012 Bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam thực trạng và giải pháp,Luận văn Thạc sỹ Kinh tế

NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

HỌC VIỆN NGÂN HÀNG

NGUYỄN THU HÀ

BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2018


⅛μ............................................................. ,
NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

_ IW

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

HỌC VIỆN NGÂN HÀNG

NGUYỄN THU HÀ

BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng
Mã số: 8340201

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: TS. BÙI DUY HƯNG

HÀ NỘI - 2018


1

LỜI CAM ĐOAN
Tơi cam đoan tồn bộ nội dung của luận văn thạc sỹ “Bội chi ngân
sách nhà nước ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp” là công trình nghiên
cứu riêng của bản thân tơi khơng trùng lặp với các cơng trình nghiên cứu
tuơng tự khác. Các số liệu, tu liệu trình bày trong luận văn có nguồn gốc và
được trích dẫn rõ ràng.
Tơi xin chịu hồn tồn trách nhiệm về lời cam đoan này!
Tác giả luận văn

Nguyễn Thu Hà


1
1

LỜI CẢM ƠN
Luận văn Thạc sĩ với đề tài “Bội chi ngân sách nhà nước ở Việt
Nam - Thực trạng và giải pháp” là kết quả của quá trình tìm tòi, nghiên

cứu của bản thân tác giả và sự giúp đỡ từ phía thầy cơ, bạn bè, đồng
nghiệp. Qua trang viết này, tôi xin gửi lời cảm ơn tới những người đã giúp
đỡ tôi trong thời gian học tập - nghiên cứu khoa học vừa qua.
Tôi xin cám ơn các thầy cô Học viện Ngân hàng, Khoa Sau Đại học,
đã tạo điều kiện cho tơi hồn thành tốt cơng việc nghiên cứu khoa học của
mình. Đặc biệt, tơi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới TS. Bùi Duy
Hưng, Bộ môn Kinh tế, Học viện Ngân hàng, người đã tận tình, hướng dẫn
tơi trong suốt q trình tơi th ực hiện Luận văn này.
Hà Nội, ngày 15 tháng 08 năm 2018
Tác giả luận văn

Nguyễn Thu Hà


iii

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU.......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .. 6
1.1.

Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước.........................................6

1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước..............................................................6
1.1.2. Nội dung hoạt động của ngân sách nhà nước........................................ 7
1.1.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước.......................................................10
1.1.4. Chức năng, vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế
thị trường........................................................................................................ 12
1.2.

Bội chi ngân sách nhà nước...................................................................16

1.2.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước................................................16
1.2.2. Cách tính bội chi ngân sách nhà nước................................................. 16
1.2.3. Phân loại bội chi ngân sách nhà nước..................................................17
1.2.4. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước...........................................20
1.3.

Tác động của bội chi ngân sách nhà nước.............................................22

1.4.

Kinh nghiệm quốc tế về hạn chế bội chi ngân sách nhà nước và bài học

cho Việt Nam..................................................................................................26
1.4.1. Giải pháp xử lý bội chi ngân sách ở các nước..................................... 26
1.4.2. Bài học rút ra đối với Việt Nam...........................................................30
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1...............................................................................33
CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG BỘI CHI NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM HIỆN
NAY................................................................................................................34
2.1.......Tổng quan tình hình kinh tế - xã hội Việt Nam giai đoạn 2001-2017 34
2.2.

Thực trạng thu, chi và bội chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2001-201741

2.2.1..........Thực trạng thu, chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2001-2017 41
2.2.2...........Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2001-2017 47
2.2.3.........................Phân tích các yếu tố tác động đến bội chi ngân sách 54

ιv

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2............................................................................... 57
CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP HẠN CHẾ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC.............................................................................................................58
3.1. Giải pháp hạn chế bội chi ngân sách nhà nước.......................................58
3.1.1. Các giải pháp hạn chế bội chi NSNN thông qua cơ cấu lại thu NSNN
và chi NSNN...................................................................................................58
3.1.2. Các giải pháp quản lý chặt chẽ cân đối ngân sách nhà nước và hoạt
động vay nợ.....................................................................................................64
3.1.3. Các giải pháp về kinh tế - tài chính..................................................... 67
3.2.....................................................................Điều kiện thực hiện giải pháp 70
3.2.1.

Rà soát, phân định cụ thể chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan,

ban,
ngành...............................................................................................................71
3.2.2............................Sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan, ban ngành 71
3.2.3.

Xây dựng các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội trong mỗi giai đoạn

một cách khả thi..............................................................................................72
3.2.4........Tăng cường nguồn nhân lực, hiện đại hóa cơng nghệ thơng tin 72
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3............................................................................... 74
KẾT LUẬN.....................................................................................................75
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................77

v
vi

DANH
MỤC
CÁC
CHỮBIỂU
VIÊTĐÒ
TẮT
DANH
MỤC
BẢNG,
Bảng 2.1: Kết quả một số chỉ tiêu kinh tế xã hội giai đoạn 2001-2017..........36
Bảng 2.2: Thu NSNN giai đoạn 2001-2017....................................................41
Bảng 2.3: Chi NSNN giai đoạn 2001-2017....................................................44
Bảng 2.4: Bội chi ngân sách và nguồn bù đắp giai đoạn 2001-2017..............49
Bảng 2.5: Kết quả uớc luợng OLS với BD là biến phụ thuộc........................56

Biểu đồ 2.1: Tốc độ tăng truởng kinh tế của Việt Nam giai đoạn 2001-2017 35
Biểu đồ 2.2: Tăng truởng xuất nhập khẩu, 2001 - 2017.................................37
Biểu đồ 2.3: Chỉ số lạm phát giai đoạn 2001-2017........................................39
Biểu đồ 2.4: Cơ cấu thu NSNN giai đoạn 2001-2017.................................43
Biểu đồ 2.5: Cơ cấu chi NSNN giai đoạn 2001-2017.................................46
Biểu đồ 2.6: Cân đối ngân sách giai đoạn 2001-2017.................................50
Biểu đồ 2.7: Mức bội chi ngân sách giai đoạn 2001-2017..........................51
APEC

Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á - Thái Bình Dương

ASEAN

Hiệp hội các quốc gia Đơng Nam Á

CPI

Chỉ số giá tiêu dùng

CPI

Chỉ số cảm nhận tham nhũng

DNNN
EU

Doanh nghiệp nhà nước
Liên minh Châu âu

GDP

Tổng sản phẩm quốc dân

GFS

Thống kê tài chính Chính phủ

GCI

Chỉ số năng lực cạnh tranh quốc gia

GTGT

Giá trị gia tăng

IMF

Quỹ tiền tệ quốc tế

ICOR

Hệ số hiệu quả đầu tư

NSNN

Ngân sách nhà nước

NHTW

Ngân hàng trung ương

NHTM

Ngân hàng thương mại


USD

Đông Đô la Mỹ

^TI

Tổ chức minh bạch quốc tế

TNDN
TNCN

Thu nhập doanh nghiệp
Thu nhập cá nhân

WTO

Tổ chức thương mại Thế giới

WEF

Diễn đàn Kinh tế thế giới



1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Q trình đổi mới mạnh mẽ đã đưa Việt Nam trở thành một trong những
nền kinh tế phát triển nhanh và có thành tích xóa đói giảm nghèo ấn tượng,
trong đó chính sách tài chính - ngân sách có đóng góp rất quan trọng, thể hiện
được sự chủ động, tích cực đối phó có hiệu quả với những khó khăn,
thách thức từ sự phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế. Quá trình chuyển đổi
này mang tới nhiều cơ hội, nhưng cũng đi kèm với nhiều thách thức. Nhu
cầu chi tiêu vẫn tăng cao, bao gồm cả mở rộng diện đối tượng và cải thiện
chất lượng của các dịch vụ công, đảm bảo an sinh xã hội khi dân số già hóa

nhanh, trong khi vẫn đảm bảo đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng phục vụ tăng
trưởng và giảm nghèo. Hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới dẫn đến nguồn
thu từ hoạt động xuất nhập khẩu giảm, đồng thời cũng làm cho nền kinh tế
dễ bị tổn thương trước các cú sốc bên ngoài. Các khoản thu về tài nguyên,
đất đai sau nhiều năm tăng ở mức cao đã giảm xuống cùng với việc thực hiện
nhiều chính sách ưu đãi thuế nhằm khuyến khích đầu tư và thúc đẩy tăng
trưởng dẫn đến tăng thu có xu hướng chậm lại trong những năm gần đây.
Hệ quả của các xu hướng trên dẫn đến dư địa tài khóa bị thu hẹp, bội chi
ngân sách kéo dài và liên tục tăng ở mức cao trong những năm vừa qua, đe
dọa tính bền vững của ngân sách nhà nước (NSNN).
Kể từ sau Chiến tranh thế giới lần thứ II, bội chi ngân sách nhà nước là
vấn đề được hầu hết các nước quan tâm, do việc theo đuổi các mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội trong khi nguồn lực cơng có giới hạn đã làm tăng bội chi
ngân sách, kéo theo tình trạng nợ cơng tăng cao, thu hẹp đáng kể khả năng
điều hành chính sách tài khóa.
Khủng hoảng tài chính tồn cầu và sự leo thang của nợ cơng, vấn đề
khủng hoảng nợ châu Âu tiếp tục cho thấy sự cần thiết phải hạn chế bội chi


2

NSNN trong thời kỳ kinh tế thuận lợi, chủ động đối phó với bội chi NSNN
bùng phát trong thời kỳ suy thoái, khủng hoảng, điều tiết nền kinh tế hiệu
quả hơn.
Thời gian gần đây, hàng loạt các sáng kiến, cải cách đã được thực hiện
nhằm lành mạnh hóa NSNN, tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính - ngân
sách, hạn chế sự gia tăng của bội chi NSNN, điển hình là vấn đề phân cấp,
vấn đề quản lý ngân sách theo đầu ra, khung chi tiêu trung hạn...
Việt Nam không phải là ngoại lệ. bội chi, xử lý bội chi ngân sách và đổi
mới NSNN là vấn đề luôn được đặt ra. Nhiều cải cách NSNN đã được thực

hiện, điển hình như phân cấp ngân sách, cơ cấu lại NSNN, cải cách thuế và
quản lý thuế, cơ cấu lại chi ngân sách, quản lý chi ngân sách... góp phần khai
thác nguồn thu, tăng chi hợp lý, xố đói giảm nghèo, phát triển giáo dục - đào
tạo, khoa học - công nghệ, y tế. đáp ứng tốt hơn các nhu cầu xã hội và tăng
trưởng kinh tế. Nhiều nghiên cứu về bội chi ngân sách, xử lý bội chi ngân
sách, cơ cấu lại NSNN, phân cấp thu - chi, cải cách hệ thống thuế, quản lý
thuế, quản lý chi ngân sách, lập ngân sách theo đầu ra, khung chi tiêu trung
hạn cũng đã được thực hiện, ở những góc độ nhất định, có đóng góp đáng kể
đối với việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực ngân sách nhà nước, tăng cường kỷ
luật, kỷ cương ngân sách, củng cố nền tài chính quốc gia.
Tuy nhiên, bội chi triền miên, vượt ngưỡng cho phép kéo theo sự tăng
tốc của nợ công thời gian gần đây cộng với những bất ổn vĩ mô của nền kinh
tế trong và ngoài nước đang đặt ra những đòi hỏi cấp bách đối với việc hạn
chế bội chi ngân sách để có thể duy trì nợ cơng ở ngưỡng an toàn, đảm bảo
cho sự tăng trưởng ổn định của nền kinh tế.
Xuất phát từ tình hình đó, học viên đã lựa chọn đề tài “Bội chi ngân sách
nhà nước ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp” làm đề tài nghiên cứu luận
văn thạc sỹ với mục đí ch phân tích, đánh giá thực trạng từ đó đề xuất giải


3

pháp hạn chế bội chi ngân sách ở nước ta trong những năm tới có ý nghĩa thiết
thực cả về lý luận và thực tiễn.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Có rất nhiều nghiên cứu trong và ngồi nước về bội chi ngân sách, xử
lý bội chi ngân sách, các tác động tích cực, tiêu cực của bội chi ngân sách.
Cũng có rất nhiều các nghiên cứu đã được thực hiện về vấn đề phân cấp và
các tác động tới thu, chi, cân đối ngân sách; các tác động tới hiệu quả, hiệu
lực chi ngân sách; khung chi tiêu trung hạn và việc tăng cường hiệu quả, hiệu

lực của quản lý NSNN, quản l cân đối NSNN và hạn chế các tác động ngân
sách có tính chu kỳ; vấn đề bền vững ngân sách... Tất cả các nghiên cứu này
hoặc trực tiếp, hoặc gián tiếp có liên quan tới vấn đề cân đối ngân sách, bội
chi ngân sách, tác động của bội chi ngân sách và xử lý bội chi ngân sách.
Paul.A.Sammuelson “Tác phẩm kinh tế học”; Hoàng Thị Minh Hảo “Đổi
mới phương pháp tính thâm hụt NSNN” (đề tài nghiên cứu khoa học cấp
Viện năm 2009) ... đặt trọng tâm vào việc làm rõ quan niệm, khái niệm thâm
hụt NSNN hay bội chi NSNN; về phương pháp xác định các khoản thu chi
cân đối ngân sách nhà nước có sự khác biệt lớn so với thông lệ quốc tế. Đó là
việc tính cả các khoản trả nợ gốc và trả lãi tiền vay nhưng không bao gồm các
khoản vay về cho vay lại vào chi cân đối ngân sách. Cịn theo thơng lệ quốc
tế, chi NSNN để xác định thâm hụt chỉ bao gồm trả nợ lãi, không bao gồm trả
nợ gốc. Đây chính là điểm mấu chốt dẫn đến sự khác biệt rất lớn giữa hai
cách tính tốn - cách tính của Việt Nam và cách tính của IMF. Cách tính của
nước ta cho ra số thâm hụt lớn hơn cách tính quốc tế khoảng xấp xỉ 2 lần.
Nghiên cứu của Vũ Cương “Khung lý thuyết về đánh giá tính bền vững
ngân sách và bước đầu áp dụng cho Việt Nam” (trường Đại học Kinh tế Quốc
dân); Cẩm nang thống kê tài chính Chính phủ 2001 của IMF. xoay quanh
các chỉ số hoạt động NSNN bền vững, làm cơ sở đánh giá mức độ bền vững


4

NSNN, từ đó có các điều chỉnh cả về chỉ tiêu đánh giá, về các cơ chế, chính
sách để huớng tới bền vững NSNN. Đây là mục tiêu lâu dài của quản lý
NSNN và vì vậy, các vấn đề trong ngắn và trung hạn là xử lý và hạn chế bội
chi NSNN chua đuợc xem xét thỏa đáng trong nghiên cứu này [19].
Chuyên đề nghiên cứu của Bộ Tài chính (2011) trong khuôn khổ nâng
cao năng lực quản lý tài chính cơng với đề tài “Mối quan hệ giữa thâm hụt
ngân sách và với các chỉ số kinh tế vĩ mô ở Việt Nam: Thực trạng và giải

pháp” đã đua ra kết luận cho thấy thâm hụt ngân sách đuợc tài trợ bằng phát
hành trái phiếu s ẽ khơng có tác động mạnh đến các yếu tố vĩ mô ngoại trừ
việc làm tăng gánh nặng nợ Chính phủ, nhung khi thâm hụt ngân sách đuợc
tài trợ bằng tăng cung tiền s làm gia tăng lạm phát và bất ổn nền kinh tế.
Ở cấp độ cao hơn, đã có các nghiên cứu liên quan đến bội chi NSNN nhu
Luận án tiến sĩ kinh tế năm 2007 của tác giả Bùi Thị Mai Hoài với đề tài “Cân
đối ngân sách nhà nuớc trong nền kinh tế thị truờng”, Luận án tiến sĩ kinh tế
năm 2013 của tác giả Hoàng Thị Kim Thanh với đề tài “Giải pháp hạn chế
thâm hụt ngân sách nhà nuớc ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”... Các
nghiên cứu này đã đua ra các giải pháp ngắn hạn, dài hạn để giải quyết bội chi
NSNN, phân tích nội hàm của vấn đề hạn chế thâm hụt NSNN và kinh
nghiệm của một số nuớc để đua ra các giải pháp nhằm củng cố công tác hạn
chế thâm hụt NSNN.
Các nghiên cứu trên là nguồn tham khảo hữu ích, cung cấp hệ thống cơ
sở lý luận khá chuẩn mực và toàn diện về ngân sách bền vững và quản lý bội
chi NSNN. Mặc dù không phải là một đề tài mới vì đã có rất nhiều tác giả
chọn đề tài này (hoặc đề tài tuơng tự) để nghiên cứu nhung các tác giả đều
viết vào thời điểm Luật ngân sách nhà nuớc 2015 chua đuợc thông qua. Hiện
nay, chua có luận văn cấp thạc sỹ nghiên cứu về hạn chế bội chi NSNN một
cách chuyên biệt theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành. Chính vì


5

vậy, luận văn của học viên triển khai nghiên cứu về bội chi NSNN, đánh giá
thực trạng trong giai đoạn 2001-2017 và đề xuất các giải pháp hạn chế bội chi
ngân sách ở Việt Nam trong thời gian tới vẫn đảm bảo tính mới và khơng
trùng lắp với các cơng trình đã cơng bố truớc đó.
3. Mục đích nghiên cứu
Thơng qua việc hệ thống hóa các lý luận chung về bội chi ngân sách nhà

nuớc và phân t ích, đánh giá thực trạng bội chi ngân sách nhà nuớc ở Việt
Nam hiện nay để đề xuất giải pháp nhằm hạn chế bội chi ngân sách nhà nuớc
ở Việt Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Về đối tượng nghiên cứu: đề tài tập trung nghiên cứu những vấn đề lý
luận bội chi ngân sách nhà nước, giải pháp hạn chế bội chi ngân sách.
- Về phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu thực trạng trong giai đoạn 20012017 và giải pháp hạn chế bội chi ngân sách.
5. Phương pháp nghiên cứu
- Sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và phương pháp duy vật lịch
sử phân tích, tổng hợp các vấn đề lý luận thực tiễn;
- Sử dụng phương pháp phân tích, thống kê, so sánh trong đánh giá thực
trạng; tham chiếu thực tế với lý luận, hồi quy nghiên cứu lý thuyết bằng mơ
hình kinh tế lượng qua đó rút ra được các kết luận phục vụ mục tiêu của đề
tài.
6. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục các
từ viết tắt, danh mục bảng biểu, nội dung của luận văn gồm 03 phần, cụ thể:
- Chương 1: Cơ sở lý luận về bội chi ngân sách nhà nước
- Chương 2: Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam
- Chương 3: Giải pháp hạn chế bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam


6

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÈ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. NHỮNG VẤN ĐÈ CƠ BẢN VÈ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước (NSNN) ra đời là một tất yếu khách quan, gắn liền
với sự ra đời, tồn tại của Nhà nước. Nhà nước tạo lập, phân phối và sử dụng

quỹ tiền tệ quốc gia để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia. Khái
niệm NSNN ra đời, hình thành và phát triển từ hai cơ sở khách quan: nhà
nước và kinh tế hàng hóa - tiền tệ. Cho đến nay, khái niệm về NSNN trên thế
giới vẫn ln có nhiều ý kiến khác nhau.
Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển, thì: Ngân sách
nhà nước là một văn kiện tài chính, mơ tả các khoản thu, chi của Chính phủ,
được thiết lập hàng năm.
Các nhà kinh tế học hiện đại cũng đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau về
NSNN. Theo các nhà kinh tế phương Tây, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của
Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước. Các nhà kinh tế Trung
Quốc cho rằng, NSNN là kế hoạch thu, chi tài chính hàng năm của Nhà nước
được xét duyệt theo trình tự pháp luật quy định. Các nhà kinh tế Nga cũng
cho rằng, NSNN là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai
đoạn nhất định của Nhà nước.
Tại Việt Nam, Luật ngân sách nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng
hòa XHCN Việt Nam thông qua vào các năm 1996, 2002 và mới nhất là năm
2015 quy định khái niệm NSNN với nội dung cơ bản như sau: “NSNN là toàn
bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một
khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để
bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [11].


7

1.1.2. Nội dung hoạt động của ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Thu ngân sách nhà nước
Thu NSNN là các khoản tiền, hiện vật (nếu có) mà nhà nước nhận được từ
việc đánh thuế, phí, lệ phí và các hình thức huy động khác để đáp ứng nhu cầu
chi, thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong một khoảng thời gian
nhất định [16].

Thu NSNN thường được phân loại theo các tiêu chí sau:
Căn cứ vào phạm vi phát sinh, các khoản thu NSNN được chia thành 02
loại lớn là thu trong nước và thu ngồi nước.
Căn cứ vào tính chất phát sinh và nội dung kinh tế, thu NSNN bao gồm:
- Các khoản thu thường xuyên là các khoản thu phát sinh tương đối đều
đặn, ổn định về mặt thời gian và số lượng như các khoản thu về thuế, phí, lệ
phí, lợi tức cổ phần...
- Các khoản thu khơng thường xuyên là những khoản thu không ổn định
về mặt thời gian phát sinh cũng như số lượng tiền thu được như thu nhận viện
trợ nước ngoài, thu từ bán tài sản, tiền phạt.
Căn cứ vào hình thức động viên, thu NSNN bao gồm:
- Các khoản thu có tính chất bắt buộc như các khoản thu về thuế, phí, lệ
phí. Trong đó, thuế là một hình thực động viên bắt buộc của Nhà nước, thuộc
phạm trù phân phối, nhằm tập trung một bộ phận thu nhập của các thể nhân
và pháp nhân vào NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước và
phục vụ cho lợi ch cơng cộng. Thuế là khoản thu khơng hồn trả trực tiếp.
Thuế khơng gắn trực tiếp với lợi í ch cụ thể mà người nộp thuế được hưởng từ
hàng hóa cơng cộng do Nhà nước cung cấp. Phí, lệ phí là các khoản thu gắn
liền với việc cung cấp các dịch vụ hành chính pháp lý của Nhà nước cho các
tổ chức, cá nhân nhằm phục vụ cho công việc quản lý nhà nước theo quy định
của pháp luật. Ph thuộc NSNN và lệ ph là các khoản thu bắt buộc có điều


8

kiện, phát sinh thường xun, mang tính chất hồn trả gắn trực tiếp với việc
hưởng thụ các hàng hóa dịch vụ công cộng do Nhà nước đầu tư cung cấp có
thu phí hoặc lệ phí theo quy định của pháp luật.
- Các khoản thu có tính chất tự nguyện như viện trợ, quà tặng...
Các khoản huy động thường chia ra vay nợ trong nước và vay nợ nước

ngoài; vay thương mại và vay ODA.
Thu khác như thu từ bán tài sản và cho thuê tài sản nhà nước, các khoản
thu đối với doanh nghiệp nhà nước.
1.1.2.2. Chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN là việc sử dụng tiền ngân sách của các cấp chính quyền, các
tổ chức cung cấp dịch vụ công và các tổ chức khác nhằm thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định [16].
Căn cứ và chức năng của Nhà nước, chi NSNN được chia thành:
- Chi xây dựng cơ sở hạ tầng;
- Chi hệ thống quản lý hành chính;
- Chi cho quốc phịng, an ninh;
- Chi tồn án và viện kiểm sát;
- Chi hệ thống giáo dục;
- Chi hệ thống an sinh xã hội;
- Chi hỗ trợ các doanh nghiệp;
- Chi các chính sách đặc biệt (Viện trợ nước ngồi, ngoại giao.);
- Chi khác.
Cách phân loại này giúp Chính phủ thiết lập những chương trình hoạt
động một cách hợp lý theo những lợi ích hoặc mục đích muốn đạt tới.
Căn cứ vào tính chất kinh tế, chi NSNN được chia thành chi thường
xuyên và chi đầu tư phát triển. Đây là các phân loại phổ biến vì qua đây Nhà
nước s biết những thông tin hữu ch về sự ảnh hưởng của ch nh sách chi tiêu


9

công đối với mọi hoạt động kinh tế xã hội, qua đó giúp Chính phủ thiết lập
các chương trình chi tiêu nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu công.
* Chi thường xuyên là quá trình phân phối, sử dụng quỹ ngân sách nhà
nước để đáp ứng nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ thường

xuyên của nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội. Chi thường xuyên thường
được phân loại như sau:
Theo lĩnh vực chi, chi thường xuyên bao gồm: chi giáo dục - đào tạo, chi
y tế, chi văn hóa, chi khoa học và cơng nghệ, chi bảo vệ môi trường, chi quản
lý nhà nước, chi an ninh quốc phòng...
Theo đối tượng sử dụng kinh ph , chi thường xuyên bao gồm:
- Các khoản chi thanh toán cá nhân gồm: tiền lương; phụ cấp lương; học
bổng học sinh, sinh viên; phúc lợi tập thể; chi về cơng tác người có cơng với
cách mạng và xã hội; chi lương hưu và trợ cấp bảo hiểm xã hội; các khoản
thanh toán khác cho cá nhân.
- Các khoản chi nghiệp vụ chun mơn gồm: thanh tốn dịch vụ cơng
cộng; vật tư văn phịng; thơng tin tun truyền liên lạc; hội nghị; cơng tác phí;
chi phí th mướn; chi sửa chữa thường xun; chi phí nghiệp vụ chun mơn
của từng ngành.
- Các khoản chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định và xây dựng nhỏ
gồm: sửa chữa lớn tài sản cố định phục vụ chuyên môn và các cơng trình cơ
sở hạ tầng; chi mua tài sản vơ hình; mua sắm tài sản dùng cho cơng tác
chun môn.
- Các khoản chi thường xuyên khác .
Theo cấp quản lý, có thể phân thành chi thường xuyên của trung ương,
chi thường xuyên của các cấp chính quyền địa phương.
* Chi đầu tư phát triển thực chất là việc sử dụng NSNN cho xây dựng
cơ bản, điển hình là xây dựng, phát triển hệ thống đường giao thông, bến


10

cảng, các cơng trình thủy lợi, cơng trình thủy điện, trụ sở cơ quan hành
chính...; sử dụng NSNN vào xây dựng, phát triển hạ tầng xã hội như chi phát
triển nguồn nhân lực, chi nghiên cứu, ứng dụng khoa học kỹ thuật công

nghệ.; sử dụng NSNN để phát triển các hoạt động kinh tế quan trọng của đất
nước. Đây là các khoản chi tạo dựng, phát triển hệ thống cơ sở vật chất, kỹ
thuật, năng lực sản xuất lâu dài của nền kinh tế, nên được coi là các khoản chi
tích lũy. Thơng qua việc tạo dựng, phát tiển hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật,
năng lực sản xuất, chi đầu tư phát triển góp phần quan trọng vào việc tăng
tổng sản phẩm quốc nội, tạo công ăn việc làm trong nền kinh tế.
Theo lĩnh vực kinh tế, chi đầu tư phát triển bao gồm:
- Chi đầu tư xây dựng cơ bản cho các chương trình, dự án theo quy định
của pháp luật;
- Chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ
công í ch do nhà nước đặt hàng; các tổ chức kinh tế, tài chính; đầu tư vốn nhà
nước vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật;
- Các khoản chi đầu tư phát triển khác.
Theo cấp quản lý, bao gồm chi đầu tư từ ngân sách trung ương, chi đầu
tư từ ngân sách địa phương.
1.1.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước
NSNN có những đặc điểm chính sau:
- Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền
lực kinh tế - ch nh trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở
những luật lệ nhất định. NSNN là một bộ luật tài ch nh đặc biệt, bởi l trong
NSNN, các chủ thể của nó được thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có
liên quan như hiến pháp, các luật thuế,. nhưng mặt khác, bản thân NSNN
cũng là một bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hằng năm, mang


11

tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải
tuân thủ.
- Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nuớc và ln chứa đựng

lợi í ch chung, lợi í ch công cộng. Nhà nuớc là chủ thể duy nhất có quyền quyết
định đến các khoản thu - chi của NSNN và hoạt động thu - chi này nhằm mục
tiêu giúp Nhà nuớc giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nuớc
tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nuớc với các tổ
chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cu...
- Thứ ba, NSNN là một bản dự toán thu chi. Các cơ quan, đơn vị có
trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thơng số quan trọng có liên quan đến
chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu,
chi NSNN là cơ sở để thực hiện các ch nh sách của Ch nh phủ. Ch nh sách
nào mà không đuợc dự kiến trong NSNN thì s ẽ khơng đuợc thực hiện. Chính
vì nhu vậy mà, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó
biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nuớc. Quốc hội
mà khơng thơng qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Ch nh phủ
trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị.
- Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia.
Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính nhà nuớc, tài chính doanh
nghiệp, trung gian tài ch nh và tài ch nh cá nhân hoặc hộ gia đình. Trong đó
tài ch nh nhà nuớc là khâu chủ đạo trong hệ thống tài ch nh quốc gia. Tài
ch nh nhà nuớc tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh
tế - xã hội. Tài ch nh nhà nuớc thực hiện huy động và tập trung một bộ phận
nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các
khoản thu mang t nh chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động đuợc, Ch nh
phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các


12

tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ
phát triển kinh tế - xã hội.
- Thứ năm, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp. Trong

thời kỳ phong kiến, mơ hình ngân sách sơ khai và tuỳ tiện, lẫn lộn giữa ngân
khố của Nhà vua với ngân sách của Nhà nuớc phong kiến. Hoạt động thu - chi
lúc này mang tính cống nạp - ban phát giữa Nhà vua và các tầng lớp dân cu,
quan lại, thuơng nhân, thợ thuyền và các nuớc chu hầu (nếu có). Quyền quyết
định các khoản thu - chi của ngân sách chủ yếu là do nguời đứng đầu một
nuớc (nhà vua) quyết định. Trong thời kỳ hiện nay (Nhà nuớc TBCN hoặc
Nhà nuớc XHCN), ngân sách đuợc dự toán, đuợc thảo luận và phê chuẩn bởi
cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của tồn dân đuợc thực hiện thơng
qua Quốc hội. NSNN đuợc giới hạn thời gian sử dụng, đuợc quy định nội
dung thu - chi, đuợc kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo chí và nhân dân.
1.1.4. Chức năng, vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị
trường
1.1.4.1. Chức năng của ngân sách nhà nước
Tài chính của bất kỳ chủ thể nào cũng có chức năng phân phối và chức
năng điều chỉnh và kiểm soát. NSNN là các hoạt động tài chính của nhà nuớc
nên cũng có các chức năng đó.
* Chức năng phân phối
Chức năng phân phối của NSNN diễn ra trong quá trình phân phối các
thành quả của nền kinh tế giữa nhà nuớc với các khu vực kinh tế khác và giữa
các chủ thể trong nền kinh tế, bao gồm phân phối lần đầu và phân phối lại.
Phân phối lần đầu của NSNN là quá trình phân chia kết quả sản xuất, kinh
doanh giữa nhà nuớc với các chủ thể kinh tế khác khi nhà nuớc hoạt động với
tu cách chủ sở hữu vốn và tài sản trong các doanh nghiệp đuợc Nhà nuớc đầu
tu vốn hoặc thu lãi tiền vay khi Nhà nuớc đóng vai nguời cho vay... Phân


13

phối lại của NSNN liên quan tới việc sử dụng quỹ NSNN cung cấp các dịch
vụ thiết yếu cho xã hội hoặc trợ cấp...

Đối tuợng phân phối của NSNN là giá trị của cải xã hội, trong đó chủ
yếu là giá trị sản phẩm mới đuợc tạo ra. Kết quả trực tiếp của việc vận dụng
chức năng phân phối của NSNN là các quỹ tiền tệ của Nhà nuớc đuợc hình
thành và sử dụng.
Việc tạo lập và sử dụng đúng đắn các quỹ tiền tệ của Nhà nuớc và của
các chủ thể khác s ẽ làm cho các nguồn lực trong xã hội đuợc bố trí, sắp xếp
theo một cơ cấu hợp lý nhằm đạt tới các mục tiêu hiệu quả, ổn định và phát
triển, qua đó s ẽ phân phối lại các nguồn tài chính thuộc sở hữu cá nhân một
cách hợp lý, thu hẹp đuợc khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dân cu,
nhằm đạt tới mục tiêu cơng bằng xã hội.
* Chức năng kiểm sốt và điều chỉnh
Chức năng kiểm soát và điều chỉnh của NSNN là khả năng khách quan,
nhờ vào đó Nhà nuớc có thể xem xét và điều chỉnh lại tính đúng đắn, hợp lý
của quá trình Nhà nuớc tham gia phân phối của cải xã hội để tạo lập và sử
dụng các quỹ tiền tệ, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội.
Nhà nuớc thông qua hoạt động NSNN kiểm sốt q trình phân phối giá
trị của cải xã hội (trong đó chủ yếu là giá trị sản phẩm mới đuợc tạo ra), kiểm
soát việc tuân thủ các cơ chế, ch nh sách tài ch nh của các chủ thể kinh tế. Nếu
phát hiện các mất cân đối, các vấn đề không hợp l trong chế độ tài ch nh với
các chủ thể trong nền kinh tế, nhà nuớc cũng thông qua NSNN tiến hành điều
chỉnh lại những mất cân đối, bất hợp lý trong quá trình hoạt động kinh tế - tài
chính.
1.1.4.2. Vai trị của ngân sách nhà nước
- Vai trò của NSNN trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động
của bộ máy Nhà nước


14

Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào, cơ

chế kinh tế nào NSNN đều phải thực hiện. Bộ máy nhà nước khơng trực tiếp
sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ để tạo nguồn thu. Hoạt động của bộ
máy nhà nước được tài trợ từ NSNN. NSNN được sử dụng để trả lương cho
bộ máy công chức, công an, quân đội; quản lý hành chính Nhà nước; xây
dựng trụ sở, mua sắm trang thiết bị cho hoạt động của các cơ quan Nhà nước;
đồng thời đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước.
- Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân
Vai trị của NSNN trong hệ thống tài chính quốc gia là hệ quả của việc
phát huy các chức năng của NSNN, cùng với vai trò lãnh đạo của Nhà nước
và vai trị của kinh tế Nhà nước. NSNN có vai trị chi phối, hướng dẫn, điều
chỉnh đối với hoạt động tài chính của các chủ thể kinh tế - xã hội khác. Thông
qua việc thực hiện các khoản thu chi, Nhà nước có thể khuyến khí ch, trợ giúp
để các thành phần kinh tế phát triển một các có hiệu quả, hướng dẫn hoạt
động kinh tế tài chính khu vực tư nhân. Thơng qua chức năng kiểm sốt, có
thể phát hiện ra những bất hợp lý trong phân phối các nguồn tài chính giữa
Nhà nước và các chủ thể khác, từ đó có biện phát điều chỉnh hoạt động kinh tế
tài ch nh của các chủ thể trong nền kinh tế quốc dân.
- Vai trò của NSNN trong việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội
của Nhà nước.
Thứ nhất, NSNN đóng vai trị quan trọng trong việc đảm bảo nền kinh tế
sản xuất có hiệu quả.
Nền kinh tế hoạt động một cách có hiệu quả, tức là các nguồn lực khan
hiếm của nền kinh tế được sử dụng một cách hiệu quả nhất để thỏa mãn nhu
cầu của mọi người. Tuy nhiên, nền kinh tế thị trường có những khuyết tật của
nó, Nhà nước cần can thiệp để khắc phục những khuyết tật đó. Thơng qua các
chế độ thu chi NSNN, có thể góp phần định hướng đầu tư, hạn chế độc quyền,


15

hạn chế các ảnh hưởng ngoại ứng. Việc sử dụng đúng đắn NSNN s ẽ tác động
tích cực đến việc phân bổ và góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn
tài chính của xã hội, góp phần hình thành và hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ
cấu kinh tế - xã hội, đảm bảo cho nền kinh tế hoạt động có hiệu quả.
Thứ hai, NSNN đóng vai trị quan trọng trong việc thực hiện cơng bằng
xã hội.
Thường thì để thực hiện công bằng xã hội, các nước thực hiện chế độ
thuế lũy tiến, theo đó đánh thuế cao đối với người có thu nhập cao, đánh thuế
tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao; đánh thuế thu nhập thấp hơn cho các đối
thượng có mức thu nhập ở mức trung bình và áp ngưỡng đánh thuế thu
nhập... Về phí a chi, có thể thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia, tập
trung vào các lĩnh vực giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng, khuyến nông. với đối
tượng thụ hưởng là những người có thu nhập thấp trong nền kinh tế.
Thứ ba, NSNN đóng vai trị quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu
tăng trưởng và điều tiết kinh tế vĩ mơ.
Là chủ thể có vai trị chi phối trong nền kinh tế, cộng với các tác động
trực tiếp, gián tiếp sâu rộng tới toàn bộ các chủ thể kinh tế, NSNN có vai trị
quan trọng trọng hoạt động đầu tư, tiêu dùng, trong tổng cung, tổng cầu nền
kinh tế, từ đó quyết định việc thực hiện các mục tiêu tăng trưởng kinh tế.
Tuy vậy, thị trưởng khơng có khả năng tự điều tiết. Tình trạng thơng tin
bất cân xứng, thơng tin khơng hồn hảo ln tiềm ẩn vấn đề mất cân đối
cung cầu. Các cú sốc từ bên ngoài, nhất là trong bối cảnh mở cửa, hội nhập
cũng là kênh gây ra cầu quá mức hoặc cung quá mức. Với quy mô và khả
năng chi phối các chủ thể kinh tế, NSNN có vai trị điều tiết, thiết lập lại cân
đối cung cầu hoặc đưa quan hệ cung cầu về một tương quan mới.