Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh (Luận văn Thạc sĩ)

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai có tầm quan trọng to lớn đối với người dân cả về phương diện
nơi ở lẫn tư liệu sản xuất. Ở nước ta, Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu
toàn dân và ủy quyền cho Nhà nước quản lý, Nhà nước giao cho dân cư sử
dụng. Từ khi chính thức giao đất cho người dân, Nhà nước ta đã tuyên bố bảo
hộ quyền sử dụng chính đáng đất của dân cư. Tuy nhiên, trong quá trình phát
triển kinh tế nói chung, cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa nói riêng, trên lãnh thổ
nước ta đã, đang và sẽ có hàng ngàn dự án đầu tư xây dựng chiếm đất ở và đất
sản xuất của dân cư. Sự xuất hiện của các cơng trình này là tất yếu bởi chúng
cần thiết cho tăng trưởng kinh tế và cải thiện điều kiện chung, nhưng người
dân bị thu hồi đất để xây dựng cơng trình thì bị thiệt thịi và cuộc sống bị
xáo trộn.
Để bù đắp cho họ một phần thiệt thịi đó, trong những năm gần đây
Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành
cho các hộ dân bị thu hồi đất. Chính sách này đã giúp cho người dân bị thu
hồi đất bước đầu ổn định trở lại cuộc sống. Tuy nhiên, một bộ phận không
nhỏ trong số các hộ dân bị thu hồi đất cịn bức xúc do tiền bồi thường khơng
tương xứng với giá thị trường, chính sách bồi thường chưa hợp lý, việc tái
định cư và hỗ trợ người dân đến nơi ở mới chưa thật sự hiệu quả...Thực tế đó
địi hỏi Nhà nước ta phải tiếp tục đổi mới chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định đối với người dân bị thu hồi đất.
Nằm trong bối cảnh chung đó, tỉnh Quảng Ninh cũng gặp nhiều khó
khăn khi xây dựng và triển khai chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
trên địa bàn. Tuy công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trong những năm
gần đây ở tỉnh Quảng Ninh đã được cải thiện hơn trước rất nhiều, nhưng cả

2

trong nội dung chính sách lẫn trong tổ chức thực hiện vẫn còn nhiều vướng
mắc, vừa làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng, chậm tiến độ thực hiện dự
án đầu tư, vừa ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn, hiệu quả của nền kinh tế.
Vì thế, việc tìm kiếm cơ sở lý luận và giải pháp để nâng cao hiệu quả, hiệu
lực và tác động xã hội tích cực của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư là nhiệm vụ cấp thiết của chính quyền tỉnh.
Với mong muốn đóng góp một phần nhỏ bé vào cơng cuộc tìm tịi đó
học viên lựa chọn đề tài "Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối
với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh" làm đối tượng
nghiên cứu trong luận văn tốt nghiệp.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trước đây đã có một số cơng trình nghiên cứu chính sách đền bù thiệt
hại khi Nhà nước thu hồi đất (nay là chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất) theo Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày
24/11/1998 của Chính phủ "về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất phục
vụ cho lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" theo
tinh thần Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998.
Trong thời gian gần đây, cũng có một số tác giả nghiên cứu về các vấn
đề khác nhưng có liên quan đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối
với người dân bị thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản
hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 như:
Luận văn thạc sĩ: "Vận dụng Lý luận của C.Mác về giá cả ruộng đất
vào định giá đất ở Việt Nam", của Phan Văn Ninh, Học viện Chính trị Quốc
gia Hồ Chí Minh, năm 2004;
Luận văn thạc sĩ: "Nguồn lực tài chính từ đất đai trong nền kinh tế
nước ta hiện nay" của Trần Đức Thắng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí
Minh, năm 2005;

3

Luận văn: "Quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản trên địa
bàn thành phố Hồ chí Minh", của Trần Văn Điển, Học viện Chính trị Quốc
gia Hồ Chí Minh, năm 2004;
Luận văn: "Giải pháp tài chính nhằm thúc đẩy sự phát triển của thị
trường bất động sản ở Việt Nam", của Lê Mạnh Dân, Trường Đại học Kinh tế
quốc dân, năm 2004
Ngồi ra, cũng có một số luận văn khác nghiên cứu về chính sách thu
tiền sử dụng dụng đất, lệ phí trước bạ... Những vấn đề này có liên quan chặt
chẽ đến cơng tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Tuy nhiên, dưới góc độ chuyên ngành quản lý kinh tế thì đến nay chưa
có cơng trình nào nghiên cứu chuyên sâu về "Chính sách bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng
Ninh", đặc biệt là trên góc độ lý luận.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn
Mục tiêu của luận văn là làm rõ cơ sở lý thuyết của chính sách bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất và kiến nghị
giải pháp thực tiễn nhằm hồn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
Để hoàn thành mục tiêu nêu trên luận văn có nhiệm vụ:
Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất ở nước ta;
Tổng thuật kinh nghiệm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất của một số địa phương
trong nước và rút ra bài học kinh nghiệm cho Quảng Ninh;
Phân tích, chỉ ra điểm hợp lý và chưa hợp lý của chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên
địa bàn tỉnh Quảng Ninh hiện nay;

4

Kiến nghị định hướng và giải pháp cơ bản hoàn thiện chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên
địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu trong luận văn là chính sách bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư đối với người dân mất đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Ở đây,
chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước
thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh là sự cụ thể hóa các chính sách
chung của Luật Đất đai, các Nghị định và các thông tư hướng dẫn thi hành
cho phù hợp với tình hình thực tế của tỉnh Quảng Ninh cũng như tuân thủ chế
độ phân cấp quản lý đất đai, tài chính của Nhà nước. Nói cách khác, ngoài các
quy định chung đã được quy định để thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn
quốc, luận văn cịn căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương, đồng thời có
khảo sát một số chính sách do Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố khác.
Trong quá trình tổ chức thực hiện, tỉnh Quảng Ninh rất chú trọng đến công tác
kiểm tra, giám sát để kịp thời điều chỉnh, bổ sung trong quá trình thực hiện.
Nội hàm chính sách bao gồm cả nội dung chính sách lẫn phương thức tổ chức
thực hiện chính sách.
Thời gian khảo sát chủ yếu từ ngày 01 tháng 7 năm 2004 - ngày Luật
Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành trở lại đây.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên lập trường của chủ nghĩa Mác - Lênin, đường lối
luật pháp của Nhà nước ta để xem xét chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất. Điểm tựa quan trọng của
cách tiếp cận này là đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước xã hội chủ
nghĩa phải có trách nhiệm với người dân có đất bị thu hồi.

5

Trong các phân tích sâu sẽ kết hợp phương pháp tổng hợp với phương
pháp phân tích, phương pháp quy nạp và ngoại suy để đánh giá tiến trình lịch
sử cụ thể của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị
Nhà nước thu hồi đất ở Quảng Ninh.
Đặc biệt, tiêu chí đánh giá chính sách chủ yếu dựa vào kết quả thực
tiễn gắn với điều kiện của Quảng Ninh.
6. Những đóng góp khoa học của luận văn
Đưa ra các căn cứ khoa học của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư đối với người dân bị thu hồi đất.
Chỉ ra điểm hợp lý và chưa hợp lý của hệ thống chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất hiện
tại ở Quảng Ninh.
Kiến nghị hệ thống giải pháp hồn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh
trong những năm tới.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam.
Chương 2: Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người
dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh
Quảng Ninh.

6

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
VỀ CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ
ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM

1.1. THU HỒI ĐẤT VÀ NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT

1.1.1. Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội
Bao đời nay đất đai đã được thừa nhận là tài nguyên vô cùng quý giá,
là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế của sản xuất nông nghiệp, lâm
nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn
phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế công nghiệp, dịch vụ, văn
hố, xã hội, an ninh và quốc phịng.
Ngày nay, khi dân số trên trái đất tăng lên, đất đai càng có ý nghĩa to
lớn trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước và cải thiện chất
lượng sống cho người dân. Có lẽ vì tầm quan trọng như thế của đất đai nên
Hiến chương về đất (đã được Uỷ ban các Bộ trưởng Châu Âu biểu quyết tại
Nghị quyết số 19 năm 1972) đã tuyên bố như sau: "Ruộng đất là một trong
những của cải quý nhất của lồi người, nó tạo điều kiện cho sự sống của thực
vật, động vật và con người trên mặt đất" [22, tr. 22].
Và trước chúng ta hàng trăm năm Wiliam Petty đã từng khẳng định:
"Đất là cha, lao động là mẹ của mọi của cải" [19, tr. 189].
Ở nước ta, do điều kiện lịch sử, tự nhiên quy định đất đai có tầm quan
trọng đặc biệt:
Trước hết đất đai là nguồn tài nguyên số một của ngành nông nghiệp,
lĩnh vực khơng chỉ cung cấp gần 1/4GDP mà cịn ni sống hơn một nửa dân
số nước ta. Hơn nữa trên mặt đất, trong lòng đất cũng chứa đựng nguồn tài

7

nguyên phong phú là điều kiện tiên quyết để đất nước khai thác sử dụng cho
phát triển công nghiệp, dịch vụ. Cho đến nay, giá trị khai thác từ đất còn
chiếm tỷ trọng lớn trong tổng giá trị gia tăng của đất nước ta.
Với vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt, đất đai tham gia vào quá trình
sản xuất tạo ra của cải vật chất đảm bảo nhiều nhu cầu của con người mà
trước hết là ăn, ở, mặc.
Ngày nay, với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các vật phẩm phục vụ
cho con người ngày một đa dạng và phong phú, song nhu cầu các sản phẩm
được tạo ra từ đất vẫn không giảm.
Đất đai là địa điểm, mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh,
phân bổ lực lượng sản xuất và phân bổ dân cư, nhà xưởng, kho tàng, bến bãi,
cửa hàng, xây dựng các cơng trình cơ sở hạ tầng... Nói cách khác, đất với tư
cách mặt bằng diễn ra các hoạt động kinh tế ngày càng trở nên khan hiếm so
với nhu cầu phát triển kinh tế. Chính vì thế cuộc đấu tranh nội bộ để giành
quyền sử dụng đất phù hợp với lợi ích của mỗi người và nhóm người ngày
càng căng thẳng. Trong bối cảnh đó quyền sử dụng đất trở thành hình thức cất
trữ tài sản của nhiều nhà đầu cơ đất.
Đất đai là môi trường con người xây dựng nhà ở, các cơng trình văn hố,
y tế, giáo dục,... Chính vì thế đất là điều kiện để tạo dựng các điều kiện sinh hoạt
trực tiếp như phân bổ dân cư, để tổ chức các hoạt động xã hội, xây dựng cơ sở
quốc phòng, an ninh và các hoạt động khác phục vụ cuộc sống của con người.
Đất đai là cơ sở để phát triển các hệ bảo tồn sinh thái như: trồng rừng,
khoanh nuôi tái tạo rừng, giữ gìn nguồn nước, vệ sinh mơi trường. Đây là
những hoạt động có tầm quan trọng hàng đầu để bảo tồn môi trường sống của
con người và sinh vật ở bất cứ nước nào nói chung và Việt Nam nói riêng.
Tóm lại, dưới giác độ Tổ quốc, đất đai là toàn bộ lãnh thổ gắn liền với

chủ quyền của một quốc gia. Không thể quan niệm về một quốc gia khơng có


8

đất đai. Chủ quyền của một quốc gia trước hết là chủ quyền về lãnh thổ của
mình. Vì vậy, đất đai được coi là yếu tố cơ bản nhất xác định vị trí chủ quyền
lợi ích của một quốc gia, một dân tộc, yếu tố cơ bản xác định cội nguồn của
một con người. Dưới giác độ phát triển kinh tế, đất đai là nguồn lực hàng đầu
để phát triển bền vững. Dưới giác độ lợi ích, đất đai là tài sản. Đất đai không
chỉ tạo nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước mà còn là tài sản thế chấp,
vay vốn của các doanh nghiệp, cá nhân dùng đất đai để góp vốn liên doanh.
Ngày nay đất đai trở nên khan hiếm so với nhu cầu nên cần được quản
lý, sử dụng hiệu quả.
1.1.2. Thu hồi đất
1.1.2.1. Khái niệm thu hồi đất
Cho đến nay, về cơ bản, mọi khoảnh đất có thể sử dụng vào phát triển
kinh tế (trừ phần mặt biển sở hữu chung) đều đã có chủ. Theo cách hiểu thông
dụng truyền thống, người chủ đất có mọi quyền đối với đất thuộc sở hữu của
mình, đặc biệt là quyền sử dụng, thu lợi và trao đổi. Trong xã hội hiện đại, do đất
vừa là tài sản, vừa là môi trường sống chung nên chủ sở hữu đất đã bị Nhà nước
lấy bớt một số quyền đối với đất, ví dụ như quyền tùy ý sử dụng đất đã bị bó hẹp
trong quy hoạch khơng gian chung, trong các quy định về bảo vệ môi trường.
Tuy bị thu bớt một số quyền như thế, người nắm giữ quyền sở hữu đất vẫn có
nhiều đặc quyền, trong đó các quyền cơ bản là: Sử dụng phục vụ nhu cầu của
mình, thu lợi trên đất, trao đổi với người khác với tư cách hàng hóa độc lập.
Ở các nước duy trì sở hữu tư nhân đối với đất đai, người chủ đất nắm
toàn bộ các quyền về đất. Khi đó, nếu Nhà nước hoặc cá nhân khác muốn sử
dụng đất đó phải mua hoặc thuê lại. Ở các nước này khơng có khái niệm Nhà
nước thu hồi lại đất.

Ở các nước duy trì sở hữu tồn dân đối với đất đai như nước ta, xuất
hiện khái niệm giao và thu hồi đất. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ


9

nghĩa Việt Nam năm 1992 nêu rõ: " Đất đai, rừng núi, sơng hồ, nguồn nước,
tài ngun trong lịng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa,… đều thuộc
sở hữu toàn dân. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn
định lâu dài" [15, tr. 19].
Điều 5, Luật Đất đai (2003) quy định:
- Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ
sở hữu.
- Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai như sau:
+ Quyết định mục đích sử dụng đất.
+ Quy định về hạn mức giao đất và thời gian sử dụng đất.
+ Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất.
+ Định giá đất [18, tr. 7]
Như vậy, thu hồi đất là quyền lực của Nhà nước ta được quy định
trong luật căn cứ vào vị thế đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Thu
hồi đất là việc các cơ quan nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của những cá
nhân và tổ chức nào đó để giao cho cá nhân hoặc tổ chức khác sử dụng hiệu
quả hơn hoặc để Nhà nước sử dụng vào mục đích chung.
Thu hồi đất hiểu theo nghĩa này, khác với thu hồi đất của chủ cho thuê
đất khi hết kỳ hạn thuê. Thu hồi đất ở đây là hành vi lấy lại quyền sử dụng đất
đã giao của Nhà nước để sử dụng vào mục đích khác. Người bị thu hồi đất
khơng có vị thế giao kết hợp đồng của người th, khơng có quyền từ chối
chuyển giao quyền sử dụng đất cho Nhà nước, thậm chí khơng có quyền thỏa
thuận giá cả đền bù. Trong khi đó đối với người bị thu hồi đất, thường là nơng

dân, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng đối với họ, nhiều trường hợp là
sống còn. Do đó đi đơi với thu hồi đất, Nhà nước phải có chính sách hỗ trợ,
bồi thường và tái định cư đối với người bị thu hồi đất.


10

1.1.2.2. Sự cần thiết thu hồi đất
Các quan hệ về sở hữu và sử dụng đất đai luôn gắn chặt với lịch sử và
chế độ chính trị của một nước. Ở nước ta, sau khi Quốc hội ban hành Luật Đất
đai năm 1993, hầu hết đất đai có thể sử dụng đã được giao cho các gia đình và
các tổ chức khác nhau kèm theo việc quy định mục đích sử dụng cho từng
loại đất. Sau khi đất đã được giao hết, về cơ bản quyền sử dụng đất và mục
đích sử dụng đất đã được định vị. Tuy nhiên, trong q trình cơng nghiệp hóa,
đơ thị hóa, nhiều khoảnh đất cần phải thay đổi mục đích sử dụng và có thể
phải chuyển giao chủ sử dụng mới. Chính vì thế có hoạt động thu hồi đất.
Điều 38, Luật Đất đai 2003 quy định Nhà nước thu hồi đất trong các
trường hợp sau đây:
- Chuyển đất sang sử dụng vào mục đích quốc phịng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế.
- Sử dụng đất khơng đúng mục đích, khơng hiệu quả. Đất
lấn chiếm. Đất được Nhà nước giao.
- Đất không sử dụng [18, tr. 18].
Trong luận văn này chỉ quan tâm đến thu hồi đất đã được giao cho
người dân sử dụng và còn trong thời hạn giao đất. Lý do Nhà nước thu hồi
loại đất này thường là:
- Thay đổi quy hoạch, cần chuyển mục đích sử dụng đất.
- Xây dựng các cơng trình cơng cộng, an ninh, quốc phịng.
- Xây dựng các khu đô thị và khu công nghiệp tập trung.
Trong quá trình cơng nghiệp hóa, đơ thị hóa ở nước ta, việc thu hồi đất

nông nghiệp chuyển sang làm đường, xây dựng các khu công nghiệp và khu
đô thị hiện đại sẽ cịn tiếp tục. Đi đơi với q trình thu hồi đất đó, số lượng
người dân bị thu hồi đất sẽ ngày càng tăng mà nếu khơng có chính sách hợp


11

lý, bài bản, dài hạn với họ thì nguy cơ bùng phát các vụ khiếu kiện, điểm
nóng sẽ nhiều hơn.
1.1.3. Tác động của việc thu hồi đất đối với đời sống của người
mất đất
Đất đai vừa là tư liệu sản xuất, vừa là mơi trường sống của người dân.
Do đó mất đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất
kinh doanh. Nói cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất
lợi đến người dân bị mất đất trên các phương diện sau đây.
1.1.3.1. Mất chỗ ở
Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn, ngủ mà cịn
gắn với tài sản, mơi trường, các mối quan hệ kinh tế, xã hội, văn hóa đã gắn
họ với địa bàn đó. Khi thu hồi đất, Nhà nước khơng chỉ thu hồi quyền sử dụng
diện tích đất, mà cịn tước đi của họ cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ,
buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới với các quan hệ và cơ hội không
giống trước. Đối với những người khó thích nghi với điều kiện mới, nhất là đối
với nông dân đã trên 40 tuổi, đối với những người gắn với làng nghề truyền
thống…, thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Nhiều người chưa được chuẩn bị
sẵn cho việc di chuyển như vậy nên tương lai của họ sẽ khó khăn hơn. Hơn nữa,
khi chuyển nhà, các chi phí phát sinh do cần xây dựng lại nhà cửa, vườn tược,
tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ chung… khá lớn, nếu không có sự hỗ trợ
bên ngồi, nhiều người dân mất đất không thể tự giải quyết được. Đặc biệt,
khi di dời bất đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi, nhiều người dân có tâm lý khơng
thoải mái, tâm lý bị thua thiệt. Nếu khơng có sự đả thơng tư tưởng và một số

hình thức bồi thường thích hợp, những người dân mất chỗ ở có thể bị kích
động, phản ứng tiêu cực với chính sách thu hồi đất của Nhà nước.
1.1.3.2. Mất tư liệu sản xuất
Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu
sản xuất quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi Nhà nước thu hồi có bồi


12

thường bằng diện tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất
thua thiệt trên các phương diện: mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất
một phần thành quả đầu tư vào đất. Chính vì vậy, người sử dụng đất không
muốn giao đất cho Nhà nước nếu không được bồi thường xứng đáng.
Ngay cả khi Nhà nước bồi thường xứng đáng bằng tiền cho người có đất
bị thu hồi thì họ cũng mất việc làm do khơng cịn địa bàn. Nếu Nhà nước bồi
thường cho họ một diện tích đất ở nơi khác thì họ cũng mất chi phí xây dựng
lại từ đầu hoạt động sản xuất kinh doanh với nhiều điểm bất lợi hơn trước.
Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai khơng rõ ràng khiến
nhiều người tìm mọi cách để không phải giao đất cho Nhà nước, từ vận động
hành lang quy hoạch đến chây ì, phản đối tập thể… Muốn thu hồi đất hiệu
quả, Nhà nước phải có phương án giải quyết thỏa đáng các mâu thuẫn này.
1.1.3.3. Bức xúc vì phân chia lợi ích khơng cơng bằng
Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất
thu hồi sẽ làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ như doanh
nghiệp nhận đất xây khu đô thị, người có đất hai bên đường mới làm…) đi đơi
với thua thiệt trông thấy của người mất đất dẫn đến các xung đột lợi ích gay
gắt. Người mất đất sẽ càng cảm thấy mình bị đối xử bất cơng hơn khi hàng
xóm của mình giàu lên khơng nhờ cơng sức của họ mà nhờ đất của mình bỏ ra
làm đường, hoặc sẽ phẫn nộ khi giá bồi thường cho họ thấp hơn nhiều giá đất
doanh nghiệp bán cho họ…

Công tác tái định cư khó khăn cũng làm cho người dân bị mất đất
thua thiệt. Do nhiều địa phương thiếu quỹ đất nơng nghiệp để bồi thường
thích đáng cho nơng dân, nên nhiều nông dân, sau khi nhận tiền đền bù, đã
không có cơng ăn việc làm, khơng có kinh nghiệm kinh doanh nên tiền bồi
thường nhanh chóng tiêu hao. Nơi ở mới nhiều khi không được xây dựng cơ
sở hạ tầng hồn thiện làm cho cuộc sống của họ càng khó khăn hơn. Chính vì


13

thế, nhiều người dân mất đất, hoặc rơi vào nghèo khó, hoặc rơi vào tệ nạn xã
hội, trở thành gánh nặng cho chính họ và cho xã hội.
Ngồi ra, việc thu hồi đất không chỉ gây tác động bất lợi cho người mất
đất mà còn tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, quản lý
và điều hành. Chính vì thu hồi đất có nhiều tác động không mong muốn như
vậy nên Nhà nước, một mặt phải có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý,
dài hạn, ổn định, nhằm hạn chế xáo trộn; mặt khác, phải xây dựng chính sách
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị mất đất một cách hợp lý.
1.2. CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI
NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM

1.2.1. Khái niệm chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối
với người dân bị thu hồi đất
Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu
hồi đất là một dạng chính sách cơng có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực
giáp ranh như đất đai, tài chính, an ninh, chính trị… Giống như các chính
sách cơng khác, có nhiều quan niệm khác nhau về chính sách bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất. Một số người cho rằng
quyền sử dụng đất là hàng hóa nên Nhà nước cần đối xử với người có đất bị
thu hồi như là bên bán quyền sử dụng đất. Quan niệm này quá cực đoan,

không phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân vế đất đai và chế độ quản lý theo
mục đích sử dụng đất của Nhà nước ta. Một số người khác cho rằng, đất đai
thuộc quyền quản lý của Nhà nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu
hồi đất theo luật và chỉ bồi thường theo quy định của Nhà nước. Quan niệm
này quá cứng nhắc, không phù hợp với chủ trương sử dụng thị trường để điều
tiết việc sử dụng đất có hiệu quả ở nước ta.
Quan điểm trong luận văn này cho rằng, về mặt lý luận, có thể coi
chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là một dạng chính sách đặc biệt


14

của Nhà nước thể hiện cách ứng xử vừa đại diện cho chủ sở hữu đất đai, vừa
phản ánh thái độ của cơ quan được xã hội trao quyền quản lý đất đai, vừa bao
hàm nội dung điều hòa lợi ích theo hướng bảo đảm quyền lợi chính đáng của
các bên liên quan phục vụ mục tiêu hiệu quả kinh tế xã hội và cơng bằng,
trong đó các cơ quan nhà nước sử dụng nhiều công cụ tổ chức, tài chính, giá
cả để đạt được các mục tiêu của mình. Khi bàn về chính sách bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư phải chú ý các phương diện sau:
- Về mặt quan điểm, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải
kết hợp hợp lý các yêu cầu quản lý hành chính với các yêu cầu của cơ chế
quản lý thị trường trong xác định mức bồi thường và các thủ tục liên quan. Ở
đây nhấn mạnh hai yêu cầu: dân chủ và công bằng. Yêu cầu dân chủ là khi
xác định mức bồi thường, phương thức bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải
tham vấn ý kiến người mất đất và thể hiện được ý kiến, nguyện vọng của họ
một cách hợp lý. Yêu cầu công bằng là khi phân chia lợi ích, phải đảm bảo
các bên được hưởng lợi ích phù hợp với đóng góp của họ. Phần lợi ích thuộc
xã hội phải được sử dụng chung một cách công khai, minh bạch.
- Về mặt chủ thể: Chế độ phân cấp cho các cơ quan nhà nước trong
việc thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tổ chức tái định cư phải rõ ràng, trách nhiệm,

quyền hạn, lợi ích tương xứng, có sự phối hợp và kiểm tra giám sát chặt chẽ
nhằm hạn chế tối đa sự lạm quyền tư lợi.
- Về mặt mục tiêu: Cần kết hợp hài hòa mục tiêu của người sử dụng
đất, của xã hội và người dân, trong đó ưu tiên cao nhất cho việc sử dụng có
hiệu quả quỹ đất phục vụ đời sống người dân.
- Về mặt công cụ và cơ chế tác động: Cần phối hợp hài hòa với nhau
có tính đến các giới hạn về sử dụng đất, ngân sách nhà nước và năng lực tổ
chức thực hiện của các chủ thể.
Nói tóm lại, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là tổng thể
các quan niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan nhà


15

nước trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với những người dân
có đất bị thu hồi nhằm đạt tới sự hài hòa, hợp lý về lợi ích, hiệu quả và phát
triển bền vững.
1.2.2. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ
trợ, tái dịnh cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.2.2.1. Mục tiêu của chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái dịnh cư đối
với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
* Mục tiêu thứ nhất của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là
đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở.
Về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế
hệ liên kết trong một quốc gia. Theo ý nghĩa đó đất đã là tài sản chung. Chế
độ xã hội chủ nghĩa ở nước ta đã hiện thực hóa quan hệ pháp lý của tài sản
chung đó. Tuy nhiên, sử dụng đất đai lại phân cấp cho các tổ chức và các gia
đình riêng rẽ. Vì thế cần có cơ chế phân định hợp lý quyền hạn, trách nhiệm,
lợi ích của xã hội (đại diện là Nhà nước) và công dân trong quan hệ đất đai.
Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 của nước ta đã quy định: "Đất đai thuộc

sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu... Nhà nước trao quyền sử
dụng đất thơng qua hình thức giao đất, cho th đất, công nhận quyền sử dụng
đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất" [18, tr. 9]
Như vậy: Về mặt pháp lý, dù người sử dụng đất được hưởng thành
quả từ việc sử dụng đất vào các hoạt động kinh tế, xã hội nhưng đất đai phải
được sử dụng nhằm mục đích phục vụ sự tồn tại và phát triển của xã hội mà
Nhà nước là người đại diện. Mục tiêu của xã hội là đất chung phải được sử
dụng sao cho phục vụ tốt nhất cho phát triển kinh tế, kiến thiết xã hội xã hội
chủ nghĩa và cải thiện chất lượng sống nói chung của dân cư. Vì thế đất phải
được sử dụng theo quy hoạch và kế hoạch chung của Nhà nước.


16

Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước thường không phải là người sử dụng
trực tiếp đất. Người dân mới là người khai thác quỹ đất. Họ chỉ khai thác quỹ
đất hiệu quả khi quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo hộ. Làm sao để mục
tiêu chung của xã hội và mục tiêu riêng của người sử dụng đất hài hòa với
nhau tạo điều kiện cho phát triển nhanh, bền vững là mục tiêu quan trọng của
chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Ở đây, xử lý tốt mối quan hệ
giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất cũng như vận dụng các công cụ tổ
chức, tuyên truyền, tài chính của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
là rất quan trọng.
Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với
nhau. Quyền sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta là quyền sở hữu về mặt
pháp lý (Nhà nước quy định trách nhiệm của mình cũng như quyền lợi và
nghĩa vụ của người sử dụng đất). Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được giao
quyền sử dụng đất thực tế và phải thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước.
Nếu quan hệ này được thiết lập hợp lý thì chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư sẽ dễ triển khai hơn.
Ở nước ta, Nhà nước còn nắm một phần quyền sử dụng đất về mặt
pháp lý, tức nắm quyền quy định mục đích sử dụng cho các thửa đất theo quy
hoạch. Nhà nước nắm quyền này là để định hướng sử dụng đất đai cho phù
hợp với lợi ích của tồn xã hội về các phương diện đảm bảo an ninh lương
thực, cân đối các nhu cầu sử dụng đất, sử dụng đất hiệu quả, hạn chế tình
trạng đất để hoang hố, vơ chủ, sử dụng lãng phí, khơng bảo vệ đất,... Nhà
nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân để đảm bảo đất có chủ
sử dụng thực sự và hiệu quả. Ngoài ra, Nhà nước giao quyền sử dụng đất
đúng mục đích cũng tạo điều kiện cho thị trường quyền sử dụng đất sau khi
hoạt động để khuyến khích sử dụng đất hiệu quả.
Trong rất nhiều mối quan hệ chồng chéo đó, làm thế nào để bảo đảm
lợi ích hợp lý giữa xã hội và cá nhân là vấn đề vô cùng phức tạp. Song, nếu


17

khơng giải quyết được các quan hệ này thì chính sách bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư sẽ khó triển khai. Bởi vì, Luật Đất đai ở nước ta quy định khi Nhà
nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế thì Nhà nước có trách nhiệm bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân bị mất đất.
Vậy bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như thế nào để đảm bảo sự hài
hịa lợi ích?
Thơng thường, việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải đáp ứng các
yêu cầu:
- Tạo điều kiện để người bị mất đất có cuộc sống bằng hoặc tốt hơn
trước khi mất đất.
- Điều tiết phần lợi ích gia tăng khơng do các cá nhân tạo ra về ngân
sách nhà nước.

- Tạo điều kiện để người sử dụng đất sau này hoàn thành mục tiêu đã
được xã hội chấp thuận.
- Bảo tồn được quỹ đất và mơi trường.
* Mục tiêu thứ hai của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là
khuyến khích người dân giao đất.
Vì đất là điều kiện để xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng khu đô thị,
là điều kiện để thực hiện các dự án kinh tế, xã hội, quốc phịng nên chính sách
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải hướng đến khuyến khích người dân tự
nguyện giao đất.
Trên thực tế, người dân không muốn giao đất vì việc mất đất ảnh
hưởng xấu đến cuộc sống của họ. Để họ tự nguyện và nhanh chóng giao đất,
chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khơng những phải có mức bồi
thường, hỗ trợ, hợp lý, phải tổ chức tốt công việc tái định cư, mà còn phải
cung cấp cho người mất đất đầy đủ thông tin trung thực để họ tự quyết định.


18

Ngồi ra chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải được hoạch
định và thực hiện nhất quán, tránh các mâu thuẫn, xung đột trong quá trình
triển khai.
Nếu chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khơng đáp ứng mục
tiêu này, q trình thu hồi đất sẽ nảy sinh rất nhiều khó khăn khơng đáng có
như khiếu kiện, chống đối, chây ì, chậm tiến độ giải phóng mặt bằng.
* Mục tiêu thứ ba của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là
ổn định cuộc sống, ổn định việc làm cho người dân bị mất đất.
Việc thu hồi đất ở nước ta khơng hồn tồn mang tính thị trường nên
quan tâm đến cuộc sống của người dân bị mất đất là một mục tiêu quan trọng.
Để ổn định cuộc sống cho người mất đất cần xây dựng khu tái định cư đồng
bộ, có cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội, văn hóa ít nhất không được thấp hơn địa

điểm cũ, nhất là các dịch vụ thiết yếu như giao thông, điện, nước, y tế, giáo
dục, hành chính...
Ở nước ta, mục tiêu này thường khó hồn thành do kinh phí của Nhà
nước cấp eo hẹp và do tổ chức thiếu chặt chẽ. Nếu khu tái định cư khơng
được xây dựng tốt thì dân chúng sẽ bất mãn, hậu quả là họ không di dời.
Để ổn định lâu dài cho người dân bị mất đất, cần tạo điều kiện cho họ
có việc làm thơng qua các chương trình đào tạo, hỗ trợ đầu tư, lập nghiệp
hoặc xúc tiến việc làm. Trên thực tế việc làm của cơ quan tái định cư và người
dân không trùng khớp, do dịch vụ hỗ trợ không phù hợp với điều kiện của
người dân.
* Mục tiêu thứ tư của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là
góp phần thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, xây dựng và phát
triển nhà ở, phát triển kinh tế - xã hội.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơng cụ Nhà nước bố trí, sắp xếp
các loại đất và nhà ở cho đối tượng sử dụng theo không gian và thời gian phù


19

hợp với mục tiêu sử dụng đất hiệu quả và thực hiện thành công chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau
khi đã được xây dựng có căn cứ khoa học và phù hợp với quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế -xã hội của đất nước là phương án sử dụng đất tốt nhất để
Nhà nước và nhân dân thực hiện.
Để chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư góp phần thực hiện
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần chủ động hoạch định chính sách cụ thể
cho các khu đất ở, các dự án xây dựng vùng, phát triển các ngành nghề khác
nhau như nông nghiệp, công nghiệp, xây dựng, dịch vụ hoặc là việc chuyển
các loại đất khác nhau sang các mục đích sử dụng khác nhau để tạo điều kiện
thuận lợi cho thực hiện. Nói cách khác, trước khi mở rộng một con đường,

xây dựng một khu đô thị mới hay xây dựng khu công nghiệp, xây dựng khu
chung cư cao tầng, xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng v.v... cần tuân thủ quy
hoạch trong việc lựa chọn sử dụng các khu đất mới hoặc lấy các khu đất đang
sử dụng vào một mục đích cụ thể nào đó để sử dụng cho các mục đích khác
trên cơ sở đó xây dựng các định mức, phương thức bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư thích hợp. Khơng nên xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư một cách tùy tiện. Khi tính tiền bù đắp thiệt hại cho người sử dụng đất
do bị thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế, các cơ quan liên quan phải căn cứ
vào quy hoạch để xem xét tính hợp lý của khu tái định cư cũng như để điều
hịa lợi ích phát sinh theo quy hoạch.
1.2.2.2. Nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư đối với người dân bị thu hồi đất
* Nguyên tắc công bằng
Đây là nguyên tắc quan trọng hàng đầu quyết định thành cơng của chính
sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Nếu chính sách công bằng những người
bị thu hồi đất sẽ tự nguyện chấp hành. Ngược lại, họ sẽ chống đối, chính sách


20

bồi thường, hỗ trợ và tái định cư hoặc thất bại, hoặc trả giá đắt. Công bằng ở đây
là công bằng về chính sách, cơng bằng về chế độ, về đơn giá, về mức bồi thường,
hỗ trợ, về đối tượng thụ hưởng,... Cơng bằng khơng có nghĩa là cào bằng bình
qn. Để có chính sách cơng bằng phải họach định chính sách sát thực tế, xem
xét lợi ích một cách phân minh. Nguyên tắc công bằng phải được quán triệt và
thực hiện nhất quán từ trên xuống dưới, từ dưới lên trên. Ví dụ, hai hộ liền kề
có nguồn gốc đất như nhau, quá trình sử dụng như nhau, điều kiện hạ tầng như
nhau thì giá bồi thường và mức bồi thường phải như nhau. Hai hộ dân, một hộ
ở tỉnh này, một hộ ở tỉnh kia đều bị thu hồi nhà 2 tầng đã được cơ quan nhà

nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà
thì phải được bồi thường 100% giá trị đất ở, 100% giá trị tài sản.
* Nguyên tắc hiệu quả
Ngun tắc này địi hỏi người có thẩm quyền thực thi chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư phải cân nhắc tính tốn kỹ càng về mọi mặt trước
khi quyết định. Hiệu quả ở đây được hiểu trước hết là hiệu quả về kinh tế sau đó
là hiệu quả về mặt xã hội (ổn định tình hình, ổn định đời sống). Nói cách khác,
phải tạo được sự đồng thuận của người dân trong vùng dự án. Nguyên tắc hiệu
quả phải đạt được cả trong ngắn hạn cũng như trong dài hạn. Tuyệt đối khơng vì
lợi ích trước mắt mà khơng tính đến lợi ích lâu dài cho các thế hệ sau.
* Nguyên tắc dân chủ
Nguyên tắc này địi hỏi trong hoạch định chính sách bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư phải tham khảo ý kiến của dân cư, nhất là những người chịu ảnh
hưởng trực tiếp. Khi quyết định phải theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số,
tập thể bàn bạc cân nhắc kỹ trước khi quyết định. Tuyệt đối không được áp đặt
quyết định từ một phía, khơng được tuyệt đối hố vai trị của cá nhân cán bộ có
chức quyền. Dân chủ nhưng phải tập trung, đồng thời tập trung nhưng phải dân
chủ cả ở khâu hoạch định chính sách cũng như thực hiện chính sách, phải đối xử
với mọi người một cách bình đẳng, tơn trọng quyền và nghĩa vụ của họ.


21

* Nguyên tắc tiết kiệm ngân sách nhà nước
Nguyên tắc này địi hỏi người có thẩm quyền, người thực thi cơng vụ
có quyền quyết định chi ngân sách nhà nước phải hết sức tiết kiệm, khơng
được lãng phí. Vì ngân sách nhà nước có hạn, mà nguồn tiền để bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư lại rất lớn. Tiết kiệm chi phí bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư nhưng vẫn phải đảm bảo yêu cầu về lợi ích của người dân và điều
kiện sống của họ. Tiết kiệm khơng có nghĩa là bớt xén, là thực hiện khơng

đúng chế độ chính sách. Tiết kiệm là tổ chức cơng việc bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư một cách khoa học, quy củ, tránh làm rồi sửa, phá.
* Nguyên tắc hỗ trợ người khó khăn
Nguyên tắc này hướng tới việc thực hiện các chính sách xã hội đối
với các trường hợp đặc thù, có hồn cảnh đặc biệt. Đó chính là tinh thần
tương thân tương ái, lá lành đùm lá rách, là bản chất tốt đẹp của xã hội ta.
Những nguyên tắc cơ bản nêu trên đều có vị trí quan trọng và có mối
quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau, ràng buộc nhau. Trong quá trình cụ
thể hố chính sách và tổ chức thực hiện ở địa phương phải tôn trọng các
nguyên tắc nêu trên. Tuyệt đối không được xem nhẹ nguyên tắc này, xem
nặng nguyên tắc kia mà ngược lại, phải căn cứ vào chế độ chính sách của nhà
nước và tình hình thực tiễn ở địa phương để vận dụng một cách linh hoạt
nhằm đạt mục tiêu của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là ổn định
tình hình, phát biển bền vững và công bằng xã hội.
1.2.3. Nội dung của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.2.3.1. Quy định mức và phương thức bồi thường khi thu hồi đất
Ở các nước có kinh tế thị trường và sở hữu tư nhân về đất đai, Nhà
nước tiến hành thương lượng với dân để mua lại đất (chứ không phải thu lại)
theo giá hai bên chấp nhận được. Mặc dù tính cưỡng chế rất ít được thể hiện,


22

nhưng đa phần dân cư cũng chấp nhận bán lại đất cho Nhà nước vì mục đích
chung. Ở nước ta, do đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên khi thu hồi đất, Nhà
nước không mua lại đất của người đang sử dụng mà chỉ bồi thường cho người
sử dụng theo các mức và chế độ khác nhau tùy theo từng thời kỳ lịch sử.
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 1988
Giai đoạn này, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định 186/HĐBT

ngày 31/5/1990 Quy định về việc đền bù thiệt hại đối với đất nông nghiệp và
đất có rừng. Tinh thần của Quyết định này là người sử dụng đất nơng nghiệp,
đất có rừng vào mục đích khác phải đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp, đất
có rừng cho Nhà nước và đền bù thiệt hại về tài sản cho người có đất bị thu
hồi để giao cho người sử dụng. Mức đền bù do Nhà nước quy định theo từng
loại đất và tài sản trên đất.
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 1993
Giai đoạn này, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP ngày
17/8/1994 về đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất; Nghị định số
22/1998/NĐ CP ngày 24/4/1998 về đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất
để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng
cộng thay thế cho Nghị định số 90/CP. Tinh thần cơ bản của 2 Nghị định này
như sau:
- Về đền bù đất:
Nghị định số 90/CP quy định, người bị thu hồi đất được đền bù thiệt
hại về đất theo giá đất do Nhà nước quy định tại Nghị định số 87/CP ngày
17/8/1994 của Chính phủ. Cịn Nghị định số 22/1998/NĐ CP thì quy định
người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại về đất theo giá đất do nhà nước quy
định tại Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 nhân với hệ số K (K là hệ số điều
chỉnh với giao động từ - 0,25 đến 2,7 lần). Như vậy, so với Nghị định số
90/CP thì giá đất để đền bù đối với người dân bị thu hồi đất đã được điều


23

chỉnh linh hoạt hơn (Hệ số K do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định cho phù
hợp với tình hình thực tiễn của từng dự án). Vậy là, từ 1993-2003 giá đền bù
thiệt hại về đất đã từng bước tiến dần đến giá thực tế để đảm bảo quyền lợi
cho người bị thu hồi đất vì thực tiễn diễn ra việc mua bán, chuyển nhượng
quyền sử dụng đất với mức giá cao hơn giá đất do Chính phủ quy định tại

Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994.
- Về đền bù tài sản:
Người bị thu hồi đất có tài sản là nhà cửa, vật kiến trúc, cây trồng trên
đất thì được đền bù theo các quy định sau đây:
Thời điểm thực hiện Nghị định số 90/CP: Việc đền bù thiệt hại về
tài sản được thực hiện theo nguyên tắc đền bù theo giá trị cịn lại (giá trị thực
tế) khơng phân biệt là cơng trình của Nhà nước, của doanh nghiệp hay của
người dân.
Thời điểm thực hiện Nghị định số 22/1998/NĐ-CP việc đền bù thiệt
hại về tài sản được phân thành hai loại; loại có cơng trình kiên cố thì đền bù
theo giá trị cịn lại của cơng trình nhân với đơn giá xây dựng mới của cơng
trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương; loại có cơng trình đơn giản như nhà
cấp 4, nhà tạm mức đền bù tính bằng 100% giá trị xây dựng mới của cơng
trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương.
Như vậy, so với Nghị định số 90/CP, Nghị định số 22/1998/NĐ-CP đã
có sự phân biệt về mức đền bù giữa cơng trình kiên cố với cơng trình khơng
kiên cố theo hướng ủng hộ những người nghèo (nhà cấp 4, nhà tạm thì khơng
phân biệt nhà mới hay nhà cũ đều được đền bù bằng 100% giá trị xây mới của
cơng trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương).
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 2003
Giai đoạn này, Chính phủ ban hành Nghị định số 197/2004/NĐ-CP
ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi


24

đất; Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 Quy định bổ sung về việc
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng
đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày

13/8/2009 Quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư. Tinh thần chung của những Nghị định này là:
- Phạm vi điều chỉnh:
Nghị định số 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ có phạm vi điều chỉnh
rộng hơn Nghị định số 22/1998/NĐ-CP của Chính phủ như: Ngồi quy định
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào
mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng như Nghị
định số 22/1998/NĐ-CP, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP còn quy định bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư đối với các dự án phát triển kinh tế theo Điều 36
Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về hướng dẫn thi hành Luật
Đất đai; quy định đối với những dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển
chính thức (ODA), nếu việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo yêu cầu của
nhà tài trợ khác với quy định tại Nghị định này thì trước khi ký điều ước quốc
tế, cơ quan chủ quản đầu tư phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét,
quyết định. Trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia
nhập có quy định khác với quy định tại Nghị đinh này thì áp dụng theo quy
định của điều ước quốc tế đó.
Đồng thời, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP cũng quy định các trường
hợp không thuộc phạm vi áp dụng Nghị định này như:
Cộng đồng dân cư xây dựng, chỉnh trang các cơng trình phục vụ lợi
ích chung của cộng đồng bằng nguồn vốn đóng góp của nhân dân hoặc nhà
nước hỗ trợ;
Khi nhà nước thu hồi đất không thuộc trường hợp đã giao cho người
dân sử dụng.


25

- Bồi thường về đất:
Đây là nội dung quan trọng nhất, phức tạp nhất. Nội dung này quy

định về trình tự, thủ tục, nguyên tắc và phương pháp xác định nguồn gốc sử
dụng đất đối với các trường hợp sử dụng đất mà khơng có một trong các loại
giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy định tại Khoản 1, 2 và khoản 5 Điều 50
của Luật Đất đai;
Quy định rõ những trường hợp được bồi thường, những trường hợp
không được bồi thường nhưng được hỗ trợ;
Quy định những trường hợp không được bồi thường và cũng không
được hỗ trợ;
Quy định về bồi thường đất ở, đất nông nghiệp và các loại đất khác;
Quy định về diện tích đất được bồi thường là đất ở cho các trường hợp
sử dụng đất cụ thể;
Quy định về nghĩa vụ tài chính và các khoản phải trừ đối với các
trường hợp sử dụng đất ở nhưng chưa hoàn thành nghĩa vụ tài chính đối với
nhà nước theo phương pháp khấu trừ trực tiếp trên phương án bồi thường;
Quy định nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất ở để tính bồi
thường cho sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường;
Quy định rõ mức hỗ trợ cụ thể đối với một số trường hợp cụ thể như
diện tích hỗ trợ, mức hỗ trợ đối với đất vườn, ao liền kề với đất ở trong cùng
một thửa đất có nhà ở;
Quy định trách nhiệm của các bên trong việc bồi thường chậm thì xử
lý về giá như thế nào;
Quy định tỷ lệ phân chia đất ở trong trường hợp người sử dụng đất là
thuê của nhà nước, nhà chung cư cao tầng; quy định tỷ lệ bồi thường đối với
các loại đất mà Nhà nước chỉ thu hồi tạm thời để phục vụ cho thi công; quy