Tài liệu Báo cáo " Xây dựng dự thảo Luật tài nguyên và môi trường biển, hải đảo " docx

nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 4/2011 53




TS. Nguyễn Quang Tuyến *
1. S cn thit phi xõy dng Lut ti
nguyờn v mụi trng bin, hi o
Bin v hi o l vựng lónh th rng
ln, cú vai trũ, v trớ quan trng i vi s
nghip phỏt trin kinh t-xó hi, cú ý ngha
chin lc v c bit quan trng i vi
cụng cuc xõy dng v bo v T quc trong
giai on hin nay cng nh v lõu di. Ngh
quyt Hi ngh trung ng 4 khoỏ X v
Chin lc bin Vit Nam n nm 2020 ó
nờu rừ: Xõy dng v thc hin chin lc
phỏt trin kinh t bin ton din, cú trng
tõm, trng im; sm a nc ta tr thnh
quc gia mnh v bin trong khu vc, gn
lin vi bo v quc phũng, an ninh v hp
tỏc quc t.
H thng vn bn quy phm phỏp lut v
bin v hi o ra i ó to c s phỏp lớ
qun lớ, khai thỏc, bo v ti nguyờn v mụi
trng (TN&MT) bin, hi o v tng
cng hp tỏc quc t trờn bin v hi o,
tng cng kh nng kim soỏt bin nhm

bo m an ninh, quc phũng; ó bc u
xỏc nh phm vi v ch phỏp lớ ca tng
vựng bin c th, tng bc tng cng
qun lớ nh nc v bin v hi o, to c
s v iu kin cho vic u tranh bo v
cỏc vựng bin v thm lc a ca Vit Nam;
bo v ch quyn ca Vit Nam, gii quyt
vn ranh gii cỏc vựng bin v thm lc
a chng ln vi cỏc nc lỏng ging.
Tuy nhiờn, bờn cnh nhng mt tớch cc
nờu trờn, h thng vn bn quy phm phỏp
lut v bin v hi o cũn bc l nhng tn
ti v bt cp ch yu sau õy:
- H thng vn bn quy phm phỏp lut
liờn quan n qun lớ, bo v TN&MT bin,
hi o tuy nhiu v s lng nhng li
mang tớnh qun lớ chuyờn ngnh, thiu cỏc
ni dung liờn quan n qun lớ tng hp v
thng nht i vi ti nguyờn v bo v mụi
trng (BVMT) bin, hi o. Trong cỏc
lut chuyờn ngnh, cỏc b, ngnh ch cp
cỏc ni dung qun lớ v bin v hi o phự
hp vi chc nng qun lớ nh nc c
giao, cha cp cỏc vn liờn ngnh v
cỏc cụng c qun lớ tng ng. Vic phi kt
hp gia cỏc ngnh, cỏc cp trong khai thỏc,
s dng tit kim, hiu qu ti nguyờn v
BVMT bin, hi o cũn cú nhng bt cp
nht nh. Vớ d: Trong thi gian di, vic
phi hp gia cỏc b, ngnh, cỏc a phng

cha c phỏp lut quy nh cho c quan
c th no úng vai trũ ch trỡ, u mi iu
phi. Ch n khi Ngh nh ca Chớnh ph
s 25/2009/N-CP ngy 6/3/2009 v qun
lớ tng hp ti nguyờn v BVMT bin, hi
o c ban hnh (sau õy gi tt l Ngh
nh s 25/2009/N-CP ngy 6/3/2009)
* Ging viờn chớnh Khoa phỏp lut kinh t
Trng i hc Lut H Ni


nghiên cứu - trao đổi
54 tạp chí luật học số 4/2011
quy nh B TN&MT cú chc nng qun lớ
nh nc v TN&MT bin thỡ bt cp ny
mi c khc phc. Tuy nhiờn, Ngh nh
s 25/2009/N-CP ngy 6/3/2009 cng mi
ch l vn bn di lut nờn giỏ tr phỏp lớ
cha cao. Trong khi ú, qun lớ bin v hi
o l lnh vc qun lớ rng ln liờn quan
khụng ch n li ớch ca cỏc ngnh, cỏc a
phng m cũn liờn quan n li ớch ca
Vit Nam v nhng quc gia lỏng ging cú
vựng bin tip giỏp vi nc ta. nõng cao
hiu qu c ch phi, kt hp a ngnh, a
lnh vc trong qun lớ tng hp TN&MT
bin, hi o thỡ cn phi ban hnh vn bn
cú giỏ tr phỏp lớ cao hn Ngh nh s
25/2009/N-CP ngy 6/3/2009.
- H thng vn bn quy phm phỏp lut

v BVMT bin, hi o nm ri rỏc trong
cỏc vn bn quy phm phỏp lut chuyờn
ngnh v cũn quy nh cha c th, chi tit
v phự hp vi c thự ca bin, hi o nờn
ó gõy ra nhng khú khn trong quỏ trỡnh t
chc thc hin. Vớ d: Cỏc quy nh v
BVMT bin nm trong Lut BVMT, Lut
du khớ, B lut hng hi, Lut nuụi trng
thu sn Tuy nhiờn, trong cỏc lut ny vn
cũn thiu nhng quy nh v qun lớ tng
hp i b; thiu quy nh v qun lớ tng
hp v bin nhm bo m hi ho gia vic
khai thỏc tim nng, th mnh ca bin di
gúc kinh t vi vic duy trỡ, bo v bn
vng ti nguyờn, mụi trng bin v.v
- Cụng tỏc tuyờn truyn, giỏo dc, nõng
cao nhn thc ca cỏc cp, cỏc ngnh v
nhõn dõn v v trớ, vai trũ ca TN&MT bin,
hi o cha y nờn cha tớch cc t
chc trin khai thc hin tt cỏc nhim v
liờn quan n bo v TN&MT bin, hi o,
c bit l vic xõy dng chin lc v
hoch nh chớnh sỏch v vn ny v.v
Nhm khc phc nhng tn ti nờu trờn,
to c s phỏp lớ cho vic qun lớ tng hp
v thng nht v ti nguyờn v BVMT bin,
hi o, tin ti bo v tt TN&MT bin, hi
o ng thi ỏp ng yờu cu thc hin
Ngh quyt Hi ngh trung ng 4 khoỏ X v
Chin lc bin Vit Nam n nm 2020 v

gúp phn hon thin h thng vn bn quy
phm phỏp lut v bin, hi o ca Vit
Nam thỡ vic ban hnh Lut TN&MT bin,
hi o l cn thit.
2. Nguyờn tc, quan im ch o xõy
dng Lut TN&MT bin, hi o
Vic xõy dng Lut TN&MT bin, hi
o cn da trờn nguyờn tc v quan im
ch o c bn sau õy:
- Quỏn trit ng li, t tng ch o
ca ng ti Ngh quyt Hi ngh trung
ng 4 khoỏ X v Chin lc bin Vit Nam
n nm 2020.
- C th hoỏ cỏc quy nh ca iu c
quc t liờn quan n khai thỏc, s dng hp
lớ ti nguyờn v BVMT bin m Vit Nam l
thnh viờn.
- K tha v phỏt trin nhng thnh qu
ca cỏc vn bn quy phm phỏp lut v
TN&MT bin, hi o ó ban hnh nh Ngh
nh ca Chớnh ph s 25/2009/N-CP ngy
6/3/2009 v qun lớ tng hp ti nguyờn v
BVMT bin, hi o; cỏc quy nh ca cỏc
lut chuyờn ngnh liờn quan n vn quy
hoch, cp phộp khai thỏc, s dng ti


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 4/2011 55
nguyên và BVMT biển để cân nhắc đưa các

quy định quản lí mang tính tổng hợp, liên
ngành vào nội dung Luật TN&MT biển, hải
đảo. Đồng thời bổ sung vào dự thảo Luật
TN&MT biển, hải đảo các quy định liên
quan đến việc thực hiện nhiệm vụ quản lí
nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển, hải
đảo, như: nội dung thanh tra, kiểm tra, xử lí
vi phạm, hợp tác quốc tế về nghiên cứu khoa
học biển và BVMT biển v.v
- Xây dựng Luật TN&MT biển, hải đảo
dựa trên quan điểm quản lí tổng hợp, bảo
đảm quản lí thống nhất, liên ngành, liên
vùng đồng thời hài hoà lợi ích chung giữa
các bên trong khai thác, sử dụng TN&MT
biển, hải đảo, bảo đảm phát triển bền vững.
- Xây dựng Luật TN&MT biển, hải đảo
phải đảm bảo sự thống nhất, tương thích với
các luật khác có liên quan và phù hợp với
thực tế, điều kiện cụ thể của nước ta hiện
nay đồng thời góp phần hoàn thiện hệ thống
pháp luật nói chung và hệ thống pháp luật về
TN&MT biển, hải đảo nói riêng.
3. Về nội dung cơ bản của Luật
TN&MT biển, hải đảo
Theo chúng tôi, Luật TN&MT biển, hải
đảo cần được xây dựng theo mô hình một
đạo luật khung quy định những vấn đề về
quản lí thống nhất TN&MT biển, hải đảo
dưới khía cạnh quản lí và bảo vệ TN&MT.
Bởi lẽ, TN&MT biển, hải đảo là lĩnh vực rất

rộng; là đối tượng quản lí của nhiều bộ,
ngành và địa phương vào các mục đích khác
nhau như an ninh - quốc phòng; du lịch;
giao thông, vận tải biển; nuôi trồng, khai
thác và chế biến thuỷ sản; thăm dò và khai
thác dầu khí v.v Hiện các lĩnh vực quản lí
chuyên ngành này được một số đạo luật
chuyên ngành điều chỉnh như Luật du lịch,
Luật thuỷ sản, Bộ luật hàng hải, Luật dầu
khí v.v. Vì vậy để tránh sự chồng lấn, chồng
chéo, mâu thuẫn với các đạo luật khác có
liên quan, Luật TN&MT biển, hải đảo nên
xây dựng theo mô hình là đạo luật khung
quy định những vấn đề chung về quản lí
nhà nước về TN&MT biển, hải đảo. Chỉ có
như vậy thì đạo luật này sau khi được ban
hành mới có tính khả thi.
Chúng tôi cho rằng Luật TN&MT biển,
hải đảo được xây dựng không thể thiếu một
số nội dung cơ bản sau: Một là cần có một
chương đề cập những quy định chung, bao
gồm: phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp
dụng; vấn đề sở hữu tài nguyên biển, hải
đảo; nội dung, nguyên tắc, chính sách của
Nhà nước về bảo vệ TN&MT biển, hải đảo;
Hai là cần có một chương quy định về quy
hoạch, kế hoạch sử dụng tài nguyên và
BVMT biển, hải đảo; bởi lẽ, quy hoạch, kế
hoạch sử dụng tài nguyên và BVMT biển,
hải đảo là công cụ chủ yếu để Nhà nước

thống nhất quản lí về TN&MT biển, hải
đảo. Hơn nữa, trong các luật chuyên ngành
chưa đề cập vấn đề này nên dẫn đến việc
thiếu sự phối, kết hợp liên ngành, liên vùng
trong quản lí, khai thác và bảo vệ TN&MT
biển, hải đảo; Ba là cần có một chương quy
định về nội dung quản lí tài nguyên biển,
hải đảo. Để tránh sự chồng lấn, chồng chéo
với nội dung quản lí chuyên ngành về biển
của các bộ, ngành, nội dung quản lí nhà
nước về tài nguyên biển, hải đảo ở chương


nghiên cứu - trao đổi
56 tạp chí luật học số 4/2011
ny nờn chỳ trng n vic qun lớ hot
ng nghiờn cu khoa hc v iu tra c
bn ti nguyờn bin v qun lớ hot ng
khai thỏc, s dng ti nguyờn bin; Bn l
cn cú mt chng quy nh v BVMT
bin, hi o; bi l, cỏc quy nh v vn
ny nm ri rỏc nhng o lut chuyờn
ngnh v cỏc vn bn hng dn thi hnh.
Hn na, cỏc quy nh hin hnh v vn
ny cng cha cp y , ton din v
c th n vic BVMT bin, hi o; c
bit l c ch phi, kt hp thng nht gia
cỏc b, ngnh v cỏc a phng trong vic
BVMT bin, hi o; Nm l mun bo v
TN&MT bin, hi o cú hiu qu thỡ mt

ni dung khụng th thiu c l ngun lc
s dng cho hot ng ny. Vỡ vy, d tho
Lut TN&MT bin, hi o cn cú mt
chng quy nh v ngun lc qun lớ ti
nguyờn v BVMT bin, hi o; trong ú
cp cỏc ngun vn ti chớnh; ngun lc con
ngi v cỏc hot ng khoa hc, cụng
ngh v.v. c s dng qun lớ ti
nguyờn v BVMT bin, hi o; Sỏu l
TN&MT bin, hi o l mụi trng hot
ng ca nhiu ngnh kinh t. Hn na,
Vit Nam cựng vi cỏc nc lỏng ging
trong khu vc s hu chung bin ụng.
hot ng qun lớ, bo v TN&MT bin, hi
o t hiu qu cao gúp phn duy trỡ ho
bỡnh v mi quan h lỏng ging hu ngh
vi cỏc nc trong khu vc ụng Nam
thỡ khụng th khụng cú s hp tỏc quc t
trong lnh vc ny. Vỡ vy, D tho Lut
TN&MT bin, hi o cn cú mt chng
quy nh v hp tỏc quc t v TN&MT
bin, hi o; By l mun hot ng qun
lớ TN&MT bin, hi o t hiu qu cao
thỡ cn cú s phõn nh trỏch nhim mt
cỏch c th gia cỏc c quan qun lớ nh
nc cú thm quyn t trong mi quan h
nh nc thng nht qun lớ TN&MT bin,
hi o. iu ny mt mt va m bo s
qun lớ thng nht ca Nh nc i vi
TN&MT bin, hi o, mt khỏc va tng

cng trỏch nhim ca cỏc b, ngnh, a
phng v cỏc on th qun chỳng trong
vic qun lớ v bo v TN&MT bin, hi
o mt cỏch bn vng. Do ú, D tho
Lut TN&MT bin, hi o cn cú mt
chng quy nh v trỏch nhim ca cỏc b,
ngnh, u ban nhõn dõn cỏc tnh ven bin,
ca Mt trn t quc Vit Nam, cỏc t chc
thnh viờn v trỏch nhim phi hp gia
cỏc t chc núi trờn; Tỏm l mt ni dung
rt quan trng ca qun lớ nh nc núi
chung v qun lớ nh nc v TN&MT
bin, hi o núi riờng l thanh tra, x lớ vi
phm, gii quyt khiu ni, t cỏo. Trờn
thc t, mt trong nhng nguyờn nhõn ca
hot ng thc thi phỏp lut t hiu qu
thp l vic thanh tra, x lớ vi phm phỏp
lut cũn cha kp thi, cha dt im vi
nhng ch ti x pht thp cha sc rn
e. tng bc khc phc tn ti ny,
trong xõy dng phỏp lut c quan son
tho phi r soỏt, sa i, b sung cỏc quy
nh mi vi nhng bin phỏp ch ti x lớ
nghiờm khc. Cú nh vy mi mong ngn
chn tng bc tỡnh trng vi phm phỏp
lut v phỏp lut mi cú sc rn e. Vi
cỏch tip cn nh vy, chỳng tụi cho rng


nghiên cứu - trao đổi

tạp chí luật học số 4/2011 57
D tho Lut TN&MT bin, hi o cn cú
mt chng quy nh v thanh tra x lớ vi
phm, gii quyt khiu ni, t cỏo, bi
thng thit hi v mụi trng bin, hi
o vi cỏc ni dung v trỏch nhim kim
tra, thanh tra, x lớ vi phm, gii quyt
tranh chp, khiu ni liờn quan n qun lớ,
khai thỏc ti nguyờn v BVMT bin, hi
o v vn bi thng thit hi v mụi
trng bin, hi o; Chớn l bo m
tớnh kh thi ca D tho Lut v m bo
sau khi ban hnh, Lut TN&MT bin, hi
o nhanh chúng i vo cuc sng v phỏt
huy hiu qu. Theo chỳng tụi, D tho Lut
TN&MT bin, hi o cn cú mt chng
quy nh v iu khon thi hnh bao gm
cỏc ni dung v hiu lc thi hnh, t chc
thc hin v vic hng dn t chc thi
hnh Lut.
4. V mt s ni dung c th ca D
tho Lut TN&MT bin, hi o
a. V phm vi iu chnh
Nh phn trờn ó cp, TN&MT bin,
hi o l lnh vc rng ln, l a bn hot
ng ca nhiu ngnh kinh t quan trng.
TN&MT bin, hi o li l i tng qun
lớ chuyờn ngnh ca cỏc b, ngnh, a
phng v thuc phm vi iu chnh ca cỏc
lut cú liờn quan. Trong bi cnh ú, vic

xõy dng Lut TN&MT bin, hi o cn
xỏc nh rừ phm vi v i tng iu chnh
nhm trỏnh s chng ln, chng chộo vi
cỏc lut khỏc cú liờn quan; ng thi m
bo tớnh kh thi sau khi lut ny c ban
hnh. Chỳng tụi cho rng, cn xõy dng
Lut TN&MT bin, hi o theo mụ hỡnh l
mt lut khung v lnh vc TN&MT bin,
hi o. iu ny cú ngha l lut ny ch
quy nh nhng vn chung v qun lớ
nh nc v ti nguyờn bin, hi o v
BVMT bin, hi o. Cỏc hot ng qun lớ
chuyờn ngnh ca cỏc b, ngnh v hot
ng khai thỏc, s dng tim nng, li th
ca bin, hi o khụng ch tuõn th nhng
quy nh ca cỏc lut chuyờn ngnh m cũn
chu s iu chnh ca Lut TN&MT bin,
hi o trong vic BVMT, ngn nga ụ
nhim mụi trng, s c mụi trng, suy
thoỏi mụi trng bin, hi o. Hot ng
qun lớ TN&MT bin, hi o l hot ng
qun lớ mang tớnh cht a ngnh, a lnh
vc. hot ng qun lớ TN&MT bin,
hi o nm trong qu o thng nht v cú
hiu qu, D tho Lut cn xỏc nh rừ vai
trũ th lnh - mt c quan lm nhim v
u mi, kt ni, tớch hp cỏc hot ng qun
lớ mang tớnh cht a ngnh, a lnh vc. Vi
cỏch tip cn ú, Lut TN&MT bin, hi o
cú phm vi v i tng iu chnh bao gm:

1) Hot ng qun lớ TN&MT bin, hi o;
2) Hot ng khai thỏc, s dng v bo v
TN&MT bin, hi o.
b. V i tng ỏp dng
Phm vi ca Lut TN&MT bin, hi o
c xỏc nh l cỏc hot ng qun lớ, khai
thỏc, s dng v bo v TN&MT bin, hi
o thỡ i tng ỏp dng ca lut ny l ch
th ca cỏc hot ng nờu trờn; theo ú, i
tng ỏp dng ca Lut TN&MT bin, hi
o bao gm: t chc, cỏ nhõn trong nc;
t chc, cỏ nhõn nc ngoi; ngi Vit
Nam nh c nc ngoi cú cỏc hot ng


nghiªn cøu - trao ®æi
58 t¹p chÝ luËt häc sè 4/2011
quản lí, khai thác, sử dụng và bảo vệ
TN&MT biển, hải đảo trong phạm vi lãnh
thổ Việt Nam.
c. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng tài
nguyên và môi trường biển, hải đảo
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng TN&MT
biển, hải đảo là công cụ chủ yếu để giúp
Nhà nước quản lí TN&MT biển, hải đảo.
Do đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng
TN&MT biển, hải đảo cần được xây dựng
nhằm hai mục tiêu cơ bản là: 1) Quản lí nhà
nước về TN&MT biển, hải đảo; 2) Bảo vệ
TN&MT biển, hải đảo. Vì vậy, xây dựng

quy hoạch, kế hoạch sử dụng TN&MT biển,
hải đảo phải dựa trên các căn cứ chủ yếu
như: Chiến lược, quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế-xã hội của cả nước; chiến lược
BVMT quốc gia; định hướng chiến lược
phát triển bền vững và chiến lược biển của
Việt Nam; đặc điểm, vị trí địa lí, quy luật tự
nhiên của các vùng biển, hải đảo; kết quả
điều tra cơ bản về TN&MT biển, hải đảo;
thực trạng và dự báo nhu cầu khai thác, sử
dụng tài nguyên và BVMT biển, hải đảo
của cả nước, của vùng và của các tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương ven biển;
giá trị tài nguyên và mức độ dễ bị tổn
thương của môi trường biển, hải đảo.
d. Quản lí hoạt động khai thác, sử dụng
tài nguyên biển
Chúng tôi cho rằng muốn quản lí hoạt
động khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải
đảo thống nhất và có hiệu quả song hành
với việc BVMT thì Dự thảo Luật TN&MT
biển, hải đảo cần đề cập việc quản lí hoạt
động nghiên cứu khoa học và điều tra cơ
bản tài nguyên biển. Đây là hoạt động có ý
nghĩa lớn nhằm đưa ra các thông số chuyên
môn, kĩ thuật về thực trạng tài nguyên biển
giúp Nhà nước định hướng xây dựng chính
sách về khai thác, sử dụng tài nguyên biển
có hiệu quả. Dự thảo Luật cần xác định rõ
nội dung và trách nhiệm của các cơ quan

nhà nước có thẩm quyền trong việc thực
hiện hoạt động khai thác, sử dụng tài
nguyên biển; trong đó cần xác định rõ vai
trò và nhiệm vụ của Bộ TN&MT.
Mặt khác, muốn quản lí hoạt động khai
thác, sử dụng tài nguyên biển có hiệu quả,
Dự thảo Luật cũng cần đề cập vấn đề cấp
phép khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải
đảo với các nội dung cụ thể như căn cứ cấp
phép, hồ sơ xin khai thác, sử dụng, thẩm
quyền cấp phép, thời hạn cấp phép, thuế
khai thác, sử dụng TN&MT biển, hải đảo và
trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc
bảo vệ TN&MT biển, hải đảo. Về thẩm
quyền cấp phép nên quy định thẩm quyền
này cho Chính phủ, Bộ TN&MT cấp phép
đối với các dự án lớn có tầm ảnh hưởng
quốc gia hoặc có ảnh hưởng lớn đến
TN&MT biển, hải đảo. Còn đối với việc
cho phép tổ chức, cá nhân khai thác, sử
dụng tài nguyên trên các vùng biển, hải đảo
đã giao cho các tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương quản lí thì thực hiện theo quy
định của pháp luật chuyên ngành. Điều này
sẽ mang tính khả thi trong điều kiện hiện
nay và không gây ra sự mâu thuẫn với các
luật chuyên ngành có liên quan./.