Xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

LÊ VĂN HIỀN

XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI HÀNH VI
CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT TRỒNG LÚA
KHƠNG ĐƯỢC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC
CĨ THẨM QUYỀN CHO PHÉP

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI HÀNH VI
CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT TRỒNG LÚA
KHƠNG ĐƯỢC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC
CÓ THẨM QUYỀN CHO PHÉP

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS Cao Vũ Minh
Học viên: Lê Văn Hiền
Lớp: Cao học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Khóa: 25-26

Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn Thạc sĩ luật học với đề tài: “Xử phạt vi phạm
hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được
cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép” là cơng trình nghiên cứu do chính tơi
thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Cao Vũ Minh. Luận văn có sử
dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thơng tin
này đều được trích dẫn nguồn cụ thể và chính xác. Các số liệu, thơng tin được sử
dụng trong Luận văn là hoàn toàn khách quan và trung thực.
Tác giả

Lê Văn Hiền


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ...................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................. 1
2. Tình hình nghiên cứu và sự lựa chọn đề tài .................................................. 2
3. Mục đích, phạm vi nghiên cứu đề tài ............................................................. 3
4. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................ 4
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài .......................................... 4
6. Cơ cấu của đề tài ............................................................................................. 5
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA XỬ PHẠT VI PHẠM
HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI HÀNH VI CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT
TRỒNG LÚA KHƠNG ĐƯỢC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC CÓ THẨM QUYỀN
CHO PHÉP .............................................................................................................. 6
1.1. Vi phạm hành chính liên quan đến hành vi chuyển mục đích sử dụng
đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép .......... 6

1.1.1. Khái niệm đất đai ................................................................................. 6
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai ...... 8
1.1.3. Vi phạm hành chính liên quan đến hành vi chuyển mục đích sử
dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép
- một loại vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai ................................ 15
1.2. Xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng
đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép ........ 20
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi
chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền cho phép ................................................................................... 20
1.2.2. Mục đích xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục
đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền
cho phép ....................................................................................................... 25
1.2.3. Nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục
đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền
cho phép. ...................................................................................................... 27


1.2.4. Hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi
phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa
khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép ........................... 33
1.2.5. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển
mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền cho phép ............................................................................................ 35
1.2.6. Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục
đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền
cho phép ....................................................................................................... 37
1.2.7. Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục
đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền
cho phép ....................................................................................................... 38

Kết luận chương 1 ................................................................................................. 41
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TRẠNG HOẠT
ĐỘNG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI HÀNH VI CHUYỂN
MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT TRỒNG LÚA KHÔNG ĐƯỢC CƠ QUAN NHÀ
NƯỚC CÓ THẨM QUYỀN CHO PHÉP VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HỒN
THIỆN .................................................................................................................... 43
2.1. Tình hình vi phạm hành chính về hành vi chuyển mục đích sử dụng đất
trồng lúa khơng được cơ quan có thẩm quyền cho phép và nguyên nhân .... 43
2.2. Thực trạng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi
chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan có thẩm quyền
cho phép và giải pháp hoàn thiện..................................................................... 46
2.2.1. Những mặt tích cực ........................................................................... 46
2.2.2. Những vướng mắc, bất cập và giải pháp hoàn thiện ........................ 47
2.3. Thực trạng xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục
đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan có thẩm quyền cho phép và
giải pháp hồn thiện.......................................................................................... 58
2.3.1. Những mặt tích cực ........................................................................... 58
2.3.2. Những vướng mắc, bất cập và giải pháp hoàn thiện ........................ 60
Kết luận chương 2 ................................................................................................. 68


Kết luận chung....................................................................................................... 70
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

Đất đai không chỉ là tài nguyên thiên nhiên quý giá của quốc gia mà cịn là
yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại, phát triển của xã hội. Ngoài ra, đất đai cịn là
tư liệu sản xuất chính, là một bộ phận không thể tách rời của lãnh thổ quốc gia, gắn
liền với chủ quyền quốc gia.
Với việc đô thị hóa ở các huyện ngoại thành ngày càng nhanh, dưới áp lực
tăng dân số, cũng như nhu cầu về nhà ở của người dân ngày càng cao đã nảy sinh
xu hướng chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất từ đất trồng lúa sang các đất loại đất
khác. Bên cạnh hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền cho phép thì vẫn tồn tại tình trạng chuyển mục đích sử dụng
đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Hiện nay, tại
các huyện ngoại thành Thành phố Hồ Chí Minh như Nhà Bè, Bình Chánh, Củ Chi,
Hóc Mơn, hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền cho phép nhằm mục đích trục lợi diễn ra phổ biến và nghiêm
trọng, gây khó khăn trong cơng tác quản lý nhà nước.
Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói chung và hành vi chuyển mục
đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép
tuy không nguy hiểm bằng tội phạm nhưng lại diễn ra rất phức tạp, gây thiệt hại cho
Nhà nước, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Nhằm bảo đảm hiệu quả cơng tác
đấu tranh, phịng chống vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thì xử phạt hành
chính được xem là một giải pháp hữu hiệu. Hiện nay, Chính phủ đã ban hành Nghị
định số 102/2014/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Bên cạnh tiến bộ đạt được thì những quy định hiện hành về xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai vẫn còn nhiều bất cập. Nhiều quy định pháp luật chưa
cụ thể, rõ ràng, từ đó gây khó khăn trong việc áp dụng vào thực tiễn. Song song đó,
về mặt thực tiễn do một bộ phận cơ quan nhà nước có sự xem nhẹ trong cơng tác
quản lý, xử phạt các vi phạm hành chính, coi thường những vi phạm hành chính
nhỏ, hoặc có sự tiếp tay của một bộ phận cán bộ nhà nước nên dẫn đến việc xử lý
không cương quyết, không nghiêm minh, khơng triệt để các hành vi chuyển mục
đích sử dụng đất trồng lúa không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép.

2

Vì vậy, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn hành vi vi phạm và xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai cụ thể là xử phạt đối với hành vi chuyển mục đích
sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép góp
phần lập lại trật tự, kỷ cương, phịng chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất
đai. Vì những lý do nêu trên, tác giả đã chọn đề tài “Xử phạt vi phạm hành chính
đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền cho phép” để nghiên cứu và làm Luận văn Cao học.
2. Tình hình nghiên cứu và sự lựa chọn đề tài
Thơng qua q trình nghiên cứu, tác giả nhận thấy liên quan đến đề tài của
mình đã có một số cơng trình nghiên cứu sau đây:
Sách chuyên khảo Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành chính năm
2012 do PGS.TS Nguyễn Cảnh Hợp làm chủ biên, Nxb. Hồng Đức năm 2017. Đây
là cơng trình nghiên cứu, bình luận chun sâu các quy định của Luật Xử lý vi
phạm hành chính năm 2012. Trong đó có các quy định về vi phạm hành chính xử
phạt vi phạm hành chính nói chung. Tuy nhiên, nội dung của cuốn sách chỉ dừng lại
ở góc độ bình luận các điều luật trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012
chứ chưa phân tích, đánh giá, bình luận một cách tồn diện các quy định xử phạt vi
phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Trên tinh thần tiếp thu các kết quả
nghiên cứu trong cuốn sách này, tác giả sẽ tiếp tục phát triển, mở rộng để phân tích,
đánh giá một cách đầy đủ, chi tiết hơn các quy định của pháp luật có liên quan về
vấn đề này.
Bài viết “Kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai” của tác giả Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước
và pháp luật số 4, năm 2017. Đây là một bài viết mang tính chất “tiểu nghiên cứu”
liên quan trực tiếp đến nội dung của đề tài. Tuy nhiên, bài viết chỉ mới đi sâu phân
tích bất cập trong các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh

vực đất đai chứ chưa đánh giá một cách toàn diện các quy định về xử phạt vi phạm
hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Luận văn sẽ kế thừa kết quả nghiên cứu
trong bài viết này và tiếp tục phát triển, mở rộng để nghiên cứu một cách chuyên


3

sâu, tồn diện về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử
dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép.
Qua đó có thể thấy rằng, việc nghiên cứu đề tài “Xử phạt vi phạm hành chính
đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền cho phép” cịn ít được quan tâm nghiên cứu, vì đây là một đề
tài mang tính chuyên sâu. Ở luận văn này, tác giả sẽ phân tích, đánh giá một cách
tồn diện các quy định của pháp luật cũng như thực tiễn xử phạt vi phạm hành
chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền cho phép. Đồng thời đưa ra các kiến nghị hồn thiện pháp
luật cũng như cơng tác thi hành pháp luật trên thực tế. Do đó, nội dung của đề tài
đáp ứng được điều kiện về tính mới cũng như có khả năng ứng dụng cao.
3. Mục đích, phạm vi nghiên cứu đề tài
Mục đích đề tài là nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, phân tích,
đánh giá một cách tồn diện các quy định của pháp luật cũng như thực tiễn xử phạt
hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Trên cơ sở đó đưa ra những đề xuất kiến
nghị hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển
mục đích sử dụng đất trồng lúa không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho
phép cũng như cơng tác thi hành pháp luật trên thực tế.
Xuất phát từ mục đích trên, tác giả xác định:
- Tìm hiểu và làm sáng tỏ các vấn đề lý luận có liên quan đến vấn đề nghiên
cứu của đề tài.

- Đánh giá và làm sáng tỏ các quy định pháp luật, cách thức điều chỉnh của
các cơ quan nhà nước trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi
chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền cho phép.
- Làm sáng tỏ thực trạng tình hình xử phạt vi phạm hành chính và những vấn
đề pháp lý phát sinh trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi
chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền cho phép.


4

4. Phương pháp nghiên cứu
Để làm rõ các vấn đề cần nghiên cứu, đề tài dựa trên cơ sở phương pháp luận
duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, đồng thời sử dụng các phương pháp nghiên
cứu cụ thể sau: Phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp so sánh; phương
pháp thống kê; phương pháp phỏng vấn chuyên gia, phương pháp điều tra xã hội
học. Cụ thể:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để phân tích các vấn đề lý
luận cũng như quy định của pháp luật liên quan đến trách nhiệm hành chính, vi
phạm hành chính liên quan đến hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa
khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép.
- Phương pháp so sánh được sử dụng trong đánh giá các quy định của pháp
luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất
trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép qua các thời kỳ để
thấy được sự thay đổi của pháp luật về vấn đề này.
- Phương pháp thống kê được sử dụng để tập hợp các quy định pháp luật có
liên quan cũng như các số liệu, báo cáo, vụ việc từ thực tiễn xử phạt vi phạm hành
chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền cho phép.

- Phương pháp điều tra xã hội học được sử dụng để thu thập ý kiến đánh giá
của cá nhân, tổ chức về các vi phạm liên quan đến chuyển mục đích sử dụng đất
trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép.
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
Việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về xử phạt vi phạm hành
chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền cho phép có ý nghĩa hết sức quan trọng và cần thiết trong
bối cảnh hiện nay. Do đó, nội dung của đề tài đáp ứng được điều kiện về tính mới
cũng như có khả năng ứng dụng cao. Những kiến nghị của luận văn hy vọng sẽ đem
lại kết quả thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật, góp phần bảo đảm
cho pháp luật về đất đai được thực hiện nghiêm minh. Từ đó, nâng cao hơn nữa
hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực này.


5

Đề tài còn là tài liệu tham khảo cho sinh viên, học viên và những ai quan tâm
đến đề tài này. Mặt khác, với chủ trương của Đảng và Nhà nước ta là tăng cường
nguyên tắc pháp quyền trong quản lý nhà nước nói chung và trong lĩnh vực đất đai
nói riêng thì đề tài sẽ là tài liệu bổ ích cho những người làm công việc thực tiễn như
cán bộ, công chức công tác tại Ủy ban nhân dân, lực lượng thanh tra chuyên
ngành...
6. Cơ cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài gồm có
hai chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý xử phạt hành chính đối với hành vi
chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền cho phép
Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực trạng hoạt động xử phạt vi phạm
hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ

quan nhà nước có thẩm quyền cho phép và một số giải pháp hoàn thiện.


6

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
ĐỐI VỚI HÀNH VI CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT TRỒNG LÚA
KHƠNG ĐƯỢC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC CĨ THẨM QUYỀN CHO PHÉP
1.1. Vi phạm hành chính liên quan đến hành vi chuyển mục đích sử
dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép
1.1.1. Khái niệm đất đai
Đất đai là tài sản vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, dân tộc, của mỗi con
người. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở
hữu. Sau thời kỳ đổi mới, pháp luật đã mạnh dạn trao quyền và ngày càng mở rộng
quyền cho người sử dụng đất nhằm bảo đảm từng thửa đất được khai thác, sử dụng
hiệu quả. Khi chuyển từ nền kinh tế kế hoạch, tập trung bao cấp sang kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất nước ngày càng hội nhập sâu với kinh tế
thế giới nên pháp luật về đất đai cũng phải thường xuyên thay đổi cho phù hợp.
Pháp luật về đất đai và hệ thống pháp luật liên quan ngày càng hoàn thiện nhằm
điều chỉnh kịp thời và hiệu quả các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực này. Theo Từ
điển Từ và Ngữ Việt Nam thì “đất đai” là “đất để sử dụng”1. Theo Tổ chức lương
thực Thế giới (FAO) thì đất đai “là một đơn vị đất được đặt trong điều kiện tự
nhiên cụ thể bao gồm các thuộc tính: khí hậu, địa hình, địa chất, nước, thổ nhưỡng,
trầm tích, sinh vật”2. Như vậy, cách định nghĩa của Tổ chức lương thực Thế giới
(FAO) có phần cụ thể hơn so với từ điển Việt Nam bởi đã nói lên các thuộc tính của
đất đai. Dưới góc độ địa chất học, đất đai là một khoảng không gian trải dài vô tận
từ trung tâm trái đất tới vô cực trên trời và liên quan đến nó là một loạt các quyền
lợi khác nhau quyết định những gì có thể thực hiện được với đất3. Dưới góc độ pháp
lý thì đất đai là một vùng đất có ranh giới, vị trí, diện tích cụ thể và có các thuộc

tính tương đối ổn định hoặc thay đổi nhưng có tính chu kỳ, có thể dự đốn được, có
ảnh hưởng tới việc sử dụng đất trong hiện tại và tương lai của các yếu tố tự nhiên,
kinh tế - xã hội như: thổ nhưỡng, khí hậu, địa hình, địa mạo, địa chất, thủy văn, thực
vật, động vật cư trú và hoạt động sản xuất của con người4. Như vậy, khái niệm đất
1

Nguyễn Lân (2006), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng hợp Tp. Hồ Chí Minh, tr. 594.
Trường Đại học Nơng Lâm Tp. Hồ Chí Minh, Huỳnh Thanh Hiền (2015), Tài liệu giảng dạy môn đánh giá
đất đai, tr. 31 - 32.
3
Trần Văn Lâm (1996), Những vấn đề cơ bản về Địa chất học, Nxb. Tổng Hợp, tr. 48.
4
Khoản 2 Điều 4 Quy định kỹ thuật Điều tra thối hóa đất ban hành kèm theo Thông tư số 14/2012/TTBTNMT ngày 26/11/2012 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường.
2


7

đai theo quy định của pháp luật Việt Nam tiệm cận với định nghĩa về đất đai của Tổ
chức lương thực Thế giới (FAO). Điều này có nghĩa đất đai khơng chỉ là một vùng
đất có ranh giới mà gắn với nó cịn có những thuộc tính nhất định ảnh hưởng tới
việc sử dụng đất trong hiện tại và tương lai.
Đất đai có một vai trị đặc biệt quan trọng trong đời sống xã hội, là tài sản
lớn, thiết thân đối với mỗi con người. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì
đất đai được chia thành ba loại: i. đất nông nghiệp (Đất trồng cây hàng năm gồm đất
trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; Đất trồng cây lâu năm; Đất rừng sản
xuất; Đất rừng phịng hộ; Đất rừng đặc dụng; Đất ni trồng thủy sản; Đất làm
muối; Đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà
khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên
đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm…); ii. đất phi nông nghiệp

(Đất ở gồm đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị; Đất xây dựng trụ sở cơ quan; Đất sử
dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh; Đất xây dựng cơng trình sự nghiệp gồm
đất xây dựng trụ sở của tổ chức sự nghiệp; đất xây dựng cơ sở văn hóa, xã hội, y tế,
giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, ngoại giao và cơng
trình sự nghiệp khác; Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; Đất sử dụng vào
mục đích cơng cộng; Đất cơ sở tơn giáo, tín ngưỡng; Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa,
nhà tang lễ, nhà hỏa táng; Đất sơng, ngịi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên
dùng; Đất phi nông nghiệp khác gồm đất làm nhà nghỉ, lán, trại cho người lao
động…); iii. đất chưa sử dụng5.
Phân loại đất đóng vai trị rất quan trọng bởi đó là cơ sở để cơ quan quản lý
nhà nước về đất đai áp dụng các quy chế một các hợp lý đối với từng chủ thể có
quyền sử dụng đất. Do mỗi một nhóm đất có một cơ chế pháp lý riêng quy định về
chủ thể được giao đất, mục đích sử dụng đất, thời gian sử dụng cũng như hạn mức
giao đất nên nhất thiết phải có sự phân loại nhằm áp dụng các quy chế pháp lý cụ
thể điều chỉnh. Ngoài ra, phân loại đất cũng là cơ sở để các chủ thể có quyền sử
dụng đất tiến hành sử dụng đất một cách hợp lý nhằm nâng cao hiệu quả của việc sử
dụng đất. Với ý nghĩa đó, “sử dụng đất khơng đúng mục đích” hay “tự ý chuyển
mục đích sử dụng khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép” là
những hành vi bị pháp luật nghiêm cấm6.

5
6

Điều 10 Luật Đất đai năm 2013.
Khoản 3 Điều 12 Luật Đất đai năm 2013.


8

1.1.2. Khái niệm, đặc điểm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

1.1.2.1. Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Khi đề cập đến pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính thì một trong những
vấn đề cần được quan tâm hàng đầu là cơ sở của việc xử phạt. Cơ sở pháp lý của
việc xử phạt vi phạm hành chính là có hành vi vi phạm được pháp luật quy định.
Việc nghiên cứu về khái niệm vi phạm hành chính vừa có ý nghĩa lý luận vừa mang
tính thực tiễn sâu sắc.
Khái niệm vi phạm hành chính được định nghĩa lần đầu tiên trong Pháp lệnh
Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989. Theo đó, khoản 2, Điều 1 Pháp lệnh Xử
phạt vi phạm hành chính năm 1989 quy định: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá
nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý
Nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải
bị xử phạt vi phạm hành chính”. Tuy nhiên, khái niệm này lại tồn tại rất nhiều bất
cập. Cụ thể, khái niệm này thiếu các dấu hiệu về năng lực trách nhiệm hành chính
của chủ thể và có sự khơng chính xác khi cho rằng các quy tắc quản lý nhà nước là
khách thể của vi phạm hành chính7.
Khác với Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989, Pháp lệnh Xử lý
vi phạm hành chính năm 1995 khơng đưa ra khái niệm trực tiếp về vi phạm hành
chính. Khái niệm này chỉ được quy định gián tiếp thông qua khái niệm xử phạt vi
phạm hành chính. Theo đó, “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá
nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vơ ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà
chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị
xử phạt hành chính” (Điều 1). Sau này, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm
2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) cũng đã kế thừa cách quy định này. Theo
đó, “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức
(sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy
định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy
định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính” (khoản 2 Điều 1). Thiết nghĩ, vi
phạm hành chính là khái niệm cơ bản nhất của pháp luật về xử phạt nên không thể
được quy định gián tiếp thông qua một khái niệm khác. Việc đưa ra định nghĩa về vi
phạm hành chính sẽ tạo ra cách hiểu thống nhất, chính xác về vi phạm hành chính

7

Lê Vương Long (2003), “Một số vấn đề hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”, Tạp chí Luật
học số 9.


9

và cũng là cơ sở để dự liệu đúng các loại vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực
quản lý nhà nước8.
Đáp ứng đòi hỏi khách quan này, ngày 20/6/2012, Quốc hội ban hành Luật
Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã
đưa ra định nghĩa cụ thể về vi phạm hành chính. Theo đó, vi phạm hành chính là
hành vi có lỗi, do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về
quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị
xử phạt vi phạm hành chính9. Mặc dù đã được quy định cụ thể bằng luật nhưng định
nghĩa “vi phạm hành chính” vẫn có những hạn chế nhất định về kỹ thuật lập pháp.
Trước hết, cụm từ “mà khơng phải là tội phạm hình sự” rất dễ làm cho
những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính “chờ đợi” cơ quan hình sự
phán xét hành vi đó khơng phải là tội phạm thì mới xem là vi phạm hành chính.
Tiếp theo, khách thể của vi phạm hành chính khơng chỉ là các quy tắc quản
lý nhà nước mà cịn là quyền và lợi ích hợp pháp của mọi cá nhân, tổ chức. Cụm từ
“vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước” chưa thể hiện rõ được khách
thể bảo vệ là quyền và lợi ích hợp pháp của mọi cá nhân, tổ chức.
Trên cơ sở khái niệm vi phạm hành chính nói chung, có thể tìm hiểu về khái
niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Hiện nay, việc xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai được điều chỉnh bởi Nghị định số 102/2014/NĐCP của Chính phủ ngày 10/11/2014. Tuy nhiên, Nghị định số 102/2014/NĐ-CP lại
không đưa ra khái niệm về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Có lẽ nhà làm
luật cho rằng đã khái niệm vi phạm hành chính trong Luật Xử lý vi phạm hành
chính năm 2012 thì khơng cần phải có khái niệm vi phạm hành chính trong các lĩnh

vực cụ thể (đất đai, báo chí, mơi trường…). Tuy nhiên, dù thế nào đi chăng nữa thì
sợ “phớt lờ” này cũng có những hạn chế nhất định bởi vi phạm hành chính khơng
thể nói chung chung mà phải gắn với từng lĩnh vực cụ thể. Do đó, khái niệm vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng và khái niệm vi phạm hành chính
trong các lĩnh vực cụ thể nói chung cần được định danh rõ ràng, cụ thể để từ đó có
thể xác định được các dấu hiệu đặc trưng của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đó.
Trước khi Chính phủ ban hành Nghị định số 102/2014/NĐ-CP thì việc xử
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai được thực hiện theo Nghị định số
8

Nguyễn Cảnh Hợp - Cao Vũ Minh (2011), “Hoàn thiện pháp luật về vi phạm hành chính từ kinh nghiệm
của Liên bang Nga”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 18.
9
Khoản 1 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.


10

105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009. Khác với Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, Nghị
định số 105/2009/NĐ-CP lại đưa ra định nghĩa rõ ràng về vi phạm hành chính trong
lĩnh vực đất đai. Cụ thể, khoản 2 Điều 1 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP quy định:
“vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định trong Nghị định này là hành vi
cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất, tổ chức, cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt
động dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định của pháp luật về đất đai mà chưa đến
mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật”. Điều đáng tiếc
là khi thay thế Nghị định số 105/2009/NĐ-CP, Nghị định số 102/2014/NĐ-CP lại
không đưa ra một khái niệm nào về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Như
đã trình bày, đây là một bước “thụt lùi” trong việc ban hành văn bản pháp luật điều
chỉnh việc xử phạt vi phạm hành chính liên quan đến lĩnh vực này.
Theo tác giả, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai diễn ra rất phổ biến,

có tính chất và mức độ nguy hiểm khá cao. Do đó, vấn đề cấp thiết là cần có định
nghĩa trực tiếp, cụ thể và chính xác về khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực
này. Từ những phân tích trên, tác giả có thể đưa ra định nghĩa vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai như sau: “vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là hành
vi trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do tổ chức, cá nhân có năng lực trách
nhiệm pháp luật hành chính thực hiện, vi phạm các quy định pháp luật đất đai mà
theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính”.
1.1.2.2. Đặc điểm của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Muốn xác định một hành vi có phải là vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai hay khơng thì cần xác định các đặc điểm của vi phạm hành chính trong lĩnh vực
này. Nhìn chung, vi phạm hành chính trong lĩnh vực này thường có những đặc điểm
sau:
Thứ nhất, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thường thể hiện dưới
dạng hành động.
Mặt khách quan của vi phạm hành chính là những dấu hiệu biểu hiện ra bên
ngồi mà con người có thể nhận biết được. Trong mặt khách quan của vi phạm hành
chính thì hành vi trái pháp luật là dấu hiệu bắt buộc. Hành vi trái pháp luật thường
được thể hiện dưới dạng hành động hoặc khơng hành động.
Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thể hiện dưới dạng hành động như:
Chuyển mục đích sử dụng sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng; Chuyển mục
đích sử dụng sang đất ni trồng thủy sản, đất làm muối; Chuyển mục đích sử dụng


11

sang đất phi nông nghiệp; Lấn đất, Chiếm đất; Cản trở cho việc sử dụng đất của
người khác; Tự ý chuyển nhượng quyền sử dụng đất dưới hình thức phân lô, bán
nền trong dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở; Tự ý bán, mua tài sản gắn liền
với đất được Nhà nước cho thuê thu tiền thuê đất hàng năm mà không đủ điều
kiện…

Những vi phạm thể hiện dưới dạng không hành động như: Không đăng ký đất
đai; Không cung cấp thông tin, giấy tờ, tài liệu có liên quan đến việc thanh tra, kiểm
tra, thu thập chứng cứ để giải quyết tranh chấp đất đai của Tịa án nhân dân… tuy có
nhưng khơng chiếm đa số. Sở dĩ như vậy vì đất đai gắn liền với cuộc sống hàng ngày
của mỗi con người. Trên mảnh đất đấy, con người luôn tiến hành hàng loạt các hoạt
động để phục vụ cho nhu cầu của bản thân, của gia đình và xã hội. Chính vì tính chất
“động” đó mà vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thường thể hiện dưới dạng
hành động. Bằng chứng là trong Nghị định số 102/2014/NĐ-CP thì hành vi vi phạm
dưới dạng hành động vẫn chiếm đa số so với hành vi vi phạm thể hiện dưới dạng
không hành động. Theo thống kê của tác giả, trong 53 hành vi vi phạm bị xử phạt
trong lĩnh vực đất đai thì có đến 50 hành vi thể hiện dưới dạng hành động (chiếm 94
%), cịn các vi phạm thể hiện dưới dạng khơng hành động chỉ khoảng 03 hành vi
(chiếm 06 %).
Thứ hai, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thường mang tính chất
kéo dài.
Trong lịch sử dân tộc, đất đai gắn với quá trình khai hoang, lập ấp, mở rộng
và bảo vệ bờ cõi. Lịch sử đất đai Việt Nam trải qua nhiều giai đoạn với nội dung
khác nhau dựa vào điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể. Suốt thời kỳ quân chủ, các triều
đại Việt Nam đều ban hành luật lệ tôn trọng và bảo vệ tư điền, tư thổ, không ai được
xâm phạm đất tư. Nếu có xâm phạm đất tư thì nhà nước chiếu theo giá trị bồi
thường cho sở hữu chủ. Người ta có quyền mua đi, bán lại, cầm cố, tặng nhượng
hoặc để lại cho con cháu10. Vào thời kỳ thực dân cai trị (1858 - 1945), hầu hết ruộng
đất bị giai cấp địa chủ trong nước cùng bọn thực dân chiếm đoạt, người dân nói
chung và người nơng dân nói riêng trở nên “trắng tay”. Người nơng dân đấu tranh
địi lại đất đai mà họ gọi là “tấc đất của tổ tiên”. Bên cạnh đó, với truyền thống của
một nền văn minh nông nghiệp lúa nước, đất đai đối với người dân càng trở nên quý
giá. “Tấc đất tấc vàng” là câu châm ngôn mà người dân Việt Nam luôn luôn ghi
10

Nguyễn Đình Đầu (1992), Chế độ cơng điền, cơng thổ trong lịch sử khai hoang, lập ấp ở Nam kỳ lục tỉnh,

Hội sử học Việt Nam, Hà Nội, tr. 192.


12

nhớ. Do đó, trong bối cảnh “đất chật người đơng”, kinh tế, hạ tầng giao thông phát
triển mạnh mẽ, cơ sở vật chất ngày thay đổi thì nhu cầu sử dụng đất của người dân
càng cao. Nếu không đủ đất để cư trú, canh tác, làm ăn thì nhiều người sẵn sàng
thực hiện các hành vi lấn chiếm đất. Khi nhu cầu đất ở tăng cao thì người dân khơng
ngần ngại tự ý chuyển mục đích sử dụng đất bất chấp sự cho phép của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền. Đối với những vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thì
một đặc trưng cơ bản là hành vi vi phạm mang tính chất kéo dài. Nếu trong lĩnh vực
giao thơng, các vi phạm hành chính diễn ra và có thể chấm dứt ngay (vượt đèn đỏ,
khơng có tín hiệu báo khi rẽ…) thì trong lĩnh vực đất đai, nhiều vi phạm mang tính
chất kéo dài. Đơn cử, các hành vi chiếm đất, lấn đất thường được thực hiện liên tục,
mang tính kéo dài. Theo số liệu báo cáo của Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện
Nhà Bè thì trên địa bàn huyện có khoảng 20 trường hợp chiếm đất, lấn đất mà thời gian
chiếm đất, lấn đất lên đến 5 năm. Cá biệt có trường hợp hộ gia đình lấn đất đến gần 20
năm mới bị phát hiện11. Tương tự, trên địa bàn cảu huyện Củ Chi, có khoảng 48 trường
hợp lấn đất, chiếm đất lên đến gần 10 năm12.
Thứ ba, chủ thể vi phạm trong lĩnh vực đất đai thường là tổ chức, cá nhân đủ
18 tuổi trở lên. Đặc biệt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này còn được thực hiện
bởi các chủ thể khá đặc thù là hộ gia đình, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo.
Cũng như nhiều lĩnh vực khác, trong lĩnh vực đất đai thì chủ thể thực hiện
hành vi vi phạm là tổ chức, cá nhân có năng lực trách nhiệm hành chính. Theo quy
định của pháp luật hiện hành, cá nhân là chủ thể của vi phạm hành chính phải là
người khơng mắc các bệnh dẫn đến mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều
khiển hành vi và đạt độ tuổi theo quy định pháp luật13. Về nguyên tắc, người từ đủ
14 tuổi trở lên là chủ thể của vi phạm hành chính nhưng trong lĩnh vực đất đai thì
chủ thể của vi phạm hành chính thường ở độ tuổi từ đủ 18 tuổi trở lên. Nghiên cứu

thực nghiệm cho thấy, các vi phạm phổ biến trong lĩnh vực đất đai là lấn đất, chiếm
đất, tự ý chuyển nhượng quyền sử dụng đất dưới hình thức phân lô, bán nền trong
dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở… đều do người đã thành niên vi phạm.
Trong lĩnh vực giao thơng, trật tự an tồn xã hội thì người chưa đủ 18 tuổi - tức
người chưa thành niên thường xuyên bị xử phạt vi phạm hành chính do dễ bị kích
11

Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện Nhà Bè, Báo cáo tình hình hoạt động năm 2017, ngày 06/12/2017.
Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện Củ Chi, Báo cáo tình hình hoạt động năm 2017, ngày 14/12/2017.
13
Trường Đại học Luật Hà Nội (2012), Nguyễn Minh Hương chủ biên, Giáo trình Luật Hành chính Việt
Nam, Nxb. Công an nhân dân, tr. 321.
12


13

động, dụ dỗ, lôi kéo14. Khác với lĩnh vực giao thơng, trật tự an tồn xã hội, vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai thường do người đã thành niên vi phạm. Rất hiếm
các vi phạm được thực hiện bởi người chưa thành niên. Có lẽ khi bước vào độ tuổi
trưởng thành và phát triển đầy đủ về thể chất, tâm sinh lý thì con người mới ý thức
hết giá trị lớn lao do đất đai mang lại. Do đó, khi nhu cầu sử dụng đất tăng cao,
nhằm thỏa mãn các nhu cầu này mà nhiều cá nhân đã bất chấp các quy định pháp
luật, từ đó dẫn đến vi phạm hành chính trong lĩnh vực này.
Khác với một số lĩnh vực, chủ thể vi phạm hành chính thường là cá nhân thì
trong lĩnh vực đất đai, chủ thể vi phạm hành chính là tổ chức chiếm số lượng khá
nhiều. Trong 5 năm từ 2012 - 2017, có đến 1.042 tổ chức bị xử phạt vi phạm vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Riêng năm 2017, Bộ Tài nguyên và Môi
trường đã xử phạt vi phạm hành chính 97 tổ chức vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai15. Bên cạnh đó, vi phạm hành chính trong lĩnh vực này còn được thực

hiện bởi chủ thể đặc trưng là hộ gia đình. Theo thống kê, trong năm 2017, Phịng
Tài ngun và Mơi trường huyện Nhà Bè đã tham mưu Chủ tịch Ủy ban nhân dân
huyện Nhà Bè xử phạt 15 hộ gia đình có hành vi vi phạm hành chính về đất đai16.
Tương tự, trong năm 2017, Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện Hóc Mơn đã tham
mưu Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện Hóc Mơn xử phạt 21 hộ gia đình có hành vi vi
phạm hành chính về đất đai17.
Ngồi ra, theo Điều 2 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP thì đối tượng bị xử
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai khơng chỉ là cá nhân, tổ chức mà
cịn có thể là hộ gia đình, cộng đồng dân cư hoặc cơ sở tơn giáo. Nhìn chung, đây là
những chủ thể đặc thù tham gia vào các quan hệ pháp luật đất đai. Trong quá trình
tham gia các quan hệ pháp luật này, tất yếu phát sinh các vi phạm hành chính và
phải bị xử phạt vi phạm hành chính.
Thứ tư, hành vi vi phạm trong lĩnh vực đất đai đa phần thể hiện với hình thức
lỗi cố ý.

14

Cao Vũ Minh (2015), “Hồn thiện quy định pháp luật về biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng nhằm bảo
vệ quyền của người chưa thành niên theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp
số 20.
15
Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, Báo cáo tình hình xử phạt vi phạm hành chính về đất đai năm
2017 ngày 20/12/2017, tr. 12.
16
Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện Nhà Bè, Báo cáo tình hình hoạt động năm 2017, ngày 06/12/2017.
17
Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện Hóc Mơn, Báo cáo tình hình hoạt động năm 2017, ngày 20/12/2017.


14

Lỗi là dấu hiệu bắt buộc trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính nói
chung và vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Tuy chủ thể có thực
hiện hành vi trái pháp luật nhưng khơng có lỗi thì khơng thể xem là vi phạm. Do đó,
lỗi là yếu tố khơng thể thiếu trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính. Vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai thường không phân biệt lỗi cố ý hay lỗi vơ ý vì
các vi phạm hành chính trong lĩnh vực này đều ít nhiều gây nguy hiểm cho xã hội.
Tuy nhiên, vi phạm hành chính trong lĩnh vực này đa phần được thực hiện với lỗi cố
ý. Phần lớn người sử dụng đất là cá nhân, tổ chức, hộ gia đình, cộng đồng dân cư,
cơ sở tơn giáo đều là những chủ thể nhận thức rõ ràng về pháp luật và ý thức được
các quyền năng liên quan đến việc sử dụng đất của mình. Bên cạnh đó, trong thời
gian qua, Bộ Tài ngun và Mơi trường, các Sở Tài ngun và Mơi trường, thậm
chí là các Phịng Tài ngun và Mơi trường đã chú trọng thực hiện các biện pháp
tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai nhằm bảo đảm hiệu quả đối
với hoạt động quản lý nhà nước về đất đai. Do đó, các chủ thể vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai hoàn toàn nhận thức rõ ràng về hành vi của mình. Và như
vậy, nếu thực hiện hành vi trái pháp luật thì rõ ràng vi phạm này được thực hiện với
lỗi cố ý.
Theo khảo sát bằng phiếu điều tra xã hội học đối với 100 hộ gia đình, cá
nhân sử dụng đất trên địa bàn các huyện ngoại thành của Tp. Hồ Chí Minh, khi
được hỏi “Khi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất phi nơng nghiệp thì
anh chị sẽ làm gì nhằm bảo đảm đúng quy định pháp luật” thì có đến 98 % (98 hộ
gia đình, cá nhân) có câu trả lời là “Phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm
quyền”, chỉ có 2 % (2 hộ gia đình, cá nhân) có câu trả lời là “Không cần xin phép”.
Mặc dù trên thực tế, tỷ lệ các hộ gia đình, cá nhân không tuân thủ quy định về việc
xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền là cao hơn rất nhiều, nhưng kết quả khảo
sát cho thấy đa số họ đều hiểu biết về quy định pháp luật.
Bên cạnh đó, cũng vì hiểu biết pháp luật nên nhiều người tìm cách “lách
luật” hoặc có cách để vượt qua sự quản lý của lực lượng chức năng. Theo thống kê,
tính đến năm 2017, các vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai chiếm số lượng

lớn so với các vi phạm hành chính trong các lĩnh vực khác. Vi phạm hành chính bị
xử phạt trong lĩnh vực đất đai chỉ xếp sau nhóm vi phạm “đáng báo động” là giao


15

thơng, an ninh trật tự, an tồn xã hội, xây dựng và “hơn hẳn” các vi phạm trong lĩnh
vực hàng khơng dân dụng, chăn ni, thú y18.
Tóm lại, các đặc điểm của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai giúp ta
phân biệt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này với lĩnh vực khác. Từ đó, giúp cho
cơng tác xử phạt trong lĩnh vực đất đai được thực hiện đúng pháp luật và phù hợp
với tính chất của hành vi vi phạm.
1.1.3. Vi phạm hành chính liên quan đến hành vi chuyển mục đích sử
dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép - một
loại vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thể hiện rất đa dạng dưới nhiều
hình thức vi phạm khác nhau. Hiện nay, các vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai được quy định tại Chương II Nghị định số 102/2014/NĐ-CP bao gồm: Chuyển
mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho
phép (Điều 6); Tự ý chuyển mục đích sử dụng đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng
hộ, đất rừng sản xuất mà khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép
(Điều 7); Chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp không phải là đất trồng lúa, đất
rừng phịng hộ, đất rừng đặc dụng mà khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền
cho phép (Điều 8); Chuyển mục đích sử dụng đất phi nơng nghiệp sang mục đích
khác trong nhóm đất phi nơng nghiệp mà khơng được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền cho phép (Điều 9); Lấn, chiếm đất (Điều 10); Gây cản trở cho việc sử dụng
đất của người khác (Điều 11); Không đăng ký đất đai (Điều 12); Tự ý chuyển quyền
sử dụng đất khi không đủ điều kiện theo quy định tại Điều 188 của Luật Đất đai
(Điều 13); Tự ý chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp mà không đủ điều kiện
quy định (Điều 14); Tự ý chuyển nhượng quyền sử dụng đất dưới hình thức phân lơ,

bán nền trong dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở (Điều 15); Tự ý chuyển
nhượng quyền sử dụng đất gắn với chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án
đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở mà không đủ điều kiện (Điều 16); Tự ý chuyển
nhượng quyền sử dụng đất gắn với chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án
đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê mà không đủ điều
kiện (Điều 17); Tự ý bán, mua tài sản gắn liền với đất được Nhà nước cho thuê thu
tiền thuê đất hàng năm mà không đủ điều kiện (Điều 18); Tự ý cho thuê tài sản gắn
liền với đất được Nhà nước cho thuê thu tiền thuê đất hàng năm (Điều 19); Tự ý
18

Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, Báo cáo tình hình xử phạt vi phạm hành chính về đất đai năm
2017 ngày 20/12/2017, tr. 08.


16

chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất có điều kiện mà khơng đủ điều kiện
của hộ gia đình, cá nhân (Điều 20); Tự ý nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền
sử dụng đất mà không đủ điều kiện đối với đất có điều kiện (Điều 21); Tự ý chuyển
quyền và nhận chuyển quyền sử dụng đất đối với cơ sở tôn giáo (Điều 22); Tự ý
nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, th quyền sử dụng đất nơng nghiệp để thực
hiện dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp mà không đủ điều kiện
(Điều 23); Tự ý nhận chuyển quyền vượt hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất
nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân (Điều 24); Tự ý nhận quyền sử dụng đất
không đúng quy định tại Điều 169 của Luật Đất đai (Điều 25); Chậm làm thủ tục
cấp Giấy chứng nhận cho người mua nhà ở, người nhận quyền sử dụng đất ở (Điều
26); Vi phạm quy định về quản lý chỉ giới sử dụng đất, mốc địa giới hành chính
(Điều 27); Vi phạm quy định về giấy tờ, chứng từ trong việc sử dụng đất (Điều 28);
Vi phạm quy định về cung cấp thông tin đất đai liên quan đến thanh tra, kiểm tra,
thu thập chứng cứ để giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án nhân dân (Điều 29);

Vi phạm điều kiện về hoạt động dịch vụ trong lĩnh vực đất đai (Điều 30). Tuy
nhiên, trong phạm vi đề tài, tác giả không nghiên cứu tất cả các hành vi vi phạm
trong lĩnh vực đất đai như đã liệt kê mà chỉ tập trung phân tích, nghiên cứu các hành
vi vi phạm liên quan đến “Chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền cho phép” được quy định tại Điều 6.
Vi phạm hành chính liên quan đến “Chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa
khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép” là một loại vi phạm đặc
trưng trong lĩnh vực đất đai, thể hiện qua các vi phạm cụ thể:
- Chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất
trồng rừng không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép.
- Chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất ni trồng thủy sản, đất
làm muối không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép.
- Chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp không
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép.
Theo Điều 57 Luật Đất đai năm 2013 thì việc chuyển mục đích sử dụng đất
phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo đó, việc chuyển đất
trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất
làm muối hay việc chuyển đất trồng lúa thuộc nhóm đất nơng nghiệp sang đất phi
nơng nghiệp khi người sử dụng đất thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhất định, trong


17

đó có nghĩa vụ tài chính19. Nhằm hướng dẫn nội dung này, ngày 06/01/2017, Chính
phủ ban hành Nghị định số 01/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy
định chi tiết thi hành Luật đất đai quy định chi tiết thủ tục và thẩm quyền xem xét
cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang các loại đất khác. Việc cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng
rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất phi nông nghiệp tạo điều kiện thuận
lợi để đổi mới sản xuất hàng hóa một cách linh hoạt theo định hướng thị trường

trong nước và quốc tế hiện nay nhưng đồng thời vẫn bảo đảm an ninh lương thực
dài hạn. Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP quy định về thủ
tục và thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang các loại
đất khác đã tạo hành lang pháp lý thơng thống cho cá nhân, tổ chức khai thác hiệu
quả nhất mảnh đất mà mình đang có quyền sử dụng. Quy định này cũng định hướng
góp phần chuyển đổi tận gốc và căn bản nền kinh tế nông nghiệp nước nhà trong
giai đoạn công nghiệp hóa đất nước và hội nhập quốc tế, phát huy cao nhất khả
năng sáng tạo của các địa phương, của doanh nghiệp và của người nơng dân. Bên
cạnh đó, đây cũng là cơ sở quan trọng hạn chế tối đa tình trạng chuyển mục đích sử
dụng đất trồng lúa một cách tùy tiện, tự phát, ồ ạt gây mất cân bằng và ảnh hưởng
nghiêm trọng đến an ninh lương thực.
Trước đây, Nghị định số 105/2009/NĐ-CP chỉ quy định về xử phạt vi phạm
hành chính đối với các hành vi “sử dụng đất khơng đúng mục đích” (Điều 8) mà
khơng quy định rõ ràng về hành vi “chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang
trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất phi
nơng nghiệp khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép”. Cụ thể, theo
khoản 1 Điều 3 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP thì “sử dụng đất khơng đúng mục
đích là hành vi sử dụng đất khơng đúng với mục đích sử dụng, loại đất ghi trong
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và
quyền sử dụng đất ở hoặc Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở
và tài sản khác gắn liền với đất hoặc quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất,
quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất hoặc giấy tờ khác về quyền sử
dụng đất quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai”. Qua khái
niệm này có thể thấy, vi phạm hành chính liên quan đến “sử dụng đất khơng đúng
mục đích” được quy định tại Điều 8 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP có nội hàm
19

Điểm a, điểm d khoản 1 Điều 57 Luật Đất đai năm 2013.

18

pháp lý tương tự với vi phạm liên quan đến “chuyển mục đích sử dụng đất” quy
định tại Điều 6, 7, 8, 9 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP. Tuy nhiên, sự khác biệt nằm
ở chỗ là Nghị định số 102/2014/NĐ-CP phân loại ra các loại đất cụ thể (đất trồng
lúa; đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất; đất nông nghiệp
không phải là đất trồng lúa, đất rừng phịng hộ, đất rừng đặc dụng; đất phi nơng
nghiệp) để từ đó quy định các hình thức xử phạt và mức phạt tương ứng. Theo tác
giả, quy định rõ ràng như trong Nghị định số 102/2014/NĐ-CP là hợp lý bởi như đã
trình bày, từng loại đất khác nhau có đặc tính và khả năng sử dụng khác nhau. Do
tầm quan trọng khác nhau như vậy nên việc phân loại rõ ràng cũng như quy định áp
dụng các hình thức xử phạt khác nhau, mức phạt nặng nhẹ khác nhau đối với việc tự
ý chuyển mục đích sử dụng đất đối với từng loại đất đặc thù sẽ có tác dụng cao
trong việc phòng chống các vi phạm trong lĩnh vực này.
Đối với hành vi “chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền cho phép”, Điều 6 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP
cũng có sự phân biệt rõ ràng các loại đất mà người sử dụng đất tự ý chuyển mục
đích từ đất trồng lúa sang để quy định mức tiền phạt tương ứng. Cụ thể, việc tự ý
chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng ít
nhiều ảnh hưởng đến trật tự trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai nhưng
không ảnh hưởng nghiêm trọng đến an ninh lương thực. Do đó, mức tiền phạt đối
với hành vi này là nhẹ nhất và được xác định là phạt tiền từ 2.000.000 đồng đến
20.000.000 đồng tùy theo diện tích đất tự ý chuyển đổi. Tiếp theo, việc tự ý chuyển
mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối làm thay
đổi kế hoạch chuyển đổi cơ cấu đất trồng lúa sang đất nuôi trồng thủy sản, đất làm
muối. Hành vi này gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến khả năng dự trữ lúa gạo của
địa phương và ảnh hưởng đến an ninh lương thực. Do đó, mức tiền phạt đối với
hành vi này cao hơn hành vi tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng từ đất trồng lúa sang
đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng. Theo đó, mức tiền phạt được xác định từ
5.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng tùy theo diện tích đất tự ý chuyển đổi. Cuối

cùng, việc tự ý chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất phi nơng nghiệp gây
thối hóa đất trồng lúa hoặc làm mất đi các điều kiện phù hợp để trồng lúa trở lại, từ
đó ảnh hưởng đặc biệt đến an ninh lương thực. Chính vì vậy, mức tiền phạt đối với
hành vi này là cao nhất và được xác định là phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến
50.000.000 đồng tùy theo diện tích đất tự ý chuyển đổi.


19

So với Điều 8 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP, Điều 6 Nghị định số
102/2014/NĐ-CP đã tăng mức tiền phạt đối với hành vi “tự ý chuyển mục đích sử
dụng đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng” và “tự ý chuyển
mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối”. Cụ
thể, theo Điều 8 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP, các hành vi trên sẽ bị phạt tiền từ
200.000 đồng đến 30.000.000 đồng tùy theo mức độ hậu quả của hành vi vi phạm
được xác định theo nguyên tắc quy đổi giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích
đất bị vi phạm. Thậm chí, đối với những vi phạm lần đầu, khơng nghiêm trọng, có
tình tiết giảm nhẹ thì người có thẩm quyền cịn có thể áp dụng hình thức xử phạt
cảnh cáo nếu vi phạm thuộc điểm a khoản 1 Điều 8 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP.
Tuy nhiên, khi Nghị định số 102/2014/NĐ-CP thay thế Nghị định số 105/2009/NĐCP thì nhà làm luật khơng cịn quy định áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với
hành vi tự ý chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước
có thẩm quyền cho phép. Nhà làm luật cũng tăng mức tiền phạt đối với các hành vi
này như đã trình bày ở trên.
Một điều cần lưu ý là đối với hành vi “tự ý chuyển mục đích sử dụng đất
trồng lúa sang đất phi nơng nghiệp” thì Nghị định số 102/2014/NĐ-CP lại giảm
mức tiền phạt so với Nghị định số 105/2009/NĐ-CP. Nếu như trước đây, theo Nghị
định số 105/2009/NĐ-CP thì hành vi “tự ý chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa
sang đất phi nông nghiệp” sẽ chịu mức phạt từ 2.000.000 đồng đến 500.000.000
đồng tùy theo mức độ hậu quả của hành vi vi phạm được xác định theo nguyên tắc
quy đổi giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm 20 thì theo Nghị

định số 102/2014/NĐ-CP, mức xử phạt đã được giảm xuống chỉ còn 10.000.000
đồng đến 50.000.000 đồng tùy theo diện tích đất bị vi phạm (khoản 3 Điều 6).
Trong khi hầu hết nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cũng
như đa phần các vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai đều tăng mức tiền phạt
vì sự trượt giá của đồng tiền thì Nghị định số 102/2014/NĐ-CP lại giảm mức tiền
phạt đối với hành vi “tự ý chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất phi nông
nghiệp”. Đây dường như là một nghịch lý bởi mức tiền phạt giảm xuống trong bối
cảnh nền kinh tế phát triển vượt bậc, sự trượt giá của đồng tiền tăng cao, lợi nhuận

20

Khoản 2 Điều 8 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP.