Cơ sở lý luận và thực tiễn hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của sở tư pháp tỉnh vĩnh phúc

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng, ban hành văn bản QPPL là một trong những nhiệm vụ quan
trọng của HĐND, UBND các cấp để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn được giao theo luật định. Hoạt động này tạo ra sự thống nhất trong
hệ thống pháp luật của Nhà nước từ Trung ương đến địa phương, đồng thời
tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước bằng pháp luật trên mọi lĩnh vực của
đời sống xã hội.
Ngày 03/02/2004 Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam
thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 (có
hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/4/2005), đây là một mốc quan trọng đánh dấu
bước phát triển khá lớn trong việc tạo ra hành lang pháp lý mang tính khoa
học cho hoạt động xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp.
Xuyên suốt cả quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói
chung, xây dựng và ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp nói
riêng thì hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một khâu đặc biệt
quan trọng và mang tính bắt buộc nhằm bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp,
tính thống nhất và tính khả thi của một văn bản QPPL. Theo quy định tại Điều
24 và Điều 38 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004
thì Sở Tư pháp có trách nhiệm giúp UBND tỉnh thẩm định dự thảo nghị quyết
của HĐND tỉnh (đối với các dự thảo nghị quyết do UBND tỉnh trình) và dự
thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh.
Qua hơn 5 năm thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND,
UBND năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành, hoạt động thẩm định dự
thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đã từng bước đi vào nề nếp,
chất lượng của hoạt động này ngày càng được nâng cao (thể hiện rõ nét tính chất
tham mưu, phản biện), hiệu quả thẩm định đã góp phần vào việc từng bước nâng


2

cao chất lượng và hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của tỉnh. Từ đó, đã tư vấn,
định hướng cho các cơ quan soạn thảo trong việc xây dựng dự thảo văn bản
QPPL (thẩm quyền về nội dung và hình thức; thể thức của dự thảo), qua đó đã
làm giảm thiểu được tình trạng các dự thảo văn bản QPPL của địa phương sao
chép lại các văn bản của Trung ương, văn bản không chứa QPPL nhưng lại ban
hành dưới dạng văn bản QPPL, văn bản ban hành sai thẩm quyền... Hoạt động
thẩm định đã góp phần quan trọng vào việc bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp,
tính thống nhất, tính đồng bộ và tính khả thi của các văn bản QPPL, từ đó giữ vai
trị to lớn trong cơng tác xây dựng thể chế ở địa phương, là “người gác cổng” tin
cậy của HĐND, UBND tỉnh trong việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Mặc dù đã đạt được những kết quả rất đáng ghi nhận như đã nêu ở trên,
nhưng hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với các dự
thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh vẫn cịn gặp nhiều khó khăn,
vướng mắc và bộc lộ những hạn chế, bất cập, thể hiện ở bốn khía cạnh chủ
yếu là: Về thể chế; việc tuân thủ các quy định pháp luật về xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật; công tác tổ chức thẩm định và các điều
kiện bảo đảm cho hoạt động thẩm định.
Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị “Về chiến
lược xây dựng và hồn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định
hướng đến năm 2020” đã đặt ra mục tiêu rất rõ ràng là: Xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật Việt Nam bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, cơng
khai, minh bạch và khả thi; trong đó, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế
thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt
Nam của dân, do dân và vì dân; đổi mới về cơ bản cơ chế xây dựng và thực
hiện pháp luật, phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật trong quản lý xã hội,
góp phần vào việc giữ vững an ninh- chính trị, trật tự an tồn xã hội, phát
triển kinh tế, bảo đảm các quyền của công dân, đưa Việt Nam trở thành nước
công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.

3
Muốn yêu cầu trên trở thành hiện thực, đòi hỏi mỗi một văn bản nói
chung và một văn bản QPPL nói riêng, đặc biệt là văn bản QPPL của HĐND
và UBND các cấp phải bảo đảm về nội dung và hình thức theo quy định pháp
luật. Do đó, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND và
UBND các cấp kể từ khâu lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản, thơng
qua dự kiến chương trình xây dựng văn bản, soạn thảo, góp ý kiến, thẩm tra,
thẩm định, thơng qua, ban hành,… đều có một vai trị rất quan trọng; mỗi
khâu trong cả quá trình xây dựng, ban hành một văn bản QPPL đều có một vị
trí không thể thiếu để văn bản QPPL khi đã được ban hành bảo đảm chất
lượng. Việc bỏ qua hay coi nhẹ bất cứ một khâu nào đều dẫn đến một văn bản
QPPL ra đời hoặc là không bảo đảm về nội dung hoặc là không bảo đảm về
thể thức theo quy định của pháp luật.
Trên thực tế, với những tồn tại, hạn chế của hoạt động thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở các khía cạnh như đã nêu trên, để
đạt được mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì địi
hỏi chúng ta phải đầu tư trí tuệ và vật chất để nghiên cứu, đánh giá một cách
toàn diện các mặt của hoạt động này, dưới các góc độ khác nhau để chỉ ra
được đúng nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế, từ đó đưa ra những giải
pháp phù hợp để nâng cao chất lượng, bảo đảm hiệu quả của hoạt động thẩm
định, đáp ứng với các yêu cầu trong tình hình mới hiện nay.
Từ các lý do trên, tác giả đã chọn đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn
hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp
tỉnh Vĩnh Phúc” để nghiên cứu, qua đó góp phần khắc phục những hạn chế,
bất cập trong hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với các
dự thảo nghị quyết của HĐND (do UBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định,
chỉ thị của UBND tỉnh trong thời gian tới.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trong tình hình hiện nay, việc khắc phục những hạn chế, bất cập để
từng bước nâng cao chất lượng và hoàn thiện hoạt động xây dựng, ban hành

4
văn bản QPPL nói chung và hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói
riêng là vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng. Chính vì vậy, việc nghiên cứu các
hoạt động này dưới góc độ khoa học pháp lý được các nhà khoa học rất quan
tâm. Đến thời điểm hiện nay, đã có nhiều cơng trình nghiên cứu của các tập
thể, cá nhân được cơng bố, có thể khái quát gồm các nhóm vấn đề sau:
Nhóm 1: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động xây dựng,
ban hành văn bản QPPL nói chung, trong đó có đề cập đến hoạt động
thẩm định dự thảo văn bản QPPL:
- Trương Đắc Linh, “Sự kiểm tra, giám sát của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân đối với các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ở
địa phương”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 07/2000.
- Đào Đoan Hùng, “Bàn về thẩm quyền và quy trình ban hành văn bản
QPPL của các cấp chính quyền địa phương”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật,
số 04/2001.
- Võ Trí Hảo, “Hồn thiện hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật”, Nxb Tư pháp – Hà Nội 2004.
- Hoàng Thị Ngân, “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 07/2004.
- Viện Khoa học pháp lý, “Chương trình đổi mới cơng tác xây dựng,
ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật và các văn
bản triển khai”, Nxb Tư pháp- Hà Nội 2004.
- Lê Văn Hòe, “Thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 05/2005.
- Trương Thị Hồng Hà, “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương”, Tạp chí Nhà nước và pháp
luật, số 01/2005.
- Nguyễn Văn Huê, “Tăng cường pháp chế trong công tác xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật ở địa phương”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số
10/2006.


5
- Nguyễn Thị Minh Hà, “Về quy trình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Thanh tra, số 05/2006.
- Lã Thanh Tân, “Nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, thẩm định
và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật phục vụ năm cải cách hành chính”,
Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 07/2006.
- Nguyễn Quốc Hoàn, “Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn
bản quy phạm pháp luật trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta”, Tạp chí Luật
học, số 01/2007.
- Hoàng Thế Liên, “Các giải pháp của Chính phủ về đổi mới cơng tác xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 05/2007.
- Đề tài khoa học cấp tỉnh, “Nâng cao chất lượng văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc”. Cơ
quan thực hiện đề tài: Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc, tháng 11/2007.
- Bộ Tư pháp- Chương trình 909, “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành
và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật”, Nxb Tư pháp- Hà Nội
2008.
- Hoàng Quốc Hào, “Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An”, Luận văn
Thạc sỹ Luật học, Học viện Chính trị- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2008.
Nhóm 2: Các cơng trình khoa học, tài liệu nghiên cứu về hoạt động
thẩm định dự thảo văn bản QPPL:
- Đề tài khoa học “Nghiên cứu cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối
với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” do TS Uông Chu Lưu- Bộ
trưởng Bộ Tư pháp làm chủ nhiệm đề tài, bảo vệ năm 2002.
- Đề tài khoa học cấp Bộ “Thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị

quyết, nghị định- cơ sở pháp lý, thực trạng tổ chức và phương hướng hoàn
thiện”. Đơn vị chủ trì: Vụ Pháp chế- Văn phịng Chính phủ, tháng 7/2002.


6
- Kỷ yếu: “Hội thảo khoa học- thực tiễn, các giải pháp nâng cao chất
lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” - Bộ Tư pháp,
tháng 12/2007.
- Chuyên đề: “Công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ở địa
phương, thực trạng và giải pháp”, Tạp chí Thơng tin Khoa học pháp lý- Bộ
Tư pháp, số 03/2008.
- Đề án: “Nâng cao chất lượng thẩm định của Bộ Tư pháp đối với dự
án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và dự thảo Điều ước quốc tế” của
Bộ Tư pháp năm 2008.
Nhìn một cách tổng qt, các cơng trình khoa học nêu trên chủ yếu tập
trung nghiên cứu và đưa ra các giải pháp đối với hoạt động xây dựng, ban
hành văn bản QPPL nói chung, trong đó có nội dung đề cập đến hoạt động
thẩm định dự thảo văn bản QPPL nhưng chủ yếu mới chỉ tập trung vào việc
hoàn thiện hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự thảo văn bản
QPPL của Trung ương. Còn đối với hoạt động thẩm định các dự thảo văn bản
QPPL của HĐND, UBND các cấp ban hành thì chưa được nghiên cứu một
cách kỹ lưỡng và mang tính chỉnh thể. Chính vì vậy, cần có sự nghiên cứu
một cách sâu sắc và có tính hệ thống về hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp
tỉnh đối với dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình), dự
thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh.
3. Phạm vi nghiên cứu của Luận văn
Luận văn tập trung đi sâu vào nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực
trạng hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với dự thảo
nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định, chỉ
thị của UBND tỉnh.

Luận văn giới hạn thời gian nghiên cứu từ năm 2000 trở lại đây.
4. Mục đích, nhiệm vụ của Luận văn
4.1. Mục đích


7
Thông qua việc nghiên cứu các vấn đề về lý luận và đánh giá tổng quát
thực trạng hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với dự
thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định,
chỉ thị của UBND tỉnh, Luận văn luận chứng các quan điểm và giải pháp để
góp phần nâng cao chất lượng hoạt động này của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc
trong thời gian tới.
4.2. Nhiệm vụ
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, Luận văn thực hiện các nhiệm vụ sau:
- Nghiên cứu cơ sở lý luận về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL.
- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp
tỉnh Vĩnh Phúc đối với dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh
trình) và dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh.
- Nêu và luận chứng các quan điểm; đồng thời đề xuất các giải pháp cụ
thể để nâng cao chất lượng, bảo đảm hiệu quả hoạt động thẩm định của Sở Tư
pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với các dự thảo văn bản QPPL.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ
nghĩa Mác- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; quan
điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, về đổi mới quy trình xây dựng, hồn thiện hệ thống pháp
luật trong điều kiện hội nhập quốc tế và mục tiêu xây dựng nền kinh tế thị
trường định hướng XHCN.
Luận văn sử dụng phương pháp luận của triết học Mác- Lê nin về chủ
nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. Ngồi ra, Luận văn

cịn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Lịch sử- cụ thể, phân
tích, tổng hợp, so sánh; kết hợp với các phương pháp nghiên cứu khác như:
Thống kê, đối chiếu, diễn giải, quy nạp,...
6. Ý nghĩa thực tiễn và những đóng góp của luận văn


8
Luận văn nghiên cứu một cách có hệ thống, mang tính chỉnh thể và
tương đối tồn diện về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL ở một tỉnh
mà cụ thể là hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc đối với dự
thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định,
chỉ thị của UBND tỉnh Vĩnh Phúc. Từ cơ sở lý luận và thực trạng hoạt động
này của tỉnh, đề xuất phương hướng và các giải pháp cụ thể có tính chất cơ
bản để góp phần nâng cao chất lượng, bảo đảm hiệu quả hoạt động thẩm định
của Sở Tư pháp tỉnh đối với dự thảo văn bản QPPL. Qua đó, từng bước nâng
cao chất lượng cơng tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh
Vĩnh Phúc nói chung và cơng tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND tỉnh Vĩnh Phúc nói riêng.
Do đó, kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được sử dụng để tham
khảo tại các cơ sở đào tào và nghiên cứu về Luật học; một số giải pháp mà
Luận văn đưa ra có giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi
pháp luật về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung và hoạt
động thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói riêng nhằm ngày càng khơng
ngừng hồn thiện về thể chế và tăng cường các điều kiện cho hoạt động này.
Khơng những thế, Luận văn cịn góp phần nâng cao nhận thức và đề
cao trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức thực hiện của các cơ quan Đảng và
Nhà nước trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động thẩm định dự
thảo văn bản QPPL của các địa phương.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liậu tham khảo, Luận văn

gồm 3 chương, 9 tiết.


9
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA HOẠT ĐỘNG
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA SỞ TƯ PHÁP
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CỦA HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH
DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1.1. Khái niệm hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật
1.1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp ḷt
Trong tồn bộ q trình hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước nói
chung ln ln đặt ra các mục đích cụ thể để bảo đảm các hoạt động của
mình nhằm đạt được các mục đích chung đã đề ra. Trong đó, các chủ thể có
thẩm quyền bao giờ cũng ban hành ra một hệ thống các văn bản gồm các văn
bản QPPL, các văn bản áp dụng pháp luật và các văn bản hành chính để đặt ra
các cơ chế, chính sách nhằm tạo lập một hành lang pháp lý và tạo ra các điều
kiện tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách đó trên thực tế phục vụ việc
quản lý xã hội, phát triển kinh tế. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước cơ bản
gồm các loại văn bản như: Văn bản QPPL, văn bản áp dụng pháp luật và văn
bản hành chính thơng thường.
Với ý nghĩa là cơ sở, là“xương sống” của hoạt động quản lý nhà nước
trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội nên hệ thống văn bản QPPL giữ
một vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình thực hiện cơng việc quản lý
của các chủ thể quản lý và có thể khẳng định rằng, nếu khơng có pháp luật thì
nhà nước khơng thể quản lý xã hội, phát triển kinh tế được. Trong quá trình
đổi mới và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Đảng và Nhà

nước ta luôn rất chú trọng đến việc sử dụng hệ thống pháp luật để bảo vệ lợi
ích của Nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; đồng thời,


10
khơng ngừng việc hồn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN.
Tại Điều 12, Hiến pháp năm 1992 đã xác định:
Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế,
tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải
nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật, đấu tranh phòng ngừa
và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật. Mọi hành
động xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của
tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật [37].
Tại Điều 1 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, định nghĩa về
văn bản QPPL: Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự
chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa [38].
Tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, nêu ra định nghĩa
về văn bản QPPL như sau:
Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối
hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy
định trong Luật này hoặc Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND,
UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc
chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan
hệ xã hội [41].
Như vậy, có thể thấy trong một văn bản QPPL thường có 2 dấu hiệu
đặc trưng cơ bản sau:
Thứ nhất là, văn bản QPLL có tính áp dụng chung, khơng xác định đối

với từng cá nhân cụ thể mà hướng tới phạm vi và đối tượng thường là rộng
(chẳng hạn: Mọi công dân, cán bộ, công chức, viên chức,...). Văn bản QPPL
không nêu đích xác một vụ việc cụ thể mà chỉ có tính chất dự liệu trước


11
những điều kiện, hồn cảnh có thể sẽ xẩy ra và khi ở vào điều kiện, hồn cảnh
đó người tham gia các quan hệ xã hội phải tuân theo các quy tắc xử sự đã
được quy định tại văn bản.
Thứ hai là, văn bản QPPL được Nhà nước tạo ra các điều kiện cần thiết
để bảo đảm sự tuân thủ và thực hiện trên thực tế, kể cả việc sử dụng biện pháp
cưỡng chế thi hành. Nhà nước có thể dùng quyền lực, lực lượng công quyền
để bảo đảm cho một văn bản QPPL được thực thi, bằng nhiều biện pháp (vận
động, tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục) hoặc thông qua việc áp dụng các
chế tài đối với người vi phạm (chế tài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dân
sự,...). Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước còn có thể áp dụng các biện
pháp cưỡng chế để bắt buộc thi hành đối với người vi phạm không tự giác
chấp hành các quyết định xử lý vi phạm, bản án hoặc quyết định của Tòa án.
Tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004
thì văn bản QPPL của HĐND, UBND dân được định nghĩa như sau:
Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được
Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở
địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Văn bản QPPL của
HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết. Văn bản QPPL của
UBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị [40].
Khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND được nêu trên là để nhằm
phân biệt giữa văn bản QPPL của HĐND, UBND với văn bản QPPL do các
cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành.

Để xác định các yếu tố tạo thành một văn bản QPPL của HĐND,
UBND thì tại khoản 1, Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006
của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn
bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, đã chỉ rõ:


12
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
theo quy định tại Nghị định này phải có đầy đủ các yếu tố sau đây:
- Do Hội đồng nhân dân ban hành theo hình thức nghị quyết, Ủy ban
nhân dân ban hành theo hình thức quyết định, chỉ thị;
- Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật;
- Có chứa quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), được áp dụng
nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực
trong phạm vi địa phương;
- Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định
của pháp luật [12].
Từ khái niệm (mà Luật đã nêu ra) và các yếu tố (mà Nghị định
91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 đã xác định), có thể thấy văn bản QPPL của
HĐND, UBND có 4 dấu hiệu cơ bản sau:
Một là, được ban hành đúng thẩm quyền (thẩm quyền về nội dung được
phân cấp tại văn bản QPPL làm căn cứ trực tiếp ban hành và thẩm quyền về hình
thức văn bản được quy định tại Luật); theo trình tự, thủ tục do Luật Ban hành
văn bản QPPL của HĐND, UBND quy định từ khâu lập, thông qua và điều
chỉnh chương trình đến soạn thảo, góp ý, thẩm định, thẩm tra, thơng qua,...
Hai là, có chứa đựng các quy tắc xử sự chung (QPPL); được áp dụng
nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng khi tham gia các
quan hệ xã hội được văn bản đó điều chỉnh; có hiệu lực thi hành trong phạm
vi địa phương;
Ba là, được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng nhiều biện pháp như:

Tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức- hành chínhkinh tế và trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước cịn sự dụng biện pháp
cưỡng chế để bắt buộc thi hành đối với người có hành vi vi phạm.
Bốn là, nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội trên phạm vi địa
phương theo định hướng XHCN.


13
Việc xác định một dự thảo văn bản QPPL mà HĐND, UBND dự kiến
sẽ ban hành có phải là dự thảo văn bản QPPL hay không là một vấn đề hết
sức quan trọng vì từ đó mới xác định được việc ban hành văn bản đó có phải
tn theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND năm 2004 hay không? Nếu dự thảo văn bản đó khơng phải là
dự thảo văn bản QPPL thì khơng cần phải qua thẩm định, ngược lại, nếu đó
là dự thảo văn bản QPPL thì bắt buộc phải qua thẩm định để bảo đảm tính
hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất (và có thể cả tính khả thi) của văn
bản trước khi ban hành.
1.1.1.2. Khái niệm hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp ḷt
Về mặt ngơn ngữ học thì thuật ngữ thẩm định được hiểu “là xem xét để
xác định về chất lượng” [21].
Ở góc độ ngơn ngữ Luật học thì thuật ngữ thẩm định được hiểu là sự
xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận bằng văn bản có tính pháp lý về một vấn
đề nào đó [48].
Từ góc độ ngơn ngữ học và ngơn ngữ Luật học thì có thể hiểu thuật
ngữ thẩm định là việc thông qua các biện pháp chuyên môn tiến hành kiểm
tra, đánh giá nhằm xem xét để xác định đối tượng thẩm định có đạt chất lượng
theo các tiêu chí đã đặt ra hay khơng.
Tại cuốn Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản
QPPL- Kỷ yếu Dự án VIE/98/001 của Bộ Tư pháp- Chương trình phát triển
của Liên hợp quốc, có định nghĩa về thẩm định dự thảo văn bản QPPL: Thẩm

định dự án, dự thảo văn bản QPPL, điều ước quốc tế là một hoạt động thuộc
quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL, do cơ quan chuyên môn về Tư
pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá tồn diện, khách quan và chính
xác dự án, dự thảo văn bản QPPL, điều ước quốc tế trước khi ban hành, phê
duyệt hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn [5].


14
Từ các quan niệm trên, có thể định nghĩa về thẩm định dự án, dự thảo
văn bản QPPL như sau:
Thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL là hoạt động nghiên cứu,
xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với dự án,
dự thảo văn bản QPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm bảo
đảm tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản QPPL
trong hệ thống pháp luật, đồng thời bảo đảm những yêu cầu khác về chất
lượng của dự án, dự thảo văn bản QPPL theo quy định pháp luật.
Với khái niệm trên, có thể thấy thẩm định dự thảo văn bản QPPL trước
tiên là hoạt động của một chủ thể (theo quy định của pháp luật) tiến hành
nghiên cứu để nhằm kiểm tra, đánh giá tính đúng đắn của dự thảo văn bản
QPPL theo những tiêu chí mà pháp luật đã xác định, thể hiện:
- Sự cần thiết ban hành văn bản: Về căn cứ pháp lý- Văn bản QPPL của
cơ quan Nhà nước cấp trên có phân cấp cho HĐND, UBND quy định về vấn
đề đó hay khơng? về căn cứ thực tiễn- tình hình thực tế của địa phương có địi
hỏi phải ban hành văn bản QPPL để điều chỉnh lĩnh vực đó hay khơng?
- Phù hợp với Hiến pháp và các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao
hơn, được ban hành theo đúng thẩm quyền (về nội dung và hình thức) trong
phạm vi chức năng của cơ quan tương ứng;
- Tuân thủ quy tắc kỹ thuật lập pháp, lập quy và trước tiên là yêu cầu về
tính chính xác, tính xác định của các quy phạm được đặt ra;
- Phù hợp với cơ sở, quan điểm chính thống của khoa học pháp lý, với

các học thuyết kinh tế- chính trị và các lĩnh vực khoa học xã hội khác.
- Bảo đảm tính lơgic và tn thủ các quy tắc về ngôn ngữ, ngữ pháp;
các quy tắc của kỹ thuật soạn thảo văn bản để văn bản có cấu trúc chặt chẽ,
phù hợp với nội dung, đúng chức năng, sử dụng phù hợp từng thể loại văn
bản; ngơn ngữ, văn phong, cách trình bày mạch lạc, dễ hiểu.
- Bảo đảm đầy đủ các yêu cầu về tính ổn định của pháp luật với tính
năng động, thường xuyên thay đổi của các quan hệ xã hội; nhận thức được


15
tồn diện những lợi ích và những bất lợi của các phương thức điều chỉnh khác
nhau để đưa ra lựa chọn tối ưu nhất.
Việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Bộ Tư pháp là hoạt động của
cơ quan chuyên môn, mà cụ thể là Cục Kiểm tra văn bản QPPL tiến hành
nghiên cứu, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo văn bản
QPPL nhằm bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp, phù hợp với chủ trương,
đường lối của Đảng; tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống
pháp luật hiện hành (và có thể cả tính khả thi) của dự thảo; bảo đảm văn bản
khi được ban hành không gây ra khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện
điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia.
Trong khi đó, việc thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND (do UBND
tỉnh trình) và dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh, là hoạt động của Sở Tư
pháp tiến hành nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự
thảo văn bản QPPL nhằm bảo đảm các căn cứ ban hành văn bản; tính hợp Hiến,
hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật
trình bày (và có thể cả tính khả thi) của dự thảo văn bản QPPL.
1.1.2. Đặc điểm của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật
1.1.2.1. Đặc điểm về đối tượng của hoạt động thẩm định
Hoạt động thẩm định là việc tiến hành kiểm tra đối với các dự thảo văn

bản QPPL trước khi trình thơng qua hoặc ký ban hành để có thể trở thành văn
bản QPPL, do đó mục tiêu trực tiếp của hoạt động thẩm định là có ý kiến về
những ưu điểm và chỉ ra được những tồn tại, thiếu sót của dự thảo. Các ý kiến
này một mặt để giúp cơ quan soạn thảo tiếp thu, chỉnh lý dự thảo lần cuối
trước khi trình thơng qua hoặc trình ký ban hành; mặt khác cịn giúp cho cơ
quan có thẩm quyền ban hành văn bản xem xét để quyết định việc thông qua
hoặc ký ban hành văn bản. Thông qua hoạt động thẩm định, Sở Tư pháp đưa
ra ý kiến tư vấn trước cho UBND tỉnh đối với dự thảo văn bản QPPL do


16
UBND tỉnh trình HĐND tỉnh thơng qua hoặc đối với dự thảo văn bản QPPL
thuộc thẩm quyền ban hành của UBND tỉnh.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND
năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP thì đối tượng của hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản QPPL do Sở Tư pháp thực hiện gồm dự thảo nghị quyết
của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình), dự thảo quyết định và chỉ thị của
UBND tỉnh, với các điều kiện sau:
- Được ban hành theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn
bản QPPL của HĐND, UBND;
- Có chứa quy tắc xử sự chung (QPPL), được áp dụng nhiều lần đối với
mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực thi hành trong phạm
vi địa phương;
- Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định
pháp luật.
Mặc dù đã có quy định rất rõ về đối tượng của hoạt động thẩm định là
dự thảo văn bản QPPL của HĐND (do UBND tỉnh trình) và UBND tỉnh,
nhưng trên thực tế, do việc chưa có các tiêu chí rõ ràng để xác định là “có
quy tắc xử sự chung” trong khái niệm “văn bản QPPL” nên đã dẫn đến một
số trường hợp giữa cơ quan soạn thảo và Sở Tư pháp cịn chưa thống nhất về

một dự thảo có phải là dự thảo văn bản QPPL hay không phải là dự thảo văn
bản QPPL (vì việc xác định dự thảo có chứa quy tắc xử sự chung hay khơng,
trong một số trường hợp là rất khó). Do đó, việc nhận thức đúng về đối tượng
của hoạt động thẩm định là vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, nó giúp cho
Sở Tư pháp nhận biết được dự thảo văn bản nào thuộc trách nhiệm phải thẩm
định, dự thảo văn bản nào không thuộc trách nhiệm thẩm định; đồng thời, nó
cịn giúp cho cơ quan chủ trì soạn thảo tránh được trường hợp không phân
biệt được giữa dự thảo văn bản QPPL và không phải dự thảo văn bản QPPL.
Không những thế, việc nhận thức đúng đắn đặc điểm về đối tượng của
hoạt động thẩm định còn giúp phân biệt được đối tượng của hoạt động thẩm


17
định dự thảo văn bản QPPL với đối tượng của hoạt động thẩm tra dự thảo văn
bản QPPL và đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản: Nếu như đối tượng của
hoạt động thẩm định gồm cả dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh
trình) và dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh thì đối tượng của hoạt động
thẩm tra chỉ có dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh. Còn sự khác biệt giữa đối
tượng của hoạt động thẩm định với đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản lại
được thể hiện ở việc đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản là những văn bản
đang còn hiệu lực tại thời điểm tiến hành việc kiểm tra (chứ không phải là các
dự thảo văn bản QPPL như đối tượng của hoạt động thẩm định).
1.1.2.2. Đặc điểm về nội dung của hoạt động thẩm định
Với yêu cầu, mục đích của hoạt động thẩm định là xác định sự cần thiết
ban hành (về cơ sở pháp lý cũng như cơ sở thực tiễn); xác định sự phù hợp và
phát hiện những điểm chưa phù hợp (với Hiến pháp, luật và các văn bản
QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn); chỉ ra những điểm còn mâu thuẫn, chồng
chéo (trong nội tại dự thảo và giữa dự thảo với hệ thống văn bản QPPL của
tỉnh), những nội dung bất hợp lý của dự thảo văn bản QPPL (thường là so với
tình hình thực tiễn của địa phương) thì hoạt động thẩm định có tác dụng sàng

lọc để làm giảm tối đa những hạn chế của dự thảo văn bản QPPL trước khi trình
thơng qua hoặc trình ký ban hành. Nhiệm vụ của thẩm định là xem xét tồn bộ
nội dung, hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày (và có thể cả tính khả thi) của
dự thảo văn bản để giúp cơ quan có thẩm quyền ban hành một văn bản đạt chất
lượng, phù hợp và phát huy tác dụng điều chỉnh trên thực tiễn, góp phần bảo
đảm ổn định an ninh -chính trị, trật tự an toàn xã hội và phát triển kinh tế của địa
phương. Để đáp ứng được các yêu cầu trên thì nội dung của hoạt động thẩm định
dự thảo văn bản QPPL tập trung vào các khía cạnh sau:
Một là, sự cần thiết ban hành
Có ý kiến về sự cần thiết ban hành văn bản chính là việc xác định mức
độ cần thiết phải ban hành văn bản hay không (cơ sở pháp lý và cơ sở thực


18
tiễn của việc ban hành văn bản). Để xác định có cần thiết ban hành văn bản
QPPL hay khơng phải căn cứ vào Luật Ban hành văn bản của HĐND, UBND
và các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn có nội dung phân cấp cho
HĐND hoặc UBND được ban hành văn bản QPPL với các tiêu chí cụ thể:
- Có cần thiết ban hành văn bản hay khơng? lý do, mục đích ban hành
văn bản để làm gì? Để trả lời các câu hỏi này thì hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản QPPL cần tiến hành nghiên cứu một cách toàn diện các văn bản
QPPL của Trung ương và địa phương về lĩnh vực đó và văn bản liên quan để
xác định hiện tại đã có văn bản nào hoặc quy định nào về vấn đề này hay
chưa. Nếu đã có rồi thì lý giải tại sao đã có quy định pháp luật mà vẫn chưa
điều chỉnh được vấn đề đó (nguyên nhân có thể do bất cập của các quy định
đó như khơng cụ thể, rõ ràng, khơng cịn phù hợp hoặc các biện pháp chế tài
chưa đủ mạnh, cách thức tổ chức thực hiện chưa phù hợp,...) và như vậy thì
cần ban hành văn bản QPPL mới để thay thế hay chỉ cần ban hành văn bản để
sửa đổi, bổ sung. Còn nếu chưa có quy định nào cụ thể về vấn đề này thì có
cần thiết phải ban hành văn bản mới hay khơng?

Cùng với việc xem xét tiêu chí về mặt pháp lý như trên, để xác định sự
cần thiết ban hành văn bản thì đồng thời cịn địi hỏi phải đánh giá được thực
tiễn khách quan của yêu cầu quản lý nhà nước có cần phải ban hành văn bản
QPPL hay khơng? Đây là vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng, vì trong trường
hợp đã xác định được cơ sở pháp lý của việc ban hành văn bản rồi nhưng thực
tiễn của địa phương khơng địi hỏi cần phải có quy định về vấn đề đó thì việc
ban hành cũng là không cần thiết (do văn bản của Trung ương phân cấp chung
cho các địa phương căn cứ vào tình hình để quy định cụ thể nên địa phương
căn cứ vào nhu cầu quản lý nhà nước của mình để xác định có cần thiết ban
hành văn bản hay khơng);
- Bảo đảm thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân: HĐND và
UBND ban hành văn bản trong trường hợp này chính là việc tạo ra cơ sở pháp


19
lý để cơng dân căn cứ vào đó thực hiện các quyền của mình và yêu cầu cơ
quan nhà nước, người có thẩm quyền bảo đảm việc thực hiện các quyền đó;
đồng thời đây cũng là căn cứ để cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xác
định các nghĩa vụ mà cơng dân phải thực hiện và có những biện pháp thích
hợp để buộc cơng dân phải thực hiện các nghĩa vụ đó trong trường hợp họ
khơng tự nguyện thực hiện.
- Có đáp ứng được các yêu cầu của các chính sách pháp luật, các chính
sách, biện pháp đưa ra trong dự thảo có giải quyết được các mục tiêu cơ bản
đã đặt ra hay không? Căn cứ vào các chính sách đã được quy định tại các văn
bản của Trung ương, để thực hiện mục tiêu quản lý xã hội và phát triển kinh tế
của địa phương, HĐND, UBND ban hành văn bản QPPL để quy định chi tiết
các nội dung và các biện pháp cụ thể để tổ chức thực hiện tại địa phương
nhằm đạt được mục tiêu chung của chính sách pháp luật Trung ương cũng
như ở địa phương.
- Cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; nhằm bảo

đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước nhà nước cấp
trên hoặc văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho HĐND, UBND
quy định một vấn đề cụ thể. Chủ trương, chính sách của Đảng, các văn bản
QPPL của Trung ương thường ở tầm vĩ mô và mang tính định hướng, ngun
tắc, do đó để việc tổ chức thực hiện phù hợp với đặc điểm tình hình kinh tếxã hội của địa phương và phát huy hiệu quả thì địi hỏi HĐND, UBND căn cứ
vào các quy định và sự phân cấp của Trung ương để ban hành văn bản QPPL
của địa phương nhằm chi tiết hóa, cụ thể hóa.
Hai là, phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo
Xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo văn bản chính là
việc dự kiến giới hạn sự tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội và đối
tượng tác động, cụ thể: Phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản là các quan
hệ xã hội mà dự thảo dự kiến điều chỉnh; đối tượng áp dụng của dự thảo văn


20
bản là các cơ quan, tổ chức, cá nhân và thường gồm các nhóm đối tượng:
Nhóm đối tượng có trách nhiệm tổ chức thi hành, nhóm đối tượng chịu sự
điều chỉnh trực tiếp và nhóm đối tượng có liên quan (kiểm tra, giám sát,...).
Việc dự kiến phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo văn bản QPPL
có vai trị rất quan trọng, ảnh hưởng đến tính hợp Hiến, hợp pháp; tính đồng
bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật; tính khả thi của dự thảo văn bản và do
vậy mà ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng văn bản khi được ban hành.
Khi thực hiện thẩm định thì người tiến hành thẩm định phải xác định rõ
được phạm vi và đối tượng điều chỉnh mà dự thảo dự kiến có hợp pháp và
hợp lý hay khơng (có phù hợp với văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn,
phù hợp với chức năng và tổ chức bộ máy nhà nước, phù hợp với mục tiêu
ban hành văn bản, phù hợp giữa các quy định tại nội dung với đối tượng và
phạm vi điều chỉnh). Dự thảo không được quy định mở rộng hoặc thu hẹp
phạm vi và đối tượng điều chỉnh một cách tùy tiện (việc xác định này thường
căn cứ vào sự phân cấp tại văn bản bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn ở

vào thời điểm ban hành văn bản).
Ba là, tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn
bản với hệ thống pháp luật
Đây có thể coi là nội dung quan trọng nhất của hoạt động thẩm định dự
thảo văn bản QPPL.
- Về tính hợp hiến
Một dự thảo văn bản QPPL (văn bản QPPL dự định ban hành) nói riêng
và bất kỳ một văn bản nào nói chung, đều phải phù hợp với Hiến pháp. Với vị
trí là văn bản có tính pháp lý tối cao, là đạo luật gốc, luật “mẹ”, là nguồn của
các nguồn của hệ thống pháp luật- Hiến pháp trở thành chuẩn mực đúng đắn
cho các dự thảo đối chiếu, nên bất cứ một văn bản nào cũng phải phù hợp với
đạo luật gốc này. Do đó, việc ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp
tỉnh cũng không phải là ngoại lệ và vấn đề này đã được quy định tại khoản 1,


21
Điều 3 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004: Văn bản
QPPL của HĐND, UBND phải phù hợp với Hiến pháp.
Để xác định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh có bảo
đảm tính hợp Hiến hay khơng thì hoạt động thẩm định do Sở Tư pháp tiến hành
thường chỉ căn cứ vào việc dự thảo văn bản QPPL đó có trái với các quy định
của Hiến pháp hay khơng (cịn việc xác định tính hợp Hiến do Cục Kiểm tra văn
bản- Bộ Tư pháp tiến hành thường căn cứ vào các nội dung như: Nội dung của
dự thảo dựa trên quy định cụ thể hay tinh thần, nguyên tắc nào của Hiến pháp và
có phù hợp với tinh thần, nguyên tắc, quy định đó của Hiến pháp hay không? Từ
quy định nào của Hiến pháp mà có thẩm quyền ban hành văn bản này?...).
- Về tính hợp pháp
Ngồi việc bảo đảm tơn trọng các quy định của Hiến pháp thì các dự
thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh còn phải tuân thủ “thứ bậc
hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật”. Nguyên tắc này tồn

tại song song với nguyên tắc văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp dưới
ban hành phải “phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên”.
Các nguyên tắc này đòi hỏi mỗi dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND
phải căn cứ vào các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn và có thể coi
đây là cơ sở xác định giá trị pháp lý của văn bản. Thẩm định về tính hợp pháp
của dự thảo văn bản QPPL là việc xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản
QPPL (thẩm quyền về nội dung thường được xác định tại các văn bản QPPL
làm căn cứ trực tiếp ban hành văn bản; thẩm quyền về hình thức được xác
định tại Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004) có đúng
khơng? Nội dung của dự thảo có phù hợp với thẩm quyền của chủ thể ban
hành khơng?
- Về tính thống nhất của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật
Để bảo đảm tính thống nhất của dự thảo văn bản QPPL trong hệ thống
văn bản QPPL thì trước tiên dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp


22
tỉnh không được mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản QPPL khác do chính
HĐND, UBND tỉnh đã ban hành. Khi thẩm định tính thống nhất của dự thảo
văn bản QPPL cũng chính là cơng việc nhằm loại bỏ sự chồng chéo, mâu
thuẫn của dự thảo với hệ thống pháp luật, qua đó bảo đảm chất lượng cho một
văn bản (khi đã được ban hành). Thẩm định nội dung này, cần trả lời câu hỏi:
Các quy định tại nội dung dự thảo có mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản nào
trong hệ thống văn bản QPPL của tỉnh hay không? nếu có mâu thuẫn, chồng
chéo thì cần giải quyết như thế nào để bảo đảm tính thống nhất?
Bốn là, ngơn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản
- Về ngôn ngữ soạn thảo
Ngôn ngữ soạn thảo các dự thảo quy phạm pháp luật phải được trình
bày ngắn gọn, rõ ràng, chính xác; sử dụng ngôn ngữ viết, cách diễn đạt đơn
giản, dễ hiểu; dùng từ ngữ phổ thông, không dùng từ ngữ địa phương và từ

ngữ nước ngồi nếu khơng thực sự cần thiết. Đối với thuật ngữ chuyên môn
cần xác định rõ nội dung thì phải được giải thích trong văn bản; không viết tắt
những từ, cụm từ không thông dụng. Đối với những từ, cụm từ được sử dụng
nhiều lần trong văn bản thì có thể viết tắt nhưng các chữ viết tắt lần đầu của
từ, cụm từ phải được đặt trong ngoặc đơn ngay sau từ, cụm từ đó; khơng sử
dụng từ lóng, từ đa nghĩa.
- Thể thức văn bản
Là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản, bao gồm những thành
phần chung áp dụng đối với các loại văn bản (như Quốc hiệu; tên cơ quan ban
hành; số, ký hiệu của văn bản; địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn
bản; tên loại và trích yếu nội dung văn bản; nội dung văn bản; nơi nhận văn
bản; chức vụ, chữ ký và họ tên của người có thẩm quyền; dấu của cơ quan
ban hành,...) và các thành phần bổ sung đối với từng loại văn bản cụ thể.
- Kỹ thuật trình bày văn bản
Kỹ thuật trình bày văn bản bao gồm khổ giấy, kiểu trình bày, định lề
trang văn bản, vị trí trình bày các thành phần thể thức, phông chữ, cỡ chữ,


23
kiểu chữ và các chi tiết trình bày khác, bố cục các thành phần nội dung văn
bản (chương, mục, điều, khoản, điểm),...
Hiện nay, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL được thực hiện
theo quy định tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính
phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày
08/4/2004 của Chính phủ về cơng tác văn thư và Thơng tư liên tịch số
55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ- Văn phịng Chính
phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.
Khi thực hiện thẩm định về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản,
người thẩm định phải đặt và trả lời các câu hỏi như:
Cách bố cục của các chương, mục, điều, khoản, điểm có hợp lý khơng?

các nhóm vấn đề có hợp lý khơng? trong dự thảo có thuật ngữ chun mơn
nào cần giải thích không? quy định trong dự thảo đã rõ ràng, cụ thể để các đối
tượng chịu sự tác động của văn bản biết họ được làm gì, làm như thế nào;
ngơn ngữ trong sử dụng trong dự thảo đã rõ ràng, đơn giản, dễ hiểu chưa; việc
viện dẫn các quy định của dự thảo đã rõ ràng, chính xác chưa; xác định dự
thảo có cần các quy định chuyển tiếp khơng, cần quy định như thế nào trong
dự thảo? dự thảo có cần thiết phải quy định việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ
(hoặc thay thế) các quy định của các văn bản khác (hoặc các văn bản khác) do
cùng một cơ quan có thẩm quyền ban hành khơng?
Năm là, tính khả thi của dự thảo văn bản
Trong quá trình thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư
pháp thì việc đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo không phải là một yêu
cầu bắt buộc (tại Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004
quy định: Cơ quan Tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo
nghị quyết, quyết định, chỉ thị). Tính khả thi của một dự thảo văn bản là một
vấn đề lớn và rất phức tạp, yếu tố này không phải đứng độc lập mà nó là kết
quả của tồn bộ các nội dung cần thẩm định. Việc thẩm định về tính khả thi


24
của dự thảo văn bản QPPL là một vấn cũng đề hết sức cần thiết, do đó khi tiến
hành thẩm định tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL, người thẩm định phải
trả lời được các câu hỏi như: Chính sách, quy định trong dự thảo văn bản có
phù hợp với tình hình phát triển kinh tế- xã hội vào thời điểm ban hành; chính
sách, quy định của dự thảo có bảo đảm tính nhất qn, ổn định của pháp luật
không? các quy định trong dự thảo văn bản có tương xứng với mục tiêu được
xác định khi ban hành văn bản khơng, có giải quyết được các vấn đề theo mục
tiêu đã đề ra hay không? dự thảo đã quy định đầy đủ các quy phạm để giải
quyết các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh hay chưa; các quy định đó có hợp
lý và đầy đủ các điều kiện bảo đảm thi hành khi văn bản được ban hành hay

khơng; quy định đó có gặp trở ngại khi áp dụng trên thực tế hay không; đối
tượng thực thi các quy định đó có khả năng và điều kiện thực hiện không? dự
thảo đã làm rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình tổ
chức thi hành; nội dung các quy định có thể dẫn đến sự áp dụng tùy tiện trên
thực tế; các chế tài có đủ tính răn đe, phịng ngừa, giáo dục, thuyết phục để
bảo đảm việc áp dụng pháp luật được nghiêm minh?...
Qua phân tích đặc điểm về nội dung của hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản QPPL như trên, có thể khái quát đặc điểm này như sau:
- Thứ nhất, với ý nghĩa là một hoạt động có tính phản biện, nội dung
của hoạt động thẩm định thể hiện rõ nét nhất tính chun mơn và tính độc lập,
các ý kiến nêu tại nội dung này có độ tin cậy và về cơ bản được sử dụng làm
căn cứ cho chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đưa ra quyết định
cuối cùng của mình (có ban hành văn bản QPPL trên cơ sở dự thảo đã được
thẩm định hay không?);
- Thứ hai, nội dung hoạt động thẩm định bao gồm nhiều biện pháp có
tính chất nối tiếp nhau, các biện pháp này được quy định tại các văn bản
QPPL và được tiến hành trên cơ sở tuân thủ đúng trình tự, thủ tục luật định, là
một giai đoạn khơng thể thiếu trong q trình xây dựng, ban hành pháp luật.


25
- Thứ ba, nội dung hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL cho
thấy để việc thẩm định đạt chất lượng thì phải tuân thủ các nguyên tắc khách
quan, khoa học. Là một trong những hoạt động của cơ quan nhà nước, do vậy
nội dung thẩm định phải tiến hành trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc chung
về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước như nguyên tắc pháp chế
XHCN; nguyên tắc tập trung, dân chủ; các nguyên tắc bảo đảm yêu cầu về chất
lượng, tiến độ;...Ngồi ra, nội dung hoạt động thẩm định cịn có ngun tắc riêng
thể hiện tính đặc thù của cơng việc này, thể hiện: Mục đích của hoạt động thẩm
định là việc phát hiện những khiếm khuyết và đánh giá tính đúng đắn của dự

thảo văn bản QPPL, vì vậy thẩm định cịn có ngun tắc khách quan, khoa học.
- Thứ tư, giá trị nội dung thẩm định có tính bắt buộc đối với cơ quan
chủ trì soạn thảo dự thảo văn bản QPPL. Luật Ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND năm 2004 quy định: Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm
nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định, chỉnh lý dự thảo văn bản
QPPL để trình UBND tỉnh.
- Thứ năm, nội dung hoạt động thẩm định có mục tiêu là đưa ra đánh
giá về sự cần thiết và tính đúng đắn của dự thảo văn bản QPPL (sự cần thiết
ban hành; tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất; ngơn ngữ, kỹ thuật soạn
thảo; có thể đưa ra ý kiến đánh giá về tính khả thi của dự thảo;...). Tuy nhiên,
hiệu quả thẩm định khơng thể tự thân nó mà cịn phụ thuộc vào nhiều yếu tố
khách quan và chủ quan như: Chất lượng dự thảo văn bản QPPL, thời gian
thẩm định, thể chế về công tác thẩm định, mối quan hệ nội bộ của chủ thể
thẩm định, trình độ và năng lực của người trực tiếp, người gián tiếp thực hiện
việc thẩm định;...
Việc nhận thức đầy đủ, đúng đắn nội dung thẩm định dự thảo văn bản
QPPL cho phép phân biệt sự khác nhau giữa nội dung thẩm định với nội dung
thẩm tra dự thảo văn bản QPPL (hai hoạt động có tính chất tương đối giống
nhau): Hoạt động thẩm định tập trung vào các nội dung chính như sự cần thiết