Pháp luật về quyền tiếp cận biển của cộng đồng – kinh nghiệm quốc tế và một số gợi ý cho pháp luật Việt Nam

Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017

Kỷ yếu khoa học

PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TIẾP CẬN BIỂN CỦA CỘNG ĐỒNG – KINH NGHIỆM
QUỐC TẾ VÀ MỘT SỐ GỢI Ý CHO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
Huỳnh Thị Thúy Lai*, Trần Trúc Ly, Trần Thị Quỳnh,
Nông Thị Sảy, Nguyễn Thị Thủy Tiên
Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TP. HCM
*Tác giả liên lạc:
TÓM TẮT
Biển là một tài sản cơng cộng thuộc sở hữu tồn dân mà bất cứ ai cũng có quyền tiếp cận và
sử dụng. Với xu hướng phát triển kinh tế biển hiện nay, những resort, khách sạn, nhà hàng
đang mọc ra trải dọc và giăng kín khắp bờ biển làm cho việc tiếp cận và sử dụng biển của
người dân bị hạn chế. Trước tình hình này, để đảm bảo quyền lợi của người dân, Luật Tài
nguyên môi trường biển và hải đảo 2015 đã lần đầu tiên đề cập đến Quyền tiếp cận biển của
cộng đồng. Tuy nhiên hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp lý nào quy định cụ thể, chi tiết
về quyền này dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng vào thực tiễn cũng như chưa thực hiện
được nhiệm vụ bảo vệ quyền và lợi ích cho người dân. Trong khi đó, dựa trên Học thuyết ủy
thác công cộng, nhiều quốc gia trên thế giới đã có những quy định tương đối đầy đủ và cụ
thể về Quyền tiếp cận biển của cộng đồng đáp ứng việc áp dụng pháp luật để giải quyết các
xung đột giữa lợi ích cơng và lợi ích tư đồng thời bảo vệ được quyền và lợi ích của người
dân.
Từ khóa: Quyền tiếp cận biển của cộng đồng, Học thuyết ủy thác công cộng.
PUBLIC RIGHTS TO ACCESS TO THE BEACH – INTERNATIONAL LEGAL
EXPERIENCES AND SOME PROPOSALS FOR VIETNAM
Huynh Thi Thuy Lai*, Tran Truc Ly, Tran Thi Quynh,
Nong Thi Say, Nguyen Thi Thuy Tien
University of Economics and Law, VNU-HCM
*Corresponding author:
ABSTRACT

The beach is a public property that belong to the Commonwealth. Everybody has rights to
access and to use it. In the marine economic development, resorts, hotels, restaurants have
been building along the seacoast and it makes difficult to access and to use the beach. To
solve this problem, the Vietnam Law on Marine and Island Resources and Environment 2015
has been firstly referred to Public Right to access to the beach. However, there is no specific
legal document detailing the Public Right, which leads to difficulties in applying in practice
and in protection of people’s right. Whereas, basing on Pubic Trust Doctrine, several
countries in the world have already adequate and specific provisions about Public Right to
access to the beach. The provisions settle a conflict between public and private interests, but
at the same time protecting people’s right and interest
Keywords: Public Rights to access to the beach, Public Trust Doctrine.
TỔNG QUAN
Từ lâu, Quyền tiếp cận biển của cộng đồng
được nhiều quốc gia trên thế giới công nhận
như Hoa Kỳ, Pháp…Tuy nhiên, ở Việt Nam,
quyền này chỉ được đề cập đầu tiên với tên
gọi “Quyền tiếp cận của người dân với biển”
trong Luật tài nguyên môi trường biển và hải
đảo 2015 với mục đích đảm bảo cân bằng
giữa lợi ích kinh tế và lợi ích cộng đồng.
Nhưng hiện tại, pháp luật vẫn chưa có quy

định nào cụ thể để giải thích, áp dụng Quyền
này vào thực tiễn. Do đó, nhóm thực hiện
nghiên cứu pháp luật của một số nước nổi
bật về Quyền tiếp cận biển của cộng đồng để
đưa ra một số gợi ý cho pháp luật Việt Nam.
PHƯƠNG PHÁP
Để thực hiện đề tài này, nhóm nghiên cứu đã
sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên

cứu để tiếp cận một cách đa chiều và cụ thể

283


Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017

những vấn đề về quyền tiếp cận biển của
cộng đồng dưới góc độ lý luận, luật pháp và
kinh nghiệm thực thi của các quốc gia, cụ
thể: Phương pháp so sánh luật: Nhóm
nghiên cứu tiếp cận và so sánh các quy định
pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật của
nhiều quốc gia về việc đảm bảo quyền tiếp
cận biển của cộng đồng. Từ đó rút ra những
điểm tương đồng, khác biệt và khái quát nên
những vấn đề cần lưu ý để đóng góp hồn
thiện pháp luật Việt Nam.
Phương pháp nghiên cứu tình huống:
nhóm đã sưu tầm, tuyển chọn những vụ việc
tranh chấp liên quan đến quyền tiếp cận biển
của cộng đồng trên thế giới để tìm hiểu kinh
nghiệm xử lý của cơ quan tài phán các nước.
Phương pháp xã hội học: nhóm tác giả đã
thực hiện cơng tác thống kê, so sánh, phân
tích và tổng hợp các thông tin từ sách, báo,
một số đề tài nghiên cứu trên thế giới và các
tài liệu từ internet để khái quát những vấn đề
liên quan đến chủ đề nghiên cứu dựa trên
nền tảng lý luận và pháp lý.

Bên cạnh đó, nhóm cũng đã sử dụng các
phương pháp nghiên cứu lý thuyết như:
phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích
định tính,…
KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN
Học thuyết ủy thác công cộng
Học thuyết ủy thác công cộng là nền tảng của
Quyền tiếp cận biển của cộng đồng, nó bắt
nguồn từ các quy định của pháp luật La Mã.
Trong Bản tóm tắt các điều cơ bản về pháp lý
cuốn II Luật dân sự La Mã, vua Justinian đã
chỉ ra rằng: “Theo quy luật của tự nhiên thì
những vật được xem là thuộc sở hữu chung
bao gồm khơng khí, nước, biển và các bờ
biển. Vì vậy, khơng ai có quyền ngăn cấm
người khác tiếp cận biển”.2
Học thuyết ủy thác công cộng dựa trên quan
điểm cho rằng công dân nắm giữ quyền bất
khả xâm phạm đối với một số loại tài nguyên
và đất đai nhất định bất kể chúng có hay
khơng có chủ sở hữu. Nhà nước được sự tín
nhiệm của cơng chúng và đại diện họ nắm
giữ các quyền nhất định đối với các nguồn tài
nguyên và đất đai. Các khái niệm về quyền
của công chúng dựa trên hai cơ sở sau đây:
Thứ nhất, theo Luật La Mã thì khơng khí,
nước, biển và các bờ biển theo đó khơng là
tài sản của riêng ai mà thuộc sở hữu chung

Kỷ yếu khoa học

của tất cả mọi người.
Thứ hai, có hai loại hình sở hữu tài sản
được pháp luật cơng nhận đó là jus privatum
và jus publicum. Trong đó, jus privatum
được biết đến như quyền sở hữu tư nhân, jus
publicum được hiểu như là quyền sở hữu
công cộng. Quyền đối với tài sản jus
publicum luôn được trao cho nhà nước và
không được chuyển nhượng. Trong trường
hợp mà jus publicum được thiết lập thì nó
có thể phủ nhận hồn tồn jus privatum.
Điều đó có thể cho phép Nhà nước bãi bỏ
quyền sở hữu tư nhân của một người mà
không cần sự đồng ý hay bồi thường bất kỳ
cho người đó. Nói một cách khác, học
thuyết này khẳng định Nhà nước có nghĩa
vụ bảo đảm quyền sử dụng chung của mọi
người đối với các tài nguyên là nước và
vùng đất dưới mặt nước biển.
Quyền tiếp cận biển của cộng đồng Hiện
nay, chưa có một khái niệm cụ thể nào định
nghĩa quyền tiếp cận biển và vùng bờ biển
là gì? Vì vậy, trong quá trình nghiên cứu
pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới về
quyền này, nhóm đã đúc kết được khái niệm
và một số đặc điểm về quyền tiếp cận biển
và vùng bờ biển như sau:
Quyền tiếp cận vùng bờ biển của cộng đồng
được hiểu là quyền mà cộng đồng có thể tự

do thực hiện các hoạt động cơ bản trên biển
như bơi lội, tắm nắng, đi dạo, câu cá,… được
thể hiện qua ba hình thức tiếp cận: tiếp cận
dọc, tiếp cận ngang và tiếp cận trực quan.
Tiếp cận ngang nghĩa là người dân được
quyền thực hiện một số hoạt động kể trên
trên một con đường song song trải dọc bờ
biển, độ rộng của con đường sẽ do mỗi quốc
gia có quy định riêng. Tiếp cận dọc nghĩa là
cộng đồng được quyền tiếp cận bãi biển theo
hướng vuông góc với bờ biển, có thể hiểu là
cơng chúng được đảm bảo quyền có đường
đi xuống bãi biển. Tiếp cận trực quan là
quyền của cơng chúng được nhìn thấy cảnh
quang của biển mà khơng bị những cơng
trình khác cản trở một cách bất hợp lý.
Quyền tiếp cận biển của cộng đồng xuất hiện
đã giúp làm cân bằng lợi ích kinh tế và lợi
ích cơng cộng. Bên cạnh đó, nó cịn giúp cơ
quan nhà nước có thể quản lý hoạt động của
chủ sở hữu tư nhân trong vấn đề môi trường
biển một cách hiệu quả, vừa đảm bảo được
lợi ích kinh tế, bảo vệ môi trường biển và

284


Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017

quyền lợi cho cộng đồng giúp quốc gia có

thể phát triển bền vững.
Vương quốc Anh
Khi trình bày các quy định của pháp luật
Vương quốc Anh về Quyền tiếp cận biển của
cộng đồng nhóm nghiên cứu sẽ dựa trên
pháp luật nước Scotland. Luật Scotland thừa
nhận chính thức Quyền tiếp cận biển của
cộng đồng. Trong Luật cải cách đất đai năm
2003 (Land Reform Act 2003) của Scotland,
Quyền tiếp cận biển và bờ biển được xem
như một quyền cơ bản của cộng đồng. Cụ
thể nó đều có các quyền tiếp cận. Theo đó
cộng đồng được thực hiện một số hoạt động
như như săn bắn chim, đánh bắt và câu cá,
tắm biển, chơi trên cát và các hoạt động dã
ngoại khác trên vùng bờ biển và các vùng
nước thủy triều.
Hoa kỳ
Bang Massachusets
Theo luật Massachusets thì vùng đất giữa hai
mực nước thủy triều cao và thấp trung bình là
“Tideland” và chia vùng này thành “Private
Tideland” và “Commonwelth Tideland”
tương ứng với đất thuộc sở hữu tư nhân và sở
hữu chung.
Đối với vùng “Private Tideland”, Quyền tiếp
cận vùng biển của cộng đồng được đảm bảo
qua việc cho phép cộng đồng có quyền câu
cá, quyền săn bắn chim và quyền điều hướng
trên vùng này. Quyền câu cá cho phép cư dân

được đi bộ hoặc dùng thuyền vào khu vực
biển này để đánh bắt cá, thu nhặt động vật có
vỏ. Quyền săn bắn chim cho phép cư dân
được quyền săn bắn chim chóc trong khu vực
sở hữu tư nhân này. Cuối cùng là quyền điều
hướng, quyền này giúp cư dân có thể đi lại
trên bãi biễn, thực hiện các hoạt động lái tàu,
chơi lướt ván,… Cư dân có thể thực hiện ba
quyền này mà khơng bị bất kỳ ai ngăn cấm
kể cả chủ sở hữu tư nhân. Bên cạnh đó, để
tránh sự xây dựng của tư nhân làm hạn chế
Quyền tiếp cận biển của cộng đồng thì những
dự án của chủ sở hữu tư nhân phải được cấp
phép dưới sự đồng ý của DEP kèm thêm các
điều kiện để đảm bảo quyền cho cộng đồng
(như phải dành ra lối đi cơng cộng). Cịn đối
với vùng “Commonwelth Tideland” thì
người dân người dân có thể thực hiện các
hoạt động vui chơi giải trí trên biển mà
khơng bị cấm. Bên cạnh đó, nếu có tư nhân
muốn đầu tư xây dựng trên vùng

Kỷ yếu khoa học

“Commonwelth Tideland”, cần phải thỏa
mãn các điều kiện phục vụ vì cộng đồng của
vùng đất này thì mới được DEP cấp giấy
phép xây dựng. Những điều kiện phục vụ vì
cộng đồng sẽ được DEP quyết định dựa vào
từng trường hợp cụ thể.

quy định chi tiết như sau: Mọi người – bất
kể tuổi tác hay tư cách (tức là mọi cá nhân
bao gồm cả công dân nước sở tại và người
nước Khoản 1, ĐIều 1 Luật cải cách ruộng
đất 2003 Cá và động vật có vỏ được quy
định cụ thể trong điều 9.02 tại Code of
Massachusetts 310 9.00 (310 CMR 9.00):
Quy định về chương 91 của MGL Chẳng
hạn, trong vụ việc giữa giữa Navy Yard
Four Associates (NYF) và DEP để xây dựng
dự án trên “Commonwelth Tideland” , NYF
phải thỏa mãn điều kiện kiện là 75% được
dành riêng cho Cơ sở hạ tầng công cộng.
Bang New Jersey
Theo Luật quản lí vùng bờ biển tại New
Jersey, cơng chúng có quyền khơng hạn chế
đối việc sử dụng vùng bờ biển, bến cảng và
vùng nước cho các hoạt động hàng hải, câu
cá và các hoạt động giải trí như bơi lội, lướt
sóng, lặn, tắm nắng, đi bộ, chèo thuyền,…
Chính quyền địa phương phải đảm bảo cho
công chúng thực hiện được các hoạt động
nêu trên tại cả vùng bờ biển thuộc sở hữu tư
nhân và thuộc sở hữu chung thông qua thiết
kế các con đường song song với đường bờ
biển (tiếp cận ngang), xây dựng cầu cảng,
khu vực câu cá để phục vụ việc tiếp cận của
người dân. Ngoài ra, pháp luật cịn đặt ra vấn
đề đảm bảo người dân có thể ngắm biển mà
không bị cản trở bởi các công trình xây dựng

như các tịa nhà cao tầng. Dựa vào học
thuyết ủy thác công cộng, New Jersey đảm
bảo quyền tiếp cận biển của cộng đồng thông
qua việc thực thi một số đạo luật bao gồm:
Coastal Area Facility Review Act (CAFRA),
Waterfront Development Law, Tideland
Statutes. Theo đạo luật CAFRA điều kiện
đầu tiên để nhà nước phê duyệt các dự án du
lịch nằm trong vùng CAFRA chính là phải
đảm bảo được Quyền tiếp cận biển của cộng
đồng đối với các vùng này.
Pháp
Nguyên tắc tiếp cận bờ biển tự do và miễn
phí là nguyên tắc xuyên suốt trong pháp luật
của Pháp về Quyền tiếp cận biển của cộng
đồng. Trong Bộ luật môi trường quy định

285


Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017

việc tiếp cận với bãi biển của người đi bộ là
tự do và miễn phí trừ trường hợp vì lý do an
ninh, quốc phịng, bảo vệ mơi trường.
Trong trường hợp các khu vực ven biển có
tài sản tư nhân liền kề với bờ biển thì để đảm
bảo quyền tiếp cận bờ biển của người đi bộ,
họ phải dành ra một dải đất có chiều rộng 3
mét dọc theo bờ biển. Con đường này nhằm

đảm bảo quyền tiếp cận theo hướng vng
góc với bờ biển bằng một đường dẫn được
nối từ các con đường công cộng đến bờ biển.
Nếu các chủ sở hữu tư nhân không đảm bảo
được điều kiện này thì cơ quan Nhà nước có
quyền can thiệp để bảo đảm tính liên tục của
con đường. Nếu việc thiết lập các con đường
trên chắc chắn có ảnh hưởng trực tiếp đến tài
sản vật chất của chủ sở hữu tư nhân thì sẽ
được Nhà nước bồi thường.
Mặc dù phạm vi công cộng không thuộc sở
hữu của riêng ai và khơng thể bán dưới bất
kỳ hình thức nào, tuy nhiên Nhà nước có thể
cho tư nhân thuê tạm thời nhằm thực hiện các
dịch vụ cơng cộng. Bên th có quyền thực
hiện các hoạt động theo mục đích của mình
nhưng phải ln đảm bảo những đặc tính tự
nhiên của khu vực này, duy trì việc tiếp cận
tự do và miễn phí cho người dân. Thời hạn
của hợp đồng này là khơng q 12 năm.
Ngồi ra, một người hoặc tổ chức có thể
chiếm một khơng gian trong một khoản thời
gian nhất định thông qua giấy phép tạm
chiếm (AOT). Việc cấp phép này nhằm mục
đích tạo điều kiện cho tư nhân xây dựng, tổ
chức, quản lý các khu neo đậu, các thiết bị
sản xuất mà không ảnh hưởng đến phong
cảnh nơi đây. Việc cấp phép này mang tính
tạm thời và có thể hủy ngang bất cứ lúc nào
nếu có ảnh hưởng đến lợi ích khu vực hay lợi

ích cơng cộng.
Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi
hành pháp luật về Quyền tiếp cận biển của
cộng đồng tại Việt Nam
Quyền tiếp cận biển của cộng đồng trong
pháp luật Việt Nam hiện nay
Luật tài nguyên môi trường biển và hải đảo
năm 2015 đã lần đầu tiên đề cập đến Quyền
tiếp cận biển của cộng đồng. Tuy nhiên, hiện
nay chưa có một văn bản dưới luật nào quy
định cụ thể về định nghĩa và phạm vi áp dụng
của quyền này. Tại Nghị định 40/2016/NĐCP và Thông tư 26/2016/TT-BTNMT quy
định về “Hành lang bảo vệ bờ biển” và

Kỷ yếu khoa học

những nội dung quy định kỹ thuật thiết lập
hành lang bảo vệ bờ biển với một trong các
mục đích để tạo điều kiện thuận lợi cho
người dân có thể tiếp cận biển. Như vây, nhìn
tổng thể có thể thấy Luật có đề cập đến
Quyền tiếp cận biển của cộng đồng nhưng lại
chưa cụ thể hóa được quyền này.
Một số thực tiễn thi hành pháp luật về
Quyền tiếp cận biển của cộng đồng tại
Việt Nam
Hiện nay, tình trạng các khu nghỉ dưỡng,
khách sạn lấn chiếm đất ven biển, ngăn cấm
người dân tiếp cận bãi biển và các phần đất
ven biển vốn không thuộc địa phận quản lý

của khu nghỉ dưỡng, khách sạn khá phổ biến.
Điển hình là vụ FLC tại Sầm Sơn, Thanh
Hóa khiến người dân khơng được tiếp cận
các bãi biển để thực hiện hoạt động vui chơi
giải trí hay khai thác tài nguyên biển gây ra
nhiều bức xúc. Mặc dù các cơ quan chức
năng ở địa phương đều khẳng định mọi
người dân đều có quyền tiếp cận biển, tuy
nhiên rất khó khăn trong việc kiểm sốt cũng
như cưỡng chế các khu nghỉ dưỡng, khách
sạn vì pháp luật hiện hành chưa có quy định
cụ thể.
KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ
Một số ý kiến đề xuất cho pháp luật Việt
Nam:
Thứ nhất, khái niệm Quyền tiếp cận biển của
người dân chuyển thành Quyền tiếp cận biển
của cộng đồng;
Thứ hai, phạm vi của quyền cần đảm bảo các
hoạt động vui chơi giải trí và sử dụng của
người dân trên ba phương diện tiếp cận dọc,
tiếp cận ngang và tiếp cận trực quan. Theo
đó, hoạt động nhằm mục đích giải trí là: bơi
lội, tắm biển, câu cá, tắm nắng, đi lại tự do,
chơi các môn thể thao trên biển, dã ngoại và
một số hoạt động giải trí khác. Hoạt động sử
dụng bao gồm: khai thác một số loại hải sản
nhất định, bến bãi neo đậu tàu thuyền cho
ngư dân nhằm tạo điều kiện khai thác hải
sản,… Ngoài ra, khi cấp phép xây dựng các

dự án ven biển cần bổ sung thêm điều kiện
được cấp phép là phải đảm bảo được Quyền
tiếp cận biển của người dân
Thứ ba, về quy hoạch đô thị tổng thể, Chính
phủ đã phê duyệt Chiến lược và Kế hoạch
hành động thực hiện Chiến Lược quản lý
vùng đới bờ Việt Nam để thực hiện “quy

286


Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017

hoạch tổng thể khai thác sử dụng vững bền
tài nguyên vùng bờ” trong Luật Tài nguyên
môi trường biển và hải đảo. Chiến lược này
cần phải bổ sung thêm Quyền tiếp cận biển
của cộng đồng để đảm bảo được quyền và
nghĩa vụ của người dân trong việc xây dựng,
phát triển vùng đới bờ.
Thứ tư, thiết lập quy trình lấy ý kiến của

Kỷ yếu khoa học

người dân đối với dự án ven biển vừa và
lớn, đối với quy hoạch tổng thể
Thứ năm, thông tin đến người dân về quyền
tiếp cận biển qua kênh phát thanh, các trang
mạng xã hội và thành lập website quản lý
vùng bờ biển ngoài mục đích quản lý, bảo

vệ vùng bờ biển mà cịn để mọi người có
thể nắm bắt thơng tin một cách dễ dàng.

TÀI LIỆU THAM KHẢO
ALIYA T.FELIX. (2015), “Take Back the Beach” An Analysis of the Need for Enforcement of
Beach Access Rights for U.S. Virgin Islanders. Floria A&M University Law.
DEBORAH MONGEAU. (2003). Public Beach Access: An Annotated Bibliography.
University of Maine School of Law.
JON S. CORZINE, GOVERNOR LISA P. JACKSON,2006, Public access in New Jersey.
New Jersey Department of Enviromental Protection.

287