So sánh cơ chế thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại việt nam với hoa kỳ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
KHOA QUẢN TRỊ

HUỲNH THỊ HOÀI TRÂM

SO SÁNH CƠ CHẾ THANH TRA, GIÁM SÁT HỆ THỐNG
NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM VỚI HOA KỲ
CHUYÊN NGÀNH QUẢN TRỊ - LUẬT

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2021


TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT THƯƠNG MẠI

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

SO SÁNH CƠ CHẾ THANH TRA, GIÁM SÁT HỆ THỐNG
NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM VỚI HOA KỲ

SINH VIÊN THỰC HIỆN: HUỲNH THỊ HỒI TRÂM
Khóa: 41

MSSV: 1651101030148

GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: THS. TRƯƠNG THỊ TUYẾT MINH

TP HỒ CHÍ MINH - NĂM 2021


LỜI CAM ĐOAN

“Tơi cam đoan: Khóa luận tốt nghiệp này là kết quả nghiên cứu của riêng tôi,
được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Thạc sĩ Trương Thị Tuyết Minh,
đảm bảo tính trung thực và tuân thủ các quy định về trích dẫn, chú thích tài liệu
tham khảo. Tơi xin chịu hồn tồn trách nhiệm về lời cam kết này.”

Ký tên

Huỳnh Thị Hoài Trâm


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CHỮ VIẾT TẮT

NỘI DUNG ĐƯỢC VIẾT TẮT

BHTG

Bảo hiểm tiền gửi

DC

Phó kiểm sốt viên thuộc Cục kiểm sốt
tiền tệ liên bang Hoa Kỳ
(Deputy Comptroller)

FDIC

Cơng ty Bảo hiểm tiền gửi liên bang Hoa
Kỳ
(Federal Deposit Insurance Corporation)

FED

Cục Dự trữ liên bang Hoa Kỳ
(Federal Reserve System)

GSNH

Giám sát ngân hàng

NHNN

Ngân hàng nhà nước

NHQG

Ngân hàng quốc gia

NHTW

Ngân hàng trung ương

OCC

Cục kiểm soát tiền tệ liên bang Hoa Kỳ
(Office of
Currency)

the

Comptroller

of

the

TCTD

Tổ chức tín dụng

TT,GSHTNH

Thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng

TT,GSNH

Thanh tra, giám sát ngân hàng

TTNH

Thanh tra ngân hàng

TTTC

Thị trường tài chính

UBGSTCQG

Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia

MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
Chương 1: CƠ SỞ HÌNH THÀNH PHÁP LUẬT THANH TRA, GIÁM SÁT
HỆ THỐNG NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM VÀ HOA KỲ ................................7
1.1. Cơ sở hình thành pháp luật thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng
tại Việt Nam ......................................................................................................7
1.2. Cơ sở hình thành pháp luật thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng
tại Hoa Kỳ .........................................................................................................9
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................12
Chương 2: SO SÁNH MƠ HÌNH THANH TRA, GIÁM SÁT HỆ THỐNG
NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM VÀ HOA KỲ.....................................................13
2.1. Các mơ hình thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng trên thế giới .13
2.1.1. Phân loại theo đối tượng (lĩnh vực) được giám sát: ......................13
2.1.2. Phân loại theo định chế chủ thể: ....................................................14
2.2. Mơ hình thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Việt Nam .......15
2.3. Mơ hình thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Hoa Kỳ ..........16
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................20
Chương 3: SO SÁNH PHÁP LUẬT VỀ CƠ CHẾ THANH TRA, GIÁM SÁT
HỆ THỐNG NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM VỚI HOA KỲ ............................21
3.1. Quy định về chủ thể Thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng.........21
3.1.1. Quy định về chủ thể Thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại
Việt Nam ..................................................................................................21
3.1.2. Quy định về chủ thể thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại
Hoa Kỳ .....................................................................................................24
3.2. Quy định về đối tượng Thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng.....31
3.2.1. Quy định về đối tượng Thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại
Việt Nam ..................................................................................................31
3.2.2. Quy định về đối tượng thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại
Hoa Kỳ .....................................................................................................34

3.3. Quy định về nguyên tắc Thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng ..36


3.3.1. Quy định về nguyên tắc Thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại
Việt Nam ..................................................................................................36
3.3.2. Quy định về nguyên tắc thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại
Hoa Kỳ .....................................................................................................39
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ........................................................................................43
KẾT LUẬN ..............................................................................................................44


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Hoạt động ngân hàng là một hoạt động kinh doanh có đối tượng kinh doanh
đặc biệt là tiền tệ. Do đó, ngành Ngân hàng giữ vai trò như là huyết mạch của nền
kinh tế quốc gia, góp phần kiểm sốt lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, tạo nền tảng
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ; là nguồn động lực thúc đẩy sự phát triển
kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, chính bản thân hoạt động ngân hàng lại
tiềm ẩn những rủi ro lớn. Các rủi ro tín dụng, rủi ro thị trường, rủi ro tác nghiệp, rủi
ro thanh khoản,… là điều không thể nào tránh khỏi. Nếu khơng có một cơ chế kiểm
tra, giám sát phịng ngừa rủi ro một cách hiệu quả thì những tổn thất có thể gây ra
cho khách hàng nói riêng và nền kinh tế nói chung là khơng thể lường trước được.
Cho nên, hoạt động thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng (TT,GSHTNH) ra đời là
hết sức quan trọng nhằm đảm bảo tuân thủ pháp luật và tạo sự bình đẳng, phát triển
bền vững cho thị trường tiền tệ. “Hoạt động TT,GSHTNH ngày càng được chú
trọng ở nhiều nước trên thế giới thông qua việc áp dụng các biện pháp theo tiêu
chuẩn Basel II, Basel III và khuôn khổ CAMELS. Đây là một trong những yếu tố
then chốt quyết định sự phát triển an toàn, hiệu quả và bền vững của hệ thống ngân
hàng, góp phần đảm bảo an ninh tài chính quốc gia và hỗ trợ phát triển kinh tế - xã
hội.”1 Tùy thuộc vào hình thức tổ chức và cơ cấu hoạt động về tín dụng của mỗi

quốc gia là khác nhau mà việc TT,GSHTNH sẽ khác nhau. Tại Việt Nam,
TT,GSHTNH được nhận định đóng vai trị nịng cốt, hạt nhân của ngành ngân hàng.
Trên thế giới, với những nước có hệ thống tài chính phát triển mạnh mẽ như Hoa
Kỳ, chính sách thanh tra, giám sát lại khơng được phát huy hết khả năng. Xuất phát
từ sự khác biệt trong pháp luật TT,GSHTNH, đặc biệt là trong cơ chế thanh tra,
giám sát ngân hàng (TT,GSNH), tác giả đã chọn nghiên cứu đề tài “So sánh cơ chế
thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Việt Nam với Hoa Kỳ” nhằm tìm hiểu
những nét tương đồng và khác biệt trong cơ chế hoạt động của thanh tra, giám sát
với hệ thống ngân hàng giữa hai quốc gia, từ đó, đưa ra những đánh giá nhận xét về
hai cơ chế này.
Khi nhắc đến pháp luật về TT,GSNH tại Hoa Kỳ, khơng thể khơng nhắc đến
cuộc khủng hoảng tài chính tại Hoa Kỳ, là nguồn cơn của cuộc khủng hoảng tài
chính tồn cầu năm 2007 – 2009. Khi một ngân hàng bị phá sản, đổ vỡ, đặc biệt là
ngân hàng lớn, thì các ngân hàng khác sẽ đổ vỡ kéo theo (gọi là hiệu ứng dây

1

Nguyễn Thị Ái Linh (2017), “Định hướng và giải pháp đẩy mạnh hoạt động TT,GSNH”, Tạp chí
Tài chính, số 659, tháng 6/2017, tr.54

1


chuyền vì mối quan hệ đặc biệt liên ngân hàng về tín dụng, thanh tốn), gây ra hậu
quả khơn lường. Vì đặc trưng quá độc lập và chia nhỏ theo chức năng của các cơ
quan TT,GSNH tại Hoa Kỳ nên đã không ngân cản được hiệu ứng dây chuyền xảy
ra tại quốc gia này. Sự phá sản của một số định chế tài chính lớn ở Hoa Kỳ đã gây
ra sự đổ vỡ của khơng chỉ hệ thống tài chính Hoa Kỳ mà còn gây ra sự đổ vỡ của hệ
thống tài chính quốc gia khác trên phạm vi tồn cầu. Còn tại Việt Nam, từ năm
2010 trở về trước, hoạt động TT,GSHTNH vẫn chưa thực sự hiệu quả: hoạt động

cịn mang tính đơn lẻ, lỏng lẻo, nhiều “đại án” liên quan đến hệ thống ngân hàng
gây rúng động; vai trò chỉ đạo thanh tra từ trung ương đến các chi nhánh cịn mờ
nhạt; các chính sách hạn chế với nguồn lực chưa phân bổ cụ thể,… Tình trạng này
có thể gây ảnh hưởng đến tồn bộ hệ thơng ngân hàng và tăng cao những rủi ro khó
lường. Hiện nay, đã ban hành một số quy định về TT,GSHTNH được ghi nhận tại
Chương V – TT,GSNH của Luật Ngân hàng nhà nước (NHNN) Việt Nam 2010;
Nghị định 43/2019/NĐ-CP sửa đổi Nghị định 26/2014/NĐ-CP về tổ chức và hoạt
động của Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng; Thông tư 08/2019/TT-NHNN sửa
đổi Thông tư 03/2015/TT-NHNN hướng dẫn thực hiện Nghị định 26/2014/NĐ-CP
về Tổ chức và hoạt động của thanh tra, giám sát ngành ngân hàng do Thống đốc
NHNN Việt Nam ban hành; Văn bản hợp nhất 16/VBHN-NHNN năm 2019 hợp
nhất Nghị định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng.
Cơ quan TT,GSHTNH của Việt Nam thành lập tháng 8/2009 theo Quyết định số
83/2009/QĐ-TTg ngày 27/5/2009 của Thủ tướng Chính phủ. Tác giả cho rằng
khơng có cơ chế nào là hồn thiện ngay từ đầu, cần có những nghiên cứu chun
sâu để có nhìn tồn diện hơn nữa về hoạt động TT,GSHTNH hiện nay, có thể cụ thể
trong từng khía cạnh như cơ chế hoạt động, cơ quan đứng đầu, mơ hình và đối
tượng…; để đưa ra những đề xuất hoàn thiện hoạt động này. Trong phạm vi nghiên
cứu này, tác giả đưa ra kiến nghị dựa trên cơ sở phân tích cơ chế của hoạt động
TT,GSHTNH của hai quốc gia Việt Nam và Hoa Kỳ (bao gồm mơ hình, chủ thể,
đối tượng và ngun tắc của hoạt động).
2. Tình hình nghiên cứu
Đề tài “So sánh cơ chế thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Việt Nam
với Hoa Kỳ” liên quan đến pháp luật hai nước Việt Nam và Hoa Kỳ trong hoạt
động TT,GSNH nên có rất nhiều nguồn tài liệu tham khảo và các cơng trình nghiên
cứu về những vấn đề liên quan.
Về giáo trình, tác giả chủ yếu dựa trên nền tảng lý thuyết và cơ sở lý luận
trong Giáo trình Luật Ngân hàng (tái bản lần thứ nhất) năm 2015 của trường Đại
2

học Luật TP. Hồ Chí Minh; cung cấp kiến thức chung về thanh tra trong lĩnh vực
tiền tệ nói chung và hoạt động ngân hàng nói riêng.
Về bài viết trong một số tạp chí chuyên ngành, tác giả Nguyễn Thị Ái Linh
đã có bài viết “Định hướng và giải pháp đẩy mạnh hoạt động TT,GSNH” đăng trên
Tạp chí Tài chính số 659 năm 2017 xoay quanh vấn đề về thực trạng hoạt động
TT,GSNH và hướng đi tương lai của hoạt động này. Bài viết “Hoàn thiện các quy
định của pháp luật về cơ quan GSNH ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Chu Thị
Thanh An trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 320 năm 2014 đã phân tích, đánh
giá thực trạng các quy định của pháp luật về cơ quan giám sát ngân hàng (GSNH) ở
Việt Nam hiện nay, từ đó đưa ra một số đề xuất nhằm hồn thiện các quy định này.
Về các cơng trình nghiên cứu, tác giả tìm hiểu một số cơng trình nghiên cứu
về hoạt động TT,GSNH tại Việt Nam, có thể kể đến các cơng trình nghiên cứu của
trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh như: Đề tài nghiên cứu “Giải pháp cải
thiện hiệu quả hoạt động thanh tra GSNH” của tác giả Nguyễn Đức Bình năm 2012
đã khái quát hoạt động thanh tra GSNH và nghiên cứu tình huống Cơng ty cho thuế
tài chính II và cho vay VINASHIN của các ngân hàng thương mại (NHTM), Đề tài
“Hoàn thiện hoạt động giám sát của NHNN Việt Nam đối với hệ thống NHTM Việt
Nam” của tác giả Hà Trang Phương Anh năm 2016;… Và cơng trình khác trên cả
nước như Luận văn thạc sĩ “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thanh
tra, giám sát của Thanh tra NHNN tại Hà Nội” của tác giả Nguyễn Thị Ngọc Lan
năm 2014.
Tuy nhiên, các cơng trình nghiên cứu nói trên mới chỉ cung cấp kiến thức để
tác giả nghiên cứu về pháp luật TT,GSHTNH tại Việt Nam. Về các tài liệu liên
quan đến pháp luật TT,GSNH tại Hoa Kỳ, cần tìm kiếm các nguồn tài liệu tiếng
Anh, vì hiện tại chưa có cơng trình cụ thể nào nghiên cứu về vấn đề này; trong đó
có tài liệu “Lessons from the history of bank examination and supervision in the
United States, 1863-2008” của tác giả Eugene N. White nghiên cứu năm chế độ
TT,GSNH riêng biệt trong lịch sử ngân hàng Hoa Kỳ và làm sáng tỏ những khó
khăn trong việc xây dựng một chế độ hiệu quả đảm bảo sự an toàn và lành mạnh

của hệ thống ngân hàng. Tác giả tìm hiểu một số tài liệu liên quan trong lĩnh vực
pháp luật ngân hàng nước ngoài như Luận văn Thạc sĩ “Địa vị pháp lý của ngân
hàng nước ngoài theo pháp luật của một số nước trên thế giới” của tác giả Nguyễn
Thị Thu Trang năm 2015.
Nhìn chung, có khá nhiều tài liệu liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến khóa
luận giúp tác giả có thể tiếp cận một cách toàn diện đầy đủ về pháp luật
3


TT,GSHTNH, đặc biệt là cơ chế TT,GSHTNH tại Việt Nam. Tuy nhiên, vấn đề so
sánh cơ chế TT,GSHTNH với quốc gia khác là đề tài mới mẻ và chưa có cơng trình
nghiên cứu nào trước đó. Đây cũng là động lực để tác giá nghiên cứu chuyên sâu về
pháp luật liên quan đến khía cạnh này, cũng như những yếu tố kinh tế - chính trị
xoay quanh nó, thơng qua tiếp cận hai hệ thống ngân hàng của hai quốc gia với thể
chế khác biệt là Việt Nam và Hoa kỳ để có thể đưa ra những đánh giá tổng quan
nhất về các cơ chế hoạt động TT,GSHTNH hiện nay.
3. Mục đích nghiên cứu
Cơ quan TT,GSNH được thành lập tại Việt Nam mới hơn 10 năm, thực hiện
hoạt động TT,GSNH mới được thúc đẩy từ những năm 2010-2016 trở về sau. Mặc
dù pháp luật về TT,GSNH đã tồn tại trong Luật NHTM và các văn bản dưới luật
nhưng vẫn còn những điểm cần điều chỉnh, hoàn thiện thêm. Tác giả chọn đề tài
khóa luận này với mục đích hướng đến là:
- Phân tích và so sánh cơ sở hình thành và mơ hình TT,GSHTNH của Việt
Nam và Hoa Kỳ, làm tiền đề để so sánh pháp luật về cơ chế hoạt động này giữa hai
quốc gia.
- Nghiên cứu khái quát quy định pháp luật về cơ chế TT,GSNH tại Việt Nam
(chủ thể, đối tượng, nguyên tắc thực hiện), một số vướng mắc trong quy định về cơ
quan TT,GSNH thời kỳ trước khủng hoảng kinh tế năm 2007-2009, những thay đổi
và vì sao lại có sự thay đổi.
- Pháp luật Hoa Kỳ quy định như thế nào về vấn đề TT,GSNH và khác biệt

gì so với Việt Nam? Cơ chế TT,GSHTNH được áp dụng ở nước này ra sao và quy
định ở đâu? So sánh sự khác biệt hai cơ chế tại Việt Nam và Hoa Kỳ; từ đó đưa ra
một số kiến nghị đối với Việt Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Để đảm bảo sự phù hợp và đạt được mục tiêu nghiên cứu nêu trên, đối tượng
nghiên cứu mà tác giả hướng đến là những kiến thức lý luận chung, quy định pháp
luật hiện hành và thực trạng áp dụng quy định pháp luật về cơ chế TT,GSNH tại
Việt Nam, cũng như là các lý luận, đạo luật và thực tiễn áp dụng của Hoa Kỳ về cơ
chế TT,GSHTNH.
Theo đó, phạm vi nghiên cứu của tác giả là tìm hiểu và phân tích các quy
định pháp luật về cơ chế (chủ thể, mơ hình, đối tượng và nguyên tắc) của
TT,GSHTNH (1) đối với Việt Nam: tại Luật NHNN Việt Nam 2010; Nghị định
43/2019/NĐ-CP sửa đổi Nghị định 26/2014/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của
4


Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng; Thông tư 08/2019/TT-NHNN sửa đổi Thông
tư 03/2015/TT-NHNN hướng dẫn thực hiện Nghị định 26/2014/NĐ-CP về Tổ chức
và hoạt động của thanh tra, giám sát ngành ngân hàng do Thống đốc NHNN Việt
Nam ban hành; Văn bản hợp nhất 16/VBHN-NHNN năm 2019 hợp nhất Nghị định
về tổ chức và hoạt động của Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng. Cơ quan
TT,GSHTNH của Việt Nam thành lập tháng 8/2009 theo Quyết định số
83/2009/QĐ-TTg ngày 27/5/2009 của Thủ tướng Chính phủ cũng như thực tiễn áp
dụng các quy định pháp luật về TT,GSNH… (2) Đối với Hoa Kỳ: tại các đạo luật
chủ yếu được các cơ quan TT,GSNH sử dụng: Bộ 12 USC (United State Cores);
Cục kiểm soát tiền tệ liên bang (OCC) điều lệ theo Đạo luật ngân hàng quốc gia (12
USC 1 và tiếp theo), các hiệp hội tiết kiệm liên bang điều lệ theo Đạo luật Cho vay
của Chủ sở hữu Nhà năm 1933 (12 USC 1461 và tiếp theo); quy định của OCC nằm
trong tiêu đề 12 của Bộ Quy tắc Liên bang, "Ngân hàng và Ngân hàng" (12 CFR 1–
199); Đạo luật Dự trữ liên bang quy định các mục đích, cấu trúc và chức năng của

Hệ thống cũng như vạch ra các khía cạnh hoạt động và trách nhiệm giải trình của
Cục Dự trữ liên bang Hoa Kỳ (FED); Đạo luật Bảo hiểm tiền gửi (BHTG) liên bang
điều lệ và nội dung hoạt động TT,GSNH của Công ty BHTG Liên bang Hoa Kỳ
(FDIC). Bên cạnh đó mỗi cơ quan ban hành các điều lệ và sổ tay hướng dẫn trong
hoạt động thanh tra ngân hàng (TTNH) và GSNH.
5. Phương pháp tiến hành nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu tác giả đã kết hợp nhiều phương pháp nghiên
cứu, cụ thể như sau:
Phương pháp phân tích, tổng hợp trong việc tìm hiểu, tra cứu, lựa chọn các
thông tin, nguồn tài liệu liên quan đến khóa luận. Tác giả tiến hành phân tích các
vấn đề được đặt ra đầu mỗi chương và cuối mỗi chương sẽ tổng hợp lại thành một
kết luận chung nhất, truyền tải các nội dung đó xuyến suốt cả khóa luận.
Phương pháp so sánh được tác giả sử dụng khi liên hệ những đặc điểm pháp
luật giữa hai hệ thống ngân hàng Việt Nam và Hoa Kỳ trong cơ chế TT,GSHTNH.
Ngồi ra, tác giả cịn sử dụng phương pháp đánh giá những nội dung đã so
sánh và phân tích ở các chương (đặc biệt là nội dung so sánh ở chương 2). Từ đó,
dựa trên cơ sở phương pháp nhận xét để đưa ra những ý kiến về hai cơ chế
TT,GSHTNH và ý nghĩa kinh tế của chúng.
6. Bố cục tổng quát của khóa luận

5


Ngoài phần mở đầu, để phù hợp với mục tiêu nghiên cứu là so sánh quy định
pháp luật TT,GSHTNH giữa Việt Nam và Hoa Kỳ, khóa luận được kết cấu thành
các chương như sau:
Chương I: Cơ sở hình thành pháp luật thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng
tại Việt Nam và Hoa Kỳ
Chương II: So sánh mơ hình thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Việt
Nam và Hoa Kỳ

Chương III: So sánh pháp luật về cơ chế thanh tra, giám sát hệ thống ngân
hàng tại Việt Nam và Hoa Kỳ

6


Chương I
CƠ SỞ HÌNH THÀNH PHÁP LUẬT THANH TRA, GIÁM SÁT HỆ THỐNG
NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM VÀ HOA KỲ
1.1. Cơ sở hình thành pháp luật thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại
Việt Nam
Trước năm 1986, NHNN Việt Nam hoạt động mang tính phục vụ tự cung tự
cấp, không theo cơ chế thị trường. Sau năm 1986, thực hiện đường lối đổi mới của
Đảng Cộng sản Việt Nam, nhà nước đã có những thay đổi về chính sách hoạt động
ngân hàng. Mơ hình hệ thống ngân hàng phát triển từ một cấp sang hai cấp2. Thay
đổi này giúp hoạt động điều hành, quản lý giám sát và kinh doanh ngân hàng tiệm
cận mạnh mẽ với cơ chế kinh tế thị trường. Đồng thời, NHNN bắt đầu hình thành
các cơng cụ chính sách như dự trữ bắt buộc, lãi suất tái cấp vốn, lãi suất tái chiết
khấu và lãi suất cơ bản…và hình thành bộ máy thanh tra, giám sát tồn bộ thị
trường tiền tệ, tín dụng3, trong đó có TT,GSHTNH.
Qua hơn hai mươi năm phát triển, hoạt động ngân hàng tại Việt Nam đang
giữ vai trị vơ cùng quan trọng đối với nền kinh tế - tài chính quốc gia. Trước hết,
hoạt động ngân hàng góp phần vào việc kiềm chế lạm phát, cụ thể: Để làm giảm
lượng tiền trong lưu thông khi xảy ra lạm phát, các ngân hàng thu hút lại lượng tiền
nhàn rỗi trong nhân dân vào ngân hàng thông qua các hoạt động miễn, giảm lãi suất
cho vay ngắn hạn tối đa trong các lĩnh vực ưu tiên; tăng lãi suất tiền gửi nhằm thu
hút lượng nội tệ từ lưu thông vào ngân hàng và tránh tình trạng người gửi tiền rút
tiền VND ra mua ngoại tệ (USD,...) để bán kiếm lời gây mất giá đồng tiền trong
nước so với ngoại tệ; phát hành trái phiếu để huy động và cân bằng lại nguồn vốn
trung, dài hạn; và các chính sách tiền tệ khác. Tiếp đến, hoạt động ngân hàng góp

phần ổn định tỷ giá: Để giữ cho cán cân tỷ giá hối đoái luôn ở trạng thái cân bằng,
NHNN thay đổi lãi suất tái chiết khấu để điều chỉnh cung - cầu ngoại hối khi tỷ giá
có biến động mạnh; tiến hành mua bán ngoại hối trên thị trường thông qua các công
cụ nghiệp vụ thị trường mở, cụ thể là NHNN thông qua các NHTM sẽ tung ngoại tệ
dự trữ ra bán trực tiếp trên thị trường làm tăng cung về ngoại hối khi tỷ giá cao và
ngược lại mua ngoại tệ vào khi tỷ giá thấp. Hơn nữa, hoạt động ngân hàng giúp
2
Mơ hình hệ thống ngân hàng một cấp trong thời kỳ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, cụ thể
NHNN là ngân hàng thực hiện mọi hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng. Ngược lại, với mô hình hệ thống
ngân hàng hai cấp, NHNN chỉ giữ vai trò là NHTW và cơ quan quản lý nhà nước, còn hoạt động ngân hàng
sẽ được thực hiện bởi các TCTD thuộc nhiều thành phần kinh tế, hoạt động cạnh tranh và bình đẳng. (Tham
khảo Trần Vũ Hải (2010), Giáo trình luật Ngân hàng Việt Nam, Nhà xuất bản Giáo dục Việt Nam, tr.37)
3
Hồng Qn, “Mơ hình ngân hàng hai cấp: Một cuộc cách mạng”, truy cập ngày 27/6/2021.

7


cung ứng vốn kịp thời cho sản xuất thiết yếu: Hệ thống ngân hàng triển khai các
chương trình, chính sách tín dụng ngân hàng, các gói, sản phẩm cho vay ưu đãi
phục vụ nhu cầu sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng trong các lĩnh vực ưu tiên, theo chỉ
đạo của Chính phủ như nơng nghiệp, nơng thơn, xuất khẩu, cơng nghiệp hỗ trợ, xóa
đói giảm nghèo, an sinh xã hội... Cuối cùng, hoạt động ngân hàng giữ vững thanh
khoản cho cả hệ thống ngân hàng: Để đảm bảo khả năng đáp ứng tức thời nhu cầu
rút tiền gửi và giải ngân các khoản tín dụng theo cam kết, hệ thống ngân hàng đưa
ra mức tối thiểu tiền mặt phải duy trì thường xuyên, đẩy mạnh hoạt động BHTG,...
Tuy nhiên, hệ thống ngân hàng phải thường xuyên đối mặt với một số rủi ro
khi tiến hành hoạt động của họ. Các rủi ro chính trong hoạt động ngân hàng bao
gồm: Một là, rủi ro tín dụng, xuất phát ở hai góc độ là rủi ro từ huy động vốn và rủi
ro trong cho vay, phát sinh khi người vay vốn không thực hiện nghĩa vụ thanh toán

như đã hứa. Rủi ro này khả năng gây ra tổn thất lớn đối với các ngân hàng, như tổn
thất về tài chính, giảm giá trị thị trường của vốn ngân hàng, trong trường hợp
nghiêm trọng hơn có thể làm cho hoạt động kinh doanh của ngân hàng bị thua lỗ,
thậm chí là phá sản ngân hàng. Đối với nền kinh tế, một khi rủi ro tín dụng xảy ra,
uy tín và khả năng thanh toán của ngân hàng ảnh hưởng dẫn đến người gửi tiền và
các tổ chức đang có tiền gửi tại ngân hàng ồ ạt rút tiền và chấm dứt quan hệ, gây
mất cân bằng thị trường tiền tệ đột ngột. Hai là, rủi ro thanh khoản, xảy ra khi mà
ngân hàng đang trong tình trạng thiếu vốn hoạt động, khơng đủ vốn để đáp ứng nhu
cầu chi trả và cho vay đối với khách hàng, cũng như nhu cầu đầu tư cho nền kinh tế.
Rủi ro này xảy ra có thể ảnh hưởng đến người gửi tiền khi mà đến cả nhu cầu rút
tiền đột xuất hoặc thường xuyên của khách hàng ngân hàng cũng không đáp ứng
được. Ba là, rủi ro thị trường, xảy ra do biến động bất lợi của lãi suất, tỷ giá, giá
chứng khoán và giá hàng hoá trên thị trường, bao gồm: rủi ro lãi suất, rủi ro tỷ giá,
rủi ro vốn cổ phần, rủi ro hàng hóa. Bốn là, rủi ro hoạt động, phát sinh từ việc thực
hiện các chức năng kinh doanh của ngân hàng, có thể do nguyên nhân nội bộ (quy
định, con người, hệ thống) hoặc bên ngoài (rủi ro tác nghiệp, pháp luật, thiên tai,...);
ảnh hưởng rất lớn đến tài sản và uy tín của ngân hàng. Và nhiều rủi ro khác, như rủi
ro danh tiếng liên quan đến độ tin cậy của kinh doanh; rủi ro kinh tế vĩ mô liên quan
đến nền kinh tế tổng hợp mà ngân hàng đang hoạt động trong đó. Tất cả các rủi ro
này đều có nguy cơ đe dọa đến hoạt động tín dụng của hệ thống ngân hàng và gây
ảnh hưởng toàn bộ nền kinh tế. Thị trường càng hoạt động sôi nổi, rủi ro càng cao
và khó phát hiện.
Có thể thấy, với vai trị vơ cùng quan trọng thì việc hoạt động ngân hàng
phát sinh những rủi ro nói trên gây ảnh hưởng rất lớn đến nền kinh tế - tài chính của
8


cả một quốc gia. Hệ thống ngân hàng tại Việt Nam với tư cách trung gian tín dụng
cần phải quản trị tốt rủi ro cũng như đảm bảo an toàn tiền gửi của người gửi tiền, an
tồn tín dụng trong hệ thống ngân hàng, từ đó đảm bảo an tồn cho cả dịng chảy

kinh tế - tài chính. Chính vì vậy, cần sự ra đời của pháp luật liên quan đến
TT,GSHTNH để đánh giá mức độ an toàn, khả năng rủi ro của các TCTD, từ đó
khuyến nghị các TCTD có biện pháp khắc phục rủi ro, đảm bảo an tồn cho hệ
thống tín dụng nói chung và hệ thống ngân hàng nói riêng. Việc TT,GSNH xoay
quanh các nội dung về giám sát hoạt động quản trị, các nghiệp vụ chính, cũng như
các rủi ro có thể xảy ra (rủi ro thị trường, ro thanh khoản, rủi ro chuyển đổi,…). Do
đó, để đảm bảo thực hiện một cách hiệu quả, cần sự có mặt của cơ quan TT,GSNH
mang quyền lực nhà nước.
1.2. Cơ sở hình thành pháp luật thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại
Hoa Kỳ
Thị trường tài chính (TTTC) Hoa Kỳ (trong đó có hệ thống ngân hàng) vốn
là được biết đến là TTTC mạnh mẽ trên thế giới, đứng đầu khơng chỉ về số lượng
mà cịn về chi nhánh. Trong lịch sử phát triển của tài chính – tiền tệ, có hai mơ hình
thu hút đầu tư được hình thành: Mơ hình thứ nhất tập trung vào tài chính ngân hàng,
được gọi là Mơ hình lục địa; Mơ hình thứ hai được gọi là Anglo-Saxon, mà TTTC
của Hoa Kỳ được đặc trưng bởi mơ hình này. Đặc điểm chính của mơ hình AngloSaxon là tỷ lệ vốn cổ phần cao, sự tham gia hạn chế của các ngân hàng trong việc
cho vay đối với nền kinh tế và sự tồn tại của một số lượng lớn các quỹ đầu tư khác
nhau. Đặc biệt, đặc trưng tiêu biểu của mơ hình này là ủng hộ nền kinh tế thị trường
tự do; trong đó phải kể đến Lý thuyết Bàn tay vơ hình (Invisible Hand) của Adam
Smith4. Theo đó, vai trị của Chính phủ - chủ thể góp phần kiểm soát chặt chẽ mọi
hoạt động của nhà đầu tư với sự tham gia ngày càng lớn và sự xuất hiện ngày càng
đa dạng các cơng cụ tài chính mới trên thị trường để khắc chế lòng tham nhà đầu tư
và rủi ro trong hệ thống tài chính, ngân hàng một cách kịp thời – bị loại bỏ và xem
nhẹ. Tại Hoa Kỳ, “việc thiếu vắng sự điều tiết kịp thời, mạnh tay của Chính phủ,
“bàn tay vơ hình” có thể dẫn dắt thị trường tự do đến trạng thái hỗn loạn”5; khủng
hoảng tài chính là trạng thái như vậy. Cuộc khủng hoảng tài chính tại Hoa Kỳ
(2008) là minh chứng tiêu biểu, khiến Hoa Kỳ và nhiều nước trên thế giới phải nhìn
nhận lại cơ chế giám sát hệ thống tài chính của mình.
4

Smith đã tun bố rằng, trong nền kinh tế thị trường tự do, mỗi cá nhân theo đuổi một mối quan
tâm và xu hướng lợi ích riêng cho cá nhân mình, và chính các hành động của những cá nhân này lại có xu
hướng thúc đẩy nhiều hơn và củng cố lợi ích cho tồn cộng đồng thơng qua một "bàn tay vơ hình".
5
Trịnh Thị Hoa Mai (2009), “Vai trò của Nhà nước đối với TTTC. Bài học từ cuộc khủng hoảng tài
chính Mỹ”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh, số 25/2009, tr. 202

9


Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng nguyên nhân sâu xa của cuộc khủng hoảng tài
chính Hoa Kỳ là do sự yếu kém của cơ chế giám sát tài chính ngân hàng trước sự
phát triển của TTTC ngân hàng, các công cụ, sản phẩm tài chính. Chẳng hạn như
chuẩn mực cho vay bị xem nhẹ khi mà ngân hàng cho vay với những con nợ “dưới
chuẩn”, hệ thống GSNH khơng có những hành động kịp thời trước sự phát triển
chằng chịt của chứng khốn hóa,…6
Do vậy, Chính phủ Hoa Kỳ bên cạnh đưa ra các giải pháp tức thời để khắc
phục những tác động tiêu cực của cuộc khủng hoảng, đã rà sốt lại thể chế, khn
khổ pháp lý hiện hành về giám sát tài chính nói chung và GSNH nói riêng để ngăn
chặn nguy cơ bùng nổ cuộc khủng hoảng tương tự7. Pháp luật TT,GSNH ra đời tại
Hoa Kỳ được xem như là một “dây cương” để giữ cho các định chế tài chính hoạt
động ngân hàng tránh vượt tầm kiểm soát trong điều kiện TTTC ngân hàng phát
triển nhanh chóng, mạnh mẽ và đầy phức tạp tại quốc gia này.
Tóm lại, việc đảm bảo an tồn cho hệ thống ngân hàng chính là để bảo đảm
an tồn cho nền kinh tế một quốc gia, hỗ trợ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia
đó, phần nào mang ý chí và nguyện vọng của chính nhà nước đó. Việt Nam và Hoa
Kỳ cũng khơng nằm ngồi quy luật này. Theo quan điểm của Ủy ban Basel về
GSNH thì “sự yếu kém trong hệ thống ngân hàng của một quốc gia, dù là quốc gia
phát triển hay đang phát triển, có thể đe doạ đến sự ổn định về tài chính trong cả nội
bộ quốc gia đó và trên trường quốc tế.”8 Do đó, điều cấp thiết là cần phải ngày càng

nâng cao sức mạnh của hệ thống tài chính của các quốc gia và khu vực trên thế giới
nói chung và đặc biệt quan tâm đến chính thanh tra, giám sát nghiệp vụ ngân hàng
nói riêng.
Tuy nhiên, vì q trình phát triển TTTC - ngân hàng giữa hai quốc gia là
khác nhau nên pháp luật và cơ chế TT,GSHTNH giữa Việt Nam và Hoa Kỳ có điểm

6

Phan Thị Mai Trang (2014), Khuôn khổ pháp lý cho hoạt động GSNH sau khủng hoảng, Luận văn
thạc sĩ luật học, Trường Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 31-32
7
Hoa Kỳ đã thực hiện chương trình khảo sát từ 30/5 đến 9/6/2007, với hơn 25 cuộc tọa đàm và
nhiều hoạt động chuyên môn khác được Hoa Kỳ chuẩn bị dày đặc, công phu. Các bài trình bày ngắn gọn,
thiết thực đã chuyển tải nhiều thơng tin bổ ích, phức tạp về cơ chế thanh tra – giám sát tài chính (trong đó có
TT,GSNH) ở Hoa Kỳ. Bên cạnh đó, vì tính chất phức tạp của hệ thống cơ quan TT,GSNH nên Chính phủ
liên bang đã thành lập hàng loạt các diễn đàn cơ quan như Hội đồng kiểm tra các định chế tài chính liên bang
(FFIEC), Ủy ban hạ tầng thông tin ngân hàng (FBIIC), Ủy ban giáo dục và kiến thức tài chính, Hội nghị cơ
quan GSNH cấp bang (CSBS),…để bàn thảo, gợi ý đưa ra chính sách, chuẩn mực,… và mong trở thành
chuẩn mực chung cho các các cơ quan giám sát khác nhau áp dụng thống nhất toàn Liên bang. Nhưng hiện
tại các tổ chức này mới chỉ mang tính chất diễn đàn mà chưa đủ tài lực để vạch ra chính sách chống rủi ro
một cách có hiệu lực cho ngành tài chính - ngân hàng đầy phức tạp tại Hoa Kỳ.
8
Trần Ngọc Linh, “Các nguyên
tắc Basel về TT,GSNH hiệu quả”,
truy cập ngày 28/3/2021.

10


khác biệt. Thị trường ngân hàng Việt Nam với lịch sử phát triển non trẻ, cịn trong

q trình xây dựng. Mơ hình hoạt động và đối tượng phục vụ của hệ thống ngân
hàng Việt Nam thì đa dạng, như Ngân hàng Nông nghiệp và phát triển nông thôn
phục vụ chủ yếu là nơng dân; Ngân hàng Chính sách xã hội phục vụ chủ yếu là hộ
nghèo, hộ cận nghèo; NHTM thì phục vụ cho các doanh nghiệp, chủ đầu tư;… Do
đó, cơ chế TT,GSNH của Việt Nam cịn thiếu sự đồng bộ, chặt chẽ. Pháp luật
TT,GSNH ra đời là đai an tồn để Việt Nam kiểm sốt những rủi ro có thể phát
sinh, đảm bảo an tồn cho hệ thống ngân hàng. Trong khi đó, đối tượng phục vụ của
hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ là các quốc gia thiếu vốn, các doanh nghiệp và tập
đoàn lớn. Cho nên, pháp luật TT,GSNH ở Hoa Kỳ có mặt song song với tốc độ phát
triển của thị trường ngân hàng sôi động, vừa bảo đảm an toàn, vừa là kiềm hãm sự
ra đời của hàng loạt cơng cụ tài chính, định chế tài chính mới với những nguy cơ
tiềm ẩn trong hệ thống.

11


KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Chương 1 khắc họa hai cơ sở khác nhau để hình thành nên pháp luật
TT,GSHTNH mỗi quốc gia:
Hoạt động TT,GSHTNH tại Việt Nam ra đời để quản trị tốt rủi ro, bảo đảm
an toàn cho hệ thống ngân hàng mới tồn tại hơn hai mươi năm, từ đó bảo vệ dịng
chảy kinh tế - tài chính mà hệ thống ngân hàng giữ vai trò chủ chốt. Trong khi đó,
nguyên nhân dẫn đến sự ra đời của cơ chế TT,GSNH tại Hoa Kỳ bao gồm: Sự phát
triển mạnh mẽ của TTTC – ngân hàng cùng nhiều loại hình cơng cụ tài chính ra đời
tạo nên một hệ thống tài chính – ngân hàng phức tạp, khác biệt với bất kỳ quốc gia
nào trên thế giới; Cơ chế thị trường hoạt động “vơ chính phủ” với sự tự do quá mức
gây nên sự hỗn loạn mà tiêu biểu là các cuộc khủng hoảng kinh tế; thêm vào đó, cơ
chế TT,GSNH ở Hoa Kỳ chưa được chú trọng đúng mức. Do đó, khi cuộc khủng
kinh tế năm 2007- 2009 bùng nổ gây ra sự sụp đổ của hàng loạt các ngân hàng lớn
đã khiến Hoa Kỳ nhìn nhận lại cơ chế TT,GSNH của nước mình.

Hoa Kỳ khơng nằm ngồi quy luật rằng pháp luật TT,GSNH ra đời nhằm
“đảm bảo an tồn cho hệ thống ngân hàng cũng như dịng chảy kinh tế - tài chính”
mà Việt Nam và Ủy ban Basel đang nhận định, nhưng là sự biến tướng khác đi và
nhanh hơn để phù hợp với thực tiễn của TTTC Hoa Kỳ. Đây cũng là bài học trong
tương lai khi hệ thống ngân hàng Việt Nam phát triển mạnh hơn nữa.

12


Chương 2
SO SÁNH MƠ HÌNH THANH TRA, GIÁM SÁT HỆ THỐNG NGÂN HÀNG
TẠI VIỆT NAM VÀ HOA KỲ
2.1. Các mô hình thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng trên thế giới
2.1.1. Phân loại theo đối tượng (lĩnh vực) được giám sát:
Trên thực tế, hệ thống tài chính phân chia thành nhiều lĩnh vực, trong đó chủ
yếu là ngân hàng, bảo hiểm, chứng khốn (ngồi ra ở một số quốc gia cịn có hưu
trí, ngun vật liệu,…). Việc giám sát tài chính bao gồm cả giám sát hệ thống ngân
hàng và các bộ phận tài chính khác nhằm hướng đến mục tiêu chung là phát triển hệ
thống tài chính lành mạnh, bền vững, đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư và người
gửi tiền. Mỗi quốc gia sẽ có cơ chế GSNH tương thích với mơ hình giám sát tài
chính riêng, tùy theo đối tượng/lĩnh vực phù hợp với đặc điểm tài chính của quốc
gia đó. Cụ thể:
Mơ hình giám sát thể chế, cịn gọi là Mơ hình cơ quan giám sát chuyên
ngành – dựa trên cách tiếp cận truyền thống. Cụ thể, trong hệ thống tài chính, mỗi
chuyên ngành/lĩnh vực sẽ có cơ quan riêng giám sát tồn diện lĩnh vực mà mình
đảm nhiệm “với mục tiêu: đảm bảo nguyên tắc kinh doanh, bảo vệ khách hàng và
ổn định hệ thống tài chính.”9 Đối với hệ thống ngân hàng, cơ quan TT,GSNH thuộc
Ngân hàng trung ương (NHTW) và đảm nhiệm việc thanh tra, giám sát toàn bộ hệ
thống ngân hàng. Cơ quan này hoạt động độc lập với cơ quan thanh tra, giám sát
của chuyên ngành/lĩnh vực khác, tránh tình trạng chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm.

Hoạt động của cơ quan TT,GSNH được chun mơn hóa với những kỹ thuật,
nghiệp vụ riêng và hoạt động dưới những quy định, nguyên tắc và chuẩn mực khác
biệt. Thêm vào đó, cơ quan TT,GSNH hỗ trợ NHTW trong việc dự báo và ra quyết
định. Ví dụ: Ủy ban Quản lý NHTW Trung Quốc (CBRC) là cơ quan
TT,GSHTNH, thực hiện giám sát hoạt động và các định chế tài chính trên tồn lãnh
thổ; Bộ phận GSNH trực thuộc NHTW Séc,…
Mơ hình giám sát theo chức năng: việc thanh tra, giám sát được thực hiện
căn cứ vào hoạt động kinh doanh của thực thể mà khơng quan tâm đến hình thức
pháp lý của thực thể đó. Do đó, một tổ chức có thể chịu nhiều sự giám sát của nhiều
cơ quan khác nhau. Loại hình dịch vụ cung cấp liên quan càng nhiều lĩnh vực, tổ
chức chịu sự giám sát của càng nhiều cơ quan. Mơ hình này thường được áp dụng
tại các quốc gia có hệ thống tài chính phát triển, với sự ra đời của nhiều sản phẩm
9

Nguyễn Thị Hịa, “Các mơ hình giám sát tài chính phổ biến trên thế giới và liên hệ với Việt Nam”,
truy cập ngày 03/5/2021.

13


tài chính phức tạp, kết hợp nhiều lĩnh vực (như ngân hàng - bảo hiểm, chứng khoán
- bảo hiểm hay ngân hàng - chứng khoán…). Trong lĩnh vực ngân hàng, bất kỳ tổ
chức nào liên quan đến hoạt động ngân hàng, cho dù có nằm trong hệ thống ngân
hàng hay không, đều chịu sự giám sát của cơ quan chuyên trách trong hoạt động
TT,GSNH. Thường NHTW được chỉ định là cơ quan chịu trách nhiệm thanh tra,
giám sát hoạt động ngân hàng. Ví dụ: NHTW Italia, Pháp,…
Mơ hình Cơ quan giám sát hợp nhất – tức là chức năng giám sát ở các lĩnh
vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán được tập trung vào một cơ quan giám sát
duy nhất. Cơ quan giám sát duy nhất này có thể giám sát tồn bộ hệ thống tài chính
(hợp nhất tồn bộ) hoặc chia thành hai đến ba lĩnh vực (giám sát hợp nhất từng

phần). Cơ quan giám sát duy nhất này sẽ thực hiện thanh tra, giám sát cả lĩnh vực
ngân hàng. Ví dụ: Cơ quan giám sát tài chính HFSA của Hungary 10, Hội đồng Tiền
tệ Quốc gia CMN của Brazil11,...
Mơ hình giám sát lưỡng đỉnh - dựa trên ngun tắc giám sát theo mục tiêu và
dẫn đến sự phân chia chức năng giám sát đối với hai cơ quan12. Hoạt động ngân
hàng sẽ được giám sát theo cơ chế: một cơ quan giám sát an toàn sẽ bảo đảm an
toàn trong hoạt động ngân hàng, một cơ quan khác tập trung vào giám sát hoạt động
giao dịch nhằm bảo vệ lợi ích khách hàng. Hai cơ quan này là những cơ quan độc
lập, có quyền chủ động trong việc giám sát và đảm bảo an toàn cho hệ thống ngân
hàng. Ví dụ các quốc gia áp dụng mơ hình lưỡng đỉnh như: Đức, Australia, Áo, Thổ
Nhĩ Kỳ, Hà Lan…
2.1.2. Phân loại theo định chế chủ thể:
Hầu hết ở các quốc gia, việc TT,GSHTNH được giao cho cơ quan TT,GSNH
(tên gọi khác nhau) là một cơ quan chun mơn có hoặc khơng có định chế độc lập
với cơ quan quản lý nhà nước khác. Tùy thuộc vào định chế này, các nước trên thế
giới sẽ áp dụng các mơ hình TT,GSHTNH phù hợp.
Hiện nay có ba mơ hình phổ biến: Mơ hình thứ nhất, Cơ quan TT,GSNH là
một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của NHTW, chịu sự chỉ đạo, giám sát của NHTW

10

Trước năm 2000, Hungary thành lập Cơ quan TTNH và thị trường vốn, đến sau năm 2000 thì hợp
nhất Cơ quan TTNH và thị trường vốn, Thanh tra bảo hiểm và Thanh tra Quỹ hưu trí thành Cơ quan giám sát
tài chính Hungary.
11
Hội đồng Tiền tệ quốc gia (CMN) chịu trách nhiệm về quản lý thanh khoản, bảo vệ tiền tệ và
giám sát.
12
Cụ thể: “một cơ quan với chức năng giám sát an toàn (prudent) chịu trách nhiệm đảm bảo sự an
toàn của cả hệ thống tài chính, và một cơ quan tập trung vào giám sát hoạt động kinh doanh (conduct-ofbusiness) (các hoạt động cụ thể của các tổ chức tài chính trên thị trường) nhằm bảo vệ lợi ích của khách

hàng.” - Nguyễn Thị Hòa, tlđd (7).

14


đối với các nghiệp vụ cơ bản và nhằm giúp NHTW thực hiện các chức năng cơ bản
của mình; Mơ hình thứ hai, cơ quan TT,GSNH trực thuộc Bộ tài chính, sẽ đồng
nhất hoạt động TT,GSNH với các hoạt động quản lý hành chính về tài chính khác;
và Mơ hình thứ ba, cơ quan TT,GSNH tách bạch thành định chế độc lập nằm ngoài
hệ thống cơ quan quản lý nhà nước.13
Tuy rằng cách tổ chức cơ quan TT,GSNH của ba mơ hình là khác nhau, mục
tiêu chung hướng đến đều là đảm bảo sự ổn định và an toàn cho hoạt động của ngân
hàng, các TCTD và tiền gửi của người dân. Mỗi quốc gia tùy thuộc điều kiện kinh
tế xã hội riêng biệt sẽ lựa chọn mơ hình phù hợp.
2.2. Mơ hình thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Việt Nam
Hiện nay, các lĩnh vực trong TTTC Việt Nam là chứng khoán, ngân hàng và
bảo hiểm lần lượt chịu sự giám sát của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Cơ quan
TT,GSNH và Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm. Ngồi các cơ quan trên, cịn có
Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia (UBGSTCQG) tham gia điều phối hoạt động
giám sát TTTC quốc gia. Như vậy, trong lĩnh vực ngân hàng, Việt Nam đang áp
dụng mô hình giám sát thể chế với hai thiết chế giám sát: Một là, hoạt động ngân
hàng chịu sự giám sát trực tiếp của NHNN với đơn vị đầu mối, chủ chốt là cơ quan
TT,GSNH. Hai là, UBGSTCQG giám sát chung TTTC, trong đó có ngân hàng. Hai
thiết chế này khơng chồng chéo, cạnh tranh nhiệm vụ TT,GSNH mà hỗ trợ và đan
xen nhau. Cụ thể, UBGSTCQG có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với NHNN trong
việc tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng chính phủ về các vấn đề quản lý, thanh tra,
giám sát hoạt động ngân hàng; xây dựng quy chế phối hợp công tác với các đơn vị
này. Ngược lại, NHNN có trách nhiệm phối hợp, cung cấp đầy đủ, kịp thời các tài
liệu, thông tin, số liệu thống kê định kỳ cho UBGSTCQG.
Bên cạnh đó, dù hoạt động độc lập với nhau, vẫn có sự phối hợp giữa cơ

quan GSNH với các cơ quan giám sát chuyên ngành khác; chẳng hạn, NHNN và Bộ
Tài chính14 có mối quan hệ phối hợp chéo trong quản lý và giám sát những NHTM
có sở hữu vốn nhà nước.
Hiện tại, mơ hình GSNH theo chuyên ngành là lựa chọn phù hợp với quốc
gia có hệ thống tài chính - ngân hàng đang trong giai đoạn đầu phát triển như Việt
Nam; hệ thống các TCTD đang đóng vai trị chi phối mạnh với phạm vi hoạt động
chủ yếu là hoạt động truyền thống. Nhưng nếu trong tương lai, hệ thống ngân hàng
Nguyễn Thị Ngọc Lan (2014), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thanh tra, giám sát
của Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội, Luận văn Thạc sĩ luật học, Trường Đại học Quốc gia Hà Nội,
tr 31-33.
14
Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm đều thuộc Bộ Tài chính.
13

15


tại Việt Nam muốn phát triển các sản phẩm liên kết đa lĩnh vực (ngân hàng, chứng
khốn, bảo hiểm) thì mơ hình này khơng cịn phù hợp vì việc xác định trách nhiệm
giám sát là của NHNN hay cơ quan giám sát tài chính khác khá khó khăn.
Về định chế chủ thể, Việt Nam đang áp dụng mơ hình thứ nhất: Cơ quan
TT,GSNH trực thuộc NHNN và nhận sự chỉ đạo, giám sát của NHNN trong các
hoạt động nghiệp vụ của mình.
Ưu điểm của mơ hình TT,GSHTNH của Việt Nam hiện nay là Cơ quan
TT,GSNH của NHNN nhờ sự chuyên mơn hóa, có thể nắm bắt sâu sắc, rõ ràng các
đặc điểm về hoạt động của đối tượng được thanh tra, giám sát cũng như tình hình
hoạt động của họ; Hoạt động giám sát gắn liền với tổ chức hoạt động trong lĩnh vực
ngân hàng, cùng cơ quan chủ quản nên việc TT,GSNH diễn ra thường xuyên, thống
nhất, từ đó thực hiện các chính sách, chỉ đạo đến hệ thống ngân hàng địa phương
được chính xác. Tuy nhiên, vì NHNN đóng hai vai trị, vừa xây dựng, ban hành cơ

chế hoạt động cho các ngân hàng, vừa chính là cơ quan thanh tra giám sát các hoạt
động đó, khiến việc phát hiện, xử lý sai phạm không thể thực hiện một cách minh
bạch. Hơn nữa, hệ thống GSNH tồn tại hai thiết chế giám sát trực tiếp (qua NHNN)
và giám sát vĩ mô (qua UBGSTCQG) nên nảy sinh vấn đề cần phối hợp chặt chẽ
giữa các cơ quan thanh tra, giám sát. Tại Việt Nam vẫn chưa có một văn bản nào
quy định rõ chức năng phối hợp giữa các cơ quan thanh tra, giám sát, mặc dù có rất
nhiều văn bản pháp lý liên quan.
Để khắc phục nhược điểm của mơ hình TT,GSHTNH hiện tại của Việt Nam,
cần quan tâm đến: Một là, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan GSNH và các cơ quan
giám sát chuyên ngành khác - xây dựng và quy định chặt chẽ hơn, thông qua các
bản thỏa thuận, văn bản nội bộ giữa các cơ quan giám sát tài chính, trao đổi chéo
nhân sự, các buổi họp trao đổi thông tin kịp thời giữa các cán bộ chủ chốt của các
cơ quan giám sát,... Cơ chế “cơ quan giám sát cơ quan” như vậy phần nào hạn chế
việc một chủ thể giám sát, như NHNN, thiếu khách quan, bao che cho các đối tượng
giám sát của mình. Hai là, tăng cường vị thế của UBGSTCQG, xây dựng hành lang
pháp lý riêng cho cơ quan này để phát huy tốt thiết giám sát kép trong lĩnh vực ngân
hàng. Ba là, thường xuyên rà soát, sắp xếp và kiện toàn nhân lực của cơ quan
TT,GSNH, chú trọng nguồn nhân lực chất lượng cao...
2.3. Mơ hình thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Hoa Kỳ
Xuất phát từ đặc điểm kiểu nhà nước và hình thức nhà nước khác nhau, dẫn
đến Việt Nam và Hoa Kỳ có thể chế nhà nước khác nhau liên quan tới lĩnh vực tài
chính ngân hàng (Việt Nam là kiểu nhà nước xã hội chủ nghĩa với các chế định
16


thống nhất cả nước và Hoa Kỳ là kiểu nhà nước từ sản, vì tính chất liên bang nên
bên cạnh các chế định chung của chính phủ cịn phải thực thi các chế định của từng
bang). Hơn nữa, định hướng phát triển kinh tế và quá trình phát triển TTTC – tiền tệ
giữa hai quốc gia khác nhau về quy mô, sự đa dạng, kết cấu ngành – lĩnh vực; cho
nên hệ thống tài chính khơng giống nhau. Do đó, mơ hình TT,GSNH của Hoa Kỳ

được thực hiện theo hướng đi hồn tồn khác biệt với Việt Nam.
Mơ hình GSNH tại Hoa Kỳ là trường hợp ngoại lệ nằm ngoài các mơ hình
GSNH theo đối tượng (lĩnh vực) tại mục 1.3.1 bởi vì sự phát triển đa dạng và lớn
mạnh của TTTC và chằng chèo các định chế tài chính. Mơ hình GSNH của Hoa Kỳ
khơng theo bất kỳ một trong mơ hình giám sát nào kể trên mà là sự phối hợp giữa
các mơ hình. Tại Hoa Kỳ, để làm chức năng của NHTW chỉ có một hệ thống duy
nhất là FED, nhưng để giám sát các NHTM thì có rất nhiều chủ thể khác nhau vừa
quản lý, giám sát theo tổ chức (cách truyền thống), vừa quản lý, giám sát theo chức
năng (cách đổi mới).
Tùy theo quy mô, tính chất của đối tượng được giám sát mà cơ quan có
quyền TT,GSNH là khác nhau. Cụ thể, các ngân hàng tại Hoa Kỳ được chia làm ba
nhóm quy mơ: lớn, trung bình và vừa. Nhóm ngân hàng lớn gồm: (1) Nhóm Ngân
hàng Liên bang và/hoặc NHTM cổ phần cấp quốc gia và các cơng ty tài chính sở
hữu ngân hàng (holding company) do FED cấp phép và thanh tra, giám sát; (2)
Nhóm ngân hàng cấp quốc gia và/hoặc cấp liên bang còn lại, các ngân hàng thành
viên thuộc tập đồn tài chính xun quốc gia và các ngân hàng có yếu tố nước ngồi
sẽ do OCC cấp phép và thanh tra, giám sát. Các ngân hàng trung bình và vừa không
phải là thành viên của FED trung ương, chuyên nhận tiền gửi thì do FDIC cấp phép
và thanh tra, giám sát; và các quỹ hoặc ngân hàng chuyên đầu tư bất động sản do
Cục giám sát tiết kiệm (OTS15) cấp phép và thanh tra, giám sát. Đối với các quỹ,
ngân hàng chuyên làm dịch vụ tín dụng hoặc dịch vụ chứng khốn trong nội bộ các
Liên minh tín dụng và là thành viên của Cơ quan Quản lý Liên minh Tín dụng Quốc
gia (NCUA)16 thì do NCUA cấp phép, thanh tra, giám sát và bảo hiểm. Các NHTW
cấp liên bang chịu trách nhiệm thanh tra, giám sát các ngân hàng thành viên của

15

Office of Thrift Supervision là một cơ quan thuộc Bộ Tài chính Hoa Kỳ khơng phải chịu trách
nhiệm về việc ban hành và thực thi các quy định về tiết kiệm của quốc gia và ngành công nghiệp cho vay.
Trong năm 2011, OTS được sáp nhập với các cơ quan khác như Văn phịng Kiểm sốt tiền tệ, Tổng công ty

BHTG Liên bang (FDIC), Hội đồng quản trị dự trữ liên bang thống đốc, và Cục Bảo vệ tài chính tiêu dùng
(CFPB).
16
Được Quốc hội Hoa Kỳ thành lập vào năm 1970, Cơ quan Quản lý Liên minh Tín dụng Quốc gia
là một cơ quan liên bang độc lập BHTG tại các cơng đồn tín dụng được liên bang bảo hiểm, bảo vệ các
thành viên sở hữu công đồn tín dụng, điều lệ và điều chỉnh các cơng đồn tín dụng liên bang. (truy cập
/>
17


mình. Có thể thấy, các đối tượng này chịu sự quản lý và thanh tra, giám sát của chủ
thể cấp phép (theo truyền thống).
Tuy nhiên, Chính phủ Hoa Kỳ và cơ quan quản lý nhà nước khác không hề
xen vào việc TT,GSNH, tổ chức nào cấp phép cũng đồng thời là chủ thể thanh tra,
giám sát chính ngân hàng hay TCTD đó. “Ngân sách nhà nước Hoa Kỳ khơng cấp
bất kỳ khoản vốn nào cho tất cả cơ quan TT,GSNH, kể cả NHTW.” 17 Điều này làm
cho hoạt động TT,GSNH ở Hoa Kỳ trở nên “vơ chính phủ” (điểm cả bốn mơ hình
giám sát khơng có). Đặc biệt, điều lệ ngân hàng có thể ảnh hưởng đến sự giám sát
của các cơ quan TT,GSNH tại Hoa Kỳ.
Bên cạnh đó, vì hoạt động TT,GSNH của Hoa Kỳ nằm trong quy định chức
năng về hoạt động của hệ thống giám sát tài chính; nên một định chế tài chính có
thể là đối tượng bị thanh tra, giám sát của nhiều chủ thể theo chức năng. Tùy theo
tính chất, quy mơ của sản phẩm mà cơ quan quản lý san sẻ quyền TT,GSNH theo
chức năng cho cơ quan quản lý chủ thể khác. Chẳng hạn, các ngân hàng kinh doanh
đa năng sẽ do cơ quan GSNH thực hiện thanh tra, giám sát đối với những dịch vụ
phi ngân hàng ở quy mô nhỏ và do công ty thanh tra, giám sát chuyên ngành khác
thực hiện thanh tra, giám sát đối với những dịch vụ phi ngân hàng có doanh số lớn,
chiếm từ 20% tổng doanh thu của ngân hàng trở lên trên cơ sở phần kinh doanh phi
ngân hàng đó phải tổ chức hoạch tốn riêng hoặc tổ chức thành cơng ty con của
NHTM18.

Ngoài ra, trong hệ thống thanh tra, giám sát hiện tại của Hoa Kỳ đối với các
ngân hàng, một tổ chức có thể được điều hành bởi liên bang hoặc tiểu bang, và có
thể thuộc FED hoặc khơng. FED chia sẻ trách nhiệm giám sát và quản lý đối với
các ngân hàng trong nước với các cơ quan quản lý liên bang khác và với các bộ
phận ngân hàng của từng bang.
Do đó, để xác định chủ thể TT,GSNH của NHTM hay TCTD tại Hoa Kỳ cần
phải xem xét định chế tài chính đó có thể là đối tượng thanh tra, giám sát của cơ
quan quản lý, cấp phép, đồng thời là đối tượng thanh tra, giám sát của nhiều cơ
quan quản lý khác liên quan đến những hoạt động chức năng mà mình đang thực
hiện hay khơng; định chế này có là thành viên của FED hay khơng; theo pháp luật
tiểu bang hay liên bang. Cấu trúc của thể chế giám sát các dịch vụ tài chính - ngân
hàng ở Hoa Kỳ được nhận định là “phức tạp và phản ánh các yếu tố như tính chất

17

Nguyễn Đại Lai (2008),“Mơ hình thanh tra-giám sát tài chính của Mỹ và kiến nghị đối với Việt
Nam”, Tạp chí Ngân hàng, số 20(10/2008), tr.40.
18
Nguyễn Đại Lai (2008), tlđd (14), tr. 39-40.

18


liên bang của Hoa Kỳ và có khả năng ứng phó với các cuộc khủng hoảng tài chính,
cung cấp các giải pháp cho các vấn đề cụ thể và thể hiện nỗ lực hiện đại hóa hệ
thống tài chính theo thời gian19”.
Về định chế chủ thể, Hoa Kỳ hiện đang áp dụng Mơ hình thứ ba, các cơ quan
TT,GSNH hoạt động độc lập hoàn toàn nằm ngoài hệ thống cơ quan quản lý nhà
nước và cạnh tranh quyền giám sát với nhau. Định chế này giúp tách bạch cơ quan
TT,GSNH với các cơ quan quản lý nhà nước khác, tránh cho hoạt động thanh tra,

giám sát thiếu đi tính độc lập, công bằng, gây nguy hại đến nền kinh tế - tiền tệ của
một quốc gia.
Ưu điểm của mơ hình TT,GSNH hiện tại của Hoa Kỳ là vừa có sự thông suốt
hoạt động giám sát giữa cơ quan cấp phép và TCTD thuộc chuyên ngành theo cách
truyền thống; vừa cho phép xác định và giám sát một cách đầy đủ các tổ chức chỉ
cung cấp một số lượng hạn chế các dịch vụ liên quan đến hoạt động ngân hàng,
hoặc các tổ chức quá nhỏ để có thể giám sát thận trọng và không nhất thiết phải
chịu sự giám sát theo cách truyền thống. Mơ hình hiện tại theo nhiều lớp lan, xu thế
đa giám, nhiều tính chất khác nhau, phù hợp để kiểm soát TTTC - ngân hàng của
Hoa Kỳ với rất nhiều các chủ thể tham gia, sự đa dạng các cơng cụ tài chính trên thị
trường, sự tồn tại các tập đồn tài chính hoạt động đa lĩnh vực (ngân hàng, chứng
khoán, bảo hiểm, dịch vụ tài chính…); từ đó hạn chế tiềm ẩn rủi ro lớn cho an ninh
tài chính quốc gia, trong đó khủng hoảng tài chính.
Tuy nhiên, rất khó để phân biệt xem hoạt động của một TCTD có thuộc cơ
quan chuyên trách hoạt động TT,GSNH của Hoa Kỳ xử lý hay không. Hơn nữa,
khơng có sự can thiệp của chính phủ trong cơ chế thanh tra, giám sát khiến các chủ
thể GSNH thường cạnh tranh nhau hơn là phối hợp hoạt động, dẫn đến sự chồng
chéo, thiếu thống nhất; trong khi tốc độ phát triển của lĩnh vực ngân hàng tại Hoa
Kỳ là vơ cùng nhanh chóng và mạnh mẽ. Thực tế, sự phức tạp của hệ thống ngân
hàng khiến các cơ quan quản lý cấp phép phải chạy theo rủi ro hơn là rào trước
chúng. Nhiều hội nghị của người đứng đầu cơ quan GSNH chỉ được thành lập khi
mà nhiều định chế tài chính mang nguy cơ tiềm ẩn cao vượt ngồi tầm kiểm sốt.
Hoa Kỳ cần có sự củng cố hơn nữa hệ thống TT,GSNH của mình, đặc biệt là sự
phối hợp giữa các chủ thể, để tương xứng với sự phát triển của thị trường. Điều này
không chỉ quan trọng với chính họ và cịn ảnh hưởng đến TTTC trên tồn thế giới.

19

Phạm Thị Ánh Phượng, “Các mơ hình giám sát tài chính trên thế giới và hàm ý đối với Việt
Nam”,

truy cập ngày 11/5/2021.

19