thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án nhân dân

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH
----------***----------

ĐỖ THỊ HUỆ
MSSV: 0955040195

THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH CỦA
TỊA ÁN NHÂN DÂN
Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2009 – 2013

Người hướng dẫn:
Th.s Nguyễn Văn Thạch

TP. HCM – NĂM 2013


LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành được luận văn này, em xin gửi lời cảm ơn tới các thầy cô Trường Đại
học Luật TP.HCM, đặc biệt là thầy cô khoa Luật hành chính đã truyền thụ cho em những
kiến thức bổ ích trong bốn năm ngồi trên giảng đường đại học. Em cũng xin gửi lời cảm ơn
tới các anh, chị Tòa phúc thẩm tòa án nhân dân tối cao, Tòa Hành chính Tịa án nhân dân
thành phố Hồ Chí Minh đã tạo điều kiện cho em khảo sát thực tế, có thêm những kiến thức
thực tế phục vụ cho bài viết của mình. Đặc biệt, em xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới
thầy Nguyễn Văn Thạch, người đã tận tình chỉ bảo, giúp đỡ em trong suốt quá trình viết
luận văn.
Em xin chân thành cảm ơn!

MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU
Chƣơng 1: Khái quát về thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân .. 1
1.1 Khái niệm về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án nhân dân ............... 1
1.1.1 Khái niệm thẩm quyền nói chung........................................................ 1
1.1.1.1 Khái niệm ........................................................................................... 1
1.1.1.2 Cơ sở xác định thẩm quyền................................................................ 3
1.1.1.3 Ý nghĩa của việc xác định thẩm quyền .............................................. 3
1.1.1.4 Cơ sở pháp lý của “thẩm quyền” .................................................. …4
1.1.2 Khái niệm thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án ....................... 5
1.1.2.1 Khái niệm ........................................................................................... 5
1.1.2.2 Cơ sở để xác định thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
............................................................................................................ 6
1.1.2.3 Ý nghĩa của việc xác định thẩm quyền xét xử Hành chính của tòa án nhân
dân ...................................................................................................... 8
1.1.2.4 Cơ sở pháp lý của thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
............................................................................................................ 9
1.2 Lịch sử hình thành và phát triển của chế định thẩm quyền xét xử Hành chính
của Tịa án nhân dân ........................................................................................... 9
1.2.1 Giai đoạn 1995 – 1998 ........................................................................... 9
1.2.2 Giai đoạn 1998 – 2006 ......................................................................... 11
1.2.3 Giai đoạn 2006 – 2010 ......................................................................... 12
1.2.4 Giai đoạn 2010 đến nay ....................................................................... 13
1.3 Quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền xét xử của Tòa án ........ 15
1.3.1 Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện ............................................ 15
1.3.1.1 Đối với quyết định hành chính......................................................... 15
1.3.1.2 Hành vi hành chính .......................................................................... 18
1.3.1.3 Quyết định kỷ luật buộc thơi việc .................................................... 21
1.3.1.4 Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh

.......................................................................................................... 24
1.3.1.5 Danh sách cử tri bầu cử Đại biểu Quốc hội, Danh sách cử tri bầu cử Đại
biểu Hội đồng nhân dân các cấp ...................................................... 26


1.3.2 Thẩm quyền theo cấp Tòa án và theo lãnh thổ .................................. 28
1.3.2.1 Thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện ................................. 28
1.3.2.2 Thẩm quyền của tòa án nhân dân cấp tỉnh ...................................... 31
1.3.3 Thẩm quyền của tòa án trong các trường hợp đặc biệt ..................... 34
1.3.3.1 Trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện ................ 34
1.3.3.2 Giải quyết tranh chấp về thẩm quyền .............................................. 35
Chƣơng 2: Thực trạng và phƣơng hƣớng hoàn thiện thẩm quyền xét xử các khiếu
kiện hành chính của tịa án nhân dân .................................................. 37
2.1 Thực trạng quy định của pháp luật tố tụng hành chính về thẩm quyền xét xử
các khiếu kiện hành chính của tịa án nhân dân ........................................ 37
2.1.1 Quy định về đối tượng khởi kiện (thẩm quyền theo loại việc) .............. 37
2.1.2 Quy định về thẩm quyền theo cấp tòa án và theo lãnh thổ ................... 51
2.1.3 Quy định về phân định theo thẩm quyền ............................................... 54
2.2 Thực tiễn về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án nhân dân............ 57
2.2.1 Khái quát về thực trạng xét xử hành chính của tịa án nhân dân ......... 57
2.2.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật về thẩm quyền trong xét xử hành chính của tịa
án nhân dân ........................................................................................... 60
2.3 Nguyên nhân dẫn đến những bất cập trong việc áp dụng thẩm quyền xét xử
hành chính của tịa án nhân dân .................................................................. 66
2.4 Phương hướng hoàn thiện ................................................................................... 68
2.4.1 Hoàn thiện quy định của pháp luật tố tụng hành chính và các văn bản hướng
dẫn thi hành .......................................................................................... 68
2.4.2 Chú trọng cơng tác đào tạo nhân lực ngành tịa án về cả số lượng và chất
lượng ........................................................................................................ 74
KẾT LUẬN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1. Tính cấp thiết của đề tài

Lời mở đầu

Xác định thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân có vai trị rất quan
trọng trong việc giải quyết các vụ án hành chính. Xác định đúng thẩm quyền cũng như
đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính sẽ giúp cho tòa án ra bản án đúng pháp luật,
bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Thực tế cho thấy việc xác định
thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính của tịa án nhân dân trong thời gian qua không
phải là việc dễ dàng, một mặt là do hoạt động quản lý hành chính nhà nước diễn ra hết
sức kéo theo sự đa dạng của các quyết định hành chính (đối tượng khởi kiện chủ yếu
trong vụ án hành chính), mặt khác do nhận thức và quy định của pháp luật hiện hành
chưa rõ ràng, chưa có sự thống nhất làm cho cách hiểu và áp dụng pháp luật trong việc
xét xử vụ án hành chính trên thực tế chưa được thống nhất, vẫn cịn tồn tại nhiều khó
khăn, vướng mắc, đặc biệt là từ khi có sự ra đời của luật TTHC với những quy định hoàn
toàn mới trong việc xác định thẩm quyền xét xử của tịa án. Chính những quy định mới
này đã làm nảy sinh thêm nhiều vấn đề mới trong nhận thức và áp dụng chế định thẩm
quyền trong vụ án hành chính cụ thể. Do đó, để có thể thụ lý và giải quyết có hiệu quả án
hành chính cần có cách hiểu thống nhất về các quy định của pháp luật tố tụng hành chính
nói chung và quy định về vấn đề thẩm quyền nói riêng.
Vì tầm quan trọng của việc làm rõ các quy định của pháp luật về thẩm quyền xét xử
hành chính mà đã có khơng ít đề tài nghiên cứu khoa học chọn thẩm quyền xét xử hành
chính của tịa án nhân dân làm đề tài nghiên cứu. Trong đó, phải kể đến các bài viết như
“Bàn về thẩm quyền của Tòa án Hành chính” (Nguyễn Thị Thương Huyền), “Một số vấn
đề về thẩm quyền xét xử của tòa án” (Trần Kim Liễu), “Những điểm mới về thẩm quyền
giải quyết khiếu kiện hành chính của Tịa án nhân dân” (Lê Việt Sơn), “Thẩm quyền giải
quyết và điều kiện khởi kiện vụ án Hành chính” (Phạm Thái Quý)… Mỗi bài viết đều đưa

ra quan điểm và cách nhìn nhận về thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án và phương
hướng để hồn thiện những quy định của pháp luật về chế định này. Nhằm góp phần vào
việc nghiên cứu, hồn thiện pháp luật tố tụng hành chính về thẩm quyền, tác giả đã chọn
“thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân” làm đề tài nghiên cứu trong luận
văn này.


2. Mục đích nghiên cứu
Nội dung bài viết hướng tới việc làm sáng rõ các quy định của pháp luật tố tụng
hành chính về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án nhân dân. Xem xét cách áp dụng
các quy định này trên thực tế và những bất cập trong quy định của pháp luật trong việc
xác định thẩm quyền xét xử của tịa án. Trên cơ sở đó, đề xuất hướng giải quyết để góp
phần vào việc hồn thiện hơn các quy định của pháp luật tố tụng hành chính về thẩm
quyền xét xử hành chính của tịa án.
3. Đối tượng nghiên cứu
Nghiên cứu về khái niệm thẩm quyền trong cơ quan nhà nước nói chung và thẩm
quyền xét xử hành chính của tịa án nói riêng.
Nghiên cứu các quy định của pháp luật về thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án
nhân dân.
Nghiên cứu dưới góc độ thực tế cách thức áp dụng các quy định của pháp luật của
những chủ thể trực tiếp áp dụng pháp luật.
4. Phương pháp nghiên cứu
Việc nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử
của chủ nghĩa Mác-Lênin đồng thời đứng trên quan điểm của Đảng và nhà nước ta về nhà
nước và pháp luật và yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Việt Nam, của dân, do dân, vì dân.
Ngồi ra, bài viết cịn sử dụng các phương pháp khác như phân tích, tổng hợp, so
sánh, liệt kê, tổng kết thực tiễn,…
5. Kết cấu của luận văn
Luận văn bao gồm: phần mở đầu, hai chương nội dung, phần kết luận và danh mục

tài liệu tham khảo. Trong đó, phần nội dung gồm:
Chương 1: Khái quát về thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
Chương 2: Thực trạng và phương hướng hoàn thiện thẩm quyền các khiếu kiện hành
chính của tịa án nhân dân.


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
CHƢƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH
CỦA TỊA ÁN NHÂN DÂN
1.1 Khái niệm về thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
1.1.1 Khái niệm thẩm quyền nói chung
1.1.1.1 Khái niệm
Thuật ngữ “thẩm quyền” bắt nguồn từ tiếng la tinh “competentia” có hai nghĩa là:
1) Phạm vi các quyền hạn của cơ quan hoặc người có chức vụ nào đó; 2) Phạm vi
những kiến thức và kinh nghiệm mà ai đó có. Từ điển Tiếng Việt cho rằng thẩm quyền
là “quyền xem xét để kết luận và định đoạt một vấn đề theo pháp luật”1.
Cùng đưa ra cách hiểu về thẩm quyền, từ điển Luật học nêu lên định nghĩa về
thẩm quyền một cách rõ ràng và chi tiết hơn, thẩm quyền nói chung là “tổng hợp các
quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ
máy do luật pháp quy định như thẩm quyền của Tòa án các cấp, thẩm quyền của Viện
kiểm sát các cấp, của cơ quan cơng an các cấp…”2.
Do tính phức tạp và tồn tại nhiều khái niệm gần gũi quan hệ chặt chẽ với nó, nên
có rất nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm thẩm quyền. Tính đến thời điểm hiện
tại, ở nước ta chưa có một bài viết nào nghiên cứu về khái niệm thẩm quyền, dù là ở
dạng đơn giản nhất. Tuy nhiên, vẫn có một số quan điểm khác nhau về vấn đề thẩm
quyền thông qua cách sử dụng thuật ngữ. Một là, cho rằng thẩm quyền bao hàm hai yếu
tố đó là các chức năng, các quyền và nghĩa vụ hoặc là quyền hạn. Cũng theo quan điểm
này, khi pháp luật quy định cho một cơ quan nào đó thực hiện một chức năng cụ thể,
tức là đã trao cho nó quyền và đồng thời là nghĩa vụ thực hiện chức năng đó. Quan
điểm này đã đồng nhất khái niệm thẩm quyền với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn3.

Tuy nhiên, quan niệm như vậy là chưa chính xác bởi chức năng khơng phải là yếu tố
của thẩm quyền, mà các quyền và nghĩa vụ thực hiện các chức năng mới là yếu tố của
thẩm quyền.
Quan điểm thứ hai coi thẩm quyền là tổng thể tất cả quyền, nghĩa vụ (quyền hạn)
và trách nhiệm. Quan điểm này rất phổ biến ở Việt Nam, nó khơng chỉ thể hiện trong
1

Trang 922, Từ điển Tiếng Việt (2006), NXB Đà Nẵng.
Trang 459, Theo Từ điển Luật học (1999), NXB Từ điển Bách Khoa, HN.
3
Bài nghiên cứu: Cải cách hành chính: về khái niệm thẩm quyền
2

1


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
các văn bản pháp luật, mà cả trong sách báo,… “trách nhiệm” có thể được hiểu cả theo
hai nghĩa: tinh thần trách nhiệm, quyền và nghĩa vụ thực hiện công việc nào đó, hoặc sự
gánh chịu hậu quả pháp lý khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thẩm quyền
được giao. Nếu hiểu theo nghĩa là quyền và nghĩa vụ thì nó đồng nhất với thẩm quyền;
Với nghĩa là “tinh thần trách nhiệm” thì chỉ mang tính đạo đức chứ khơng mang tính
pháp lý, và “tinh thần” thì khơng thể trao, nên không thể là yếu tố của thẩm quyền. Như
vậy, “trách nhiệm” trong tổng thể của quan điểm này chỉ có thể hiểu theo nghĩa thứ hai
là sự gánh chịu hậu quả pháp lý; trong các văn bản pháp luật, nghĩa này thường hay thể
hiện bằng thuật ngữ kép “chịu trách nhiệm trước...” chủ thể nào đó. Và do đó, “trách
nhiệm khơng phải là yếu tố của thẩm quyền, mà là hậu quả của việc thực hiện không
đúng thẩm quyền. Trách nhiệm luôn phải được quy định tương xứng với thẩm quyền,
thẩm quyền càng lớn trách nhiệm càng phải cao, nếu khơng sẽ dẫn đến tình trạng lạm
quyền, vơ trách nhiệm”4.

Mặc dù, mỗi quan điểm đều có cách nhìn nhận, cách định nghĩa khác nhau về
“thẩm quyền”, nhưng vẫn có điểm chung đó là đều xem thẩm quyền là “quyền và nghĩa
vụ” thực hiện cơng việc nào đó. Xét dưới góc độ quản lý nhà nước, để bộ máy nhà
nước hoạt động chính xác, nhịp nhàng, ăn khớp và hiệu quả, nhà nước cần tiến hành
“phân công lao động” giữa các bộ phận của bộ máy, nghĩa là phân định thẩm quyền.
Mà cơ sở để phân định thẩm quyền cho một cơ quan, một cá nhân cụ thể chính là nhiệm
vụ, quyền hạn mà cơ quan, cá nhân đó được giao. Từ đó, chúng tơi cho rằng thẩm
quyền là nhiệm vụ, quyền hạn của cá nhân, cơ quan nhà nước trong q trình thực hiện
nhiệm vụ, cơng vụ của mình.
1.1.1.2 Cơ sở xác định thẩm quyền
Cơ sở lý luận: Việt Nam không áp dụng học thuyết phân chia quyền lực (phân
quyền, tam quyền phân lập) trong tổ chức quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước ở
Việt Nam được thiết kế theo nguyên tắc thống nhất quyền lực, mà ta thường gọi là tập
quyền xã hội chủ nghĩa trong đó quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và
phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp. Do đó, thẩm quyền của cơ quan nhà nước bắt nguồn/phái sinh từ thẩm
4

Bài nghiên cứu: Cải cách hành chính: về khái niệm thẩm quyền ()

2


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
quyền của nhà nước nên thẩm quyền của mỗi cơ quan nhà nước không bao giờ được
lớn hơn thẩm quyền của nhà nước. “Sự phân công lao động” trong bộ máy công quyền
phải thoả mãn yêu cầu sao cho mỗi cơ quan, mỗi nhà chức trách có một khối
lượng “cơng việc nhà nước” hợp lý tương xứng với vị trí và khả năng của chủ thể đó,
sao cho khơng có công việc nhà nước quan trọng đáng kể nào bị bỏ sót và khơng có
cơng việc nào bị giao chồng chéo, trùng lắp5. Và do đó, cần thiết phải phân định rõ

thẩm quyền giữa các cơ quan này.
Cơ sở thực tiễn: Việc phân định trách nhiệm quản lý trong các cơ quan nhà nước
về cơ bản đã hoàn thiện và vận hành có hiệu quả tuy nhiên vẫn cịn có sự chồng chéo,
trùng lắp và việc quy định thẩm quyền sẽ tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan thực hiện
đúng trách nhiệm của mình, khơng “lấn sân” sang thẩm quyền của cơ quan khác. Điều
này sẽ góp phần vào việc quản lý nhà nước một cách đồng bộ, có hiệu quả.
1.1.1.3 Ý nghĩa của việc xác định thẩm quyền
Như đã nói ở trên, việc xác định đúng thẩm quyền trong bộ máy nhà nước có ý
nghĩa rất to lớn trong việc:
Thứ nhất, đảm bảo cho quá trình quản lý đạt hiệu quả, không bị chồng chéo, trùng
lắp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Việc phân định rõ thẩm quyền giúp các cơ
quan chủ động thực hiện tốt chức năng của mình, tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm
trong hoạt động quản lý nhà nước.
Thứ hai, phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan trong bộ máy nhà nước là cơ sở
để xác định trách nhiệm trong trường hợp sai phạm để có hướng xử lý phù hợp, đúng
người, đúng tội.
Thứ ba, phân định thẩm quyền và ghi nhận về sự phân định thẩm quyền vào văn
bản quy phạm pháp luật là cơ sở để người dân tham gia vào các hoạt động hành chính
mà khơng bị nhầm lẫn về chủ thể có thẩm quyền, góp phần làm cho hoạt động quản lý
hành chính nhà nước đạt hiệu quả.

5

Nghiên cứu: Cải cách hành chính: về khái niệm thẩm quyền, 18-09-2005. />
3


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
1.1.1.4 Cơ sở pháp lý của “thẩm quyền”
Mặc dù không đưa ra khái niệm rõ ràng thế nào là thẩm quyền, tuy nhiên, Hiến

pháp 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã ghi nhận rằng: “Quyền lực nhà nước là
thống nhất, có sự phân cơng và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Như vậy, sự “phân công” ở đây được
hiểu là ghi nhận thẩm quyền, trách nhiệm trong từng nhánh quyền lực thuộc về ai? Cho
nên, Hiến pháp tiếp tục ghi nhận nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, Tịa án
nhân dân,… cịn thẩm quyền cụ thể của từng đối tượng được ghi nhận cụ thể trong các
văn bản luật và dưới luật khi các cơ quan, đối tượng đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ
của mình. Chẳng hạn, thẩm quyền của tịa án trong việc xét xử các vụ án dân sự, hình
sự, hành chính lần lượt được ghi nhận trong Luật Tố tụng Dân sự, Tố tụng Hình sự, Tố
tụng Hành chính… hay thẩm quyền của các cơ quan, người có thẩm quyền trong việc
xử lý vi phạm hành chính được ghi nhận trong Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính
năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008)…
1.1.2 Khái niệm thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án
1.1.2.1 Khái niệm
Khơng có một định nghĩa chính xác về khái niệm thẩm quyền xét xử hành chính
được ghi nhận trong Luật Tố tụng hành chính (Luật TTHC) nói riêng và các văn bản
pháp luật nói chung. Cũng như khơng có cơng trình nghiên cứu nào tìm hiểu chi tiết về
khái niệm này. Tuy nhiên, vẫn tồn tại các cách hiểu, cách định nghĩa khác nhau về thuật
ngữ này. Từ điển Luật học định nghĩa thẩm quyền xét xử “là sự phân định thẩm quyền
xét xử các vụ án giữa các tòa án với nhau”6. Cách định nghĩa như vậy là còn luẩn quẩn,
mơ hồ, chưa rõ ràng, thiếu khoa học bởi định nghĩa chưa làm nổi bật thuật ngữ, chưa
thể định hình cho người đọc cách hiểu chính xác về thẩm quyền xét xử hành chính của
tịa án.
Cùng đưa ra cách hiểu về thẩm quyền, Từ điển Giải thích thuật ngữ Luật học,
Trường Đại học Luật Hà Nội lại có cách định nghĩa khác đó là dùng phương pháp liệt
kê để nêu ra những vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của tòa án7. Quan điểm này dựa
6
7

Trang 459, Theo Từ điển Luật học (1999), NXB Từ điển Bách Khoa, HN.

Trang 112-113, Từ điển Giải thích thuật ngữ Luật học, Trường Đại học Luật HN, NXB CAND

4


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
trên quy định của pháp luật để ghi nhận khái niệm. Tuy nhiên, cách định nghĩa như vậy
có vẻ khơng bao quát được hết, nhanh bị “lỗi thời”, phải thay đổi định nghĩa liên tục
theo sự thay đổi của văn bản quy phạm pháp luật. Bởi tùy theo tình hình thực tế, nhu
cầu khiếu kiện mà các loại việc thuộc thẩm quyền có khi được tăng thêm, có khi bị bớt
đi. Do đó, định nghĩa như vậy khơng có tính ổn định.
Theo chúng tơi, để có cách hiểu đúng về khái niệm thẩm quyền xét xử hành chính
của tịa án cần dựa vào định nghĩa “thẩm quyền” nói chung và đặc thù của hoạt động
xét xử hành chính bởi thẩm quyền xét xử thực chất là quyền hạn của đối tượng cụ thể
trong một hoạt động cụ thể (mà ở đây chính là hoạt động xét xử). Từ đó, chúng tôi xin
đưa ra một định nghĩa ngắn gọn và dễ hiểu hơn về thẩm quyền xét xử hành chính: thẩm
quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân chính là phạm vi quyền hạn của tòa án
trong việc thụ lý và giải quyết các vụ án hành chính được pháp luật tố tụng ghi nhận.
1.1.2.2 Cơ sở để xác định thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
Cơ sở lý luận:
Thứ nhất, xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của tòa án nhân dân mà cần thiết phải
xác định rõ ràng thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án. Bởi tịa án là cơ quan thực
hiện chức năng xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và có vị trí là
trung tâm của hoạt động tư pháp. Việc xét xử ở tịa án góp phần đảm bảo pháp chế xã
hội chủ nghĩa do đó việc ghi nhận thẩm quyền càng rõ ràng bao nhiêu thì cơng tác xét
xử càng đảm bảo hiệu quả bấy nhiêu.
Thứ hai, nhằm đảm bảo quyền lợi của chủ thể khi bị tác động bởi quyết định, hành
vi hành chính của cơ quan nhà nước. Trước kia, thẩm quyền giải quyết các khiếu nại
hành chính thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước (mà người ta thường gọi là cơ
chế “Người quản lý - Quan toà”), người dân kêu kiện hầu như hoàn toàn bị động trong

q trình giải quyết cơng việc của mình, hồn tồn phụ thuộc vào thái độ của cơ quan
có thẩm quyền, mà thực tế cho thấy hiệu quả của cơ chế giải quyết này có nhiều hạn
chế, cơng dân bị oan ức, thiệt thòi về quyền lợi. Giải quyết khiếu nại theo cấp hành
chính vẫn mang tính chất của một hoạt động quản lý với một trình tự gần như thủ tục
hành chính và vì thế, chắc chắn khơng tránh khỏi một sự bất bình đẳng giữa người

5


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
khiếu nại và người bị khiếu nại trong quá trình giải quyết vụ việc, thể hiện sự áp đặt
đơn phương một chiều ngay trong các quyết định giải quyết 8. Cho nên, việc xác định
thẩm quyền xét xử hành chính cho tịa án góp phần vào việc đảm bảo pháp chế xã hội
chủ nghĩa, mở ra cho người dân thêm một con đường để bảo vệ quyền lợi của mình
trong trường hợp bị tác động bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ
quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó.
Thứ ba, xây dựng hệ thống tài phán hành chính ở Việt Nam hiện nay là một địi
hỏi tất yếu mang tính chất khách quan trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền
hiện nay ở Việt Nam, chính vì vậy khi nghiên cứu để thiết lập Tồ án hành chính ở Việt
Nam, chúng ta phải tìm hiểu một cách tồn diện, với nhiều bình diện khác nhau của
nhiều mơ hình tài phán hành chính của nhiều quốc gia trên thế giới, kết hợp với việc
xác định thẩm quyền của cơ quan tài phán trong khi thực hiện nhiệm vụ của mình để
vận hành hệ thống tịa án hành chính một cách hiệu quả. Hơn nữa, việc phân định rõ
thẩm quyền cũng nhằm thực hiện Chiến lược Cải cách Tư pháp Bộ Chính trị đến năm
2020 trong đó đặt ra u cầu cần phải “xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và
hoàn thiện tổ chức, bộ máy các cơ quan tư pháp”.
Cơ sở thực tiễn:
Quản lý nhà nước là hoạt động diễn ra thường xuyên nhằm đảm bảo vận hành có
hiệu quả chức năng bộ máy nhà nước. Trong quá trình đó, các cơ quan, người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước phải ra nhiều quyết định, thực hiện nhiều hành vi hành

chính để thực hiện nhiệm vụ của mình và như vậy khơng tránh khỏi những sai sót trong
q trình đó. Bởi vậy, cần có một cơ chế bảo vệ quyền lợi của bên bị tác động bởi quyết
định hành chính, hành vi hành chính đó bên cạnh con đường khiếu nại và đó chính là
khiếu kiện đến tịa án nhân dân. Việc khiếu nại khơng phải khi nào cũng đạt được hiệu
quả như mong muốn bởi chính người ra quyết định lại là người giải quyết khiếu nại. Do
đó, khơng đảm bảo tính khách quan.
Bên cạnh đó, “xuất phát từ tình hình khiếu nại hành chính và việc giải quyết các
khiếu nại hành chính trong thời gian qua, qua khảo sát thực tiễn và qua việc kiểm điểm
ba năm thực hiện Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của cơng dân, nhận thấy tình hình khiếu
8

Đinh Văn Minh : “Cơ sở khoa học của việc xác định các giai đoạn của luật tố tụng hành chính”, Luật Việt,
tháng 2/2009

6


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
nại, tố cáo nói chung và khiếu nại nói riêng ngày một gia tăng, nhiều trường hợp đã trở
thành những “điểm nóng”, những vấn đề chính trị - xã hội vô cùng phức tạp. Cơ quan
Thanh tra và cơ quan quản lý các cấp, các ngành tuy đã hết sức cố gắng nhưng về cơ
bản vẫn chưa giải quyết được”9. Điều này ảnh hưởng khơng nhỏ đến lịng tin của cơng
dân vào các cơ quan Đảng và Nhà nước. Tình hình đó đặt ra một cách bức xúc, địi hỏi
phải có cơ quan tài phán hành chính để giải quyết các khiếu kiện hành chính của cơng
dân, bảo đảm quyền tự do dân chủ của nhân dân. Đó là các Tồ án hành chính.
Vì thế, nhằm đảm bảo quyền lợi của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của
cơng dân và làm cho người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thận trọng hơn trong
việc ra các quyết định thuộc thẩm quyền của mình, pháp luật đã quy định thẩm quyền
cho tòa án nhân dân đối với các khiếu kiện trong lĩnh vực hành chính.
1.1.2.3 Ý nghĩa của việc xác định thẩm quyền xét xử Hành chính của tịa án nhân

dân
Đối với cơng dân, cá nhân, tổ chức: nắm vững thẩm quyền là cơ sở để cá nhân, tổ
chức khởi kiện đúng đối tượng, đúng tòa án, đúng trình tự, thủ tục, khơng đánh mất
quyền khởi kiện do biết rõ thẩm quyền xét xử hành chính, nhờ đó bảo vệ được quyền và
lợi ích hợp pháp của mình.
Đối với tòa án, thẩm quyền là căn cứ để tòa án quyết định việc thụ lý cũng như
đưa ra phán quyết khi giải quyết vụ án hành chính. Việc khơng nắm vững thẩm quyền
nhất là thẩm quyền theo loại việc để thụ lý dễ dẫn đến vi phạm về thẩm quyền và do đó
dễ dẫn đến tình trạng bị hủy án để xét xử lại theo thẩm quyền.
Đối với hệ thống cơ quan lập pháp, hành pháp: thẩm quyền là yếu tố được sử dụng
để kiểm soát phạm vi, mức độ can thiệp của tòa án đối với hoạt động hành chính. Thẩm
quyền càng rộng thì cơ hội kiểm sốt đối với cơ quan hành chính từ phía tịa án càng
lớn10.

9

Nguyễn Văn Báu, Thiết lập tịa án Hành chính góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, Luật Việt,
ngày 19/9/2009
10
Giáo trình Luật Tố tụng hành chính, Trường Đại học Luật TP.HCM, 2012

7


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân

1.1.2.4 Cơ sở pháp lý của thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
Mặc dù trong Luật TTHC cũng như trong các văn bản hướng dẫn thi hành khơng
có một điều khoản nào quy định cụ thể rằng thế nào là thẩm quyền xét xử hành chính
của tòa án nhân dân. Tuy nhiên, Luật TTHC lại xác định rõ phạm vi thẩm quyền xét xử

của tòa án. Cụ thể, được ghi nhận tại các Điều 28 quy định về thẩm quyền theo loại
việc; Điều 29 và Điều 30 ghi nhận thẩm quyền theo cấp và theo lãnh thổ; Điều 32 quy
định cơ chế giải quyết khi xảy ra tranh chấp về thẩm quyền.
1.2 Lịch sử hình thành và phát triển của chế định thẩm quyền xét xử Hành
chính của Tịa án nhân dân
1.2.1 Giai đoạn 1995 – 1998
Trước năm 1995 là thời kỳ nhà nước Việt Nam non trẻ phải tiến hành nhiệm vụ
(1945 - 1975) xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền
Nam thống nhất đất nước. Đây là nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, được đặt lên hàng đầu
bởi nó có có ý nghĩa quyết định đến việc xây dựng một nhà nước thống nhất trên toàn
lãnh thổ Việt Nam cho nên trong giai đoạn này việc giải quyết tranh chấp hành chính
giữa cơ quan nhà nước và công dân chưa được quan tâm. Sau Hiệp định Paris (1973),
chiến tranh chấm dứt, lập lại hịa bình ở Việt Nam. Nhiệm vụ giải phóng dân tộc đã
hồn thành. Cả nước cùng bắt tay vào công cuộc xây dựng đổi mới đất nước. Cũng
trong giai đoạn này (1975 – 1996), việc đảm bảo quyền và lợi ích của cơng dân bắt đầu
được quan tâm và được nhà nước đảm bảo thực hiện. Điều này được ghi nhận rõ ràng
trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất - Hiến pháp 198011 và được cụ thể hóa tại
Pháp lệnh Giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981. Như vậy cũng có nghĩa
là đã có sự tồn tại của một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể để giải quyết tranh chấp
giữa cơ quan hành chính nhà nước với công dân. Tuy nhiên, việc giải quyết các tranh
chấp giữa cơ quan nhà nước với công dân mới chỉ giới hạn bằng con đường hành chính
và khiếu nại hành chính.

11

Điều 73, Hiến pháp 1980 quy định: “Cơng dân có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà
nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của
bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó”.

8

Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
Nghị quyết Hội nghị lần thứ VIII của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII
(1996-2001) đã xác định “tiếp tục xây dựng và hồn thiện Nhà nước cộng hịa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính” và “Đẩy mạnh
việc giải quyết các khiếu kiện của dân. Soát xét, bổ sung và thể chế hố các chính sách,
trước hết đối với những lĩnh vực mà dân khiếu kiện nhiều như những tranh chấp về
nhà, đất… Xúc tiến việc thiết lập hệ thống tồ án hành chính để xét xử các khiếu kiện
của dân đối với các quyết định hành chính”.
Trên cơ sở chỉ đạo của Đảng cũng như xuất phát từ điều kiện kinh tế - xã hội và
đặc điểm nền hành chính của nước ta, từ kết quả nghiên cứu thực tiễn trong nước và
tham khảo kinh nghiệm nước ngoài, chúng ta đã xúc tiến việc thiết lập Tịa án hành
chính nằm trong cơ cấu tòa án nhân dân ở trung ương và địa phương chứ không thành
lập nên hệ thống tịa án hành chính độc lập trực thuộc Quốc hội hay hệ thống tịa án
thuộc Thủ tướng Chính phủ… Việc thành lập Tịa án hành chính đã được ghi nhận tại
Điều 23, Điều 27 Luật Tổ chức Tòa án năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 1995). Như
vậy, việc thành lập nên Tịa án hành chính đã bước đầu ghi nhận thẩm quyền của Tòa
án đối với vụ án hành chính, cũng có nghĩa là ngồi việc giải quyết tranh chấp với cơ
quan nhà nước bằng con đường hành chính, cơng dân có thêm một con đường nữa để
bảo vệ quyền lợi cho mình đó chính là giải quyết bằng con đường tòa án (con đường tư
pháp).
Cùng với sự ra đời của Tịa án hành chính, năm 1996, Ủy ban thường vụ Quốc hội
đã ban hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (TTGQCVAHC) trong
đó quy định thẩm quyền xét xử của tòa án nhân dân đối với các loại việc hành chính cụ
thể cũng như ghi nhận trình tự, thủ tục giải quyết vụ án hành chính. Như vậy, đây là
giai đoạn đánh dấu sự ra đời của Tịa án hành chính và cũng là thời kỳ xuất hiện chế
định thẩm quyền xét xử hành chính của Tịa án nhân dân.
Ở thời kỳ này, thẩm quyền của tịa án hành chính rất hạn chế. Tịa án chỉ có thẩm
quyền xét xử theo thủ tục hành chính đối với 08 loại quyết định được ghi nhận cụ thể

tại Pháp lệnh 1996. Đây là những tranh chấp phổ biến, hay gặp trong quan hệ giữa cơ
quan công quyền và công dân. Theo quy định của Pháp lệnh, việc xét xử vụ án hành
chính phải trải qua thủ tục “tiền tố tụng”, tức là trước khi khiếu kiện ra tòa án, phải

9


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
khiếu nại tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (theo Luật Khiếu nại 1991).
Đây là thủ tục bắt buộc, là điều kiện “đủ” để một quyết định trở thành đối tượng khởi
kiện trong vụ án hành chính. Mặc dù, quy định của pháp luật về thủ tục giải quyết các
vụ án hành chính chưa đầy đủ, chi tiết, tuy nhiên, đây được xem là cơ sở pháp lý đầu
tiên, có ý nghĩa quan trọng trong việc khởi động hệ thống tịa án hành chính ở nước ta.
1.2.2 Giai đoạn 1998 – 2006
Để đảm bảo giải quyết các vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật nhằm bảo vệ
quyền lợi và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan Nhà nước và tổ chức, góp phần
nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, pháp luật đã có những quy định mới theo hướng
mở rộng thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của tịa án. Biểu hiện bằng việc,
năm 1998, tức là chỉ 02 năm sau khi Pháp lệnh TTGQCVAHC đầu tiên ra đời, Ủy ban
thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh sửa đổi, bổ sung pháp lệnh 1996, trong đó
thẩm quyền xét xử của tòa án đã tăng từ 08 loại việc ban đầu lên 10 loại việc.
Nếu như theo Pháp lệnh năm 1996, tịa án chỉ có thẩm quyền đối với các quyết
định hành chính và chỉ có duy nhất “hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu
hồi giấy phép trong lĩnh vực về xây dựng cơ bản, hoạt động sản xuất, kinh doanh, quản
lý đất đai”12 là đối tượng khởi kiện thì đến Pháp lệnh 1998, tịa án được quyền giải
quyết đối với hầu hết các hành vi hành chính thuộc lĩnh vực có quyết định hành chính
được khiếu kiện (trừ quyết định kỷ luật buộc thôi việc). Không những thế, tịa án nhân
dân cấp huyện khơng chỉ có thẩm quyền đối với những khiếu kiện hành chính đối với
quyết định hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ
mà cịn có thẩm quyền mở rộng đối với “khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc

của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ đối với
cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó”.
Như vậy, phạm vi thẩm quyền của tòa án nhân dân đối với các khiếu kiện thuộc
quyền giải quyết của tòa án đã được mở rộng hơn so với Pháp lệnh trước bởi không chỉ
mở rộng đối với loại việc được khiếu kiện mà còn mở rộng theo cấp tòa án.

12

Khoản 4 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996

10


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân

1.2.3 Giai đoạn 2006 – 2010
Nghị quyết 49 - NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến
lược Cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định nhiệm vụ của cải cách tư pháp trong
đó có “mở rộng thẩm quyền xét xử của tịa án đối với các khiếu kiện hành chính. Đổi
mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại tòa án; tạo điều kiện
thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa cơng dân và cơ
quan cơng quyền trước tịa án”. Nghị quyết số 49-NQ/TW cũng đặt ra yêu cầu: “Xây
dựng cơ chế bảo đảm cho mọi bản án của Tồ án có hiệu lực pháp luật phải được thi
hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của Toà án phải
nghiêm chỉnh chấp hành”.
Kết hợp với sự phát triển của kinh tế xã hội, thực tế của quá trình quản lý nhà
nước với số lượng quyết định hành chính đa dạng và nhu cầu của người dân cần có cơ
chế bảo vệ khi bị tác động bởi những loại quyết định hoặc hành vi hành chính đó nên
đến năm 2006, Ủy ban Thường vụ Quốc hội lại tiếp tục ban hành Pháp lệnh sửa đổi, bổ
sung Pháp lệnh TTGQCVAHC trong đó ghi nhận theo hướng mở rộng thẩm quyền xét

xử hành chính của tịa án nhân dân từ 10 loại việc được khiếu kiện lên 22 loại việc.
Trong đó, có bổ sung thêm những loại quyết định mới thuộc thẩm quyền xét xử của tòa
án như khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến thương mại
hàng hoá quốc tế hoặc trong nước; sở hữu trí tuệ và chuyển giao cơng nghệ; khiếu kiện
liên quan tới cơ quan hải quan, công chức hải quan; quản lý hộ tịch, khiếu kiện về danh
sách cử tri; hay khiếu kiện về quyết định giải quyết vụ việc cạnh tranh…
Đối với thẩm quyền theo cấp tòa án, tòa án nhân dân các cấp được quy định thêm
nhiều thẩm quyền mới, trong đó cấp huyện có thẩm quyền riêng biệt đối với Danh sách
cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, Danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân,
còn tòa án nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền riêng biệt đối với Quyết định giải quyết
khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh. Đặc biệt, Pháp lệnh này đã quan tâm đến tranh chấp
về thẩm quyền giữa các tòa án với nhau cho nên Pháp lệnh cũng ghi nhận cách giải
quyết trong trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giữa các tòa án với nhau.

11


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân

1.2.4 Giai đoạn 2010 đến nay
Việc ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và các pháp lệnh
sửa đổi, bổ sung đã tạo điều kiện cho việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp
phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, qua thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính
trong những năm qua cho thấy các quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án
hành chính đã bộc lộ những hạn chế và bất cập; có những quy định mâu thuẫn với quy
định của các văn bản quy phạm pháp luật khác (như quy định của Luật Khiếu nại, Tố
cáo, Luật Đất đai…); có những quy định chưa phù hợp (hoặc khơng cịn phù hợp), chưa
đầy đủ, thiếu rõ ràng và cịn có những cách hiểu khác nhau, đặc biệt là các quy định về
thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân, điều kiện khởi

kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ…
Bên cạnh đó, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính chưa có quy định
cụ thể về thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính và cũng chưa có
văn bản quy phạm pháp luật nào quy định về vấn đề này dẫn đến thực trạng có nhiều
bản án, quyết định của Tồ án về vụ án hành chính khơng được thi hành hoặc không
được thi hành đầy đủ. Những hạn chế, bất cập của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính nêu trên đã làm giảm hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của Tồ
án nhân dân, gây trở ngại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính để
bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình.
Thêm vào đó, với chính sách mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế, cùng với việc Việt
Nam đã là thành viên của nhiều điều ước quốc tế và đã gia nhập Tổ chức thương mại
thế giới (WTO), thì việc pháp điển hố các quy định của pháp luật tố tụng để giải quyết
các khiếu kiện hành chính, cụ thể hố các cam kết quốc tế của Việt Nam là rất cần
thiết13.
Chính vì lý những lý do trên mà ngày 24-11-2010, tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội
nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khố XII đã thơng qua Luật Tố tụng hành
13

Đề cương giới thiệu Luật tố tụng hành chính,

12


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
chính (TTHC). Ngày 07-12-2010, Chủ tịch nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
đã ký Lệnh công bố Luật Tố tụng hành chính và luật có hiệu lực từ ngày 01-7-2011.
Sự ra đời của Luật Tố tụng hành chính đã góp phần hồn thiện hơn chế định thẩm
quyền xét xử hành chính của Tịa án nhân dân bởi những điểm mới trong việc mở rộng
thẩm quyền và cách thức xác định thẩm quyền của tòa án đối với những vụ án hành
chính. Theo đó, luật khơng liệt kê những loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa

án như trong các Pháp lệnh trước đây nữa mà quy định theo hướng kết hợp giữa
phương pháp loại trừ và phương pháp liệt kê để mở rộng thẩm quyền cho tòa án. Đồng
thời, có những điểm mới trong việc xác định thẩm quyền theo cấp tịa án và cấp lãnh
thổ góp phần hoàn thiện chế định thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân.

1.3 Quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền xét xử của Tòa án
Việc xác định thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án có ý nghĩa rất quan trọng
trong việc giải quyết vụ án. Bởi xác định đúng thẩm quyền sẽ giúp việc giải quyết vụ án
diễn ra một cách nhanh chóng, chính xác, tiết kiệm được thời gian, cơng sức, tài chính
cho cả cơ quan giải quyết cũng như đương sự trong vụ án. Ngồi ra, cịn giúp đảm bảo
tính thống nhất, đồng bộ trong cả hệ thống tòa án trong việc xác định thẩm quyền xét
xử hành chính. Cho nên Luật Tố tụng hành chính đã giành ra một chương riêng Chương II - để quy định về việc xác định thẩm quyền của tòa án khi giải quyết các vụ
án hành chính.
Xuất phát từ những đặc thù về tổ chức hệ thống tòa án ở Việt Nam nên thẩm
quyền khiếu kiện hành chính của tịa án nhân dân đã ghi nhận trong luật được tiếp cận
dưới ba góc độ: thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện, thẩm quyền của các cấp tòa án
và thẩm quyền theo lãnh thổ. Do vậy, khi xem xét để thụ lý vụ án, tòa án nhất định phải
xem xét cả ba loại thẩm quyền này.

1.3.1 Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện
Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện là một trong những cách phân loại thẩm
quyền của tòa án trong đó ghi nhận những loại việc nào mà tịa án có thẩm quyền thụ lý
13


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
giải quyết. Theo quy định tại Điều 28 Luật TTHC, những khiếu kiện thuộc thẩm quyền
giải quyết của tòa án bao gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định
kỷ luật buộc thôi việc, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu
cử đại biểu Hội đồng nhân dân và Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý

vụ việc cạnh tranh.
1.3.1.1 Đối với quyết định hành chính
Theo Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC thì “Quyết định hành chính là văn bản do cơ
quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành
chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, trong quá trình quản lý nhà nước, các
cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền phải ban hành rất nhiều văn bản hành chính
nhưng khơng phải bất kỳ một văn bản nào do cơ quan có thẩm quyền ban hành đều là
đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Mà chỉ những quyết định nào thỏa mãn các
điều kiện sau thì mới trở thành đối tượng khởi kiện.
Thứ nhất, quyết định hành chính được hiểu là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền
lực đơn phương của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện dưới
những hình thức nhất định tác động đến các đối tượng nhất định trong quá trình hành
pháp. Tuy nhiên, chỉ có quyết định hành chính thể hiện dưới dạng văn bản mới được coi
là đối tượng khởi kiện. Luật TTHC khơng có một quy định nào đưa ra cách hiểu thống
nhất thế nào được xem là tồn tại dưới dạng văn bản? Tuy nhiên chúng ta có thể hiểu
được “dạng văn bản” tức là nó được thể hiện dưới dạng vật chất cụ thể, nhất định mà
chúng ta có thể đọc, nhận biết và lưu trữ được. Như vậy, ngồi các loại giấy tờ, tài liệu
thì các tập tin điện tử, fax, công điện… cũng được xem là tồn tại dưới dạng văn bản.
Cũng cần lưu ý rằng quyết định hành chính tuy thể hiện dưới hình thức khác như thông
báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của
một quyết định hành chính thì vẫn được xem là thể hiện bằng hình thức văn bản14.

14

Khoản 1 Điều 1 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP Hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành
chính.

14


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
Thứ hai, quyết định đó phải là quyết định hành chính cá biệt. Nghĩa là quyết định
đó được ban hành để áp dụng trong một trường hợp cụ thể, cho một hoặc một số đối
tượng cụ thể để giải quyết một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước và tác
động trực tiếp tới quyền lợi của tổ chức, cá nhân. Nói như vậy là nhằm phân biệt quyết
định hành chính cá biệt với hai loại quyết định hành chính khác đó là quyết định hành
chính chủ đạo và quyết định hành chính quy phạm. Cả hai loại quyết định này đều có
chung đặc điểm là mang tính chỉ đạo, chung chung và chưa mặc nhiên tác động tới một
cá nhân cụ thể nào nên quyết định hành chính này khơng thể trở thành đối tượng khởi
kiện trong vụ án hành chính15. Chẳng hạn, Chủ tịch Ủy ban nhân dân ra quyết định thu
hồi đất đối với 12 hộ dân trong cùng huyện thì quyết định này được xem là quyết định
hành chính cá biệt. Vì đây là quyết định thuộc lĩnh vực quản lý hành chính, được ban
hành để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai và có tác động trực tiếp tới
quyền lợi của 12 hộ dân. Cho nên, nếu không đồng ý với quyết định thu hồi đất này,
một hoặc một vài hộ dân trong số những hộ dân có tên trong quyết định đó có thể khởi
kiện. Trường hợp khác, việc Chủ tịch ủy ban ra phương án đền bù giải phóng mặt bằng
chung cho cả dự án mà chưa có quyết định bồi thường cụ thể cho hộ gia đình, cá nhân
nào thì khơng được coi là quyết định hành chính cá biệt vì nó chưa nêu cụ thể tên của
đối tượng nào chịu ảnh hưởng của quyết định đó.
Thứ ba, quyết định hành chính phải là quyết định hành chính lần đầu. Tức là được
ban hành lần đầu tiên để xử lý vụ việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính hoặc
có thể là quyết định hành chính được ban hành trước đó “có nội dung sửa đổi, bổ sung,
thay thế, hủy bỏ một phần hoặc tồn bộ quyết định hành chính”, điều này được hướng
dẫn cụ thể tại Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao16. Cần lưu ý
rằng quyết định này phải được ban hành trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Nghĩa là, nội dung của quyết định phải nhằm thực hiện nhiệm vụ, công vụ của mình và
có ảnh hưởng đến đối tượng bị tác động bởi quyết định hành chính đó.

Thứ tư, quyết định hành chính phải khơng thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong
lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định. Sở dĩ
như vậy là do xuất phát từ quan điểm cho rằng lợi ích quốc gia là lợi ích cao nhất phải
15
16

Xem thêm Giáo trình Kỹ năng giải quyết các vụ án hành chính (tập 1, phần chuyên đề), NXB CAND, 2001
Điểm b, Khoản 1, Điều 1 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC.

15


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
được bảo vệ tuyệt đối, hoạt động xét xử của tịa án khơng được cản trở, can thiệp vào
những hoạt động quản lý, điều hành này. Nhà nước thiết lập cơ chế ngồi tịa án để giải
quyết khi các quyết định này bị khiếu kiện17. Bên cạnh đó, quyết định mang tính nội bộ
của cơ quan, tổ chức cũng là một giới hạn trong phạm vi khởi kiện của Tòa án, tức là
những quyết định điều chỉnh quan hệ trong nội bộ cơ quan như quyết định phân công
công việc giữa các phòng, ban; quyết định điều động, luân chuyển cán bộ, quyết định
khen thưởng… không là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính (theo Khoản 1,
Điều 28, Luật TTHC).
Khác với Pháp lệnh TTGQCVAHC, quyết định hành chính thuộc đối tượng xét xử
được xác định trên cơ sở phương pháp liệt kê, nghĩa là chỉ những quyết định nào liên
quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức và được ghi nhận
trong pháp lệnh thì mới được quyền khởi kiện. Trong khi đó, Luật TTHC đã ghi nhận
theo hướng mở rộng hơn bằng cách ghi nhận loại trừ những quyết định hành chính nào
khơng thuộc thẩm quyền giải quyết của tịa án. Điều này không chỉ đáp ứng nhu cầu mở
rộng thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của tịa án mà cịn thể hiện tính khoa
học, hợp lý của kỹ thuật lập pháp. Và góp phần làm cho “tuổi thọ” của luật cao hơn
đồng thời giúp cho người thực thi pháp luật dễ áp dụng. Như vậy, nếu như theo Pháp

lệnh năm 2006, chỉ có 21 loại quyết định được quyền khiếu kiện thì Luật TTHC do kết
hợp giữa phương pháp liệt kê và phương pháp loại trừ cho nên không thể biết được
chính xác có bao nhiêu quyết định hành chính được khởi kiện mà chỉ cần đáp ứng đủ
các điều kiện trên là được khởi kiện tại tòa án.
1.3.1.2 Hành vi hành chính
Trong q trình thực hiện hoạt động quản lý nhà nước, cơ quan nhà nước và cá
nhân có thẩm quyền khơng chỉ thể hiện ý chí của mình dưới dạng quyết định mà cịn
thể hiện bằng những hành vi cụ thể. Và những hành vi ấy cũng có sự tác động trực tiếp
đến một đối tượng cụ thể cho nên trong một số trường hợp có thể hành vi ấy chưa phù
hợp với quy định của pháp luật và gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân. Do vậy, việc trao
cho cơng dân có quyền khởi kiện cả những hành vi hành chính là điều vơ cùng cần
thiết. Góp phần đảm bảo quyền lợi cho chủ thể bị tác động trực tiếp bởi hành vi hành
17

Vũ Thị Hòa, “Đối tượng khởi kiện và thẩm quyền xét xử theo luật tố tụng hành chính năm 2010”, Nghề luật, số
4/2011

16


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
chính đồng thời góp phần làm cho các chủ thể có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước
thận trọng hơn khi thực hiện các hành vi thuộc thẩm quyền của mình để tránh bị khiếu
kiện.
Như vậy, thế nào là hành vi hành chính? Và liệu có phải tất cả các hành vi đều
được khởi kiện hay không?
Theo quy định tại Khoản 2, Điều 3 Luật TTHC: “Hành vi hành chính là hành vi
của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm
quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc khơng thực hiện nhiệm vụ, công vụ
theo quy định của pháp luật”.

Từ khái niệm được ghi nhận trong luật, có thể suy ra rằng, để được trở thành đối
tượng khởi kiện của tố tụng hành chính, hành vi hành chính đó phải đáp ứng các điều
kiện sau:
Một là, về chủ thể thực hiện hành vi hành chính. Có thể là hành vi của cơ quan nhà
nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó. Cần lưu ý, để xác định
rõ đâu là hành vi của cơ quan nhà nước, đâu là hành vi của người có thẩm quyền trong
cơ quan nhà nước thì phải theo hướng dẫn tại Khoản 2 Điều 1 Nghị quyết 02/2011/NQHĐTP. Việc phân biệt rõ ràng giữa hành vi của hai nhóm chủ thể này sẽ giúp xác định
chính xác đối tượng khởi kiện, người bị kiện trong vụ án, giúp cho việc giải quyết vụ án
nhanh chóng, có hiệu quả. Giả sử, theo quy định của pháp luật, Phòng Đăng ký kinh
doanh thuộc Sở Kế hoạch - Đầu tư có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh
doanh cho doanh nghiệp. Như vậy, việc không cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh
doanh cho doanh nghiệp K trong khi K đã có đầy đủ hồ sơ, giấy tờ hợp lệ thì hành vi
khơng cấp giấp là hành vi của Phòng Đăng ký kinh doanh chứ không phải là hành vi
của một nhân viên cụ thể trong Phịng Đăng ký kinh doanh nói trên. Cho nên, khi khởi
kiện phải xác định rõ ràng rằng đối tượng khởi kiện chính là hành vi khơng thực hiện
đăng ký kinh doanh của Phòng Đăng ký kinh doanh nói trên.
Hai là, hành vi hành chính phải là hành vi gắn liền với việc giải quyết một công
việc trong q trình quản lý hành chính thuộc chức trách của cơ quan nhà nước hoặc

17


Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
của người có thẩm quyền18. Có nghĩa là việc thực hiện hành vi đó được pháp luật quy
định chứ khơng phải bất kỳ hành vi nào do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan đó đều trở thành đối tượng khởi kiện.
Chẳng hạn pháp luật đất đai quy định: thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân là thuộc
về Ủy ban nhân dân cấp huyện19. Như vậy, nếu hộ gia đình, cá nhân đáp ứng đủ điều
kiện để được cấp giấy chứng nhận cũng như đã hoàn tất các thủ tục theo quy định của

pháp luật mà không được cấp giấy chứng nhận thì có thể kiện ủy ban nhân dân về hành
vi không cấp giấy chứng nhận. Việc kiện này là có căn cứ vì việc cấp giấy chứng nhận
là thẩm quyền đã được ghi nhận trong Luật Đất đai 2003. Ngược lại, nếu một tổ chức
kinh tế nộp đơn xin cấp giấy chứng nhận tại UBND huyện mà khơng được cấp và nộp
đơn kiện UBND vì đã khơng thực hiện cơng vụ thì Tịa án nhân dân sẽ khơng thụ lý
giải quyết. Vì UBND huyện khơng có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận trong trường
hợp này.
Ba là, hình thức thực hiện hành vi. Có thể thể hiện dưới dạng hành động hoặc
không hành động nhiệm vụ, công vụ được giao. Tức là nếu hành động mà hành động
sai, không phù hợp với quy định pháp luật hoặc có thẩm quyền nhưng khơng thực hiện
(như ví dụ nêu trên) thì đều có thể trở thành đối tượng khởi kiện trong vụ án hành
chính.
Khác với Pháp lệnh TTGQCVAHC, Luật TTHC đã quy định rộng hơn hành vi
hành chính có thể khởi kiện. Cụ thể là theo Khoản 4 và Khoản 8 Điều 11 Pháp lệnh
1996 chỉ có hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép trong lĩnh
vực về xây dựng cơ bản, hoạt động sản xuất, kinh doanh, quản lý đất đai và một số
hành vi hành chính khác (khơng được quy định rõ ràng) là hành vi hành chính được
khởi kiện. Về sau phạm vi khởi kiện đối với hành vi hành chính đã được mở rộng hơn
rất nhiều qua các Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006 lần lượt được ghi nhận
nhiều và chi tiết hơn tại Khoản 5 Điều 1 và Khoản 4 Điều 1.

18

Xem thêm Trần Kim Liễu “Về đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính và việc hiện thực hóa luật Tố tụng
hành chính 2010”, Tạp chí khoa học pháp lý, số 3/2010
19
Khoản 2, Điều 52 Luật Đất đai năm 2003 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2009)

18

Thẩm quyền xét xử hành chính của tịa án nhân dân
Đến Luật TTHC, cũng giống như quyết định hành chính, hành vi hành chính được
khởi kiện khơng cịn được liệt kê cụ thể nữa mà đã được ghi nhận theo hướng loại trừ.
Tức là “trừ các hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực
an ninh, quốc phòng, ngoại giao theo danh mục do chính phủ quy định và các hành vi
hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức”, thì các hành vi khác có đủ các đặc
điểm nêu trên đều được khởi kiện theo thủ tục tố tụng tại Tòa án.
1.3.1.3 Quyết định kỷ luật buộc thôi việc
Quyết định kỷ luật nhằm mục đích chấm dứt quan hệ lao động với người lao động
là một hình thức xử lý nghiêm khắc, là chế tài nặng nhất được áp dụng với người lao
động nói chung và cơng chức nhà nước nói riêng20. Bởi nó tác động trực tiếp đến cuộc
sống, đến “cần câu cơm” của người lao động, không những thế cịn tác động gián tiếp
tới gia đình, tới những đối tượng mà người lao động đang trực tiếp nuôi dưỡng. Chính
vì tính chất nghiêm trọng, vì sự ảnh hưởng của việc chấm dứt quan hệ lao động đối với
người lao động là rất lớn nên nhằm tránh tình trạng người có thẩm quyền lạm dụng
quyền quản lý của mình để buộc thơi việc trái pháp luật thì cần có một cơ chế giúp họ
bảo vệ quyền lợi cho mình trong trường hợp không đồng ý với quyết định chấm dứt
quan hệ lao động đó. Trong những trường hợp như vậy, để bảo vệ quyền lợi cho mình,
người lao động có thể kiện ra tòa án nhân dân để yêu cầu xem xét lại tính đúng đắn của
quyết định đó bằng con đường tư pháp thay vì việc khiếu nại đến người có thẩm quyền.
Cùng là chấm dứt quan hệ lao động với người lao động dưới hình thức kỷ luật lao
động nhưng Luật Lao động lại sử dụng thuật ngữ “sa thải” trong khi Luật Cán bộ,
Cơng chức lại nói là “buộc thôi việc”. Cách dùng từ khác nhưng hệ quả pháp lý giống
nhau. Có chăng, sự khác nhau trong cách sử dụng thuật ngữ là muốn nói đến tính chất
của quan hệ lao động đó. Luật Lao động dùng từ “sa thải” là nhấn mạnh tính chất làm
cơng, ăn lương, tính hợp đồng (dân sự), tính chất phụ thuộc và thể hiện quyền quản lý
của người sử dụng lao động. Cịn Luật Cán bộ Cơng chức nói là “buộc thơi việc” vì
cơng chức được tuyển, được hưởng lương từ nguồn ngân sách nhà nước, là “nhân sự”
của nhà nước nên khơng “sa thải” mà “buộc thơi việc”, mang tính hành chính nhà

nước hơn.
20

Điều 79 Luật Cán bộ Cơng chức năm 2008 quy định về “Các hình thức kỷ luật đối với công chức”

19