Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương qua thực tiễn ở tỉnh bắc ninh

Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành
chính ở địa phương qua thực tiễn ở tỉnh Bắc
Ninh

Mai Văn Duẩn

Khoa Luật
Luận văn Thạc sĩ ngành: Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật
Mã số: 60 38 01
Người hướng dẫn: TS. Trần Nho Thìn
Năm bảo vệ: 2011

Abstract: Khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật về khiếu nại hành chính,
về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính. Nghiên cứu thực trạng giải quyết khiếu
nại hành chính ở tỉnh Bắc Ninh, làm rõ những hạn chế, nguyên nhân của những hạn
chế đó trong quá trình giải quyết khiếu nại của Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh. Trên
cơ sở lý luận và thực tiễn đã nghiên cứu, đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới, hoàn
thiện quy trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính ở nước ta hiện nay.

Keywords: Pháp luật Việt Nam; Luật hành chính; Khiếu nại; Cơ quan hành chính

Content
PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong chế độ dân chủ nhân dân ở nước ta, khiếu nại, tố cáo được coi là một trong những
biện pháp để thực hiện quyền làm chủ của người dân thông qua việc tham gia xây dựng nhà
nước, xây dựng chính quyền và quản lý nhà nước, đồng thời cũng là một trong những công cụ
quan trọng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi quyền và lợi ích hợp pháp đó bị
xậm hại. Vì vậy, việc giải quyết các khiếu nại hành chính luôn là vấn đề được Nhà nước ta
quan tâm. Trong các bản Hiến pháp, khiếu nại, tố cáo được xác định là một trong những

quyền cơ bản của công dân và việc giải quyết khiếu nại, tố cáo là trách nhiệm, nghĩa vụ của
các cơ quan nhà nước.
Trên cơ sở các bản Hiến pháp, nhiều văn bản pháp luật, trong đó đáng kể nhất là Pháp
lệnh quy định việc xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981; Pháp lệnh
Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998; Luật Sửa đổi bổ
sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005; Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm
1996; Pháp lệnh Sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án
hành chính năm 2006; Luật Tố tụng Hành chính năm 2010 được ban hành. Từ việc quy định
trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của công
đến việc nghiên cứu, thiết lập cơ chế giải quyết khiếu kiện đã tạo ra cơ sở pháp lý để quyền

2
khiếu kiện của người dân ngày càng được đảm bảo thực hiện, quá trình giải quyết ngày càng
công khai, dân chủ và khách quan.
Tuy nhiên, do nhiều yếu tố khách quan và chủ quan dẫn đến việc giải quyết khiếu nại
chưa đạt hiệu quả cao, trong đó cần nhấn mạnh là: sự không nhất quán, đồng bộ của pháp luật,
mà cụ thể giữa Luật Khiếu nại, tố cáo với các luật chuyên ngành; việc hướng dẫn Luật Khiếu
nại, tố cáo vẫn còn hạn chế, chưa được chi tiết cụ thể; đây là một lĩnh vực “nhạy cảm”, người
giải quyết khiếu nại của công dân không ai khác chính là người bị kiện, người có những quyết
định, hành vi bị cho là vi phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; cơ chế hiện hành
đang áp dụng để giải quyết khiếu nại chưa có hiệu quả cao; đặc biệt chúng ta chưa có quy
trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính.
Từ những nguyên nhân trên đã dẫn tới tình trạng việc áp dụng pháp luật không thống
nhất, tuỳ tiện, thiếu trách nhiệm trong quá trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính.
Sự e ngại, tránh đụng chạm đến các cơ quan nhà nước, Thủ trưởng đơn vị cấp trên; sự nể
nang, thiếu kiên quyết đối với cơ quan và Thủ trưởng cơ quan cấp dưới. Cơ chế phối hợp giữa
các bộ phận, cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại còn có sự né tránh, đùn đẩy,
lòng vòng qua nhiều công đoạn; cơ chế giải quyết khiếu nại của người dân qua con đường Toà
án còn hạn chế, mới mẻ đối với người dân và hiệu quả chưa cao, vì thế, phần lớn công dân đã

lựa chọn khiếu nại qua con đường hành chính.
Thực tế đó đã đặt ra nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn là làm thế nào để công tác giải
quyết khiếu nại của người dân đạt hiệu quả cao nhất? Theo quan điểm cá nhân, bên cạnh việc
nghiên cứu để thiết lập hệ thống tài phán hoặc Toà án Hành chính độc lập, phù hợp với thực
tiễn nước ta từ Trung ương xuống địa phương thì một trong những việc cần làm ngay để nâng
cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của công dân là phải quy định rõ và công khai quy
trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước. Để góp phần làm rõ những vấn đề
đặt ra trên đây trong việc nâng cao hiệu quả chất lượng công tác giải quyết khiếu nại tại cơ
quan hành chính, tôi chọn đề tài “Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở
địa phƣơng qua thực tiễn ở tỉnh Bắc Ninh” làm Luận văn Thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong những năm gần đây, tình hình khiếu nại, tố cáo ở Bắc Ninh nói riêng và của cả
nước nói chung ngày một gia tăng và có chiều hướng phức tạp. Vì thế, vấn đề về khiếu nại, tố
cáo được nhiều nhà nghiên cứu về khoa pháp lý và hoạt động thực tiễn ở nước ta quan tâm.
Tìm hiểu tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài “Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan
hành chính ở địa phương qua thực tiễn ở tỉnh Bắc Ninh”, tôi thấy có một số công trình, bài
viết nghiên cứu như:
Luận án Tiến sĩ Luật học của Nguyễn Hạnh: “Hoàn thiện thủ tục pháp lý về giải quyết
khiếu nại của công dân”, năm 2005; Luận án Tiến sỹ Luật học của Ngô Mạnh Toan: “Hoàn
thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền”, năm 2007.
Bài viết “Xây dựng quy trình giải quyết khiếu nại hành chính” của Đinh Văn Minh, Tạp
chí Thanh tra, số 1, năm 2005.
Tình hình nghiên cứu trên cho thấy, các công trình khoa học, các bài viết đã đề cập đến
vấn đề lý luận, thực tiễn và yêu cầu đổi mới, hoàn thiện quy định về thủ tục giải quyết khiếu
nại hành chính. Tuy nhiên, các công trình trên chưa nghiên cứu một cách chuyên biệt, cụ thể
về những bất cập, vướng mắc và những hạn chế từ lý luận và đặc biệt là từ thực tiễn thực hiện
các quy định, yêu cầu về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính. Chưa thực sự xem xét giải
quyết khiếu nại từ góc độ của người giải quyết khiếu nại và người khiếu nại; người giám sát,
đôn đốc việc giải quyết khiếu nại. Đề tài “Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành
chính ở địa phương qua thực tiễn ở tỉnh Bắc Ninh” là công trình đầu tiên nghiên cứu chuyên

3
biệt về những bất cập, vướng mắc và hạn chế trong quá trình giải quyết khiếu nại, từ thực tiễn
giải quyết khiếu nại tại UBND tỉnh Bắc Ninh. Công trình đầu tiên đưa ra mô hình giải quyết
khiếu nại để quy trình giải quyết khiếu nại được độc lập, khách quan, nhanh chóng, hiệu quả,
vừa đảm bảo tính kế thừa, vừa đảm bảo tính đổi mới.
3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn
Luận văn trên cơ sở khái quát các lý luận về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính tập
trung đánh giá và làm rõ những hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế đó trong quá trình
giải quyết khiếu nại tại UBND tỉnh Bắc Ninh. Từ lý luận và thực tiễn đã nghiên cứu, luận văn
đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại của cơ quan
hành chính địa phương ở nước ta.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài là quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan
hành chính ở địa phương. Cụ thể chỉ tập trung nghiên cứu công tác giải quyết khiếu nại hành
chính tại UBND tỉnh Bắc Ninh.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Cơ sở phương pháp luận của đề tài là Chủ nghĩa duy vật biện chứng, Chủ nghĩa duy vật
lịch sử và phép biện chứng duy vật.
Trên cơ sở phương pháp luận trên, đề tài này sử dụng các phương pháp nhận thức khoa
học cụ thể như: Phương pháp trừu tượng khoa học; Phương pháp so sánh; Phương pháp tổng
hợp, thống kê; Phương pháp phân tích, đánh giá…
6. Những đóng góp và ý nghĩa của luận văn
Luận văn tập trung nghiên cứu tìm ra những bất cập, thiếu sót trong các quy định của
pháp luật về khiếu nại nói chung và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng
trên cả hai phương diện lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra chính tại cơ quan hành chính ở địa
phương phù hợp với tình hình thực tiễn ở nước ta hiện nay, góp phần nâng cao hiệu quả của
công tác giải quyết khiếu nại hành chính, đảm bảo tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của người
khiếu nại.
Với các giải pháp đổi mới và hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại đưa ra trong đề tài

sẽ góp phần hoàn thiện hơn nữa lý luận khoa học Luật Hành chính và cung cấp những thông
tin có giá trị cho các cơ quan chức năng trong quá trình nghiên cứu, đổi mới quy trình giải
quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở nước ta. Cụ thể, cung cấp những luận cứ khoa học
và thực tiễn giúp cho UBND tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh Bắc Ninh có
những biện pháp nhằm chấn chỉnh lại công tác giải quyết khiếu nại; đồng thời ban hành các
văn bản cần thiết để chỉ đạo, hướng dẫn việc giải quyết khiếu nại nói chung và tố cáo, tranh
chấp nói riêng đối với các cấp, các ngành trên địa bàn tỉnh.
7. Kết cấu của của luận văn
Luận văn ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phần nội dụng gồm
3 chương:
Chƣơng 1. Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương
Chƣơng 2. Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính ở tỉnh Bắc Ninh (UBND tỉnh)
Chƣơng 3. Đổi mới và hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở
địa phương.



4

Chƣơng 1
QUY TRÌNH GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TẠI CƠ QUAN
HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG

Trong chương này, tác giả trình bày khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật
về khiếu nại hành chính ở nước ta; quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa
phương; một số điểm hạn chế và bất cập trong các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu
nại hành chính.
1.1. Khái quát sự hình thành, phát triển của pháp luật về khiếu nại hành chính ở
nƣớc ta
Mục này, tác chỉ ra rằng Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Và

giải quyết khiếu nại của công dân là một vấn đề được Nhà nước ta đặc biệt quan tâm. Cùng
với sự phát triển của nhà nước, sự hoàn thiện của các bản hiến pháp và các quy định của pháp
luật nói chung thì những quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu cũng ngày càng được hoàn
chỉnh hơn.
Sự hình thành và phát triển của pháp luật về khiếu nại của công dân được thể hiện ở sự
ghi nhận và ngày càng mở rộng quyền khiếu nại của công dân trong các bản hiến pháp, các
văn bản pháp luật. Cụ thể là Hiến pháp năm 1959; Hiến pháp năm 1980; Hiến pháp năm
1992; Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981;
Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Luật Sửa đổi,
bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo. Sự hình thành và phát triển của pháp luật về
khiếu nại còn được thể hiện trong việc quy định quyền khiếu nại đi đôi với trách nhiệm giải
quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước; ở việc quy định ngày càng rõ hơn trình tự, thủ tục giải
quyết khiếu nại và hình thành nên cơ chế giải quyết khiếu nại.
1.2. Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phƣơng
Mục này, tác giả trình bày 02 nội dung: cơ chế và quy trình giải quyết khiếu nại hành
chính.
1.2.1. Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta hiện nay
Phần này, tác giả đề cập đến cách thức giải quyết khiếu nại của công dân tại cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương. Cách thức đó là một vụ khiếu kiện hành chính có thể trải
qua hai giai đoạn: Giải quyết theo cấp hành chính (tiền tố tụng hành chính) và giai đoạn tố
tụng trước Toà Hành chính.
Ở giai đoạn giải quyết theo cấp hành chính, cơ quan hành chính nhà nước nhận được các
khiếu nại của tổ chức, công dân sẽ tự xem xét, kiểm tra lại các căn cứ ra quyết định hành
chính bị khiếu nại. Cơ quan hành chính có thể huỷ bỏ hoặc thay đổi quyết định hành chính đó.
Theo các quy định pháp luật hiện hành về khiếu nại, tác giả đưa ra 02 đặc điểm về cơ chế
giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta:
1.2.1.1. Lựa chọn có giới hạn cơ quan giải quyết (hay con đường giải quyết) khiếu nại
của công dân, tổ chức khi phát sinh khiếu nại
Pháp luật khiếu nại, tố cáo quy định công dân có quyền lựa chọn con đường giải quyết
khiếu nại của mình bằng cơ quan hành chính hoặc con đường Tòa án nhân dân. Nếu công dân

lựa chọn con đường hành chính thì vụ việc khiếu nại được giải quyết bằng quyết định giải
quyết khiếu nại. Nếu công dân lựa chọn con đường giải quyết là Tòa án nhân dân thì việc giải

5
quyết khiếu kiện của công dân được thực hiện theo quy định về thủ tục giải quyết vụ án hành
chính (tố tụng hành chính). Tuy nhiên, sự lựa chọn con đường giải quyết khiếu kiện của công
dân không phải lúc nào và trường hợp nào cũng được thực hiện mà nó bị giới hạn.
Sự giới hạn của người khiếu nại thể hiện ở hai điểm: Một là, người khiếu nại bắt buộc
phải khiếu nại với chính người có quyết định hành chính, hoặc cơ quan có cán bộ, công chức
có hành vi hành chính mà người khiếu nại cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành
chính đó là vi phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Hai là, sau khi có quyết định
giải quyết lần khiếu nại của người có quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công
chức có hành vi hành chính bị khiếu nại thì công dân có sự lựa chọn con đường giải quyết
khiếu nại lên cấp trên trực tiếp hoặc khiếu kiện ra toà. Nhưng việc lựa chọn khiếu nại lên cấp
trên trực tiếp không được áp dụng trong mọi trường hợp mà chỉ được thực hiện đối với quyết
định giải quyết của Giám đốc Sở, Thủ trưởng cơ quan ngang Sở, Chủ tịch UBND cấp huyện
trở xuống và một số trường hợp của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Đối với quyết định giải quyết
khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân
cấp tỉnh (một số trường hợp) thì người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại
Toà án nhân dân cấp tỉnh mà không có quyền tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cao
hơn. Khi công dân lựa chọn việc giải quyết bằng con đường Toà án nhân dân thì trước khi
khiếu kiện, công dân cần phải xem xét trường hợp của mình khiếu kiện có thuộc đối tượng tòa
án thụ lý giải quyết của Toà án nhân dân hay không.
1.2.1.2. Cách thức giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính
* Số lần giải quyết một vụ việc khiếu nại ở cơ quan hành chính nhà nước
Việc khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương (Chủ tịch UBND cấp xã, cấp huyện;
Trưởng các phòng, ban thuộc UBND cấp huyện, thuộc Sở, ngành, Giám đốc các Sở và tương
đương) chỉ được giải quyết tối đa 2 lần.
Khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp
tỉnh có thể được giải quyết tối đa từ 1 đến 2 lần. Nếu căn cứ vào Điều 25 Luật Khiếu nại, tố

cáo thì được giải quyết 2 lần, còn nếu căn cứ vào Điều 39 của Luật này thì chỉ được giải
quyết 01 lần. Có nghĩa là tuỳ thuộc vào nội dung quản lý nhà nước của quyết định hành chính,
hành vi hành bị khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp tỉnh thì việc khiếu nại đó có thể được giải
quyết tối đa là 1 hoặc 2 lần.
Khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan
thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; của Thủ trưởng cơ quan cơ quan
thuộc Chính phủ, căn cứ vào Điều 26 Luật Khiếu nại, tố cáo thì được giải quyết tối đa 2 lần.
Khiếu nại đối quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ, căn cứ vào Điều 26 Luật Khiếu nại, tố cáo thì được giải quyết tối đa 1 lần.
* Tại cơ quan hành chính nhà nước, khiếu nại được giải quyết theo hình thức chỉ đạo
và tham mưu, đề xuất.
Trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta, pháp luật quy định trách nhiệm
giải quyết khiếu nại thuộc về người đứng đầu. Nhưng trên thực tế, trong quá trình giải quyết
khiếu nại, người đứng đầu rất ít khi tham gia vào việc giải quyết mà tùy thuộc vào mỗi công
đoạn trong quá trình giải quyết lại giao Thủ trưởng cơ quan, cá nhân khác nhau làm công tác
tham mưu, đề xuất giải quyết khiếu nại.
1.2.2. Quy trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Phần này, tác giả trình bày 02 nội dung: Nhận thức về giải quyết khiếu nại hành chính,
quy trình giải quyết khiếu nại hành chính; và một số điểm hạn chế, bất cập trong các quy định
của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính.

6
1.2.2.1. Nhận thức về giải quyết khiếu nại và quy trình giải quyết khiếu nại hành chính
Giải quyết khiếu nại hành chính cho đến nay còn nhiều quan niệm khác nhau, với các
nội dung khác nhau:
- Theo Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 thì giải quyết khiếu nại là “việc xác minh, kết
luận và ra quyết định của người giải quyết khiếu nại”;
- Thanh tra Chính phủ cho rằng “Giải quyết khiếu nại hành chính là toàn bộ công việc
của cơ quan nhà nước phải làm từ khi có đơn khiếu nại đến khi kết thúc thi hành quyết định
giải quyết của cấp có thẩm quyền”

Với các nội dung của giải quyết khiếu khác nhau thì việc xác định thời điểm của quy
trình giải quyết cũng khác nhau. Công việc giải quyết khiếu nại được xác định từ đâu đến đâu
thì có quy trình giải quyết tương ứng. Căn cứ vào Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Nghị định
số 136/2006/NĐ-CP, tác giả đi đến kết luận về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính như
sau: Qui trình giải quyết khiếu nại hành chính là một quá trình mà các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền phải thực hiện các công việc, công đoạn theo một trình tự, thủ tục và trong một
khoảng thời gian nhất định kể từ khi tiếp nhận, thụ lý đơn đến khi ra quyết định và thực hiện
quyết định giải quyết khiếu nại; trách nhiệm phối hợp của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền; quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại trong quá trình đó.
1.2.2.2. Trình tự, thủ tục các công đoạn, công việc mà các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền phải làm khi giải quyết một vụ việc khiếu nại.
Phần này, tác giả trình bày các công đoạn, công việc mà cơ quan nhà nước, người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải làm trong quá trình giải quyết khiếu nại. Cụ thể: Thụ lý
đơn và giao cho cá nhân, Chánh thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn (sau đây gọi
là Thủ trưởng cơ quan tham mưu) tiến hành xác minh, kết luận và kiến nghị biện pháp giải
quyết khiếu nại; ban hành quyết định giải quyết khiếu nại; thực hiện quyết định giải quyết
khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
1.3. Hạn chế và bất cập trong các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại
hành chính
Mục này, tác giả nêu và phân tích một số vướng mắc, hạn chế trong quy định của Luật
khiếu nại, tố cáo và Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14.11. 2006 của Chính phủ cũng như
bất cập giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Thanh tra trong việc quy định về thời hạn khiếu
nại và thời hạn thanh tra; bất cập trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính. Cụ thể:
1.3.1. Một số vướng mắc và hạn chế trong quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và
Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14.11.2006 của Chính phủ
Xuất phát từ thực tiễn, để đáp ứng được những yêu cầu đặt ra cho công tác giải quyết
trong tình hình mới của đất nước, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã qua hai lần sửa đổi, bổ
sung năm 2004 và năm 2005 nhưng đến nay vẫn còn tồn tại một số những vướng mắc, hạn
chế nhất định cần được tiếp nghiên cứu, hoàn thiện như về: việc uỷ quyền khiếu nại; đơn
khiếu nại; thụ lý đơn; khiếu nại đông người; thời hạn giải quyết khiếu nại; thẩm quyền giải

quyết của cơ quan hành chính nhà nước và hành vi hành chính của cơ quan đó; giao Thủ
trưởng cơ quan, đơn vị, cá nhân tham mưu giải quyết khiếu nại; đối thoại; nội dung quyết
định giải quyết khiếu nại lần hai; việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực
pháp luật; giải quyết khiếu nại đối với các trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại
lần hai; giải quyết những phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại thực hiện quyết định
giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
1.3.2. Bất cập giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Thanh tra

7
Bất cập giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Thanh tra là thời hạn thanh tra (trong giải
quyết khiếu khiếu nại chính là thời gian xác minh, kết luận nội dung khiếu nại) và thời hạn
khiếu nại; tiêu chí để tính thời gian thanh tra, thời gian giải quyết khiếu nại.
1.3.3. Bất cập trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính
Phần này, tác giả chỉ ra những bất cập trong cơ chế giải quyết theo cấp hành chính mà
thẩm quyền giải quyết hoàn toàn thuộc về Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Những bất
cập đó là:
+ Quy trình giải quyết rất rườm rà, qua nhiều công đoạn, nhiều cơ quan khác nhau dẫn
đến việc giải quyết kéo dài, không đảm bảo về thời gian, tiến độ;
+ Một quyết định bị khiếu nại liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan,
thậm chí nhiều ngành, nhiều cấp, người dân khó có thể xác định được cơ quan nào có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại của mình.
+ Pháp luật chưa có những quy định chi tiết và thực thi nghiêm chỉnh đối với những
hành vi cố tình trì hoãn việc giải quyết, giải quyết không đúng trình tự, thủ tục và thể thức;
không đảm bảo thời hạn của người giải quyết khiếu nại, người được giao nhiệm vụ xác minh,
tham mưu giải quyết khiếu nại dẫn đến tạo nên sức ì của các cơ quan nhà nước có trách nhiệm
trong quá trình giải quyết khiếu nại, làm ảnh hưởng đến uy tín và niềm tin của nhân dân đối
với Nhà nước.
+ Trong nhiều vụ việc, ngay trong quá trình thu thập hồ sơ tài liệu, nghiên cứu sơ bộ có
thể khẳng định tính đúng sai về nội dung khiếu nại. Trong những trường hợp như vậy, người
giải quyết khiếu nại có thể ban hành quyết định giải quyết ngay mà không nhất thiết phải thực

hiện đầy đủ các bước trong quy trình giải quyết một cách vô ích. Hơn thế nữa, mỗi cấp, mỗi
ngành trong bộ máy nhà nước tổ chức khác nhau, nên việc giải quyết khiếu nại cũng khác
nhau, nhất là đối với cấp xã, hay các phòng thuộc UBND cấp huyện, các phòng thuộc Sở,
ngành và tương đương.








Chƣơng 2
THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
Ở TỈNH BẮC NINH (UBND TỈNH)

Trong chương này, tác giả trình bày ba nội dung: tình hình khiếu nại ở tỉnh Bắc Ninh
trong những năm gần đây; thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính ở tỉnh Bắc Ninh (UBND
tỉnh); những tồn tại, hạn chế trong quá trình giải quyết khiếu nại và nguyên nhân.
2.1. Tình hình khiếu nại ở tỉnh Bắc Ninh trong những năm gần đây

8
Mục này, tác giả nêu khái quát tình hình phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh Bắc Ninh;
những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại của công dân; dẫn chứng một vài số liệu về tình hình
tiếp dân, tiếp nhận đơn thư khiếu nại của công dân năm 2005 đến năm 2010; Công tác lãnh
đạo, chỉ đạo và các biện pháp cụ thể của Lãnh đạo UBND tỉnh Bắc Ninh để giải quyết đơn
thư khiếu nại, tố cáo của công dân; và kết quả công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành
chính trên địa bàn tỉnh.
2.2. Thực tiễn giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở tỉnh Bắc Ninh (UBND
tỉnh)

Mục này, tác giả trình bày về thực trạng quá trình giải quyết khiếu nại tại UBND tỉnh Bắc
Ninh. Cụ thể:
2.2.1. Tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý đơn thư
2.2.1.1. Tiếp công dân của Chủ tịch UBND tỉnh
Tại UBND tỉnh Bắc Ninh, tổ chức thực hiện tiếp công dân, giải quyết khiếu nại theo cơ
chế một cửa (Văn phòng tiếp công dân) đi vào hoạt động có nề nếp, giúp người khiếu nại
thuận lợi hơn rất nhiều trong việc thực hiện quyền khiếu nại của mình. Thêm vào đó, việc chỉ
đạo cụ thể của Chủ tịch UBND tỉnh tại các buổi tiếp công dân định kỳ có ấn định thời gian
báo cáo Chủ tịch UBND tỉnh để trả lời công dân đã tạo điều kiện cho các bộ phận thực hiện
một cách có trách nhiệm hơn, các cơ quan tham mưu cho việc giải quyết khiếu nại cũng đã
chịu xức ép về mặt thời gian trong việc xác minh, làm rõ nội dung khiếu nại.
2.2.1.2. Tiếp nhận và xử lý đơn thư khiếu nại
Việc xử tiếp nhận, xử lý đơn thư khiếu nại cũng được thực hiện theo cơ chế một cửa. Đơn
thư của công dân từ các nguồn chuyển đến được tập trung tại Văn phòng tiếp công dân tỉnh
phân loại, nghiên cứu, xử lý và đề xuất. Một số đơn không qua Văn phòng Tiếp công dân
được chuyên viên phụ trách (chuyên viên Nội chính Văn phòng UBND tỉnh hoặc chuyên viên
thuộc khối khác) xử lý, tham mưu.
2.2.2. Thụ lý đơn và giao Thủ trưởng cơ quan chuyên môn xác minh, kết luận, đề xuất
biện pháp giải quyết khiếu nại
Khi Văn phòng Tiếp công dân tỉnh trực thuộc Thanh tra tỉnh thì công việc tham mưu cho
Chủ tịch UBND tỉnh giao Thủ trưởng cơ quan tham mưu giải quyết khiếu nại do chuyên viên
Nội chính Văn phòng UBND tỉnh thực hiện sau khi xem xét đề xuất của Văn phòng tiếp công
dân-Thanh tra tỉnh. Khi Văn phòng Tiếp công dân tỉnh được chuyển sang trực thuộc Văn
phòng UBND tỉnh, việc tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh giao cho Thủ trưởng cơ quan tham
mưu giải quyết khiếu nại do cả chuyên viên Nội chính và chuyên viên Văn phòng Tiếp công
dân thực hiện, trong một số trường hợp thì Văn phòng tiếp công dân trước khi tham mưu phải
thông qua chuyên viên Nội chính.
Do không có quy định về việc phân công trách nhiệm cụ thể nên việc tham mưu giao cho
Thủ trưởng cơ quan tham mưu giải quyết thường theo kinh nghiệm. Thông thường, Thủ
trưởng Sở - Ngành tham mưu cho UBND tỉnh lĩnh vực nào thì giao cho Thủ trưởng Sở -

Ngành đó tham mưu giải quyết khiếu nại. Trong nhiều trường hợp, nếu khiếu nại quyết định
giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND cấp huyện thì chuyên viên xử lý đơn sẽ
tham mưu giao cho Thủ trưởng Sở, ngành chuyên môn chủ trì, phối hợp với Chủ tịch UBND
huyện, thị xã, thành phố đã giải quyết khiếu nại khiếu nại lần đầu tham mưu
2.2.3. Tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận và đề xuất biện pháp giải quyết khiếu nại
của Thủ trưởng cơ quan tham mưu

9
Khi nhận được chỉ đạo giao việc tham mưu giải quyết khiếu nại, Thủ trưởng cơ quan
được giao việc sẽ giao cho cán bộ thụ lý nghiên cứu nội dung đơn; quyết định hành chính,
hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại bị khiếu nại; các chứng cứ do người khiếu
nại, người bị khiếu nại và người có liên quan cung cấp lập báo cáo đề xuất giao cho Trưởng
phòng nghiệp vụ chuyên môn liên quan (đối với Thanh tra tỉnh); Chánh thanh tra Sở, hoặc
Trưởng các phòng chuyên môn tiến hành thẩm tra, xác minh và báo cáo kết quả thẩm tra, xác
minh, kết luận, kiến nghị biện pháp giải quyết khiếu nại.
Tuỳ tính chất vụ việc, Thủ trưởng cơ quan được giao tham mưu có thể tiến hành thành lập
Đoàn thanh tra, Tổ xác minh hoặc giao cho thanh tra viên (gọi tắt là người xác minh) tiến
hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại của công dân theo quy chế hoạt động của Đoàn
thanh tra. Kết thúc các thao tác nghiệp vụ, người xác minh báo cáo kết quả thẩm tra, xác
minh, đồng thời dự thảo báo cáo kết luận nội dung trình Chánh Thanh tra, Giám đốc Sở xem
xét, ký văn bản, chuyển giao Văn phòng phát hành báo cáo. Báo cáo tổng hợp kết quả thẩm
tra, xác minh, kết luận và đề xuất biện pháp giải quyết của Chánh Thanh tra, Giám đốc Sở
tham mưu được gửi cho UBND tỉnh, Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND tỉnh, các cơ quan có
liên quan và công dân.
2.2.4. Giải quyết “khiếu nại” Báo cáo kết luận của Thủ trưởng cơ quan tham mưu.
Đây là công đoạn hoàn toàn không có trong quy trình giải quyết khiếu nại, nhưng nó lại
tồn tại trong quá trình giải quyết khiếu nại ở UBND tỉnh Bắc Ninh. Nó được coi là một công
đoạn để cơ quan tham mưu xem xét và khẳng định lại một lẫn nữa, nhằm đảm tính đúng đắn,
khách quan nhưng thực sự là một công đoạn thừa và không đúng, khiến thời hạn giải quyết
khiếu nại của công dân thêm kéo dài, phức tạp

2.2.5. Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại
Chuyên viên Nội chính Văn phòng UBND tỉnh có trách nhiệm kiểm tra và rà soát hồ sơ
giải quyết của Thủ trưởng cơ quan tham mưu để dự thảo quyết định giải quyết khiếu nại thông
qua Chánh Văn phòng UBND tỉnh, trình Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch phụ trách ký.
Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND tỉnh kiểm tra, xem xét tình tiết nêu trong dự thảo
quyết định, việc áp dụng đúng các quy định của pháp luật hiện hành, kèm theo phiếu trình của
chuyên viên, thông qua Chánh Văn phòng ký duyệt để ban hành quyết định. Đối với những vụ
việc có tính phức tạp hoặc các tình tiết, đề xuất trong báo cáo không thống nhất, chuyên viên
Nội chính có thể đề xuất Chủ tich, Phó Chủ tịch phụ trách triệu tập cuộc họp để thống nhất
phương án giải quyết trước khi ký quyết định giải quyết.
2.2.6. Thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật
UBND tỉnh Bắc Ninh chưa có quy định cụ thể việc triển khai thực hiện quyết định giải
quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành. Thông thường Chánh Thanh tra tỉnh chịu trách nhiệm
chung là theo dõi, kiểm tra, đôn đốc UBND cấp huyện và các cơ quan, đơn vị có liên quan về
việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; đề xuất Chủ tịch
UBND tỉnh áp dụng các biện pháp xử lý theo thẩm quyền đối với những người có trách nhiệm
nhưng cố ý trì hoãn hoặc không tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực
pháp luật.
Trên thực tế, cơ quan chuyên môn nào tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh giải quyết khiếu
nại thì cơ quan đó có trách nhiệm đôn đốc UBND cấp địa phương thực hiện. Trong những
trường hợp này, cơ quan được giao trách nhiệm đôn đốc sẽ được ghi cụ thể trong quyết định
giải quyết khiếu nại hoặc văn bản chỉ đạo của Chủ tịch UBND tỉnh.
2.3. Những tồn tại, hạn chế trong quá trình giải quyết khiếu nại và nguyên nhân

10
Phần này, tác giả nêu một số hạn chế trong trong quá trình giải quyết khiếu nại của công
dân, đó là:
2.3.1. Hạn chế trong công tác tiếp công dân của Chủ tịch UBND tỉnh
Số lượt vụ việc được tiếp tại buổi tiếp công dân còn ít trong tổng số người đến Văn phòng
Tiếp công dân đề nghị được gặp Chủ tịch UBND tỉnh. Nguyên nhân là do thời gian tiếp chưa

thực sự được đảm bảo; công tác rà soát, phân loại của Văn phòng Tiếp công dân thực hiện
chưa đúng với quy định của luật; việc đồng ý hoặc từ chối cho công dân vào phòng tiếp nhiều
khi còn mang tính chủ quan, không có tiêu chí cụ thể. Điều này dẫn đến việc công dân đến
Văn phòng Tiếp công dân khiếu kiện, phản ảnh thì rất đông nhưng số người được vào phòng
tiếp thì rất ít. Mặt khác, do số người đến Văn phòng Tiếp công dân chủ yếu là những vụ vượt
cấp, trùng lắp, khiếu kiện kéo dài, giải quyết không dứt điểm nên cũng khó được Chủ tich
UBND tỉnh tiếp.
Việc tiếp công dân còn mang nặng tính hình thức, sự chỉ đạo của Đại biểu tiếp công dân
chưa thực sự xát xao, dứt điểm; chất lượng và hiểu quả tiếp công dân chưa cao. Nguyên nhân
do: Công tác chuẩn bị cho buổi tiếp dân của Chủ tịch UBND tỉnh chưa được kỹ lưỡng, cẩn
thận. Tại các buổi tiếp dân của người đứng đầu cơ quan, đơn vị, cán bộ tham mưu giúp việc
nhiều khi chưa chuẩn bị hồ sơ một cách chu đáo; Chất lượng tham mưu của cán bộ, chuyên
viên cho Chủ tịch UBND tỉnh tại phiên tiếp công dân còn hạn chế, chưa đi vào chiều sâu.
Sự quan tâm của người giải quyết khiếu nại chưa nhiều; hiệu lực, hiệu quả của chỉ đạo
thấp, thiếu dứt điểm.
2.3.2. Hạn chế trong việc tham mưu cho Chủ tịch UBND tỉnh giao cho Thủ trưởng cơ
quan chuyên môn xác minh, kết luận đề xuất giải quyết
Trong việc tham cho Chủ tịch UBND tỉnh cho Thủ trưởng cơ quan chuyên môn xác minh,
kết luận đề xuất giải quyết khiếu nại, chuyên viên làm công tác tham mưu còn có một hạn chế
sau: Lúng túng khi xác định thẩm quyền giải quyết; Có sự nhầm lẫn trong việc xác định chủ
thể được giao nhiệm vụ tham mưu, đề xuất; Giao cho Thủ trưởng cơ quan chuyên môn xác
minh, kết luận đề xuất giải quyết không đúng; Nội dung giao việc còn tuỳ tiện; Trình tự, thủ
tục tiếp nhận đơn, đề xuất và trình Văn bản giao việc của Chủ tịch UBND tỉnh cho Thủ
trưởng cơ quan chuyên môn lòng vòng, không thống nhất.
2.3.3. Việc xác minh, kết luận nội dung khiếu nại không đảm về quy trình
Một số cơ quan chuyên môn, khi tiến hành xác minh kết luận nội dung khiếu nại không
thực hiện đúng các bước như đã quy định.
2.3.4. Tổ chức đối thoại
Ở Bắc Ninh, rất ít những vụ việc khiếu nại mà Chủ tịch UBND tỉnh gặp gỡ, đối thoại với
người khiếu nại. Việc tổ chức và gặp gỡ, đối thoại thường do Thủ trưởng cơ quan tham mưu

hay Trưởng đoàn thanh tra, người tiến hành xác minh thực hiện.
Nguyên nhân là do số vụ việc khiếu nại rất nhiều, việc bố trí Phó chủ tịch chuyên giải
quyết khiếu nại ra để tổ chức đối thoại là rất khó. Do vậy, nếu thực hiện theo quy định thì việc
đối thoại chỉ trở thành hình thức, và không thể thực hiện được. Vì muốn đối thoại tốt, người
chủ trì đối thoại phải nghiên cứu rất kỹ hồ sơ, có nhiều vụ việc khi giao cho cán bộ thụ lý
song do vụ việc rất phức tạp nên chỉ có người thụ lý mới nắm rõ tường tận vấn đề, nên ngay
cả Thủ trưởng cơ quan tham mưu cũng không nắm rõ được vụ việc đó.
2.3.5. Thời gian giải quyết khiếu nại còn bị kéo dài

11
Tại UBND tỉnh Bắc Ninh, việc tính thời hạn giải quyết được tính từ thời điểm Chủ tịch
UBND tỉnh ban hành Văn bản chỉ đạo, giao việc cho Thủ trưởng cơ quan chuyên môn tham
mưu giải quyết. Thời gian giải quyết khiếu nại thường kéo dài gấp nhiều lần so với quy định.
2.3.6. Việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại trong nhiều trường hợp còn chưa
đúng thể thức
Việc ban hành văn bản giải quyết không dưới dạng “Quyết định” vẫn còn khá nhiều. Việc
sử dụng các biểu mẫu chưa được các cơ quan nhà nước của Bắc Ninh áp dụng một cách triệt
để. Nhiều quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh vẫn chưa đáp ứng được
những đòi hỏi theo quy định tại Điều 38 và Điều 45 Luật Khiếu nại, tố cáo cũng như các biểu
mẫu của Thanh tra Chính phủ. Việc hướng dẫn công dân thực hiện quyền khiếu nại tiếp hoặc
khởi kiện ra Toà án nhân dân trong nhiều trường hợp không được đề cập trong quyết định,
đặc biệt là quyết định giải quyết khiếu nại lần 2, hoặc nếu có thì ghi còn chung chung và
không đúng.
2.3.7. Việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiêu lực thiếu dứt điểm.
Qua thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy, một số trường hợp khiếu nại mặc dù
đã được các cơ quan nhà nước giải quyết đúng pháp luật, thấu lý đạt tình; khiếu nại đã được
cơ quan nhà nước có thẩm quyền bàn hành quyết định cuối cùng hoặc quyết định giải quyết
khiếu nại lần 2 đã có hiệu lực pháp luật nhưng vẫn không được thi hành nghiêm chỉnh hoặc
chậm thi hành, thi hành không dứt điểm. Đặc biệt là những quyết định giải quyết khiếu nại mà
người khiếu nại khiếu nại có cơ sở. Thực tế này xuất phát từ những nguyên nhân sau:

- Từ nội dung quyết định ghi một cách chung chung, không rõ ràng, chưa chính xác;
- Từ nội dung giải quyết không có tính khả thi;
- Hướng dẫn công dân không cụ thể (như đã nêu ở trên) dẫn đến công dân khiếu kiện vượt
cấp lên cơ quan Trung ương, cơ quan Trung ương lại chuyển về Bắc Ninh. Căn cứ vào công
văn của cơ quan Trung ương, công dân gây sức ép đề nghị Chủ tịch UBND tỉnh giải quyết
theo chỉ đạo của cấp trên. Vì thế, việc triển khai thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có
hiệu lực pháp luật gặp nhiều khó khăn, trỏ ngại.
2.3.8. Một số hạn chế khác
Ngoài các nguyên nhân cơ bản nêu trên, công tác giải quyết khiếu nại tại UBND tỉnh Bắc
Ninh còn có những hạn chế khác như:
- Vẫn còn tình trạng giải quyết khiếu nại tập thể:
- Giải quyết khiếu nại mà nội dung không liên quan đến người khiếu nại;
- Giải quyết khiếu nại và giải quyết tố cáo trong cùng một vụ việc;
- Không phân biệt rõ giữa giải quyết khiếu nại và giải quyết tranh chấp về đất đai;
- Lúng túng trong việc gải quyết khiếu nại khi có sự thay đổi về địa giới hành chính quản
lý;
- Giải quyết khiếu nại khi đã có giải quyết khiếu nại lần hai;
- Giải quyết khiếu nại trong quá trình thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu
lực.





12

Chƣơng 3
ĐỔI MỚI VÀ HOÀN THIỆN QUY TRÌNH GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TẠI CƠ
QUAN HÀNH CHÍNH Ở ĐỊA PHƢƠNG

Chương này, tác giả nghiên cứu hai vấn đề: yêu cầu và giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy
trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương.
3.1. Yêu cầu đặt ra đòi hỏi phải đổi mới, hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại
tại cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng
Mục này, tác giả cho rằng việc đổi mới, hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ
quan hành nhà nước ở địa phương xuất phát từ các yêu cầu sau:
3.1.1. Đảm bảo quyền khiếu nại của công dân
Tác giả cho rằng hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại sẽ đảm bảo tốt hơn quyền
khiếu nại của công dân cũng như quyền kiểm tra, giám sát trong quá trình cơ quan nhà nước
thực hiện việc giải quyết khiếu nại đó.
3.1.2. Bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của quy trình giải quyết khiếu nại
Tác giả chỉ ra rằng tính hiệu lực, hiệu quả của quy trình giải quyết khiếu nại thực chưa
cao. Việc giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước mới chỉ mang tính nghiệp vụ
chưa phải là bắt buộc pháp lý. Do vậy, đòi hỏi nhà nước cần có những quy định cụ thể về việc
giải quyết khiếu nại hành chính. Và để quy trình giải quyết khiếu nại có tính hiệu lực, hiệu
quả cao thì quy trình giải quyết khiếu nại cần được quy định thành một Văn bản pháp luật cụ
thể (Luật của Quốc hội hoặc Pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội).
3.1.3. Đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch và chịu trách nhiệm của cơ quan
hành chính trong giải quyết khiếu nại của công dân.
Công khai, minh bạch các thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân thể hiện quyền tiếp
cận, quyền được biết và quyền giám sát các công việc mà cơ quan nhà nước thực hiện trong
quá trình giải quyết khiếu nại theo quy định. Khi phát hiện ra những việc mà cơ quan nhà
nước thực hiện không đúng thì công dân có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm

quyền để yêu cầu người đó phải chấm dứt hành vi sai phạm hoặc xử lý theo quy định của
pháp luật.
Tác giả cho rằng càng công khai, minh bạch các thủ tục giải quyết khiếu nại thì tính tự
chịu trách nhiệm của cá nhân, cơ quan nhà nước càng cao, việc giải quyết khiếu nại càng
khách quan, đúng pháp luật hơn.
3.1.4. Đảm bảo tính cụ thể, phù hợp, thống nhất và thuận tiện cho người khiếu nại,
người giải quyết khiếu nại

13
Quy trình giải quyết khiếu nại hành chính phải quy định rõ được những công đoạn, công
việc mà người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại bắt buộc phải làm?, thời gian thực hiện tối
đa cho phép của từng công đoạn, công việc cũng như cho cả quy trình. Quy trình giải quyết
khiếu nại phải có sự phù hợp với từng cấp cơ quan nhà nước, và việc áp dụng quy trình đó
phải thống nhất trong tất cả các cơ quan nhà nước. Quy trình giải quyết khiếu nại phải được
diễn đạt một cách rõ ràng, phổ thông để mọi cơ quan cơ quan nhà nước, mọi công dân đều có
thể hiểu và thực hiện giống nhau.
3.1.5. Đảm bảo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân; yêu
cầu cải cách nền hành chính nhà nước
Quy trình giải quyết khiếu nại được xây dựng theo hướng: Lấy quyền, lợi ích hợp pháp
của công dân làm trọng tâm để từ đó có những quy định bảo vệ; cắt bỏ những khâu trung
gian, tăng cường việc tiếp xúc trực tiếp giữa người khiếu nại và người giải quyết khiếu nại
một cách công khai, dân chủ; phân cấp rành mạch về quyền và trách nhiệm cửa từng bộ phân
và giữa các bộ phận, cơ quan trong quá trình giải quyết; gắn trách nhiệm cụ thể đối với hành
vi thực hiện không đúng trình tự, thủ tục, thể thức và thời hạn; xử lý đối với cá nhân thiếu
trách nhiệm hoặc né tránh trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại của công dân.
3.1.6. Quy trình giải quyết khiếu nại cần đảm bảo tính độc lập, khách quan.
Việc đảm bảo tính độc lập trong việc giải quyết khiếu nại là một đòi hỏi trong Nhà nước
pháp quyền, đặc biệt trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế.
Để đảm bảo tính độc lập trong việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước
cần phải dần hoàn thiện những nội dung sau trong quy trình giải quyết. Đó là: Mở rộng quyền

uỷ quyền của người khiếu nại; Mở rộng quyền của Luật sư trong việc gia giải quyết khiếu nại
với vai trò là người đại diện; Tăng cường việc tiếp xúc trực tiếp giữa người khiếu nại và
người bị khiếu nại thông qua hoạt động tiếp công dân, đối thoại; Mở rộng hơn nữa các quyền
của công dân trong quá trình giải quyết khiếu nại và đảm bảo để công dân thực hiện các
quyền đó; Đổi mới mô hình, tổ chức tiếp công dân, giải quyết khiếu nại.
3.2. Các giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành
chính ở địa phƣơng
Mục này, tác giả đưa ra các giải pháp hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương. Cụ thể là:
3.2.1. Tổng rà soát các quy định của pháp luật liên quan tới khiếu nại và quy trình giải
quyết khiếu nại
Để hoàn thiện các quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đòi hỏi phải
tiến hành rà soát, hệ thống các quy định để xác định thực trạng, tìm ra những mâu thuẫn,
những khiếm khuyết từ đó định hướng việc sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, hiệu quả.
3.2.2. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về khiếu nại và quy trình giải quyết khiếu
nại
Hoàn thiện quy định của pháp luật về khiếu nại và quy trình trình giải quyết khiếu nại làm
một là một yêu cầu khách quan trong điều kiện nước ta hiện nay.
Hoàn thiện quy định của pháp luật về khiếu nại và quy trình trình giải quyết khiếu nại đòi
hỏi Nhà nước phải xây dựng thành 2 Luật riêng, độc lập: Luật Khiếu nại và Luật Giải quyết
khiếu nại, đồng thời ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể.
3.2.1.1. Ban hành Luật Khiếu nại hành chính
Ban hành Luật Khiếu nại hành chính để phân biệt khiếu nại hành chính với khiếu nại tư
pháp; khiếu nại thuộc các tổ chức chính trị, chính trị xã hội, tổ chức xã hội tổ chức xã hội -

14
nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và các đơn vi khác trong hệ thống
chính trị và cơ quan nhà nước.
Luật Khiếu nại hành chính được xây dựng trên cơ sở tách Luật Khiếu nại, tố cáo năm
1998 và khắc phục những bất cập, vướng mắc (như đã được trình bày tại Mục 1.3, Chương I),

đồng thời hoàn thiện quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại; quyền và nghĩa vụ của
người khiếu nại; người bị khiếu nại; người giải quyết khiếu nại; vai trò của Luật sư trong việc
tham gia giải quyết khiếu nại; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội trong
việc phối hợp giải quyết khiếu nại; giám sát việc giải quyết khiếu nại; trách nhiệm và việc xử
lý vi phạm của người giải quyết khiếu nại và người có quyết định hành chính, hành vi hành
chính vi phạm pháp luật.
Luật Khiếu nại hành chính nên thừa nhận và đảm bảo việc khiếu nại của công dân được
giải quyết theo hai cấp hành chính. Luật Khiếu nại hành chính cũng nên thừa nhận quyền khởi
kiện ra Toà Hành chính của công dân ngay từ khi có quyết định hành chính, hành vi hành
chính mà công dân cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái luật và sau
các lần giải quyết khiếu nại lần một, lần hai của cơ quan hành chính.
3.2.1.2. Ban hành Luật Giải quyết khiếu nại hành chính
Luật Giải quyết khiếu nại quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại từ việc tiếp
nhận, thụ lý đơn đến việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại và lưu trữ hồ sơ giải quyết
khiếu nại, đảm những yêu cầu đặt ra (đã được trình bày tại Mục 3.1, Chương 3); đồng thời chỉ
rõ những công việc, công đoạn mang tính bắt buộc mà người giải quyết khiếu nại phải thực
hiện và thời gian tối đa cho phép phải hoàn thành đối với công đoạn, công việc đó; quy định
chi tiết thủ tục, nội dung, yêu cầu khi thực hiện đối thoại giữa người khiếu nại và người bị
khiếu nại, cơ quan giải quyết khiếu nại; quy định về trình tự, thủ tục và trách nhiệm của cá
nhân, cơ quan nhà nước trong việc thực thi quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực
pháp luật.
Ngoài ra, Luật Giải quyết khiếu nại còn quy định cụ thể đối với các công việc phải làm
trong từng công đoạn của từng cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
3.2.1.3. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật để hướng dẫn về khiếu nại
và giải quyết khiếu nại hành chính
Để Luật Khiếu nại hành chính và Luật Giải quyết khiếu nại hành chính được thực thi một
cách thống nhất, Nhà nước cần phải ban hành các văn bản dưới Luật để hướng dẫn đối với
từng vần đế, nội dung cụ thể
3.2.3. Đổi mới mô hình tổ chức cơ quan hành chính nhà nước giải quyết khiếu nại,
đảm bảo việc thực thi quy trình giải quyết khiếu nại

*Giai đoạn đầu: Phát triển Phòng Tiếp công dân trực thuộc Văn phòng UBND tỉnh lên
thành cơ quan ngang Sở (ở cấp tỉnh) trực thuộc UBND cấp tỉnh. Ở huyện thành lập cơ quan
ngang Phòng (ở UBND cấp huyện). Ở cấp xã có cán bộ chuyên trách.
Nếu xây dựng được mô hình tổ chức cơ quan giải quyết khiếu nại như trên sẽ có những
ưu điểm sau: Tạo sự thông suốt, khép kín các công việc, công đoạn của quy trình giải quyết
khiếu nại của cá nhân, cơ quan có trách nhiệm giải quyết khiếu nại, từ đó cắt bớt được các
khâu trung gian, rút ngắn thời gian trong toàn bộ quy trình giải quyết; Thống nhất cho công
tác chỉ đạo từ trên xuống dưới, gắn và đề cao trách nhiệm của cá nhân phụ trách từng khâu,
từng việc và cho cả quá trình; Khắc phục được tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm, dây
dưa, kéo dài trong quá trình giải quyết; Gắn kết, tạo sự gần gũi giữa người giải quyết khiếu
nại và người khiếu nại; Xây dựng và tạo tính chuyên nghiệp cho chuyên viên làm công tác

15
giải quyết khiếu nại cũng như tạo cho cơ quan giải quyết khiếu nại có một chức năng nhiệm
vụ chuyên biệt; Đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của quy trình giải quyết khiếu nại.
*Giai đoạn 2: Về cơ bản mô hình cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính giai đoạn 2
này sẽ giống với mô hình giai đoạn 1. Điểm khác duy nhất và căn bản là các Ban Giải quyết
khiếu nại trước đây với tư cách là cơ quan tham mưu cho người đứng đầu của UBND các cấp
trong việc giải quyết khiếu nại, nay được chuyển sang với tư cách là cơ quan giải quyết khiếu
nại trực tiếp. Chuyển từ trực thuộc ngang (Chủ tịch UBND các cấp) sang trực thuộc dọc, trực
thuộc Thủ tướng Chính phủ.
Mô hình giải quyết khiếu nại giai đoạn 2 hoàn toàn dứt bỏ sự phụ thuộc của cơ quan giải
quyết khiếu nại đối với người có hành vi, quyết định hành chính bị khiếu nại; đảm bảo tính
độc lập, khách quan trong quá trình xem xét, giải quyết khiếu nại.





KẾT LUẬN

Nghiên cứu quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước địa phương từ
thực tiễn giải quyết khiếu nại ở Bắc Ninh, Luận văn đi đến những kết luận sau đây:
1. Quy định của pháp luật khiếu nại tạo cơ sở pháp lý cho công dân thực hiện quyền khiếu
nại của mình thông qua hai con đường hoặc khiếu kiện ra tòa, hoặc khiếu nại tại cơ quan hành
chính nhà nước. Tuy nhiên, trước khi khởi kiện vụ án hành chính tại tòa, người khiếu nại phải
khiếu nại với cá nhân, cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính, có
hành vi hành chính bị khiếu nại đó. Nếu công dân lựa chọn việc giải quyết khiếu nại tại cơ
quan hành chính thì việc giải quyết khiếu nại sẽ được giải quyết theo một quy trình riêng;
2. Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước là các công đoạn, công
việc mà cơ quan nhà nước phải làm theo một trình tư, thủ tục để giải quyết một vụ việc khiếu
nại cụ thể. Quy trình giải quyết khiếu nại đó hết sức rườm rà, phức tạp nhưng lại chưa được
thể chế hóa thành những quy định pháp luật mang tính bắt buộc, vì thế nó chưa được các cơ
quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện một cách nghiêm
túc để giải quyết khiếu nại;
3. Nghiên cứu quy trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước địa
phương qua thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại ở UBND tỉnh Bắc Ninh cho thấy: Hiệu
quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong những năm qua của các tổ chức thanh tra
nhà nước chưa cao; thường chậm về tiến độ; chưa đúng về trình tự thủ tục; giải quyết chưa hết
nội dung hoặc chưa thấu đáo,có biểu hiện vòng vo, đùn đẩy trách nhiệm giải quyết; chưa thực
hiện nghiêm túc chỉ đạo của Chủ tịch UBND tỉnh gây khó khăn cho người đi khiếu kiện. Kinh
nghiệm, năng lực của cán bộ thanh tra làm công tác tham mưu, đề xuất trong giải quyết khiếu
nại còn nhiều bất cập. Ở một số cơ quan chức năng khi tiếp nhận, xử lý đơn thư khiếu nại
nghiên cứu đơn chưa kỹ, xử lý chậm, chuyển đơn vòng vo hoặc chuyển đơn mang tính đùn
đẩy, chậm trễ khi giải quyết. Nhiều cơ quan chức năng chưa coi trọng tổ chức đối thoại với
người khiếu nại để nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của nhân dân, có giải pháp giải quyết dứt
điểm. Sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo của người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại chưa thực
sự xát xao. Hiệu lực, hiệu quả chỉ đạo không cao do phần lớn các văn bản được ký dưới hình

16

thức thừa lệnh. Việc hiện quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định, kết luận sau thanh tra,
kiểm tra đã có hiệu lực pháp luật còn nhiều hạn chế. Công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm
của Thủ trưởng các cấp, các ngành trong việc thực hiện pháp luật khiếu nại, tố cáo chưa được
quan tâm đúng mức; công tác hướng dẫn nghiệp vụ tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo
của cấp trên đối với cấp dưới chưa kịp thời thường xuyên; sự phối kết hợp giữa các ngành
chưa chặt chẽ…
4. Những bất cập và hạn chế trong quy định của pháp luật về khiếu nại cũng như trong
việc thực hiện quy trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước được rút ra từ
thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại ở UBND tỉnh Bắc Ninh là những đòi hỏi và yêu cầu
phải xây dựng hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại. Phải rà soát các văn bản pháp luật
quy định về khiếu nại để loại bỏ những bất cập, mâu thuẫn trong các quy định đó. Nhà nước
cần ban hành Luật Khiếu nại hành chính, Luật Giải quyết khiếu nại hành chính, tạo cơ sở
pháp lý để công dân thực hiện đầy đủ quyền khiếu nại của mình; tạo cơ sở để các cơ quan nhà
nước, cán bộ trong cơ quan nhà nước thực hiện việc giải quyết khiếu nại một cách độc lập,
nhanh chóng và hiệu quả. Đồng thời, cần phải đổi mới mô hình tổ chức cơ quan hành chính
nhà nước giải quyết khiếu nại, đảm bảo việc thực thi quy trình giải quyết khiếu nại.

References
1.
Nguyễn Xuân Bắc (2004), Những biện pháp cơ bản đảm bảo quyền khiếu nại,
tố cáo của nông dân tỉnh Bắc Ninh, tr. 57, Luận văn tốt nghiệp cao cấp chính
trị, Học viện Hành chính Quốc gia, Bắc Ninh.
2.
TS. Nguyễn Thanh Bình (2004), Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của
Toà án, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội.
3.
GS. TS. Nguyễn Đăng Dung (2010), Hạn chế sự tuỳ tiện của cơ quan Nhà
nước, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội.
4.
Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ

IX, tr. 134, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
5.
Lê Đình Đấu (2004), Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành hành chính góp
phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì
dân, Hội thảo khoa học, Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam -Hoa
kỳ và cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam, tr.18, Nhà xuất bản
Tư pháp, Hà Nội.
6.
PGS. PTS. Bùi Xuân Đức (chủ biên) (1999), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt
Nam, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia, Hà Nội.
7.
Đinh Văn Minh (2005), Xây dựng quy trình giải quyết khiếu kiện hành chính,
Tạp chí Thanh tra, (1), tr.21.
8.
Đinh Văn Minh (2004), Suy nghĩ về định hướng đổi mới cơ chế giải quyết khiếu
kiện hành chính hiện nay, Hội thảo khoa học, Hiệp định Thương mại song
phương Việt Nam -Hoa kỳ và cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt

17
Nam, tr.187, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội.
9.
PGS.TS. Hoàng Thị Kim Quế (Chủ biên) (2005), Giáo trình Lý luận chung về
Nhà nước và pháp luật, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia, Hà Nội.
10.
Quốc hội (2005), Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi bổ sung năm 2004, và
năm 2005, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
11.
PGS.TS Phạm Hồng Thái (Chủ biên) (2001), Quyết định hành chính, hành vi
hành chính đối tượng xét xử của Toà án, Nhà xuất bản Tổng hợp Đồng Nai,
Đồng Nai.

12.
PGS. TS. Phạm Hồng Thái (Chủ biên) (2003), Pháp luật về khiếu nại, tố cáo,
Nhà xuất bản TP. Hồ Chí Minh, TP. Hồ Chí Minh
13.
PTS. Thái Vĩnh Thắng (1997), Lịch sử lập hiến Việt Nam, Nhà xuất bản Chính
trị Quốc gia, Hà Nội.
14.
Thanh tra Chính phủ (2007), Quy trình nghiệp vụ tiếp công dân, xử lý đơn thư
và giải quyết khiếu nại hành chính, tr.103, Nhà xuất bản Hà Nội, Hà Nội.
15.
Thanh tra Nhà nước (2005), Lịch sử Thanh tra Việt nam 1945-2005, tr. 11,
190, 203, 103, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
16.
Thanh tra Nhà nước (1998), Những vấn đề cơ bản về Luật Khiếu nại, tố cáo, Hà
Nội.
17.
Thanh tra tỉnh Bắc Ninh (2008), Những giải pháp chủ yếu nâng cao hiệu quả
công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người, góp phần đảm
bảo an ninh trật tự, phục vụ phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh trong tình hình
mới, tr. 27, 49, 46, 28, Báo cáo nghiên cứu đề tài khoa học, Bắc Ninh.
18.
Ngô Mạnh Toan (2007), Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện
xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, tr. 163, 217, Luận án Tiến sĩ Luật
học, Khoa Luật, Đại học Quốc Gia, Hà Nội.
19.
Đào Trí Úc (2006), Mô hình hóa tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp
quyền XHCN của dân, do dân, vì dân ở nước ta trong thời kỳ công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước, Báo cáo tổng hợp kết qủa nghiên cứu.
20.
UBND tỉnh Bắc Ninh (2006), Báo cáo số 23/BC-UBND ngày 01.12.2006 công

tác tiếp dân, giải quyết giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, theo yêu cầu
của Đoàn thanh tra Chính phủ, Bắc Ninh.
21.
UBND tỉnh Bắc Ninh (2009), Báo cáo số 36/BC-UBND ngày 01.12.2009 tình
hình công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 2009,

18
Bắc Ninh.
22.
UBND tỉnh Bắc Ninh (2010), Báo cáo số 42/BC-TCD ngày 30.11.2010 tổng
hợp kết quả tiếp dân, tiếp nhận, giải quyết, xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo năm
2010, tr. 3, Bắc Ninh.
23.
Ủy ban Thanh tra của Chính phủ (1977), Một số văn kiện chủ yếu của Đảng và
Chính phủ về công tác thanh tra, tr.73, 32, Hà Nội.
24.
Văn phòng Tiếp công dân tỉnh (2009), Báo cáo số 56/BC-TCD ngày 02.10.2009
tổng hợp kết quả tiếp dân, tiếp nhận, giải quyết, xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo
năm 2009, tr.2, Bắc Ninh.
25.
Viện Khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ, Thông tin Khoa học Thanh tra
và chống tham nhũng, số chuyên đề về dự thảo Luật Tố cáo, 52+53-
11+12/2010.
26.
Viện nghiên cứu Chính sách, Pháp luật, và Phát triển, Cơ chế giải quyết khiếu
kiện hành chính, thực trạng và giải pháp, Báo cáo tóm tắt tháng 8.2009.
27.
PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt (Chủ biên) (2005), Giáo trình Luật Hành chính Việt
Nam, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.