hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay

Mở đầu
1.Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại tố cáo là hiện tợng khách quan trong đời sống xã hội. Bởi
lẽ, trong xã hội nói chung, và trong quá trình quản lý nhà nớc nói riêng không
thể tránh khỏi tình trạng những vi phạm pháp luật xâm phạm đến lợi ích Nhà
nớc hoặc quyền và lợi ích hợp pháp của công dân hay tổ chức, xã hội. Từ xa
tới nay, trong bất kì nhà nớc nào, dù phát triển theo xu hớng chính trị nào đi
chăng nữa, thì các giai cấp thống trị, các nhà cầm quyền đều muốn chế độ của
mình đợc trờng tồn. Do đó, các nhà cầm quyền ở mức độ này hay mức độ
khác, đều quan tâm và cho phép ngời dân đợc kêu oan đến cơ quan nhà nớc để
đợc xem xét và giải quyết, nhằm làm dịu lòng dân và ổn định xã hội. Mặt
khác, thông qua việc ngời dân khiếu nại, tố cáo và việc giải quyết khiếu nại, tố
cáo của cơ quan nhà nớc có thẩm quyền, các hiện tợng tiêu cực và vi phạm
pháp luật trong xã hội đợc kịp thời phát hiện và xử lý, góp phần giữ vững trật
tự, kỉ cơng xã hội.
ở nớc ta, từ khi Cách mạng tháng Tám thành công, nhà nớc Việt nam dân chủ
cộng hoà ra đời cho đến nay, Đảng và Nhà nớc luôn quan tâm đến công tác giải quyết
khiếu nại tố cáo của của công dân và coi đây là nhiệm vụ thờng xuyên của các cấp,
các ngành trong hoạt động quản lý Nhà nớc. Tuy nhiên, từ khi nớc ta bớc vào thực hiện
công cuộc đổi mới, nhiều cơ chế, chính sách, pháp luật và các điều kiện kinh tế - xã
hội đợc đổi mới, tình hình khiếu nại tố cáo cũng đang có chiều hớng gia tăng cả về số
lợng, qui mô và mức độ, đặt ra những vấn đề hết sức bức xúc, phức tạp. Thậm chí còn
xuất hiện nhiều "điểm nóng" gây ảnh hởng không nhỏ đến an ninh, chính trị, trật tự và
ổn định xã hội ở một số địa phơng trong cả nớc . Đây là những vấn đề nhạy cảm, đòi
hỏi phải giải quyết một cách thận trọng, chặt chẽ và toàn diện. Mặc dù đã có luật khiếu
nại, tố cáo và các văn bản hớng dẫn thi hành, song đến nay, luật khiếu nại, tố cáo mới
thực hiện đợc hơn hai năm, đã bộc lộ những bất cập giữa lý luận và thực tiễn. Luật cha
phản ánh đợc sự đa dạng của khiếu nại, tố cáo. Nh khiếu nại, tố cáo đông ngời; trình tự
giải quyết khiếu nại, tố cáo đông ngời; thời hạn giải quyết khiếu nại, tốcáo; chế tài
trách nhiệm cha rõ ràng, cha cụ thể và cha có tính khả thi; công tác quản lý và xử lý
khiếu nại tố cáo của công dân còn nhiều lúng túng, thủ tục phiền hà cho dân. Tình

trạng đùn đẩy, né tránh, ngại va chạm, thiếu trách nhiệm cha đợc khắc phục triệt để.
Việc tổ chức tiếp dân ở nhiều cơ quan, đơn vị, cơ sở còn hình thức. Quyền khiếu nại, tố
cáo của công dân trong một số trờng hợp còn bị vi phạm, có lúc, có nơi khá nghiêm
trọng Tất cả những điều đó đang xói mòn đến lòng tin của nhân dân đối với Đảng và
Nhà nớc, ảnh hởng không nhỏ đến sự nghiệp xây dựng Nhà nớc pháp quyền ở nớc ta
hiện nay. Kinh nghiệm quản lý đất nớc từ thời xa xa cho thấy: Nhân dân là cội nguồn,
nhân dân quyết định sự hng vong của xã tắc, bởi thế, không bao giờ đợc xem nhẹ ý
nguyện của nhân dân.
Từ cơ sở đó, vấn đề "Hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân trong điều kiện xây dựng nhà nớc pháp quyền ở nớc ta hiện nay" là vấn đề rất cấp
thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn. Chọn vấn đề này làm luận văn thạc sĩ, tôi hy vọng
sẽ đợc đóng góp một phần nhỏ bé của mình vào việc đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo
của công dân, nhằm củng cố lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nớc, để hớng
tới xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ và văn minh.
2- Tình hình nghiên cứu:
Cho đến nay, đã có một số bài viết, hay một vài công trình khoa học nghiên
cứu dới góc độ khác nhau và ở mức độ này hay mức độ khác cũng có liên quan đến
vấn đề này. Chẳng hạn, vấn đề: " Giải quyết khiếu tố của nhân dân - thực trạng và
những bài học kinh nghiệm" - đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của Khoa Nhà nớc -
Pháp luật, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh ( Năm 1998-1999 ); "Một số vấn
đề đặt ra khi triển khai luật khiếu nại, tố cáo" của Vũ Văn trong tạp chí thanh tra số
3/1999; "Những yêu cầu đặt ra trong việc thực hiện các qui định của pháp luật về khiếu
nại, tố cáo" của Phạm Văn Khanh; và "Những kinh nghiệm rút ra qua công tác giải
quyết khiếu nại, tố cáo thời gian qua" của Ngô Đăng Huynh trong tạp chí thanh tra số
9/1999; "Một số ý kiến về đổi mới việc giải quyết khiếu nại tố cáo của chính quyền địa
phơng" của Thạc sĩ Nguyễn Hạnh trên tạp chí Dân chủ - Pháp luật số 5/2000 Tất cả
các công trình trên đều có đề cập đến vấn đề này, song nhìn chung cha có công trình
nào nghiên cứu một cách trực tiếp và hệ thống vấn đề "Hoàn thiện pháp luật về quyền
khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nớc pháp quyền ở nớc ta
hiện nay". Đây là vấn đề mới mẻ, tuy nhiên luận văn có thể tiếp thu một cách có chọn

lọc những hạt nhân hợp lý của các công trình khoa học pháp lý có liên quan, để phát
triển và hoàn chỉnh vấn đề nghiên cứu của mình.
3- Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích của luận văn : làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn
thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Từ đó đa ra những phơng h-
ớng và giải pháp sát thực để hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân, nhằm góp phần bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của công dân trong điều kiện
xây dựng Nhà nớc pháp quyền ở nớc ta hiện nay.
- Nhiệm vụ của luận văn: để đạt đợc mục tiêu trên, luận văn có các nhiệm vụ
sau đây:
+ Làm rõ quan niệm về khiếu nại, tố cáo và quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân ở nớc ta hiện nay.
+ Phân tích, làm rõ vai trò của pháp luật đối với quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân .
+ Làm rõ đặc trng cơ bản của Nhà nớc pháp quyền với yêu cầu hoàn thiện
pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân .
+ Phân tích quá trình hình thành và phát triền quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân qua Hiến pháp và pháp luật Việt Nam
+ Phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân ở Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở đó tìm ra những phơng hớng và giải pháp cơ
bản hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều kiện xây
dựng Nhà nớc pháp quyền ở nớc ta hiện nay
4- Phạm vi nghiên cứu của luận văn:
Pháp luật về khiếu nại, tố cáo có nội dung rất phong phú và đa dạng trên nhiều
lĩnh vực của đời sống xã hội (Hành chính, thuế, đất đai, nhà ở, xử lý vi phạm hành
chính ) và với nhiều loại chủ thể khiếu nại, tố cáo (có thể là công dân, tổ chức hay ng-
ời nớc ngoài sống trên lãnh thổ Việt Nam ). Do vậy, trong khuôn khổ của một luận
văn thạc sĩ, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu các qui định pháp luật về quyền khiếu nại
của công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyền tố cáo của
công dân trong pháp luật hiện hành mà chủ yếu là Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và

Nghị định 67/1999/NĐ-CP ngày 7/8/1999 của Chính phủ về quy định chi tiết và hớng
dẫn thi hành luật khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên trong quá trình nghiên cứu có tham khảo
quyền khiếu nại, tố cáo của một số triều đại phong kiến và quá trình hình thành quyền
khiếu nại, tố cáo của công dân trong pháp luật Việt Nam đồng thời có mở rộng nghiên
cứu một số vấn đề có liên quan để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu của luận văn.
5- Phơng pháp nghiên cứu:
Luận văn vận dụng các phơng pháp triết học Mác- Lê nin: phơng pháp duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử, phơng pháp lịch sử, đồng thời có sử dụng tổng hợp các
phơng pháp phân tích - tổng hợp, phơng pháp so sánh, khảo sát thực tiễn trong quá
trình giải quyết các vấn đề đặt ra của đề tài.
6- Những điểm mới của luận văn:
Luận văn là công trình bớc đầu nghiên cứu vấn đề một cách có hệ thống việc
hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong Luật khiếu nại, tố
cáo, do vậy luận văn có thể có những đóng góp mới sau đây:
- Góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về quyền khiếu nại, tố
cáo của công dân .
- Phân tích đánh giá có hệ thống thực trạng về quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân trong pháp luật khiếu nại, tố cáo Việt Nam .
- Đề xuất đợc một số phơng hớng và giải pháp cơ bản góp phần hoàn thiện
pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nớc
pháp quyền ở nớc ta hiện nay.
7- Kết cấu của luận văn:
Luận văn gồm phần mục lục, mở đầu, 3 chơng, 7 tiết, kết luận và danh mục tài
liệu tham khảo.
Chơng 1
Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và vai trò pháp
luật trong việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân
1.1. Khái niệm khiếu nại, tố cáo và quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân .

1.1.1. Khái niệm khiếu nại, tố cáo:
Nhà nớc ra đời trở thành công cụ bạo lực của giai cấp thống trị, thông qua
việc sử dụng Nhà nớc, giai cấp thống trị đã điều hoà đợc những mâu thuẫn giai cấp
trong xã hội, bảo vệ đợc quyền lợi của giai cấp mình. Tuy nhiên bất kì Nhà nớc nào
muốn tồn tại và phát triển đều phải an dân và ổn định xã hội. Bởi, nếu không có dân thì
cũng không có Nhà nớc. Do vậy, trong hoạt động của mình, mọi Nhà nớc đều có
những qui định trong luật việc bảo vệ công dân của mình. Về phía ngời dân, dù ngời có
hiểu biết cao đến hiểu biết thấp đều nhận thức rằng: dới sự bảo hộ của Nhà nớc thì mọi
quyền lợi của mình mới đợc bảo đảm, đợc bảo vệ. Song, do bản chất của mỗi kiểu Nhà
nớc khác nhau nên mức độ bảo hộ cũng có khác nhau. Mặt khác, bản thân Nhà nớc
cũng luôn mong muốn bộ máy do mình lập ra, trong đó có đội ngũ quan chức Nhà nớc
phải tuân thủ sự điều khiển, quản lý của Nhà nớc, không muốn bất kì ai, tổ chức nào
trong bộ máy nhà nớc lại phá vỡ những qui định (pháp luật) mà Nhà nớc đã đặt ra. Thế
nhng, trong thực tiễn, từ nhiều lý do khác nhau, chẳng hạn, từ sự chi phối của lợi ích,
của tình cảm hay từ sự yếu kém trong quản lý mà một bộ phận nào đó đã vô tình hoặc
cố ý làm sai, thậm chí vi phạm nghiêm trọng những quy định của Nhà nớc, của pháp
luật làm thiệt hại đến lợi ích của nhà nớc , quyền lợi hợp pháp của công dân, tổ chức,
xã hội. Những sai lầm, vi phạm đó cũng khó giữ kín, và nh vậy tố cáo xuất hiện. ở góc
độ khác, mỗi công dân trong hoạt động thực tiễn của mình, dù ít, dù nhiều đều có quan
hệ với bộ máy chính quyền nhà nớc , với tổ chức xã hội và các công dân khác. Trong
các quan hệ đó, có lúc, có nơi với nhiều lý do khác nhau, những ngời trong bộ máy
công quyền cũng đã vi phạm đến lợi ích hợp pháp của công dân, và nh vậy xuất hiện
khiếu nại.
Trong đời sống xã hội, khi quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị xâm phạm
từ phía các cơ quan nhà nớc, ngời dân có quyền khiếu nại các cơ quan nhà nớc đề đòi
lại sự công bằng cho bản thân, đó là lẽ đơng nhiên mà bất kỳ ngời nào, thời đại nào
cũng hiểu. Trong xã hội cũ, những hành vi vi phạm pháp luật, trái đạo đức xã hội có
một số ngời cho qua, bởi họ không tin vào sự phân xử công minh, công bằng của Nhà
nớc. Nhng cũng có không ít ngời với trách nhiệm công dân đã dũng cảm ra khiếu nại,
tố cáo hành vi sai trái đó để bảo vệ lợi ích Nhà nớc, quyền và lợi ích hợp pháp của bản

thân, tập thể và xã hội. Chính vì lẽ đó mà khiếu nại, tố cáo xuất hiện trong xã hội có
giai cấp, có Nhà nớc là một tất yếu khách quan.
Về mặt tâm lý, khiếu nại, tố cáo xuất hiện trong ý chí chủ quan của ngời đi
khiếu nại, tố cáo. Trớc hết những hành vi, hiện tợng vi phạm đó tác động vào nhận thức
của ngời ta và chỉ khi ngời ta thấy ức chế, cần giải toả bằng cách bày tỏ với cơ quan
nào đó để hy vọng đợc giải quyết thì họ mới yên lòng. Yếu tố tâm lý này cũng lớn dần
theo thời gian nếu nh những kiến nghị, tố cáo đó không đợc xem xét giải quyết kịp
thời. Tuy nhiên trong nhận thức của mỗi ngời, do trình độ bản thân, nhã quan, t duy lô-
gích về vấn đề mà có ngời cho là vi phạm trầm trọng, có ngời cho là không vi phạm.
Mặt khác, nhiều trờng hợp do không ở trong hoàn cảnh cụ thể nên có ngời không hiểu
đợc bản chất vấn đề, mới thấy hiện tợng đã suy luận ra bản chất theo t duy cá nhân của
mình. Trong xã hội có ngời nhút nhát, ngại va chạm, thậm chí đúng là lợi ích của mình
bị vi phạm nhng cũng không dám lên tiếng phản đối. Ngợc lại, cũng có những ngời
luôn tởng rằng, cho rằng mọi ngời đều sai, lợi ích của mình đã bị xâm phạm. Chính vì
vậy mà khiếu nại, tố cáo còn là yếu tố tâm lý của con ngời.
Dới góc độ pháp lý, luật khiếu nại, tố cáo đợc Quốc hội nớc ta thông qua ngày
2/12/1998 , tại Điều 2 Luật đã giải thích các khái niệm:
" 1- Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức
theo thủ tục do luật này qui định đề nghị tổ chức có thẩm quyền xem xét lại quyết định
hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỉ luật cán bộ, công chức khi có căn
cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích của
mình.
2- Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do luật này qui định báo cho cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan,
tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nớc, quyền,
lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức" (Khoản 2 Điều 2 Luật khiếu nại, tố
cáo).
10- Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành
chính nhà nớc hoặc của ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nớc đợc áp
dụng một lần đối với một hoặc một số đối tợng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt

động quản lý hành chính.
11- Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nớc hoặc của
ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nớc khi thực hiện nhiệm vụ theo qui
định của pháp luật "
Từ khái niệm trên chúng ta có thể thấy rằng, giữa khiếu nại và tố cáo có điểm
chung là đều phát sinh khi có vi phạm pháp luật (hoặc bị ngời khiếu nại, tố cáo cho là
vi phạm pháp luật) của cơ quan, tổ chức, hoặc cá nhân và họ đề nghị cơ quan nhà nớc
có thẩm quyền xem xét, giải quyết, xử lý việc làm đó để khôi phục hoặc bảo vệ lợi ích
của Nhà nớc, của tập thể; quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, giữa khiếu
nại và tố cáo có những điểm khác nhau cơ bản sau đây :
- Về chủ thể:
Chủ thể của khiếu nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức,trong khi chủ
thể của tố cáo chỉ là công dân. Xuất phát từ tính chất của tố cáo là yêu cầu xử lý ngời
bị tố cáo, nên Nhà nớc khuyến khích ngời tố cáo đúng, đồng thời qui định nếu ngời nào
lợi dụng quyền tố cáo, tố cáo sai sự thật, gây thiệt hại cho ngời khác thì phải bị xử lý
để tránh tình trạng có ngời nhân danh cơ quan, tổ chức nào đó, thực hiện việc tố cáo
với mục đích cá nhân. Để cá thể hoá trách nhiệm của ngời tố cáo, tạo điều kiện cho cơ
quan nhà nớc có thể xử lý ngời cố tình tố cáo sai sự thật, Luật quy định chủ thể tố cáo
phải là công dân (cá nhân) chứ không bao gồm cơ quan, tổ chức nh chủ thể khiếu nại.
Điểm khác nữa, chủ thể bị khiếu nại có thể đồng thời là chủ thể giải quyết
khiếu nại còn chủ thể bị tố cáo không đơc phép làm nh vậy.
- Về đối tợng:
Đối tợng khiếu nại bao gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính
của các cơ quan hành chính nhà nớc hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức trong
khi đối tợng của tố cáo rộng hơn nhiều, bao gồm: hành vi vi phạp pháp luật của bất cứ
cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích của
Nhà nớc, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức .
- Về nguyên nhân phát sinh:
Đối với khiếu nại là khi quyền, lợi ích của bản thân ngời khiếu nại bị xâm
phạm, còn đối với tố cáo là khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại

hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích không chỉ của cá nhân ngời tố cáo mà còn cả lợi
ích của cơ quan, tổ chức và công dân khác. Cũng có trờng hợp quyền và lợi ích của
ngời tố cáo không nhất thiết phải gắn liền với vấn đề tố cáo .
- Về mục đích:
Mục đích của ngời khiếu nại là nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp
của chính ngời khiếu nại đã bị xâm phạm hoặc bị thiệt hại, trong khi mục đích của ng-
ời tố cáo là phát giác nhằm ngăn chặn kịp thời mọi hành vi vi phạm pháp luật để bảo vệ
lợi ích của Nhà nớc, tổ chức, xã hội, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân nói chung
mà không nhất thiết là của chính ngời tố cáo.
- Về tính chất:
Khiếu nại thờng mang tính nội bộ, lấy mục tiêu sửa nhanh là chính. Vì
vậy, phơng pháp giải quyết thờng mềm dẻo, linh hoạt nhằm giúp cho đối tợng nhân rõ
sai sót để khắc phục, sửa chữa kịp thời, nhanh chóng. Những sai sót trong khiếu nại th-
ờng nhỏ, đơn giản hơn trong tố cáo, dễ khắc phục hơn so với trong tố cáo. Tính chất tố
cáo thờng nguy hiểm, phức tạp hơn, mức độ sai phạm nặng hơn, ảnh hởng đến danh dự
và phẩm chất của ngời bị tố cáo, do đó, ngời bị tố cáo bao giờ cũng hay lẫn tránh tránh
nhiệm, có nhiều thủ đoạn để đối phó nhằm che giấu khuyết điểm và hành vi vi phạm
pháp luật .
Do có những điểm khác nhau cơ bản nêu trên nên luật quy định việc khiếu
nại, tố cáo và xử lý khiếu nại, tố cáo cũng khác nhau: từ quyền và nghĩa vụ của ngời
khiếu nại, tố cáo, ngời giải quyết, đến trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo đều
có những khác nhau căn bản. Trên thực tế, nhiều khi nếu chỉ căn cứ vào hình thức đơn
th nhận đợc thì khó có thể xác định thuộc khiếu nại hay tố cáo. Bởi lẽ, trong đơn th của
mình, đơng sự có khi đề cập cả khiếu nại và tố cáo, nêu lên cả hai mặt cùng một lúc.
Nhiều trờng hợp do tố cáo mà phát sinh khiếu nại, lấy khiếu nại để yêu cầu giải quyết
việc tố cáo hoặc ngợc lại. Nhng với những tiêu chí phân tích ở trên, thì cơ quan, tổ
chức, ngời có trách nhiệm có thể xác định đợc đó là khiếu nại hay tố cáo, từ đó có biện
pháp xử lý kịp thời, đạt hiệu quả cao nhất nhằm đảm bảo cho quyền khiếu nại tố cáo
của công dân đợc thực hiện tốt nhất. Nhận thức đợc sự khác nhau trên giúp chúng ta có
những luận cứ khoa học và giải pháp hữu hiệu trong việc bổ sung, hoàn thiện pháp luật

về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân ở nớc ta hiện nay.
1.1.2. Khái niệm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân :
Hành vi khiếu nại, tố cáo là hiện tợng khách quan trong xã hội , và nó chỉ
trở thành quyền một khi đợc Nhà nớc thể chế hoá thành pháp luật . Vì thế, quyền khiếu
nại, tố cáo của công dân bao giờ cũng mang bản chất giai cấp. ở mỗi chế độ xã hội
khác nhau, mỗi nhà nớc khác nhau thì quy định nội dung pháp luật về quyền khiếu nại,
tố cáo cũng khác nhau.
Trong lịch sử các Nhà nớc bóc lột, pháp luật khiếu nại, tố cáo đợc đặt ra,
suy cho cùng để phục vụ và bảo vệ lợi ích của giai cấp bóc lột. Vì vậy, ngời dân dới
chế độ Nhà nớc kiểu phong kiến, t sản họ không hiểu mình có những quyền gì để mà
khiếu nại, tố cáo. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan có thẩm quyền
hoặc thiên vị bên này, hoặc bên kia không theo sự công bằng, lẽ phải, mà thực tế cho
thấy, lẽ phải thuộc về kẻ mạnh, kẻ giàu có trong xã hội. Chính vì vậy, khiếu nại, tố cáo
trong các chế độ xã hội của nhà nớc đó chỉ là hình thức, quyền pháp lý thì có nhng
không đợc thực thi. Thậm chí ngời dân nô lệ trong chế độ xã hội nô lệ, xã hội phong
kiến còn không có một chút quyền nào. ở chế độ T bản chủ nghĩa, về pháp lý, Hiến
pháp và pháp luật của Nhà nớc T sản công nhận các quyền tự do, bình đẳng, tố
cáo.v.v cho mọi công dân. Song, trên thực tế chỉ những kẻ giàu có thuộc giai cấp bóc
lột mới có điều kiện để hởng quyền này, còn ngời lao động nghèo khổ bị áp bức bóc lột
thì không thực hiện đợc quyền đó.
Dới chế độ xã hội chủ nghĩa vị trí của nhân dân lao động và mối quan hệ
của từng công dân đối với Nhà nớc có những thay đổi căn bản về chất. Nhà nớc xã hội
chủ nghĩa là Nhà nớc của nhân dân , do nhân dân và vì nhân dân, sức mạnh của Nhà n-
ớc bắt nguồn từ nhân dân, nhân dân lao động là ngời chủ Nhà nớc; lợi ích của Nhà nớc
gắn liền với lợi ích của nhân dân , Nhà nớc là công cụ phục vụ lợi ích của nhân dân. Do
đó, Nhà nớc luôn quan tâm đến việc bảo vệ và thực hiện các quyền, lợi ích chính đáng
của nhân dân. Trong Nhà nớc xã hội chủ nghĩa, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân
đợc ghi nhận ở Hiến pháp và pháp luật, và đợc đảm bảo thực hiện trong thực tế. Điều
này thực chất là nhằm tôn trọng, bảo vệ và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, là sự
thừa nhận tính tối cao của quyền con ngời, quyền công dân trong xã hội . Lê nin từng

nói: "Chỉ có khi nào tin tởng vào nhân dân, dấn mình vào nguồn sáng tạo, sinh động
của nhân dân mới là ngời chiến thắng, mới giữ đợc chính quyền"{17, tr. 68-69]. Nh
vậy chỉ trong Nhà nớc xã hội chủ nghĩa, các quyền con ngời, quyền công dân nói
chung, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân nói riêng mới đợc đảm bảo thực hiện trên
thực tế, đặc biệt là đảm bảo về mặt pháp lý.
Tuy nhiên nếu nghiên cứu dới góc độ "thuật cai trị" nh đã nói ở trên, thì bất kỳ
một nhà nớc nào muốn tồn tại và phát triển đều phải tìm "kế an dân" và ổn định xã hội.
Do vậy, bằng cách này hay cách khác, dù ít, dù nhiều các nhà nớc trong lịch sử cũng
nh hiện tại đều có những quy định pháp luật về việc bảo vệ công dân của mình trớc
những hành vi vi phạm pháp luật với mục đích là "yên dân" để duy trì sự thống trị và
phục vụ lợi ích của giai cấp mình.
1.1.2.1. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong các triều đại phong kiến
Việt Nam:
Nghiên cứu lịch sử Việt Nam cho thấy trong những thời kỳ hng thịnh của nhà
nớc phong kiến, các triều đại phong kiến Việt Nam luôn biết "dựa vào dân" và thực
hiện nhiều kế sách để "an dân". Nguyễn Trãi đã từng viết: "Việc nhân nghĩa cốt để yên
dân" [1, tr.90]. Bởi Ông đã nhận thấy: "Chở thuyền là dân, lật thuyền cũng là dân". Với
thuật cai trị lấy dân làm gốc, ông cha chúng ta đã tính kế, tạo điều kiện cho mọi ngời
dân đều có thể trình bày các nguyện vọng nỗi oan ức của mình đến nhà vua thông qua
việc thỉnh cầu và cáo giác các hành vi bạo ngợc của quan lại, cờng hào.
Sử cũ còn ghi, vua Lý Công Uẩn ( Lý Thái Tổ) lên ngôi (1909 - 1028) đã ra
lệnh xây cung Long Đức làm nơi xử kiện. Vua xuống chiếu: "Từ nay ai có việc tranh
kiện, cho đến triều tâu bày, vua thân xét quyết" [18, tr.179]. Vua Lý Thái Tông (1029 -
1054) thờng tổ chức các chuyến kinh lý về các vùng thôn dã để xem xét việc dân, việc
quan. Hay để biết việc dân "đời vua Lý Anh Tông (1138 -1175) vào năm Mậu Dần
(1158) vua cho đặt một cái bàn gỗ ở giữa sân rồng để nhận đơn khiếu kiện của dân"[5,
tr.344]. Dới triều vua Trần Nhân Tông (1271 - 1293) cho phép dân thờng đợc tâu bày
những điều oan ức trực tiếp với nhà vua khi nhà vua xa giá kinh lý Sau này, năm
1747, chúa Trịnh Doanh cũng cho "đặt chuông mõ ở cửa phủ đờng để ngời tài tiến cử
và ngời bị ức hiếp đến khiếu nại "[3, tr.23], và năm 1751, Trịnh Doanh còn cho dân đ-

ợc viết th dán kín, ghi rõ họ tên, địa chỉ và nỗi oan khuất của mình gửi thẳng lên phủ
Chúa. Đời chúa Nguyễn ánh cũng áp dụng biện pháp này vào năm 1788. Năm 1803,
vua Gia Long cho đặt một số trạm ở các trấn lị để các quan đại thần đi kinh lý đến
nhận đơn kêu oan của dân. Từ thời vua Minh Mệnh (1820 -1840) trở đi, Nhà Nguyễn
đặt ra Ty Tam Pháp gồm Bộ hình, Đại lý tự và viện Đô Sát để xét những vụ án quan
trọng, thụ lý hồ sơ các vụ kiện về oan ức của dân. Tại cửa Ty Tam Pháp có đặt một
chiếc trống đăng văn để vào các ngày 6, 16, 26 (âm lịch) ai có điều gì oan ức cần đệ
đơn, đợc đến đánh trống để nhân viên ra nhận đơn và chuyển cho quan nghị xét. Ngoài
ra, những khi địa phơng nào có nhiều đơn kêu oan của dân, triều đình liền cử các phái
đoàn thanh tra đặc biệt (gọi là kinh lợc đại sử ) gồm các đại thần có uy tín đến giải
quyết [24, tr.12-13].
ở triều đại nhà Lê Sơ (1428 -1527) việc giải quyết khiếu tố của dân có quy
định chặt chẽ hơn. Vua ban hành "Quốc triều khám tụng điều lệ", quy định về trình tự
khiếu kiện; trong đó đã có quy định cấm việc khiếu nại vợt cấp: "Các việc kiện tụng
cha kinh qua lần khám nào đã dẫn dắt khiếu nại vợt cấp thì các nha môn đều không đ-
ợc nhận khám", tuy nhiên "mọi trờng hợp bị ngời quyền quý ức hiếp thiệt hại nặng,
cùng các trờng hợp oan ức, không biết khám lệ ở nha môn nào, không còn đờng nào có
thể kêu cầu, cùng các trờng hợp đã qua công luận, phúc đình nhng cha giải tỏ đợc lý,
mới cho khua chông gióng mõ mà kêu lên" [26, tr.113]. Sở dĩ có quy định nh vậy, là vì
trong Quốc triều hình luật có quy định từng loại việc kiện đợc giải quyết ở từng cấp
hành chính, ai làm trái thì xử bằng đánh trợng và biếm chức. Điều 672 Quốc triều Hình
luật, chơng Đoán ngục nêu: "Dân trong lộ, trong huyện có việc tranh kiện nhau, việc
rất nhỏ kiện đến xã quan; việc nhỏ đến kiện ở lộ quan; việc trung bình đến kiện ở quan
phủ; các quan kể trên phải xét xử cho công bằng, đúng pháp luật; còn việc lớn thì phải
đến kinh. Nếu trái luật này thì xử tội trợng hoặc tội biếm. Tố cáo những việc mu phản
nghịch thì không theo luật này".
Thời Lê - Trịnh, năm 1683 chúa Trịnh Căn cũng ban lệnh việc khiếu tố phải
theo đúng cấp quy định.
Về thời hiệu khiếu tố, từ thời Lý đã có quy định từng loại việc có thời hiệu
khác nhau. Chẳng hạn, đối với việc tranh chấp ruộng đất bỏ hoang bị ngời khác cày

cấy, trồng trọt trong vòng một năm thì còn đợc quyền để nhận lại, quá hạn ấy thì
không đợc kêu kiện nữa. Nhng có những việc thì pháp luật nhà Lý không giới hạn thời
gian khiếu kiện, nh việc tố cáo bộ máy quan lại tham nhũng, thu sai thuế, ăn chặn thuế
[18, tr.173].
Về thời hạn giải quyết khiếu tố, thời Nhà Lê sơ có quy định: " phân việc kiện
tụngvề ruộng đật, trộm cớp đều hạn 3 tháng; kiện tụng về mu giết 4 tháng; kiện tụng về
hộ khấu, hôn thú là 2 tháng, đều lấy ngày bắt đợc bị cáo làm ngày đầu tiên "[25,
tr.13].
Về tổ chức cơ quan làm nhiệm vụ giải quyết khiếu tố của dân, trên cơ sở phân
loại việc khiếu tố, pháp luật quy định trách nhiệm cho từng cấp giải quyết. Nh đã nêu ở
phần trên, hầu nh các xã quan, lộ quan, huyện quan đều trực tiếp xét xử khiếu kiện của
dân; còn ở các kinh (hay trấn) do quan thừa ty, trấn ty, trấn thủ giải quyết. "Nếu còn
cha phục tình thì mới phúc thẩm ở Ngự sử đài, nếu có tình lý thiệt hại, cha đợc giải bày
rõ ràng mới cho làm đầy đủ tờ khai, cung kết phúc kêu ở chánh đờng " [25, tr.270-
274]
Nhìn chung, để thực hiện tốt quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, một số
triều đại phong kiến Việt Nam đã ban hành nhiều loại văn bản luật qui định việc gửi
đơn th và trách nhiệm của quan lại trong việc xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của
nhân dân. Đáng kể nhất là Bộ Hình th đời Lý (1042), Bộ Quốc triều Hình th và Quốc
triều Hình luật (1341) đời Trần; Bộ luật Hồng Đức (1483) và Khám tụng điều lệ (1777)
thời Lê; Bộ luật Gia Long thời Nguyễn (1815) trong đó có nhiều điều khoản qui định
về các quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Ngoài ra các
vua còn ban các văn bản đơn lẻ nh Lệnh, Lệ, Dụ, Chỉ để qui định cụ thể, chi tiết việc
giải quyết khiếu kiện của ngời dân.
Thực tế lịch sử đã chứng minh rằng, triều đại nào mà ngời cầm quyền biết
thông cảm với nỗi khổ của dân, biết lắng nghe và hỏi ý kiến của dân, biết tôn trọng và
giải quyết những nguyện vọng, khiếu nại của dân thì thời đó đất nớc thanh bình và
thịnh vợng, "vua tôi đồng lòng, cả nớc hợp sức " tạo nên một sức mạnh vô địch vợt
mọi khó khăn, chiến thắng mọi kẻ thù.
1.1.2.2. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong t tởng Hồ Chí Minh và

của Đảng ta.
Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công ngày 2/9/1945, chủ tịch Hồ Chí
Minh đọc Tuyên ngôn độc lập khai sinh nớc Việt Nam dân chủ cộng hoà tại quảng tr-
ờng Ba Đình, Hà Nội, một nhà nớc dân chủ nhân dân đầu tiên ở Đông Nam Châu á;
theo đó, một hệ thống chính quyền nhân dân đợc thành lập từ Trung ơng đến địa phơng
cơ sở, bản, làng Việt Nam. Trong quá trình xây dựng và quản lý đất nớc, với sự nhạy
bén về chính trị, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã sớm nhận rõ sự cần thiết của công tác kiểm
tra, giám sát các hoạt động của bộ máy chính quyền, kế thừa truyền thống quý báu của
ông cha ta về lĩnh vực này, kết hợp với lý luận và kinh nghiệm hoạt động thực tiễn của
mình. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chú trọng ngay tới biện pháp tăng cờng hiệu lực quản
lý nhà nớc bằng việc thành lập "ban thanh tra đặc biệt " có chức năng giúp chính phủ
và nhận những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, trong đó các nhiệm vụ, quyền hạn đầu tiên
là; "nhận các đơn khiếu nại của nhân dân, điều tra hội chứng, xem xét các giấy tờ, tài
liệu của Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho việc giám
sát"[22, tr.13 - 16].
Qua nghiên cứu các tác phẩm của Hồ Chí Minh, chúng ta thấy rõ rằng: ở Ng-
ời, vấn đề khiếu nại, tố cáo của công dân thuộc nội hàm của quyền con ngời, quyền
công dân và điều đó đợc thể hiện qua những vấn đề nổi bật sau đây:
Một là: quan niệm của Hồ Chí Minh về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân
luôn nhấn mạnh một khía cạnh trách nhiệm và nghĩa vụ của Nhà nớc trong mối quan
hệ với nhân dân . Ngời viết: "Chúng ta phải hiểu rằng cơ quan của Chính phủ từ Trung
ơng đến các làng đều là công bộc của dân, nghĩa là để gánh vác việc chung cho dân
chứ không phải đè đầu nh trong thời kỳ thống trị của Pháp, Nhật "[11, tr.56]. Không
những nh vậy, Ngời còn nêu ra các nguyên nhân của những khuyết điểm của các cấp
chính quyền, của cán bộ, dẫn đến các khiếu nại, tố cáo của nhân dân: một phần do kinh
nghiệm của chúng ta còn ít, tài năng của chúng ta còn kém mà công việc thì nhiều;
song một nguyên nhân rất quan trọng là do thiếu kiểm tra giám sát kịp thời. "Có thể
nói rằng, chín phần mời khuyết điểm trong công việc của chúng ta vì thiếu sự kiểm tra"
[11, tr. 56]. Từ đó, Ngời nhắc nhở các cấp chính quyền, nhất là với cơ quan làm công
tác thanh tra: "Về công tác xét các việc khiếu nại, tố giác, nhiệm vụ các ban thanh tra

là phải làm cho nghiêm chỉnh, cho kịp thời, làm sớm chừng nào hay chừng ấy. Đồng
bào có oan ức, có thắc mắc mới khiếu nại. Ta giải quyết tốt các việc khiếu nại , đồng
bào thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ giữa quần
chúng nhân dân với Đảng và Chính phủ đợc củng cố tốt hơn" [12, tr.726-727].
Từ lời dạy của Bác, chúng ta chỉ thấy đó là sự biểu hiện đức tính hết lòng vì
nhân dân mà còn thể hiện sự nhìn nhận vô cùng sâu sắc, sát thực tế, cảm thông với đời
sống của nhân dân. Theo Bác, dân có oan mới phải khiếu nại với chính quyền, hay có
khi ngời ta cha hiểu rõ chính sách của Đảng, pháp luật nhà nớc mà có thắc mắc. Cho
nên Bác yêu cầu với công tác này "phải làm cho nghiêm chỉnh, cho kịp thời"; không
chỉ nh vậy, Ngời còn nhấn mạnh: "Làm sớm chừng nào, hay chừng ấy". Theo Ngời,
đây không chỉ là trách nhiệm của chính quyền với nhân dân, mà qua đó còn kịp thời
phát hiện những sai sót, hạn chế để sửa chữa, uốn nắn những chính sách, pháp luật của
Đảng, Nhà nớc cho phù hợp với thực tiễn cuộc sống. Cũng qua khiếu nại, tố cáo của
công dân, Đảng và Nhà nớc biết đợc năng lực, trình độ phẩm chất của cán bộ của nhân
viên Nhà nớc nói riêng, của đội ngũ cán bộ công chức nói chung để từ đó có những
biện pháp khắc phục, sửa chữa thì hiệu lực quản lý nhà nớc sẽ không ngừng đợc nâng
lên.
Hai là: quan niệm của Hồ Chí Minh về việc nâng cao hiệu lực giải quyết khiếu
nại, tố cáo của công dân không chỉ là trách nhiệm của Nhà nớc mà còn là trách nhiệm
của công dân. Ngời luôn luôn đòi hỏi mọi tổ chức Đảng, chính quyền không một ai
đứng trên hay đứng ngoài pháp luật , Ngời nói: "Dù sao Chính phủ đã hết sức làm g-
ơng, và nếu làm gơng không xong thì sẽ dùng pháp luật mà trị những kẻ ăn hối lộ - đã
trị, đơng trị và sẽ trị cho kỳ hết" [13, tr.158] . Đối với nhân dân Ngời nhắc nhở: "Nhà
nớc bảo đảm quyền tự do dân chủ cho công dân, nhng nghiêm cấm lợi dụng các quyền
tự do dân chủ để xâm phạm đến lợi ích của nhà nớc, của nhân dân" [14, tr.593].
T tởng công dân, ý thức công dân hài hoà trong nhân cách công dân của Hồ
Chủ Tịch và luôn là mẫu mực trong đời sống. Điều này đợc biểu hiện trong suốt cuộc
đời hoạt động của Ngời. Đặc biệt là từ những ngày đầu cách mạng Tháng Tám năm
1945 và trong kháng chiến chống thực dân Pháp, mặc dù bận trăm công nghìn việc, nh-
ng mỗi khi nhân đợc đơn th khiếu tố của nhân dân, Hồ Chủ Tịch xem xét rất kỹ rồi

chuyển ngay đến cơ quan có thẩm quyền yêu cầu giải quyết và báo cáo kết quả cho ng-
ời biết. Thể hiên sự sát xao, tránh nhiệm với công việc đến cùng; dù là công việc nhỏ
nhng liên quan đến lợi ích của dân, Bác cũng đều rất thận trọng và chu đáo. Bác rất chú
ý đến giữ gìn kỷ cơng phép nớc, tăng cờng hiệu lực trong quản lý nhà nớc , Bác thờng
nhắc nhở chúng ta: "không sợ thiếu, chỉ sợ không công bằng; không sợ nghèo, chỉ sợ
lòng dân không yên". Quan điểm của Bác xuất phát từ quan điểm lấy dân làm gốc, dân
là chủ, cán bộ là đầy tớ của dân. Với Bác, dân bao giờ cũng là trung tâm, là xuất phát
điểm của mọi suy nghĩ và hoạt động. Quyền khiếu nại, tố cáo trong t tởng Hồ Chí
Minh là biểu hiện cụ thể của quyền con ngời, quyền công dân trong điều kiện Việt
Nam. Đó là truyền thống nhân ái của dân tộc Việt Nam đợc kết tinh trong t tởng của
Ngời, cùng với Chủ nghĩa Mác - Lê nin - nguồn sáng trí tuệ của nhân loại đã thấm sâu
trong tâm trí Hồ Chủ Tịch để trở thành kim chỉ nam cho hành động cách mạng của
Đảng ta.
Ngày nay, t tởng đó lại càng quan trọng trong hoạt động thực tiễn và xây dựng
các chủ trơng chính sách của Đảng và Nhà nớc, nhằm phát huy năng lực sáng tạo của
đông đảo nhân dân vào công cuộc xây dựng Nhà nớc pháp quyền của dân, do dân và
vì dân. Đảng và Nhà nớc ta trong qua trình hoạt động của mình đã không ngừng mở
rộng dân chủ, nhất là dân chủ trực tiếp để tạo điều kiện cho nhân dân tham gia vào
công việc quản lý Nhà nớc, quản lý xã hội. Nghị quyết hội nghị Trung ơng lần thứ 8
(Khoá VIII) nhấn mạnh: "Đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu kiện của công dân. Soát
xét bổ sung và thể chế hoá các chính sách, trớc hết đối với chính sách lĩnh vực mà dân
khiếu kiện nhiều nh những tranh chấp về nhà đất " [ 9, tr.30]. Đặc biệt Nghị quyết Đại
hội lần thứ VIII của Đảng một lần nữa khẳng định: "Cùng với việc đảm bảo thực hiện
các quyền khiếu nại, tố cáo của công dân cần nghiên cứu hớng dẫn để mọi công dân có
điều kiện phát hiện, đề xuất, kiến nghị giúp cho hoạt động giám sát có hiệu quả " [ 8,
tr.130 - 131]. Cụ thể hoá quan điểm này, Nghị quyết Hội nghị Trung ơng 3 ( Khoá VIII
) chỉ rõ: cần "xác định rõ trách nhiệm của thủ trởng cơ quan trong việc giải quyết khiếu
nại, tố cáo của nhân dân , xử lý nghiêm minh các hành vi trì hoãn làm chậm trễ, sai
lệch, can thiệp trái pháp luật hoặc lẩn tránh trách nhiệm đối với việc giải quyết khiếu
nại, tố cáo. Cần có qui chế tạo thuận lợi để ngời dân trình bày ý nguyện, thực hiện

quyền khiếu nại, tố cáo của mình" [ 10, tr.45 ]. Để tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện
quyền khiếu nại, tố cáo của công dân xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nớc
trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nhà nớc ta đã thể chế hoá đờng lối, quan điểm
của Đảng về khiếu nại, tố cáo của công dân thành Hiến pháp và pháp luật, đồng thời
ban hành nhiều nghị quyết, nghị định, chỉ thị nhằm thực hiện trong thực tế quyền
khiếu nại, tố cáo của công dân, nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đặc biệt
là sự ra đời của Luật khiếu nại, tố cáo (Quốc hội khoá X thông qua ngày 2/12/1998) đã
đánh dấu một bớc tiến quan trọng trong việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân, coi đây là một trong những công tác góp phần phát huy quyền làm chủ của
nhân dân trong việc xây dựng và quản lý đất nớc, là cơ sở pháp lý quan trọng, để công
dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, của Nhà nớc và của tập thể. Đồng thời
là phơng tiện để công dân thực hiện quyền làm chủ và giám sát hoạt động của các cơ
quan nhà nớc, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nớc, loại trừ những biểu hiện tiêu
cực của cán bộ ,công chức nhà nớc nh quan liêu, hách dịch, sách nhiễu, cửa quyền,
những hành vi vi phạm pháp luật, tham nhũng, thoái hoá, biến chất.v.v
Quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân đợc
ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật hiện hành, ngời công dân nào cũng có quyền sử
dụng vì lợi ích chung, lợi ích của chính mình. Đây là cơ sở pháp lý để củng cố thực
hiện một bớc địa vị pháp lý của công dân trong xã hội. Về phía Nhà nớc, mọi cơ quan,
cán bộ công chức nào cũng cần quán triệt, tôn trọng, khuyến khích và tạo điều kiện
thuận lợi cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo đúng pháp luật; mặt khác
nghiêm cấm mọi hành vi cản trở việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo; đe doạ trả thù
ngời khiếu nại, tố cáo; cố tình không giải quyết hoặc giải quyết khiếu nại, tố cáo trái
pháp luật. Đồng thời cũng nghiêm trị những ai cố tình khiếu nại, tố cáo sai sự thật, lợi
dụng quyền khiếu nại, tố cáo để xuyên tạc, vu khống, vu cáo làm hại ngời khác, không
tôn trọng pháp luật và làm cản trở hoạt động bình thờng của cơ quan nhà nớc .
Xét về bản chất pháp lý , quyền khiếu nại, tố cáo tự nó không có nội dung và
xuất xứ cụ thể, thờng phát sinh do vi phạm các quyền khác, và do đó, nó mang trong
lòng những nội dung của các quyền khác. Khiếu nại để đòi khôi phục quyền lợi bị ngời
khác xâm phạm; còn tố cáo là để tố giác những hành vi trái pháp luật khi lợi ích của

Nhà nớc, của tập thể hoặc của công dân bị xâm phạm hay đe doạ xâm phạm, trong khi
chính quyền này đã đợc Hiến pháp, pháp luật ghi nhận, Nh vậy, từ những việc làm trái
pháp luật, vi phạm quyền và lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức, đã đợc pháp luật
thừa nhận và bảo vệ sẽ làm nảy sinh quyền khiếu nại, tố cáo nói chung, quyền khiếu
nại, tố cáo của công dân nói riêng.
Xét về mặt ý nghĩa, quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản
của công dân đợc Hiến pháp ghi nhận, phản ánh bản chất của Nhà nớc và của chế độ
Xã hội chủ nghĩa, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân đối với Nhà nớc và xã hội.
Những quyền đó là cơ sở pháp lý cần thiết để công dân thực hiện việc giám sát hoạt
động của các cơ quan nhà nớc , góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nớc; loại trừ
những biểu hiện quan liêu, cửa quyền, hách dịch, sách nhiễu nhân dân của cán bộ,
công chức nhà nớc; thực hiện tốt quyền khiếu nại, tố cáo không những bảo vệ đợc
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, của Nhà nớc mà còn góp phần sửa chữa các sai
phạm, khuyết điểm trong hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nớc, kiện toàn
chủ trơng, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nớc; phát hiện và xử lý kip thời các vi
phạm pháp luật từ phía cơ quan, nhân viên nhà nớc, làm cho bộ máy nhà nớc hoạt động
ngày càng có hiệu lực và hiệu quả, thực sự là Nhà nớc của dân, do dân, vì dân.
1.1.3. Nội dung pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân:
Quyền khiếu nại, tố cáo thuộc nội hàm quyền công dân, quyền con ngời,
không tách rời bản chất của chế độ chính trị của sự phát triển nền kinh tế và truyền
thống văn hoá và đợc ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật của mỗi nớc. Vì vậy, nó
có vị trí, vai trò quan trọng trong việc bảo vệ, phát triển quyền công dân, quyền con
ngời ở mỗi nớc cũng nh trong thế giới hiện đại. Nội dung và những diễn biến của pháp
luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân gắn liền với sự phát triển nền chính trị,
kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia. Những thay đổi về chế độ kinh tế, chế độ chính trị, về
tổ chức bộ máy nhà nớc đều tác động sâu sắc đến pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo
của công dân; đem lại cho nó những nội dung mới. Những nội dung đó đợc thể hiện
tập trung nhất trong mối quan hệ biện chứng giữa Nhà nớc và công dân, nó phản ánh
quyền dân chủ trực tiếp của công dân đối với hoạt động của Nhà nớc, nó đợc qui định
trong Hiến pháp và pháp luật hiện hành.

Theo nghĩa rộng, pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân gồm:
hệ thống những quy định mang tính pháp lý về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân
trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội (khi các quyền và lợi ích hợp pháp của họ
bị xâm hại), cùng với những thiết chế tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nớc và các
qui định về trình tự, thủ tục tiến hành khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Theo nghĩa hẹp, pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân bao gồm: hệ thống
các qui định về quyền và nghĩa vụ của ngời khiếu nại, tố cáo, thẩm quyền giải quyết
khiếu nại, tố cáo, trình tự, thủ tục tiến hành khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố
cáo của công dân trong pháp luật khiếu nại, tố cáo và các ngành luật khác trong hệ
thống pháp luật hiện hành. Đây là vấn đề rất rộng. Do đó, luận văn chỉ tập trung nghiên
cứu pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân theo nghĩa hẹp trong phạm vi
Luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 7/8/1999 của Chính phủ
về qui định chi tiết hớng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo. Có nghĩa là luận văn chỉ
xem xét và hoàn thiện các qui định pháp luật về quyền và nghĩa vụ của ngời khiếu nại,
tố cáo, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo, trình tự, thủ tục tiến hành khiếu nại, tố
cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo, về xử lý vi phạm pháp luật về quyền khiếu nại, tố
cáo của công dân trong Luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định 67/1999/NĐ-CP. Do vậy,
hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân chính là đi rà soát, đánh
giá thực trạng các qui định pháp luật đó, tìm ra những điểm bất cập, không hợp lý để
đa ra những phơng hớng và giải pháp hoàn thiện nhằm tạo ra một hệ thống các qui định
pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân phù hợp và đáp ứng đòi hỏi của thực
tiễn cuộc sống, đồng thời mang tính dự báo nhất định, đảm bảo thực thi và có hiệu lực,
hiệu quả hơn.
Sau đây là một số nội dung cơ bản của pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo
của công dân trong Luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định 67/1999/ NĐ-CP của Chính
phủ:
- Về khiếu nại, Luật khiếu nại, tố cáo qui định ngời khiếu nại gồm hai đối
tợng: công dân và cơ quan hay tổ chức , cán bộ hoặc công chức đều có quyền khiếu
nại. Công dân là chủ thể chính của quyền khiếu nại ,công dân theo Hiến pháp 1992 là
ngời có quốc tịch Việt Nam (kể cả ngời phạm tội hình sự bị hạn chế quyền công dân

nh quyền tự do đi lại, quyền bầu cử họ vẫn là những công dân Việt Nam và vẫn có
quyền khiếu nại). Khi thực hiện quyền khiếu nại, Luật qui định công dân phải có các
điều kiện đảm bảo, có năng lực hành vi. Trờng hợp công dân có nhu cầu khiếu nại mà
không có năng lực hành vi thì Luật qui định đợc khiếu nại thông qua ngời đại diện hợp
pháp.
Pháp luật qui định chỉ có ba cơ quan gồm : Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Hội
đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (gồm Uỷ ban mặt trận và các tổ chức
thành viên ), cơ quan báo chí khi nhận đợc khiếu nại có trách nhiệm nghiên cứu và kịp
thời chuyển khiếu nại đến cơ quan nhà nớc có thẩm quyền giải quyết, và đôn đốc, theo
dõi việc giải quyết, đồng thời báo cho ngời khiếu nại biết việc chuyển đơn đó. Trong
trờng hợp ngời khiếu nại gửi khiếu nại của mình đến nhiều cơ quan thì cơ quan có
thẩm quyền giải quyết tiến hành thụ lý giải quyết. Nhà nớc không giao các cơ quan
khác phải chuyển đơn th khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình mà
chỉ cần "thông báo và chỉ dẫn cho ngời khiếu nại bằng văn bản". Thông báo "chỉ thực
hiện một lần đối với một vụ việc khiếu nại" (Điều 5 Nghị định 67/1999/NĐ-CP ngày
7/8/1999 của Chính phủ). Việc không khuyến khích chuyển đơn th khiếu nại trong nội
bộ trong cơ quan nhà nớc (trừ 3 cơ quan vừa nói trên) nhằm làm cho việc quản lý đánh
giá đúng đắn tình hình hơn tránh tình trạng nhận xét căng thẳng giả, dẫn đến tình trạng
luân chuyển đơn th lòng vòng, tiết kiệm chi phí cho cơ quan nhà nớc. Trờng hợp dân
trực tiếp đến cơ quan nhà nớc khiếu nại thì cơ quan nhà nớc có trách nhiệm hớng dẫn
ngời khiếu nại đến đúng cơ quan nhà nớc có thẩm quyền để trình bầy khiếu nại của
mình (Điều 54, Nghị định 67/1999/NĐ-CP).
Đối với ngời khiếu nại, Điều 17 Luật khiếu nại, tố cáo qui định ngời khiếu nại
có quyền nhận văn bản trả lời về việc thụ lý để giải quyết khiếu nại; đợc nhận quyết
định giải quyết khiếu nại; đợc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm, đợc
bồi thờng thiệt hại theo qui định của pháp luật; đợc quyền rút lại khiếu nại trong bất kì
giai đoạn nào của quá trình giải quyết. Ngoài ra, luật còn qui định ngời khiếu nại có
quyền khởi kiện ra toà án hành chính hay kiện lên cơ quan hành chính nhà nớc cấp trên
trực tiếp của cấp đó sau khi khiếu nại lần đầu của mình đợc giải quyết không thoả đáng
hoặc sau khi khiếu nại 30 ngày nhng không đợc cơ quan nhà nớc có thẩm quyền giải

quyết; Ngời khiếu nại đợc quyền đa ra các bằng chứng hoặc phản ánh về tình hình có
liên quan đến nội dung khiếu nại.
Đi đôi với quyền của ngời khiếu nại, Luật khiếu nại, tố cáo cũng qui định ng-
ời khiếu nại có các nghĩa vụ: khiếu nại đến đúng ngời có thẩm quyền giải quyết, trình
bày trung thực sự việc, cung cấp thông tin, tài liệu cho ngời giải quyết khiếu nại, chịu
trách nhiệm trớc pháp luật về nội dung trình bày và việc cung cấp các thông tin, tài liệu
đó; chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật .
- Về tố cáo, Luật khiếu nại, tố cáo qui định: chủ thể của tố cáo chỉ là công dân,
còn cơ quan, tổ chức không có quyền này. Phạm vi tố cáo cũng rất rộng: mọi hành vi vi
phạm pháp luật gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của
công dân, cơ quan, tổ chức. ở đây vấn đề tố cáo không nhất thiết phải gắn liền với lợi
ích của ngời tố cáo.
Đối với ngời tố cáo, Điều 57 Luật khiếu nại, tố cáo qui định ngời tố cáo có
các quyền sau đây: quyền đợc gửi đơn hoặc trực tiếp tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền ; có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nớc giữ bí mật về tên, địa chỉ,
bút tích của mình và có quyền yêu cầu đợc thông báo kết quả giải quyết tố cáo; có
quyền yêu cầu các cơ quan nhà nớc đảm bảo an toàn cho họ, tránh sự trù dập, đe doạ,
trả thù. Đi đôi với quyền tố cáo, Luật qui định ngời tố cáo có nghĩa vụ: phải trình bày
trung thực về nội dung tố cáo; nêu rõ họ tên, địa chỉ của mình; chịu trách nhiệm trớc
pháp luật về việc tố cáo sai sự thật.
- Về thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo, pháp luật qui
định nh sau :
+ Đối với khiếu nại thì quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ
quan nào bị khiếu nại thì thủ trởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết lần đầu. Nếu
giải quyết lần đầu không thoả đáng, vẫn bị khiếu nại thì cơ quan cấp trên trực tiếp là cơ
quan có thẩm quyền giải quyết (hoặc kiện ra Toà án hành chính thì theo thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính), cứ nh vậy cho đến khi có quyết định giải quyết cuối cùng
thì chấm dứt khiếu nại. Những khiếu nại có nội dung liên quan đến hai cơ quan quản lý
thì cơ quan nào đợc giao nhiệm vụ quản lý chính có thẩm quyền giải quyết.
+ Đối với tố cáo, thẩm quyền giải quyết tố cáo đợc giao cho thủ trởng cơ quan

có nội dung bị tố cáo trực tiếp giải quyết nếu việc tố cáo không liên quan đến thủ tr-
ởng cơ quan đó. Trờng hợp thủ trởng cơ quan có liên quan đến nội dung tố cáo thì thủ
trởng cơ quan cấp trên trực tiếp có thẩm quyền giải quyết .
Tổ chức thanh tra nhà nớc là cơ quan giúp thủ trởng cùng cấp quản lý nhà nớc
về khiếu nại, tố cáo. Các tổ chức thanh tra nhà nớc có thẩm quyền giải quyết khiếu nại,
tố cáo khi đợc thủ trởng cùng cấp uỷ quyền, và đơng nhiên có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại, tố cáo phát sinh trong nội bộ ngành cũng nh các cơ quan khác theo trình tự
nêu trên. Riêng tổng thanh tra nhà nớc có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà thủ tr-
ởng cơ quan thuộc Chính phủ (trừ Bộ trởng) đã giải quyết nhng còn khiếu nại. Thanh
tra nhà nớc các cấp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình thanh tra
việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Về cơ bản, việc xác định cấp giải quyết cuối cùng đợc dựa trên nguyên tắc tổ
chức và hoạt động của nền hành chính nhà nớc ta , đó là nguyên tắc kết hợp quản lý
theo ngành và theo lãnh thổ. Vì thế, luật qui định cơ quan có thẩm quyền giải quyết ra
quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng đó là :Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ơng; Bộ trởng;thủ trởng cơ quan ngang bộ; Tổng thanh tra nhà n-
ớc; Thủ tớng chính phủ.
- Về thủ tục thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân :
Thủ tục thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là một loại thủ tục
hành chính, vì nó phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nớc , có đầy đủ các
đặc điểm của thủ tục hành chính.
Thủ tục thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo bao gồm thủ tục khiếu nại, tố
cáo và thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các thủ tục này đợc quy định cụ thể trong
Luật khiếu nại, tố cáo , và chúng có thể đợc chia thành các giai đoạn sau:
Giai đoạn thứ nhất: Tiếp nhận và thụ lý khiếu nại, tố cáo .
Luật khiếu nại, tố cáo quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ khi nhận
đợc quyết định hành chính hoặc biết đợc hành vi hành chính, công dân có quyền khiếu
nại với cơ quan nhà nớc có thẩm quyền . Trong trờng hợp ốm đau, thiên tại địch hoạ
hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian trở ngại không tính vào thời hiệu
khiếu nại ( Điều 31 ).

Đối với tố cáo thì không có thời hiệu. Nếu phát hiện việc làm có vi phạm
pháp luật đã, đang và sẽ xảy ra thì công dân có quyền tố cáo với cơ quan nhà nớc có
thẩm quyền .
Hình thức khiếu nại, tố cáo đợc viết bằng đơn hoặc trình bày trực tiếp với cơ
quan nhà nớc. Nếu khiếu nại, tố cáo gửi bằng đơn thì trong đơn phải thể hiện những
nội dung: họ tên, địa chỉ ngời khiếu nại, tố cáo ; nội dung vụ việc khiếu nại, tố cáo : Họ
tên, địa chỉ, chức vụ ngời khiếu nại, tố cáo ; yêu cầu của ngời khiếu nại, tố cáo . Kèm
theo đơn, ngời khiếu nại, tố cáo phải gửi kèm theo hồ sơ , tài liệu và cung cấp các
chứng cứ về vụ việc bị khiếu nại, tố cáo .
Nhận đợc tài liệu, chứng cứ này, cơ quan nhà nớc phải ghi biên nhận cho ngời
khiếu nại, tố cáo. Nếu khiếu nại, tố cáo trực tiếp bằng lời nói với cơ quan có thẩm
quyền thì cán bộ tiếp nhận phải ghi lại nội dung nh đối với khiếu nại, tố cáo bằng đơn.
Kể cả khiếu nại, tố cáo bằng đơn hay bằng lời trực tiếp đều phải có chữ ký của ngời
khiếu nại , tố cáo vào đơn hoặc văn bản ghi lại nội dung khiếu nại, tố cáo. Đối với tố
cáo, cán bộ tiếp nhận tố cáo phải có trách nhiệm giữ bí mật họ tên, địa chỉ, bút tích
của ngời tố cáo ( Điều 57 Luật khiếu nại, tố cáo ).
Trong 10 ngày, kể từ ngày tiếp nhận khiếu nại, tố cáo , nếu vụ việc thuộc thẩm
quyền giải quyết của mình, thì ngời giải quyết khiếu nại, tố cáo phải ra quyết định thụ
lý giải quyết. Nếu vụ việc không thuộc thẩm quyền của cơ quan ( không thụ lý) thì
phải nêu rõ lý do. Cả hai trờng hợp thụ lý hoặc không thụ lý, cơ quan tiếp nhận khiếu
nại, tố cáo đều phải thông báo bằng băn bản cho ngời khiếu nại biết (nếu là khiếu nại ),
hoặc cơ quan đó phải có trách nhiệm chuyển cho cơ quan , tổ chức có thẩm quyền giải
quyết và thông báo cho ngời tố cáo biết nếu họ yêu cầu (đối với tố cáo ).
Giai đoạn thứ hai: Giải quyết khiếu nại, tố cáo
Sau khi thủ trởng cơ quan hành chính nhà nớc có thẩm quyền ra quyết định thụ
lý giải quyết thì giao cho cán bộ thanh tra thẩm tra, xác minh vụ việc và kiến nghị giải
quyết .
Đối với khiếu nại : thời gian giải quyết lần đầu là không quá 30 ngày, đối với
vụ việc phức tạp thì có thể kéo dài hơn nhng không quá 45 ngày. Nếu vùng sâu, vùng
xa thì thời hạn giải quyết lần đầu không quá 45 ngày, nếu vụ việc phức tạp thì có thể

kéo dài hơn nhng không quá 60 ngày. Kể từ ngày thụ lý để giải quyết (Điều 36 Luật
khiếu nại, tố cáo ).