.
Với chủ chương đó, những năm qua, nhân dân các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk được thụ hưởng
nhiều chính sách phát triển kinh tế - xã hội, xóa đói giảm nghèo [Phụ lục 1], trong đó đặc biệt có ý nghĩa là Chương trình 135.

1.3. Chương trình 135.
Chương trình 135 là tên gọi tắt của Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi và
vùng sâu, vùng xa, theo Quyết định số 135/1998/QĐ- TTg ngày 31 tháng 7 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ. Chương trình


do Ủy ban Dân tộc và Miền núi là cơ quan thường trực giúp Chính phủ chỉ đạo thực hiện.

1.3.1. Các giai đoạn của chương trình
Theo kế hoạch ban đầu, chương trình sẽ kéo dài 7 năm và chia làm hai giai đoạn; giai đoạn 1 từ năm ngân sách 1998
đến năm 2000 và giai đoạn 2 từ năm 2001 đến năm 2005. Tuy nhiên, đến năm 2006, Chính phủ quyết định kéo dài chương
trình này thêm 5năm, và gọi giai đoạn 1998-2005 là giai đoạn I, tiếp theo là giai đoạn II (2006-2010).
Về sau, dù chuyển giai đoạn và căn cứ pháp lý là quyết định 07/2006/QĐ-TTg, chương trình vẫn được gọi là
Chương trình 135. Từ năm 2012, chương trình 135 tiếp tục được sử dụng để gọi tắt Chương trình mục tiêu quốc gia giảm

nghèo bền vững. Dù từ khi bắt đầu thực hiện đến nay, chương trình đã trải qua nhiều giai đoạn khác nhau, mỗi giai đoạn lại có
mục tiêu được xác định khác nhau, nhiệm vụ cụ thể được thay đổi cho phù hợp với điều kiện thực tiễn để phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn.
Giai đoạn I (1998 - 2006): mục tiêu tổng quát của giai đoạn này là “nâng cao nhanh đời sống vật chất, tinh thần cho
đồng bào các dân tộc ở các xã đặc biệt khó khăn, miền núi và vùng sâu, vùng xa; tạo điều kiện để đưa nơng thơn các vùng này
thốt khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển, hồ nhập vào sự phát triển chung của cả nước; góp phần bảo đảm
trật tự an toàn xã hội, an ninh quốc phòng.
Mục tiêu cụ thể:

a) Giai đoạn từ năm 1998 đến 2000:
- Về cơ bản khơng cịn hộ đói kinh niên, giảm được 4 - 5% hộ nghèo/năm.
- Bước đầu cung cấp cho đồng bào có nước sinh hoạt, thu hút phần lớn trẻ em trong độ tuổi đến trường; kiểm sốt được một số
loại dịch bệnh hiểm nghèo; có đường giao thông dân sinh kinh tế đến các trung tâm cụm xã; phần lớn đồng bào được hưởng
thụ văn hố, thơng tin.

b) Giai đoạn từ năm 2000 đến 2005:
- Giảm tỷ lệ hộ nghèo ở các xã đặc biệt khó khăn xuống 25% vào năm 2005.
- Bảo đảm cung cấp cho đồng bào có đủ nước sinh hoạt; thu hút trên 70% trẻ em trong độ tuổi đến trường; đại bộ phận đồng
bào được bồi dưỡng, tiếp thu kinh nghiệm sản xuất, kiến thức khoa học, văn hóa, xã hội, chủ động vận dụng vào sản xuất và
đời sống; kiểm soát được phần lớn các dịch bệnh xã hội hiểm nghèo; có đường giao thơng cho xe cơ giới và đường dân sinh
kinh tế đến các trung tâm cụm xã; thúc đẩy phát triển thị trường nông thôn.
Ở giai đoạn I, Chương trình đầu tư gồm: 49 tỉnh, 284 huyện, 1.870 xã (trong đó: 1.726 xã đặc biệt khó khăn, 144 xã
biên giới). Chương trình 135 giai đoạn I được đánh giá là đạt được kết quả tốt khi xem xét về tính phù hợp và hiệu quả
chương trình; kết quảtương đối tốt khi đánh giá về nhận thức của người hưởng lợi và chất lượng các dịch vụ chương trình
cung cấp, về hiệu quả trong xác định đối tượng của chương trình, và về hiệu quả trong quản lý và thực hiện chương trình. Hợp
phần thực hiện tốt nhất là dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, tính đến năm 2005, Chương trình 135 đã xây dựng được 20.026 cơng
trình hạ tầng, hồn thành 300 trung tâm cụm, xã đưa vào sử dụng, hoàn thành trên

50.1

km đường các loại, 96% số xã có đường ơ-tơ đến trung tâm xã, góp phần làm thay đổi đáng kể bộ mặt nơng thơn ở các xã đặc

biệt khó khăn.
Từ năm 1993 đến năm 2006, tỉ lệ nghèo tính theo đầu người trong cả nước của Việt Nam đã giảm từ 58% xuống
mức 16%. Cũng trong giai đoạn này, tỷ lệ nghèo tính theo đầu người trong các dân tộc thiểu số - định nghĩa theo nghĩa rộng đã giảm từ 86.4% xuống còn 52% [10].
Giai đoạn II (2006 - 2010): Chương trình 135 giai đoạn II (gọi tắt là Chương trình 135-II) theo Quyết định số
07/2006/QĐ-TTg ngày 10 tháng 1 năm 2006. Với nguồn vốn đầu tư của Chính phủ và một số nhà tài trợ, nhắm tới các xã nghèo
nhất với 4 dự án/chính sách:


• Dự án phát triển sản xuất;
• Dự án phát triển cơ sở hạ tầng;
• Dự án Đào tạo xây dựng năng lực;
• Chính sách cải thiện sinh kế.
Mục tiêu trong giai đoạn này là “tạo sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp
theo hướng sản xuất gắn với thị trường; cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã,
thôn, bản đặc biệt khó khăn một cách bền vững; giảm khoảng cách phát triển giữa dân tộc và các vùng trong cả nước. Phấn
đấu đến năm 2010, trên địa bàn khơng cịn hộ đói, giảm hộ nghèo xuống cịn dưới 30% theo chuẩn nghèo tại Quyết định số
170/2005/QĐ-TTg ngày 08 tháng 7 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ.”
Trong giai đoạn II, phạm vi Chương trình cũng như các đối tượng thụ hưởng đã được mở rộng hơn so với giai đoạn
I, đã huy động được sự quan tâm của các ban, ngành liên quan cũng như nhận được sự hỗ trợ từ các tổ chức xã hội trong và
ngoài nước. Giai đoạn này thực hiện trên địa bàn 50 tỉnh, 354/567 huyện với tổng số 1.946 xã đặc biệt khókhăn, xã biên giới,
xã an tồn khu và 3.274 thơn bản đặc biệt khó khăn của 1.140 xã khu vực II, đại diện cho các ‘túi’ nghèo hay vùng nghèo nhất
của cả nước. Theo báo cáo của Ủy ban Tài chính và Ngân sách Quốc hội, đến hết năm 2009, Chương trình 135 giai đoạn II đã
đạt một số chỉ tiêu đáng ghi nhận: 100% người dân có nhu cầu trợ giúp pháp lý được trợ giúp miễn phí; hộ nghèo giảm xuống
cịn 31,2%. Chương trình đã hỗ trợ 14.000 tỷ đồng cho các địa phương; xây dựng 4.125 mơ hình phát triển nông nghiệp, ngư
nghiệp; xây dựng trên 12.000 dự án đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực cán bộ cơ sở. Ủy ban Dân tộc đã tập huấn cho 3.500
lượt cán bộ tham gia quản lý Chương trình 135 từ cấp tỉnh đến cấp huyện. Tính trung bình, mỗi địa phương đào tạo, bồi
dưỡng kiến thức quản lý hành chính, kinh tế, giám sát dự án cho 178 lượt cán bộ xã, thôn, bản; thành lập 1.500 câu lạc bộ trợ
giúp pháp lý cho các xã [10].
Giai đoạn III (2011 – 2015)
Năm 2012 - 2013: Theo Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 08/10/2012 của Thủ tưởng Chính phủ, Chương trình 135

chuyển thành dự án 2 thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững với 01 hợp phần: Đầu tư cơ sở hạ tầng cho
các xã, thôn bản ĐBKK, xã biên giới, xã an toàn khu.
Năm 2014-2015: Thực hiện Quyết định số 551/QĐ-TTg ngày 04/04/2013 của Thủ tưởng Chính phủ Phê duyệt
Chương trình 135 về hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất cho các xã ĐBKK, xã biên giới, xã an tồn khu,
các thơn, bản ĐBKK giai đoạn 2012-2015 (giai đoạn III), là một phần của Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền
vững (gọi tắt là Chương trình 135).
“Mục tiêu của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 cụ thể là:

- Tỷ lệ hộ nghèo giảm 4%/năm;
- Đến năm 2015, thu nhập bình quân đầu người đạt 50% mức bình qn chung khu vực nơng thơn của cả nước;
- Đến năm 2015, 85% số thơn có đường cho xe cơ giới, trong đó có 35% số xã và 50% thơn có đường giao thơng đạt chuẩn;
- Đến năm 2015, 95% trung tâm xã, trên 60% thơn có điện;
- Đến năm 2015, các cơng trình thủy lợi nhỏ được đầu tư đáp ứng 50% nhu cầu tưới tiêu cho diện tích cây hàng năm;
- Đến năm 2015, trên 50% trạm y tế xã được chuẩn hóa;
- Đến năm 2015, các cơng trình hạ tầng giáo dục, văn hóa... được quan tâm đầu tư để đạt các mục tiêu của Chương trình mục
tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững”.
Nội dung của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 là:


“Thứ nhất, về Hỗ trợ phát triển sản xuất bao gồm các nội dung:

- Bổ sung và nâng cao kiến thức phát triển kinh tế hộ gia đình, áp dụng các tiến bộ khoa học vào sản xuất, tiếp cận tín dụng,
thơng tin thị trường, sử dụng đất đai hiệu quả;

- Hỗ trợ giống, phân bón, vật tư phục vụ chuyển đổi cây trồng, vật ni có giá trị kinh tế;
- Hỗ trợ làm chuồng trại chăn nuôi, cải tạo diện tích ni trồng thủy sản;
- Hỗ trợ vắc xin tiêm phòng các dịch bệnh nguy hiểm cho gia súc, gia cầm;
- Hỗ trợ xây dựng mơ hình phát triển sản xuất, tạo điều kiện cho người dân tham quan, học tập, nhân rộng mơ hình;
- Hỗ trợ nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ chỉ đạo hỗ trợ phát triển sản xuất, cán bộ khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư;
dịch vụ bảo vệ thực vật, thú y; vệ sinh an toàn thực phẩm.

Thứ hai, về Hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng gồm có các nội dung như sau:

- Hồn thiện hệ thống đường giao thơng nông thôn phục vụ sản xuất, kinh doanh và dân sinh;
- Hồn thiện hệ thống các cơng trình bảo đảm cung cấp điện phục vụ sinh hoạt và sản xuất, kinh doanh;
- Hồn thiện hệ thống các cơng trình phục vụ nhu cầu về hoạt động văn hóa trên địa bàn xã gồm: Trạm chuyển tiếp phát thanh
xã; nhà văn hóa, nhà sinh hoạt cộng đồng ở xã, thơn, bản;

- Hồn thiện các cơng trình để bảo đảm chuẩn hóa trạm y tế xã;
- Hồn thiện hệ thống các cơng trình để bảo đảm chuẩn hóa giáo dục trên địa bàn xã; xây dựng lớp tiểu học, mẫu giáo, nhà trẻ,
nhà ở giáo viên, trang bị bàn ghế, điện, nước sinh hoạt, cơng trình phụ trên địa bàn thơn, bản;

- Cải tạo, xây mới hệ thống thủy lợi trên địa bàn xã, thơn, bản;
- Các cơng trình hạ tầng quy mô nhỏ khác do cộng đồng đề xuất phù hợp vớiphong tục, tập quán của đồng bào dân tộc thiểu
số;

- Duy tu, bảo dưỡng các cơng trình hạ tầng cơ sở.”
Như vậy, Chương trình 135 giai đoạn này có sự thay đổi so với hai giai đoạn trước, không chỉ bao gồm đầu tư, hỗ
trợ phát triển kinh tế - xã hội mà còn tập trung vào giảm nghèo ở các xã, thơn, bản đặc biệt khó khăn, chuyển dịch cơ cấu
kinh tế theo hướng sản xuất hàng hóa, tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân
tộc; giảm chênh lệch về khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và các vùng trong cả nước theo tinh thần Nghị quyết số
80/NQ-CP, ngày 19/5/2011, của Chính phủ về Định hướng giảm nghèo bền vững thời kỳ 2011 - 2020.
Giai đoạn IV (2016-2020)
Theo Quyết định 1722/QĐ-TTg ngày 2 tháng 9 năm 2016 của Thủ tướng Việt Nam, từ giai đoạn này, Chương trình
135 là một dự án của chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo bền vững, gồm 03 tiểu dự án, gồm:

- Tiểu dự án 1: Hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng cho các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an tồn khu, các thơn, bản đặc biệt
khó khăn
+ Mục tiêu: Tăng cường cơ sở hạ tầng thiết yếu phục vụ sản xuất và dân sinh ở các xã đặc biệt khó khăn, xã biên
giới, xã an tồn khu; các thơn, bản đặc biệt khó khăn.
+ Đối tượng: các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an tồn khu; các thơn, bản đặc biệt khó khăn theo Quyết

định của cấp có thẩm quyền.

- Tiểu dự án 2: Hỗ trợ phát triển sản xuất, đa dạng hóa sinh kế và nhân rộng mơ hình giảm nghèo các xã đặc biệt khó khăn, xã
biên giới, xã an tồn khu, các thơn, bản đặc biệt khó khăn
+ Mục tiêu:


Hỗ trợ phát triển sản xuất nông, lâm nghiệp, thủy sản theo hướng sản xuất hàng hóa gắn với quy hoạch sản xuất;
khai thác tiềm năng, thế mạnh của địa phương; góp phần giảm rủi ro thiên tai, thích ứng biến đổi khí hậu; góp phần tăng thu
nhập và nâng cao đời sống cho người dân trên địa bàn;
Hỗ trợ đa dạng các hình thức sinh kế phi nơng nghiệp, ngành nghề dịch vụ, phù hợp với điều kiện cụ thể của địa
bàn;
Nhân rộng các mơ hình giảm nghèo hiệu quả; tạo điều kiện cho người nghèo tiếp


cận các chính sách, nguồn lực, thị trường.
+ Đối tượng:
Người lao động thuộc hộ nghèo, hộ cận nghèo, hộ mới thoát nghèo, ưu tiên hộ nghèo dân tộc thiểu số và phụ nữ
thuộc hộ nghèo;
Nhóm hộ, cộng đồng dân cư trên địa bàn; Tổ chức và cá
nhân có liên quan;
Tạo điều kiện để người lao động là người sau cai nghiện ma túy, nhiễm HIV/AIDS, phụ nữ bị buôn bán trở về,...
thuộc hộ nghèo được tham gia dự án.

- Tiểu dự án 3: Nâng cao năng lực cho cộng đồng và cán bộ cơ sở các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an tồn khu; thơn
bản đặc biệt khó khăn.
+ Mục tiêu: Nâng cao năng lực cho cộng đồng và cán bộ cơ sở các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an tồn
khu; các thơn, bản đặc biệt khó khăn.
+ Đối tượng: Cộng đồng, cán bộ cơ sở các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an tồn khu; các thơn, bản đặc biệt
khó khăn.

Có thể nói, kể từ khi thực hiện đường lối đổi mới (năm 1986) đến nay, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ
trương, chính sách ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số và miền núi. Sự ra đời của Chương trình 135 đã
thể hiện chủ trương, đường lối nhất quán của Đảng và Nhà nước ta trong phát triển kinh tế - xã hội, xóa đói, giảm nghèo,
chăm lo đời sống nhân dân, bảo đảm tiến bộ công bằng xã hội ở vùng dân tộc thiểu số và miền núi. Qua các giai đoạn triển
khai thực hiện, với sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị từ Trung ương đến địa phương và được đồng bào các dân tộc
thiểu số hưởng ứng tích cực, Chương trình 135 đã thu được những kết quả đáng khích lệ, góp phần không nhỏ trong việc
xây dựng đồng bộ kết cấu hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất, xóa đói, giảm nghèo ở các thơn, bản, xã đặc biệt khó khăn
vùng dân tộc thiểu số và miền núi.

1.3.2. Thực hiện chương trình 135
Thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn theo chương trình 135 là q trình biến các
chủ trương, chính sách, phương hướng và giải pháp liên quan đến chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó khăn
theo chương trình 135 vào thực tiễn cuộc sống, biến chính sách thành những kết quả trên thực tế,thơng qua các hoạt động
có tổ chức trong bộ máy nhà nước cũng như sự tham gia của các tổ chức, đơn vị, gia đình, cá nhân và tồn xã hội, nhằm hiện
thực hóa những mục tiêu mà Chương trình đã đề ra.

1.3.2.1. Chủ thể tham gia vào tổ chức thực hiện Chương trình 135
Chương trình 135 là chương trình quốc gia được Chính phủ ban hành nhằm mục tiêu xóa đói giảm nghèo. Chương
trình 135 tác động trực tiếp và gián tiếp đến đời sống của người dân cũng như có liên quan tới nhiều chủ thể khác nhau trong
xã hội. Chính vì vậy, cần phải huy động sự tham gia của các bên vào quá trình thực hiện chương trình.
Chủ thể triển khai thực hiện Chương trình 135 là các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước từ trung ương
tới địa phương, trong đó chủ yếu là các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước cùng với đội ngũ cán bộ, cơng chức hành
chính nhà nước có thẩm quyền. Trong q trình triển khai thực thi Chương trình, các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy
hành chính nhà nước giữ vai trị điều tiết, định hướng các hoạt động thực thi Chương trình bằng những cơng cụ quản lý của
mình, giúp cho q trình này ln bám sát mục tiêu mà Chương trình đặt ra, bao gồm: Quốc hội; Chính phủ; Ủy ban Dân tộc;
Các Bộ, ngành liên quan có trách nhiệm phối hợp thực hiện các nội dung của Chương trình 135 theo chức năng, nhiệm vụ
được giao; UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; UBND các huyện, UBND các xã.
Chủ thể tham gia phối hợp thực thi Chương trình 135:

- Các tổ chức chính trị- xã hội, đó là Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên: Cơng đồn, Hội Nơng dân, Hội Phụ

nữ, Đoàn Thanh niên, Hội Cựu chiến binh; Các hiệp hội nghề nghiệp- xã hội ở trung ương và địa phương, các hiệp hội nghiên
cứu và phát triển khoa học, cơng nghệ,…

- Các tổ chức phi chính phủ, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế.
1.3.3. Đối tượng thụ hưởng Chương trình 135
Đó là các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an tồn khu; các thơn, bản đặc biệt khó khăn theo Quyết định của
cấp có thẩm quyền, với các đặc điểm sau đây:
Về cơ sở hạ tầng: khơng có hoặc tạm thời; giao thơng khó khăn; khơng có đường ơtơ đến xã; các cơng trình: điện,
thủy lợi, nước sạch, trường học, trạm xá kém hoặc chưa có.
Các xã là nơi cịn tồn tại các vấn đề xã hội như tỷ lệ mù chữ còn cao, bệnh tật nhiều, còn tồn tại một số phong tục,
tập quán lạc hậu; khả năng tiếp cận thông tin kém.
Về điều kiện sản xuất của các địa phương này nhìn chung cịn khó khăn và thiếu thốn, khơng đáp ứng được u cầu
của người dân, sản xuất cịn mang tính tự nhiên nhiều. Về điều kiện sống, tỷ lệ hộ nghèo cao, đời sống người dân cịn gặp nhiều
khó khăn.
Đối tượng của Chương trình cần phải được đặc biệt quan tâm, bởi họ sẽ quyết định tới hiệu quả của Chương trình.
Thơng thường, nếu Chương trình tác động tới các đối tượng này theo hướng có lợi và phù hợp với điều kiện thực tiễn của họ,
thì họ sẽ tích cực tham gia và ngược lại. Vì vậy cần phải có các phương án nhằm thu hút các đối tượng này tham gia vào quá
trình thực thi Chương trình.

1.3.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách phát triển kinh tế xã hội xã đặc biệt khó khăn theo Chương
trình 135
Việc thực hiện chương trình này có thể bị ảnh hưởng bởi các yếu tố khách quan và chủ quan sau:

1.3.4.1.

Nhóm các yếu tố khách quan

Thứ nhất là sự khác biệt về điều kiện tự nhiên của mỗi địa phương, vùng, miền: những địa phương, vùng, miền nào

có điều kiện tự nhiên thuận lợi hơn (về vị trí địa lý, khí hậu, tài ngun thiên nhiên) thì việc tổ chức thực thi Chương trình
cũng sẽ diễn ra dễ dàng hơn những địa phương có điều kiện tự nhiên khó khăn;
Thứ hai là sự khác biệt về trình độ phát triển kinh tế của các địa phương, vùng, miền: nếu địa phương nào có trình
độ dân trí cũng như trình độ phát triển kinh tế cao, nguồn lực tài chính mạnh, thu nhập của người lao động ổn định, mức độ
thất nghiệp thấp thì việc thực thi Chương trình sẽ thuận lợi và ngược lại;
Thứ ba là sự khác biệt về phong tục tập quán của mỗi địa phương. Nơi nào còn tồn tại nhiều phong tục tập quán lạc hậu,
thì khả năng tiếp nhận của người dân đối với Chương trình cịn hạn chế, việc thực thi Chương trình do đó sẽ gặp nhiều khó khăn
hơn.
Thứ tư là yếu tố mơi trường chính trị, nơi nào đảm bảo giữ vững ổn định xã hội trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của địa phương thì việc thực thi Chương trình 135 cũng sẽ được thuận lợi, ngược lại nơi nào có tình hình chính trị bất
ổn thì việc thực thi Chương trình sẽ gặp bất lợi.

1.3.4.2.

Nhóm các yếu tố chủ quan

Thứ nhất là yếu tố tổ chức bộ máy chính quyền. Yếu tố này có vai trị quyết định trong việc tổ chức thực thi Chương
trình 135. Về nguyên tắc, có thể thiết lập tổ chức bộ máy độc lập cho từng hợp phần; nhưng cũng có thể sử dụng bộ máy chính
quyền hiện có để thực hiện, tùy điều kiện cụ thể. Nếu bộ máy chính quyền hiện đại, gọn nhẹ thì chi phí quản lý, thực hiện
Chương trình tiết kiệm hơn nhưng vẫn mang lại hiệu quả. Trường hợp tổ chức bộ máy chính quyền cồng kềnh, phức tạp thì sẽ
làm giảm hiệu quả việc thực thi Chương trình và giảm lịng tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước.
Thứ hai là yếu tố nguồn lực vật chất trong thực thi Chương trình 135. Đây là yếu tố giữ vai trò quan trọng để việc
thực hiện Chương trình 135 được hiệu quả và thành công. Việc đầu tư trang thiết bị kỹ thuật và các phương tiện hiện đại khác
để hỗ trợ quá trình quản lý cũng như quá trình triển khai thực hiện Chương trình là rất cần thiết. Chẳng hạn, trong quá trình


thực hiện công tác tuyên truyền, phổ biến về Chương trình 135 thì việc đảm bảo các điều kiện vật chất, kỹ thuật sẽ giúp các cơ
quan nhà nước có thể thuận lợi chuyển tải những nội dung của Chương trình đến với mọi người dân, giúp cho các hoạt động
lập kế hoạch, phân công, phối hợp, kiểm tra, giám sát, đánh giá được thực hiện hiệu quả hơn.
Thứ ba là yếu tố năng lực của các cán bộ trong q trình triển khai thực hiện các chính sách theo Chương trình 135.
Việc xây dựng năng lực thể chế ở cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã cần được coi là một điều kiện bắt buộc. Hệ thống triển khai

chính sách ở cấp địa phương cần có đủ cán bộ có đủ năng lực để thực hiện nhiệm vụ của mình và để thực hiện vai trị lãnh đạo
điều phối chương trình một cách đầy đủ tại địa phương. Năng lực của cán bộ bao gồm nhiều tiêu chí về năng lực chuyên môn,
đạo đức công vụ, tinh thần trách nhiệm và ý thức kỷ luật... Tuy nhiên, ở thực tiễn của các xã đặc biệt khó khăn, các huyện
nghèo thì năng lực hiện nay của cán bộ ở cấp huyện và xã là một hạn chế lớn đối với việc nâng cao hiệu quả và hiệu suất.
Thứ tư là yếu tố nhận thức của người dân. Khi người dân là đối tượng thụ hưởng trực tiếp từ Chương trình hiểu
được tầm quan trọng và lợi ích mang lại từ Chương trình, thì họ sẽ tự nguyện và tích cực tham gia; ngoài ra, các tổ chức, cá
nhân khác trong xã hội cũng ý thức được điều này thì họ sẽ tích cực phối hợp, hỗ trợ thực hiện Chương trình.Như vậy, nhận
thức của xã hội và người dân là một yếu tố rất quan trọng, nếu họ tự giác, tích cực, chủ động, tự nguyện tham gia thì việc thực
thi Chương trình 135 sẽ có hiệu quả, bền vững.
Chương trình 135 là một trong những chính sách lớn trong hệ thống chính sách dân tộc của Đảng và nhà nước,
nhằm mục tiêu xóa đói giảm nghèo, góp phần làm thay đổi bộ mặt nông thôn vùng dân tộc và miền núi, góp phần quan trọng
vào chuyển biến trong sản xuất gắn với thị trường, các cơng trình hạ tầng được đầu tư thêm tạo điều kiện cho phát triển kinh
tế và giao lưu hàng hóa của đồng bào, từng bước xóa đói giảm nghèo, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân,
thu hẹp dần khoảng cách giữa các vùng. Vì vậy, việc đánh giá các yếu tố ảnh hưởng như trên, nhằm phát huy được những mặt
tích cực của các yếu tố, cũng như hạn chế những mặt tiêu cực, nhằm giúp cho quá trình tổ chức thực hiện chính sách phát
triển kinh tế - xã hội vùng đặc biệt khó khăn theo Chương trình 135 đạt được hiệu quả tốt hơn.

1.4. Kinh nghiệm thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó khăn theo chương trình 135 ở một số địa
phương và bài học kinh nghiệm đối với huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk

1.4.1. Kinh nghiệm của một số địa phương
1.4.1.1. Kinh nghiệm xóa nghèo ở huyện Quỳnh Nhai, tỉnh Sơn La:
Trước đây, Quỳnh Nhai là một huyện nghèo, hơn 90% dân số là đồng bào dân tộc thiểu số, điều kiện tự nhiên khơng
có nhiều thuận lợi, lại trải qua giai đoạn khó khăn di dân tái định cư để triển khai thủy điện Sơn La. Toàn huyện chỉ có 11 đơn
vị hành chính cấp xã, nhưng có đến 147 bản đặc biệt khó khăn thuộc diện đầu tư theo Chương trình của Chính phủ.
Để thực hiện xóa nghèo, huyện Quỳnh Nhai đã triển khai đồng bộ các giải pháp để nâng cao thu nhập của người
dân, chú trọng công tác hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững, gắn phát triển kinh tế với xây dựng nông thôn mới, hỗ trợ
người nghèo tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ bản. Huyện thực hiện việc lồng ghép vốn các Chương trình, dự án, chính sách
về mục tiêu quốc gia giảm nghèo và Chương trình 135 nhằm tạo điều kiện tối đa để người nghèo thụ hưởng các chính sách
của Đảng và Nhà nước như: cấp phát 846.600 lượt thẻ bảo hiểm y tế cho người dân thuộc diện hộ nghèo, cận nghèo,

ngườidân tộc thiểu số sống ở vùng khó khăn; hỗ trợ vay vốn phát triển sản xuất cho 23.983 lượt hộ nghèo với tổng kinh phí
539 tỷ đồng; hỗ trợ xây dựng 73 căn nhà cho hộ nghèo… Bên cạnh đó, cơng tác dạy nghề cho lao động nông thôn được chú
trọng, tổng số lao động qua đào tạo là 9.138 người, trong đó đào tạo nghề là 3.800 người (chiếm 17%). Điểm đáng ghi nhận,
là từ hiệu quả trong công tác đào tạo nghề đã nâng cao chất lượng đào tạo nguồn nhân lực, huyện đã có lực lượng lao động có
kiến thức, kỹ năng tay nghề khá, tồn huyện có trên 4.000 lao động làm việc ổn định tại các nhà máy trong và ngoài tỉnh.
Huyện Quỳnh Nhai đã đầu tư về cơ sở hạ tầng khá đồng bộ: 100% xã có đường giao thơng đi lại thuận tiện; trên
95% hộ dân có hệ thống điện, nước sinh hoạt; 100% xã có nhà văn hóa, trạm y tế, trường học khang trang. Cùng với đó,
huyện đã quan tâm chỉ đạo thực hiện tốt chính sách hỗ trợ phát triển sản xuất, đa dạng hóa sinh kế, nhân rộng mơ hình giảm
nghèo, đặc biệt là phát triển mạnh nghề nuôi thủy sản trên sông Đà với quy mô trên 5.000 lồng nuôi, sản lượng trên 30.000
tấn/năm. Để triển khai các mơ hình trồng trọt, chăn ni hiệu quả, từ nguồn lực của Chương trình, huyện đã nghiên cứu,


khảo sát thực tế các điều kiện của từng bản, từng xã để xây dựng các mơ hình điểm. Từ hiệu quả của các mơ hình điểm "người
thật, việc thật", cùng với sự hướng dẫn kỹ thuật, nguồn hỗ trợ của Nhà nước dành cho hộ nghèo, nguồn vốn vay ưu đãi…
người dân đã mạnh dạn tham gia các mô hình kinh tế mới hiệu quả: trồng dược liệu, ni cá lồng bè… Nhờ có sự vào cuộc
quyết liệt, cũng như cách làm sáng tạo, hiệu quả của hệ thốngchính trị từ huyện đến cơ sở, cùng sự đồng thuận, tham gia tích
cực của các tầng lớp nhân dân trên địa bàn huyện, năm 2018, huyện Quỳnh Nhai cùng 7 huyện nghèo khác ở các “lõi nghèo”
trong cả nước được Chính phủ đưa ra khỏi danh sách huyện nghèo.
Một số bài học kinh nghiệm của huyện Quỳnh Nhai, đó là:
Một là, triển khai đồng bộ các giải pháp, chính sách hỗ trợ. Ngồi nguồn vốn của Chương trình 135, huyện thực
hiện lồng ghép các Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững, Chương trình 30a và dự án di dân, tái định cư thủy
điện Sơn La.
Hai là, cùng với nguồn lực hỗ trợ của Nhà nước, thì sự nỗ lực của người dân chính là yếu tố quan trọng quyết định
sự thành cơng của cơng tác xóa đói giảm nghèo. Để triển khai các mơ hình trồng trọt, chăn ni hiệu quả, chính người dân sẽ
là chủ thể quyết địnhtrồng cây gì, ni con gì, làm việc như thế nào phù hợp và mang lại hiệu quả kinh tế cao. Chính quyền
địa phương và ngành chức năng đóng vai trị định hướng, xây dựng các mơ hình điểm để rút kinh nghiệm, song hành để hỗ trợ
kỹ thuật và vốn cho người dân.
Ba là, chú trọng công tác kiểm tra, giám sát q trình thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội. Muốn làm
công trình gì cũng phải được người dân bàn, dân biết, dân làm, dân kiểm tra, dân thụ hưởng và thông qua HĐND quyết định.
Mọi chủ trương, giải pháp của huyện đề ra đều phải bám sát vào chính sách của Nhà nước; nghị quyết HĐND các cấp làm cơ

sở thực hiện đúng, nhất là ở các xã đặc biệt khó khăn có triển khai các cơng trình, dự án. Trong q trình thực hiện phải có sự
kiểm tra, giám sát, đơn đốc chặt chẽ, qua đó, kịp thời giải quyết, tháo gỡ những vướng mắc. Nhờ vậy, nhiều cơng trình cơ sở
hạ tầng được triển khai, xây dựng đúng tiến độ, phát huy hiệu quả tốt, tạo điều kiện phát triển kinh tế- xã hội ở các xã đặc biệt
khó khăn.

1.4.1.2.

Kinh nghiệm thực hiện chương trình 135 của huyện Trà Cú, tỉnh Trà Vinh

Trà Cú là huyện vùng sâu, vùng xa, vùng có đơng đồng bào dân tộc thiểu số của tỉnh Trà Vinh. Tính đến cuối năm
2015, huyện có 17 đơn vị hành chính (15 xã, 02 thị trấn), dân số 40.231 hộ, 152.609 người (dân tộc thiểu số chiếm 62,08%),
hộ nghèo chiếm 17,1%, tăng trưởng kinh tế đạt 14,65%, thu nhập bình quân đầu người 22 triệu đồng/người/năm. Theo Quyết
định số 204/QĐ-TTg ngày 01 tháng 02 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt danh sách xã đặc biệt khó khăn,
xã biên giới, xã an tồn khu vào diện đầu tư của Chương trình 135 năm 2016, huyện Trà Cú có 09 xã, 06 ấp đặc biệt khó khăn
thuộc diện hưởng lợi theo Chương trình 135 giai đoạn 2016-2020.
Để triển khai Chương trình, UBND huyện Trà Cú đã thành lập Ban chỉ đạo chương trình cấp huyện, chỉ đạo các
ngành chức năng bám sát các quy định hướng dẫn của cấp trên áp dụng hiệu quả vào thực tiễn; tiến hành tổ chức các lớp tập
huấn, phổ biến quán triệt các nội dung của Chương trình; thường xuyên tổ chức kiểm tra, giám sát, sơ kết, đánh giá tiến độ
thực hiện, kịp thời tháo gỡ khó khăn, đẩy nhanh tiến độ thực hiện các cơng trình, dự án do Chương trình triển khai.
Đặc biệt, trong công tác tuyên truyền, vận động nhân dân tạo sự chuyển biến về nhận thức và hành động của một bộ
phận người nghèo. Nhờ làm tốt công tác tuyên truyền, đã xuất hiện một số điển hình tự nguyện hiến đất, tham gia đóng góp để
xây dựngcơng trình; xã nào được hưởng lợi cơng trình thì xã đó tự giải phóng mặt bằng và vận động nhân dân hiến đất để xây
dựng cơng trình.
Thực hiện Chương trình 135, các cơng trình, dự án trên địa bàn xã 100% được phân cấp cho xã làm chủ đầu tư. Quy
chế dân chủ được triển khai hiệu quả, cấp xã thực hiện toàn bộ quy trình, thủ tục trình UBND huyện phê duyệt đầu tư, thiết kế
kỹ thuật, chọn nhà thầu, các công trình đều thành lập Ban giám sát cộng đồng, đảm bảo tính cơng khai, dân chủ, có sự tham
gia đơng đảo của nhân dân, người dân được tham gia xây dựng cơng trình để tăng thu nhập. Mặt khác sự phối hợp giữa giám
sát chủ đầu tư với ban giám sát xã cũng luôn được đề cao. Đặc biệt, khi người dân tham gia thực hiện Chương trình thì sức
dân được huy động ngày càng tốt hơn. Qua đó, nhân dân huyện Trà Cú đã hiến đất, hoa màu, ngày cơng lao động thực hiện
các cơng trình, dự án chương trình 135 với tổng trị giá 5,6 tỷ đồng.

Thực hiện Chương trình 135 giai đoạn 2016-2020, huyện Trà Cú đã giải ngân trên 68,8 tỷ đồng để xây dựng 82
cơng trình cơ sở hạ tầng, duy tu bảo dưỡng 43 cơng trình, thực hiện 57 dự án hỗ trợ sản xuất, mở 22 lớp tập huấn nâng cao
năng lực cộng đồng và cán bộ cơ sở. Thông qua các cơng trình, dự án được đầu tư trên địa bàn huyện đã góp phần hồn thiện
hệ thống hạ tầng kinh tế - xã hội, thúc đẩy phát triển sản xuất, giúp các xã, ấp đặc biệt khó khăn hồn thành tiêu chí về cơ sở
hạ tầng, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, cải thiện đời sống người dân, góp phần kéo giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân của
huyện 4%/năm. Một số kết quả nổi bật qua quá trình thực hiện chương trình như:

- Về kinh tế, từ chỗ diện tích đất trồng ở vùng đồng bào Khmer trước đây phần lớn bị nhiễm phèn, nhiễm mặn và thiếu nước,
hàng năm đồng bào chỉ sản xuất 1 vụ và độc canh cây lúa, thì nay đã được thủy lợi hố lên hơn 70% diện tích, sản xuất từ 1
vụ lúa lên 2 vụ lúa - 1 vụ màu hoặc 1 vụ lúa - 2 vụ màu, hiệu quả trên một đơn vị diện tích ngày càng tăng.

- Về văn hoá - xã hội, huyện đã tập trung đầu tư xây dựng cơ sở vật chất trường lớp học, tích cực đào tạo, bồi dưỡng giáo viên,
kể cả giáo viên dạy ngữ văn Khmer, đến nay đã hoàn thành phổ cập giáo dục tiểu học và đang tích cực triển khai phổ cập giáo
dục trung học cơ sở.
Đến năm 2020, huyện Trà Cú còn 4,6% hộ nghèo, đã có 07 xã đạt mục tiêu Chương trình 135.
Qua tổng kết, đánh giá quá trình thực hiện Chương trình 135, huyện Trà Cú đã rút ra được các bài học kinh nghiệm
như:
Một là, phân bổ vốn đầu tư đồng bộ, kịp thời vào Quý I hàng năm sẽ có nhiều thuận lợi, việc thi cơng các cơng
trình, dự án đảm bảo được thời gian, giảm chi phí, tăng khối lượng, chất lượng cơng trình.
Hai là, q trình tổ chức triển khai thực hiện Chương trình 135 trên địa bàn cần xác định đầu tư đúng đối tượng,
đúng mục đích. Đây là yếu tố quan trọng để Chương trình đạt hiệu quả cao nhất.
Ba là, thực hiện tốt Quy chế dân chủ ở cơ sở sẽ thu hút đông đảo Nhân dân tham gia đóng góp sức người, sức của
vào cơng trình; nâng cao trách nhiệm của cộng đồng tạo thuận lợi cho việc giải phóng mặt bằng, đẩy nhanh tiến độ thực hiện
các cơng trình.
Bốn là, việc rà sốt, xác định xã, ấp đặc biệt khó khăn và quyết định hạng mục đầu tư, triển khai các cơng trình, dự
án thuộc mục tiêu Chương trình 135 được thực hiện từ địa phương theo đúng quy trình, thể hiện tính cơng khai, dân chủ, tập
thể quyết định nên kết quả rà soát của Hội đồng Tư vấn xét duyệt được các địa phương đồng tình, nhất trí cao.
Năm là, Lãnh đạo UBND phụ trách Chương trình 135 của xã có trách nhiệm cao, các cơng trình, dự án Chương

trình 135 được triển khai, thực hiện có hiệu quả, đảm bảo tiến độ giải ngân và thanh quyết toán kịp thời. [21, tr.8]

1.4.1.3. Kinh nghiệm thực hiện chương trình 135 của huyện Chợ Mới, tỉnh Bắc Kạn
Thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II (2006-2010), huyện Chợ Mới có 8 xã và 23 thơn đặc biệt khó khăn hưởng
lợi, tổng vốn huyện tiếp nhận trên 51,8 tỷ đồng. Để thực hiện chương trình, một số chỉ tiêu được đề ra như: phấn đấu 100%
các xã có điện lưới quốc gia; tại những vùng hưởng lợi khơng cịn hộ đói; 90% số hộ được sử dụng nước sạch hợp vệ sinh; tỷ
lệ hộ nghèo giảm xuống dưới 20%...
Bước vào triển khai thực hiện Chương trình, huyện tiến hành 84 cơng trình thuộc hợp phần cơ sở hạ tầng về giao
thông, thuỷ lợi, trường học, điện với tổng vốn gần 37 tỷ đồng. Với hợp phần chính sách hỗ trợ học sinh nghèo, từ năm 2006
đến 2010, tổng sốhọc sinh nghèo được hỗ trợ là 4.513 em với tổng kinh phí trên 2,8 tỷ đồng. Hay hợp phần đào tạo nâng cao
năng lực cho cán bộ cơ sở và cộng đồng, huyện đã đào tạo cho cán bộ thôn và cộng đồng các kiến thức khoa học - kỹ thuật về
trồng trọt, chăn nuôi, bảo vệ thực vật, máy móc cơng cụ sản xuất... từ đó làm thay đổi cách nghĩ, cách làm, thay đổi tập quán
lạc hậu của người dân trong phát triển kinh tế.
Đến nay, hầu hết các cơng trình đều được xây dựng phù hợp với nguyện vọng của dân, đạt hiệu quả, nâng cao chất
lượng cuộc sống, góp phần thúc đẩy kinh tế-xã hội đi lên. Tỷ lệ hộ nghèo của huyện đã giảm từ 38,44% xuống còn 19%.
Một số kinh nghiệm trong thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn của huyện Chợ
Mới, tỉnh Bắc Kạn, đó là:
Một là, xuất phát điểm thực tế của địa phương triển khai Chương trình 135 rất thấp, trong khi chương trình đầu tư ở