kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của sở tư phThực hiện pháp luật vềáp tỉnh bắc ninh

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của nhân dân,
do nhân dân, vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam là sự
nghiệp to lớn ở nước ta hiện nay. Kế thừa tinh hoa tư tưởng trong lịch sử nhân
loại về nhà nước pháp quyền, quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư
tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, vận dụng sáng
tạo phù hợp với thực tiễn Việt Nam, Đảng, Nhà nước ta đã từng bước đạt được
nhiều thành tựu to lớn. Từ văn kiện hội nghị đại biểu tồn quốc giữa nhiệm kỳ
khóa VII, Đảng đã khẳng định: “ Xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam của
nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” và nội dung chủ yếu của nhiệm vụ này là:
“ Tiếp tục xây dựng và từng bước hoàn thiện nhà nước pháp quyền Việt Nam”.
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam
tiếp tục khẳng định: “Nhà nước ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm
chủ của nhân dân, là nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân”. Quan điểm
này tiếp tục được khẳng định tại Đại hội X của Đảng: “ Xây dựng nhà nước
pháp quyền XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng” là nhiệm vụ bao trùm trong giai
đoạn hiện nay, trong đó nhấn mạnh đến sáu giải pháp quan trọng nhằm hoàn
thiện nhà nước pháp quyền. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ
lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) được thơng qua tại Đại hội
đại biểu tồn quốc của Đảng lần thứ XI trong phần phương hướng tiếp tục
khẳng định: “Bảy là, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân,
do nhân dân, vì nhân dân.” và “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN
của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về
nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nơng
dân và đội ngũ trí thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực Nhà
nước là thống nhất; có sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan
trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhà nước ban

2
hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng
cường pháp chế XHCN.
Nhà nước phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, thực hiện đầy
đủ quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân và
chịu sự giám sát của nhân dân; có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và
trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vơ trách nhiệm, lạm quyền, xâm
phạm quyền dân chủ của công dân; giữ nghiêm kỷ cương xã hội, nghiêm trị mọi
hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của nhân dân.
Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân
chủ, có sự phân cơng, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của
Trung ương”.
Để thực hiện mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN như định
hướng trên của Đảng, thì giải pháp quan trọng hàng đầu là hoàn thiện hệ thống
pháp luật. Những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã luôn chú trọng đến việc xây
dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh. Đặc biệt từ sau đổi mới, công tác xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đã đạt được những bước tiến quan trọng.
Hệ thống pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung, nhiều văn bản được ban hành tạo
cơ sở pháp lý cho việc quản lý xã hội bằng pháp luật, bảo đảm phát huy dân chủ
và sự phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Một trong những
thành tựu quan trọng là nền tảng cho hoạt động hoàn thiện hệ thống pháp luật
mà Nghị quyết 48-NQ/TW đã khẳng định là đã xây dựng được quy trình ban
hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) thống nhất từ Trung ương đến địa
phương. Nhờ đó, chất lượng các văn bản QPPL được ban hành ngày càng được
nâng cao, tính thống nhất, đồng bộ và khả thi của các văn bản ngày càng được
đảm bảo. Tuy nhiên, trong hệ thống pháp luật khơng tránh khỏi có những văn
bản pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo vì chúng ta đang trong giai đoạn “quá độ”
của quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, vừa phải ban hành
mới, vừa sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản trong điều kiện chuyển đổi kinh tế và
hội nhập quốc tế.

3
Trong bối cảnh đó, việc tăng cường cơng tác kiểm tra văn bản QPPL (dưới
đây gọi là kiểm tra văn bản) là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm
hoàn thiện các văn bản QPPL, trước hết là các văn bản QPPL do các Bộ, cơ
quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp
ban hành, bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương
tới địa phương tơn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong
những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền. Hoạt động kiểm tra văn
bản của HĐND, UBND có ý nghĩa trước hết là phục vụ trực tiếp cho việc xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Bởi vì, kiểm tra văn bản được thực hiện
nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ
việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, đảm bảo tính hợp hiến, hợp
pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Kiểm tra văn bản cịn có ý
nghĩa quan trọng trong việc giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý kịp
thời những văn bản trái pháp luật. Dưới góc độ dân chủ hoạt động này cịn có ý
nghĩa bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Bên cạnh đó,
hoạt động kiểm tra văn bản là một hoạt động quản lý nhà nước, góp phần đảm
bảo đảm tính kỷ luật trong cơng tác ban hành văn bản QPPL. Nhiều năm qua,
công tác kiểm tra văn bản đã được quan tâm đầu tư và tổ chức thực hiện đạt
được nhiều kết quả đáng khích lệ, trong đó đã xây dựng được hệ thống cơ quan
kiểm tra văn bản từ trung ương đến địa phương, đã phát hiện và xử lý kịp thời
nhiều văn bản trái pháp luật, có tác động tích cực đến cơng tác soạn thảo, ban
hành và tổ chức thực hiện văn bản QPPL, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của các cơ quan, tổ chức và công dân, được dư luận quan tâm và đồng
tình ủng hộ…
Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động công tác kiểm tra văn bản trên địa bàn
tỉnh Bắc Ninh nói chung và của Sở Tư pháp tỉnh Bắc Ninh nói riêng cho thấy
bên cạnh những kết quả đã đạt được vẫn cịn nhiều khó khăn, bất cập chưa đáp

ứng được những yêu cầu đặt ra điều kiện hiện nay.


4
Do đó, việc nghiên cứu, đánh giá tổng thể và đưa ra các giải pháp nhằm tạo
ra những chuyển biến cho công tác kiểm tra văn bản trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh
và của Sở Tư pháp Bắc Ninh hiện nay là điều cần thiết.
Với lý do trên, tôi chọn đề tài “Thực hiện pháp luật về kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh Bắc Ninh” làm đề tài Luận văn thạc
sỹ luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
2.1. Các đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, cấp Bộ liên quan
đến đề tài luận văn
- Đề án Hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật Ban hành văn bản
QPPL của HĐND, UBND do Vụ pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ Tư pháp
thực hiện năm 2006.
- Đề tài cấp Bộ “ Pháp chế XHCN trong hoạt động ban hành văn bản QPPL
của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay”. Chủ
nhiệm đề tài: TS. Đỗ Ngọc Hải (2006).
- Đề tài: "Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và
giải pháp hoàn thiện" của Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (năm 2003).
Đây là Đề tài được nghiên cứu nhằm đặt nền móng cho việc hình thành cơ
chế hoạt động kiểm tra văn bản. Đề tài này đó làm rõ sự cần thiết phải hình
thành cơ chế kiểm tra văn bản; đối tượng, nội dung, phương thức, thẩm quyền,
trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản. Trên cơ sở của kết quả Đề tài, Bộ Tư
pháp đã xây dựng và trình Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP
ngày 14/11/2003 về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.
2.2. Các luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ trực tiếp liên quan đến đề tài
luận văn
- “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước

cấp bộ” của tác giả Nguyễn Văn Tuấn (Luận văn thạc sỹ luật học, Học viện
Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2010).


5
Mục đích của luận văn là nghiên cứu những vấn đề lý luận về sự cần thiết
phải kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước cấp
bộ. Trên cơ sở đánh giá thực trạng, đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện
cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước cấp bộ ở Việt Nam
hiện nay.
- “Thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện
nay” của tác giả Phạm Văn Dũng (Luận văn thạc sỹ luật học, Học viện Chính trị
- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2010).
Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận thực hiện pháp
luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, đồng thời đánh giá thực trạng thực hiện
pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản thời gian qua trong phạm vi cả nước, chỉ ra
nguyên nhân của những mặt tích cực, hạn chế trong cơng tác này; trên cơ sở đó
đề xuất phương hướng và giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.
2.3. Các báo cáo đánh giá và bài viết có liên quan
- TS Đinh Trung Tụng, “Nhìn lại bốn năm triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL”, Tạp chí Dân chủ pháp luật, số chuyên đề năm 2007.
- TS Lê Hồng Sơn, “Vai trị của cơng tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật”, Tạp chí Dân chủ pháp
luật, số chuyên đề năm 2007.
- Báo cáo đánh giá thực trạng ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND
do Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp thực hiện năm 2006.
- Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hiệu quả hoạt động
của HĐND, UBND các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 6/2002, năm 2002.
- Hoàng Thị Ngân, Trách nhiệm về việc ban hành văn bản QPPL sai trái,

Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 5/2003, năm 2003.
- “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản
QPPL”, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2008.


6
- Phan Thị Thu Thuỷ, “Bàn về sự khác biệt giữa văn bản QPPL với các
loại văn bản pháp luật khác”, Trường Cao đẳng TCKT, Nội san NCKH 47.
Những đề tài, cơng trình, bài viết trên đã tiếp cận nghiên cứu đến hoạt động
xây dựng văn bản QPPL ở các góc độ, cấp độ khác nhau, trực tiếp hoặc gián
tiếp, phạm vi rộng hẹp khác nhau. Đây là nguồn tài liệu quan trọng có thể sử
dụng trong q trình xây dựng luận văn. Về hoạt động kiểm tra văn bản cũng đã
có các đề tài, cơng trình nghiên cứu của Bộ Tư pháp, Cục Kiểm tra văn bản Bộ
Tư pháp. Các đề tài, cơng trình này đã tập trung xem xét, nghiên cứu về hoạt
động kiểm tra đối với các văn bản QPPL của các Bộ, cơ quan ngang Bộ (Bộ Tư
pháp) và đối với các văn bản QPPL của các địa phương nói chung trong cả
nước. Tuy nhiên, việc xem xét, nghiên cứu và đề xuất các giải pháp bảo đảm
hoạt động kiểm tra văn bản ở phạm vi địa bàn tỉnh Bắc Ninh chưa có cơng trình
nào đề cập. Bản thân tôi là cán bộ trực tiếp làm công tác này tại Sở Tư pháp tỉnh
Bắc Ninh rất tâm huyết và mong muốn góp phần làm rõ những nội dung về vấn
đề này nên mạnh dạn chọn nội dung này làm đề tài Luận văn thạc sỹ luật học.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Trên cơ sở phân tích các vấn đề lý luận thực hiện pháp luật (THPL) về công
tác kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp tỉnh Bắc Ninh hiện nay nhằm làm rõ vị trí,
vai trị của hoạt động này đối với việc ban hành văn bản QPPL của địa phương,
đánh giá thực trạng của công tác kiểm tra văn bản, qua đó đề xuất các giải pháp
cụ thể nhằm đảm bảo hiệu quả của công tác này trên địa bàn tỉnh, góp phần bảo
đảm cho các văn bản QPPL được ban hành đạt hiệu quả điều chỉnh cao, tạo cơ sở
pháp lý cho sự bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng cao hiệu lực quản lý Nhà

nước, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân.
3.2. Nhiệm vụ
- Làm rõ khái niệm, đặc điểm, nội dung và vai trò của THPL về kiểm tra
văn bản đối với công tác ban hành văn bản QPPL tại địa phương.


7
- Tổng kết, đánh giá những kết quả đã đạt được và chỉ ra những hạn chế, tồn
tại, yếu kém trong THPL về kiểm tra văn bản tại địa phương. Từ đó tìm ra ngun
nhân và u cầu đặt ra trong việc bảo đảm chất lượng của hoạt động này.
- Xác định rõ các mục tiêu, nội dung, giải pháp cần thực hiện để bảo đảm
THPL về kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp tỉnh Bắc Ninh.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng
THPL về tự kiểm tra của cơ quan tư pháp cấp tỉnh (Sở Tư pháp) đối với
văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh ban hành và công tác kiểm tra theo thẩm
quyền đối với các văn bản QPPL do HĐND, UBND huyện, thị xã, thành phố và
các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh ban hành theo quy
định của pháp luật.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Thực hiện việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng THPL về tự kiểm tra văn
bản văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh Bắc Ninh ban hành và kiểm tra theo
thẩm quyền đối với các văn bản QPPL do HĐND, UBND các huyện, thị xã,
thành phố và các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh ban
hành do Sở Tư pháp tỉnh Bắc Ninh tiến hành theo quy định của pháp luật.
Nghiên cứu khảo sát tại các cơ quan có liên quan trong quy trình kiểm tra
văn bản ở địa phương.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật,

nhất là các quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp, xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật; xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN và tăng
cường pháp chế XHCN.
- Về phương pháp nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận của triết
học Mác-Lê nin, trực tiếp sử dụng các phương pháp của triết học duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử như phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn,


8
phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp phân tích và tổng hợp. Ngồi ra, luận
văn cịn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu của các bộ môn khoa học
khác, như phương pháp luận so sánh, các phương pháp thống kê...
6. Đóng góp về mặt khoa học của luận văn
Là cơng trình nghiên cứu độc lập dưới góc độ lý luận và lịch sử Nhà nước
và pháp luật, luận văn phân tích một cách tương đối tồn diện các vấn đề về cơ
sở lý luận THPL về kiểm tra văn bản; Đồng thời đánh giá thực trạng của hoạt
động kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp tỉnh Bắc Ninh. Đặt cơ sở cho việc mở
rộng nghiên cứu vấn đề nhằm bảo đảm từng bước nâng cao chất lượng hoạt
động kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp cũng như của tỉnh Bắc Ninh.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có những điểm mới về mặt khoa học và
thực tiễn như sau:
- Phân tích và làm rõ cơ sở lý luận THPL về kiểm tra văn bản QPPL ở địa phương.
- Đánh giá và phân tích thực trạng, những thành tựu và những hạn chế, tồn tại,
yếu kém trong THPL về kiểm tra văn bản ở địa phương trong thời gian qua; đề xuất
các giải pháp, kiến nghị nhằm bảo đảm chất lượng THPL về kiểm tra văn bản.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của Luận văn có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực
trong việc bảo đảm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra văn bản, xác định rõ
vai trò, trách nhiệm của cá nhân và cơ quan có liên quan đối với hoạt động này;
từng bước nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra văn bản. Bảo đảm văn bản

QPPL được ban hành thực sự là công cụ hữu hiệu trong hoạt động quản lý của
các cơ quan nhà nước, bộ máy chính quyền ở địa phương.
Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cán bộ, công
chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức tham gia xây dựng văn bản QPPL,
kiểm tra, xử lý văn bản đồng thời có thể phục vụ cho việc nghiên cứu, giảng dạy,
học tập về lĩnh vực này.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài lời mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được
kết cấu gồm 3 chương, 9 tiết.


9
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. QUAN NIỆM VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1.1. Quan niệm về văn bản quy phạm pháp luật
Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 thì văn bản QPPL đã trở
thành một thuật ngữ pháp lý được sử dụng thống nhất trong nghiên cứu và thực
tiễn ban hành văn bản. Theo đó, “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà
nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự,
thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản QPPL
của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc
chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Từ định nghĩa trên, có thể nhận thấy các đặc điểm của văn bản QPPL như sau:
Thứ nhất, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền
ban hành.
Một văn bản để được coi là văn bản QPPL, trước hết văn bản đó phải
được ban hành bởi những cơ quan Nhà nước và những cá nhân có thẩm quyền.

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 đã quy định cụ thể những cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm: Quốc hội, Ủy ban
thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Toà án
nhân dân tối cao, HĐND các cấp, UBND các cấp, Tổng kiểm toán Nhà nước; có
sự phối hợp giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan
trung ương của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành văn bản QPPL liên tịch.
Bên cạnh đó, một số cá nhân cũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL là:
Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Toà
án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao... (Điều 2 Luật
ban hành văn bản QPPL 2008).


10
Như vậy, không phải mọi cơ quan Nhà nước hoặc mọi cá nhân đều có
thẩm quyền ban hành văn bản QPPL mà chỉ những chủ thể do pháp luật quy
định mới có thẩm quyền. Những văn bản được ban hành bởi chủ thể khơng có
thẩm quyền theo quy định trên thì đương nhiên khơng phải là văn bản QPPL
chẳng hạn như: Hương ước làng xã; văn bản của các tổ chức chính trị, chính trị
xã hội.
Tuy nhiên, khơng phải tất cả văn bản do cơ quan nhà nước ban hành đều
là văn bản văn bản QPPL (ví dụ: Thơng báo kết luận cuộc họp của UBND; Công
văn; Kế hoạch,… chỉ là loại văn bản hành chính thơng thường) và khơng phải
bất kỳ cơ quan nhà nước nào cũng được ban hành văn bản QPPL mà chỉ các cơ
quan nhà nước được luật quy định mới có quyền ban hành văn bản QPPL.
Thứ hai, văn bản QPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức
luật định.
Văn bản QPPL là một trong những phương tiện quản lý được cơ quan
Nhà nước sử dụng để tác động, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong
quản lý Nhà nước nên yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động
xây dựng và ban hành văn bản QPPL là rất cần thiết. Luật ban hành văn bản

QPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004
đã quy định rất cụ thể, chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL. Theo
đó, văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước hay cá nhân có thẩm quyền ban hành
đều phải thực hiện các bước sau: Từ lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng
góp cho dự thảo văn bản, thẩm định, thẩm tra văn bản, cho đến thông qua, ký,
công bố văn bản QPPL. Tuy nhiên, quy trình này có thể được thực hiện theo
trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần bổ sung ngay cho
phù hợp với văn bản QPPL mới được ban hành. Như vậy, có thể thấy một văn
bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, có nội dung hợp pháp nhưng
trong q trình xây dựng nếu khơng tn thủ đúng quy định của pháp luật về
trình tự, thủ tục thì văn bản đó cũng khơng được coi là văn bản QPPL và trước


11
sau cũng sẽ bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ. Ví dụ: UBND cấp tỉnh ban hành Quyết định
là văn bản QPPL mà bỏ qua thủ tục thẩm định dự thảo của Sở Tư pháp thì sẽ bị
coi là vi phạm nghiêm trọng về thủ tục ban hành.
Bên cạnh việc phải tn thủ trình tự, thủ tục, văn bản QPPL cịn phải được
ban hành đúng hình thức do pháp luật qui định. Tại Điều 2 Luật ban hành văn
bản QPPL năm 2008 đã quy định rất rõ các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn
bản QPPL với những tên gọi khác nhau. Chẳng hạn: Viện trưởng Viện kiểm sát
nhân dân tối cao có quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi là thơng tư; Tổng
kiểm tốn Nhà nước có quyền ban hành quyết định, UBND có thẩm quyền ban
hành Quyết định, chỉ thị… Nếu các chủ thể này ban hành cơng văn, cơng điện…
có chứa đựng QPPL thì văn bản đó cũng khơng phải là văn bản QPPL vì khơng
đúng hình thức do pháp luật quy định.
Thứ ba, văn bản QPPL có chứa đựng các quy tắc xử sự bắt buộc chung.
QPPL là những quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực
hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, nhằm điều chỉnh các mối
quan hệ xã hội. Như vậy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà

nước ban hành và bảo đảm thực hiện, cịn các quy tắc xử sự chính là những
khn mẫu, chuẩn mực mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi
tham gia các quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh. Trong quan hệ đó
các QPPL là nội dung cịn văn bản QPPL là hình thức. Từ đó có thể khẳng định
văn bản QPPL luôn chứa đựng các QPPL. Đây là một đặc điểm quan trọng nhất
của văn bản QPPL.
Là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành ra, thể hiện ý chí của Nhà nước
nên các QPPL ln mang tính bắt buộc chung, được Nhà nước đảm bảo thực
hiện trên thực tế bằng nhiều biện pháp khác nhau như: Tuyên truyền, giáo dục,
thuyết phục và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế. Tuỳ từng đặc điểm của văn bản
QPPL và mức độ tác động của văn bản đó đến các đối tượng khác nhau trong xã
hội mà Nhà nước sẽ có những biện pháp phù hợp để triển khai đưa văn bản


12
QPPL vào đời sống; Tính bắt buộc chung của các QPPL được hiểu là bắt buộc
đối với mọi chủ thể nằm trong điều kiện hoàn cảnh mà QPPL quy định. QPPL
đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định.
Đây là một điểm giúp chúng ta phân biệt với văn bản áp dụng pháp luật
(ADPL). Văn bản ADPL bao giờ cũng chứa đựng những mệnh lệnh cụ thể đối
với cá nhân, tổ chức được xác định. Chính vì vậy mà văn bản ADPL chỉ có hiệu
lực duy nhất một lần, cịn văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần trên thực tế.
Thứ tư, văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng,
có hiệu lực trong phạm vi tồn quốc hoặc từng địa phương.
Nếu như một văn bản ADPL chỉ được áp dụng một lần trên thực tế và sau
khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần,
trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Sau mỗi lần áp dụng văn
bản QPPL không mất đi hiệu lực. Nó chỉ bị mất hiệu lực khi có văn bản QPPL
mới thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ.
Tuỳ thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành cũng như nội dung của

mỗi văn bản mà văn bản QPPL có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng địa
phương. Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở trung ương ban
hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn bản QPPL do cơ quan Nhà
nước ở địa phương ban hành thì chỉ có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương
đó. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có trường hợp văn bản QPPL do cơ quan, Nhà nước
ở trung ương ban hành nhưng có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương xuất
phát từ tính đặc thù của địa phương đã quyết định nội dung văn bản.
Thứ năm, văn bản QPPL được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng biện
pháp cưỡng chế.
Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt văn bản QPPL với các văn bản
thông thường khác của các cơ quan, tổ chức chính trị - xã hội khơng có thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL. Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thi
hành bằng các biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện


13
pháp khác về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà
nước áp dụng các biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài áp
dụng đối với người có hành vi vi phạm.
Như vậy, chỉ những văn bản nào đáp ứng đầy đủ các đặc điểm nêu trên
mới được coi là văn bản QPPL. Đó là những dấu hiệu quan trọng để phân biệt
giữa văn bản QPPL với văn bản ADPL, văn bản hành chính thơng dụng.
Theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, hệ thống văn bản
QPPL của Việt Nam hiện nay gồm có: Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc
hội, Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, quyết định
của Chủ tịch nước, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính
phủ, Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tịa án nhân dân tối cao, Thơng tư
của Chánh án Tịa án nhân dân tối cao, Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát
nhân dân tối cao, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Quyết
định của Tổng Kiểm toán Nhà nước, Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ

Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã
hội, Thơng tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng
Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối
cao, giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Văn bản QPPL của
HĐND, UBND (gồm: Nghị quyết của HĐND; Quyết định, Chỉ thị của UBND).
1.1.2. Quan niệm về kiểm tra văn bản
1.1.2.1. Khái niệm
Trong từng giai đoạn phát triển của đất nước, văn bản QPPL với vai trị là
một cơng cụ khơng thể thiếu đã có những đóng góp quan trọng để Nhà nước
thực hiện chức năng quản lý của mình. Tuy nhiên, bên cạnh những thành quả đã
đạt được cịn có những hạn chế trong việc ban hành, áp dụng văn bản trong thực
tế đời sống. Một số bộ, ngành và địa phương đã ban hành khơng ít các văn bản
QPPL có nội dung sai trái, vi phạm pháp luật nghiêm trọng, có những trường
hợp gây hậu quả về vật chất cho Nhà nước và nhân dân, làm giảm lòng tin của


14
nhân dân vào chính quyền. Do vậy, cần phải có cơ chế về hoạt động kiểm tra
văn bản nhằm phát hiện kịp thời những sai trái, vi phạm, từ đó có những biện
pháp xử lý bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống
pháp luật, từng bước lập lại trật tự, kỷ cương, nâng cao chất lượng của công tác
soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các bộ, ngành và địa phương. Việc đảm
bảo chất lượng văn bản cũng góp phần đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước; đặc biệt là đối với hoạt động quản lý nhà nước của các cấp nói chung, của
UBND tỉnh Bắc Ninh nói riêng trong giai đoạn đổi mới hiện nay.
Như vậy, hoạt động kiểm tra văn bản có ý nghĩa phục vụ trực tiếp cho
việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Bởi vì, kiểm tra văn bản có mục
đích là phát hiện những khiếm khuyết của văn bản như: nội dung trái pháp luật,
ban hành trái thẩm quyền, hình thức khơng đúng, nội dung không phù hợp với

thực tế khách quan… Từ việc phát hiện những khiếm khuyết trên, các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền sẽ kịp thời đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi,
bổ sung các văn bản khiếm khuyết nhằm đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và tính
thống nhất của hệ thống văn bản QPPL.
Đồng thời, kiểm tra văn bản là cơ chế hữu hiệu để tìm ra nguyên nhân và
điều kiện dẫn tới những khiếm khuyết của văn bản QPPL, từ đó có giải pháp
khắc phục phù hợp, kịp thời.
Hoạt động kiểm tra văn bản còn là cơ chế đảm bảo dân chủ, bảo vệ quyền
và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức - đối tượng chịu sự tác động của văn
bản khiếm khuyết. Mặt khác, hoạt động kiểm tra văn bản cịn góp phần tích cực,
tạo tiền đề quan trọng cho cơng tác rà sốt, tập hợp hóa, hệ thống hóa và pháp
điển hóa pháp luật.
Ngồi ra, hoạt động kiểm tra văn bản cịn bảo đảm tính kỷ luật trong cơng
tác xây dựng văn bản QPPL, đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn
bản QPPL có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng văn
bản QPPL, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu lực của văn bản đó.


15
Dựa trên các quy định của pháp luật hiện hành thì cần có sự phân biệt rõ
giữa thẩm quyền kiểm tra, thẩm quyền giám sát và thẩm quyền xử lý văn bản
QPPL. Khi nói chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kiểm tra văn
bản thì các chủ thể này bao gồm: Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện (tức là chỉ các cơ quan
trong hệ thống hành pháp). Nhưng khi nói đến chủ thể thực hiện hoạt động giám
sát và xử lý văn bản QPPL nói chung sẽ bao gồm: cơ quan lập pháp (Quốc hội),
HĐND, thơng qua hoạt động giám sát của mình xem xét, xử lý văn bản trái pháp
luật, đồng thời giám sát các cơ quan hành chính nói trên trong việc thực thi
quyền kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật.
Giám sát văn bản QPPL khác với kiểm tra văn bản. Theo sự phân biệt của

pháp luật hiện hành thì giám sát văn bản thuộc thẩm quyền của các cơ quan
quyền lực nhà nước, còn kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền của các cơ quan
hành chính. Mỗi cơ quan trong phạm vi quyền hạn của mình được xem xét, đánh
giá một số văn bản nhất định. Cụ thể như: Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối
cao đối với tất cả văn bản pháp luật do mọi cơ quan nhà nước ban hành; Cơ
quan quyền lực địa phương (HĐND) giám sát thông qua hoạt động xem xét văn
bản QPPL của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp và
thực hiện việc tự kiểm tra văn bản (Nghị quyết) do mình ban hành. Cịn cơ quan
hành chính như UBND thực hiện tự kiểm tra văn bản của mình và của cơ quan
hành chính, HĐND cấp dưới. Việc quy định nhiều cơ quan có quyền xem xét,
đánh giá văn bản đan chéo nhau như vậy có mục đích làm cho việc xem xét,
đánh giá văn bản khách quan, chính xác, kịp thời.
Hiện nay, hoạt động kiểm tra văn bản được quy định trong Nghị định số
40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL. Nghị định đã quy định rõ về thẩm quyền cũng như trình tự, thủ tục kiểm
tra và xử lý đối với văn bản trái pháp luật, Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính
phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản.


16
Kiểm tra văn bản là hoạt động hậu kiểm, tức là xem xét, đánh giá văn bản
sau khi đã được ban hành. Có hai cách kiểm tra văn bản đó là: kiểm tra trước
(tiền kiểm) và kiểm tra sau (hậu kiểm). Kiểm tra trước hay còn gọi là thẩm định
văn bản đối với văn bản đang trong quá trình soạn thảo. Kiểm tra sau được thực
hiện đối với văn bản đã được ban hành. Việc kiểm tra trước và kiểm tra sau đều
có mục đích, vai trị và ý nghĩa quan trọng, đó là hướng tới việc đảm bảo tính
đúng đắn cũng như chất lượng văn bản QPPL. Tuy nhiên, kiểm tra trước là hoạt
động mang tính chất tham mưu, tư vấn, không là cơ sở để xác định trách nhiệm
hay áp dụng chế tài đối với người soạn thảo. Trong khi đó, kết luận kiểm tra sau
lại có ý nghĩa và giá trị pháp lý rõ rệt. Chính vì thế, việc tuyên bố một văn bản

có dấu hiệu sai trái phải được căn cứ vào những tiêu chí rõ ràng, minh bạch và
xác đáng để tránh sự tùy tiện khi xử lý văn bản. Hoạt động kiểm tra văn bản mà
luận văn này đề cập là nội dung kiểm tra sau đối với văn bản QPPL.
Dưới góc độ chuyên mơn, kiểm tra văn bản có thể định nghĩa như sau:
Kiểm tra văn bản là việc xem xét, đối chiếu văn bản được kiểm tra với văn bản
làm căn cứ pháp lý cho việc kiểm tra, từ đó đưa ra đánh giá và kết luận về tính
hợp pháp của văn bản được kiểm tra nhằm phát hiện những nội dung trái pháp
luật, kịp thời xử lý bằng các hình thức đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ
hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật đó, bảo đảm tính hợp
hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật.
Nghĩa là, khi thực hiện việc kiểm tra, người kiểm tra văn bản phải đối chiếu
nội dung của văn bản được kiểm tra với các văn bản là cơ sở pháp lý để xác định
nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra. Người kiểm tra phải đánh giá
toàn bộ nội dung và hình thức của văn bản được kiểm tra, cụ thể như: về căn cứ
pháp lý để ban hành văn bản; về thẩm quyền ban hành; về thể thức và kỹ thuật trình
bày văn bản và việc tuân thủ các thủ tục xây dựng, ban hành, công bố văn bản.
Khi phát hiện nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra, người
kiểm tra có quyền và trách nhiệm đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý


17
nội dung trái pháp luật đó theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, người kiểm tra
cịn phải kiến nghị xem xét trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản,
cũng như cơ quan, người đã tham mưu, trình văn bản có nội dung trái pháp luật.
1.1.2.2. Các phương thức kiểm tra văn bản
Mục đích của việc kiểm tra văn bản là nhằm phát hiện những nội dung
trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ
hoặc bãi bỏ văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất
của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định
trách nhiệm của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp

luật. Thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung sai
trái của các văn bản QPPL đã được ban hành mà cịn góp phần bảo đảm việc
soạn thảo, ban hành văn bản có chất lượng cao hơn, nhằm xây dựng một hệ
thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền
XHCN, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, các phương thức kiểm tra văn bản
gồm:
* Phương thức tự kiểm tra
Tự kiểm tra văn bản là hoạt động kiểm tra của cơ quan, người có thẩm
quyền ban hành văn bản đối với chính văn bản do mình ban hành ra. Theo quy
định, tại Điều 10, Nghị định 40/2010/NĐ-CP thì HĐND, UBND các cấp phải tự
kiểm tra văn bản do mình ban hành. Đầu mối giúp HĐND, UBND các cấp thực
hiện việc tự kiểm tra văn bản là: Trưởng Ban pháp chế của HĐND, Giám đốc Sở
Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp, cán bộ tư pháp-hộ tịch cấp xã.
Mục đích của hoạt động tự kiểm tra văn bản là nhằm đề cao trách nhiệm
của cơ quan ban hành văn bản, đồng thời tạo cơ hội để cơ quan này phát hiện,
xử lý kịp thời trong trường hợp văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy nhiên,
mặt hạn chế của phương thức này là kiểm tra văn bản do chính cơ quan mình
ban hành nên một số địa phương khi kiểm tra cịn có biểu hiện cục bộ, bao che


18
gây hậu quả vi phạm đến tính thống nhất và hiệu lực của văn bản.
Tự kiểm tra văn bản còn đóng vai trị quan trọng đối với việc lập lại kỷ
cương trong công tác ban hành văn bản ở ngay trong cơ quan ban hành văn bản,
góp phần nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản của HĐND,
UBND các cấp, đóng vai trị quan trọng cho việc tạo lập một hệ thống pháp luật
đồng bộ, thống nhất, minh bạch và công khai làm cơ sở cho việc quản lý nhà
nước bằng pháp luật và theo pháp luật.

* Phương thức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền
Là việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra theo nhiệm
vụ được phân công. Kiểm tra theo thẩm quyền bao gồm:
- Kiểm tra văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản
gửi đến;
- Kiểm tra khi nhận được yêu cầu, kiến nghị đối với văn bản có chứa
QPPL nhưng khơng được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản có
chứa QPPL nhưng do cơ quan nhà nước khơng có thẩm quyền ban hành.
- Tổ chức đoàn kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn hoặc theo ngành, lĩnh vực.
Thông qua sự phân công rõ ràng nhiệm vụ kiểm tra theo từng lĩnh vực
chuyên môn, từng cấp đã xác định rõ trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của
từng cơ quan trong công tác kiểm tra để tránh chồng chéo. Ví dụ: Chủ tịch
UBND cấp tỉnh kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành; Chủ
tịch UBND cấp huyện kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp xã ban hành.
Trên thực tế, việc tranh chấp thẩm quyền rất có thể xảy ra
* Phương thức kiểm tra khi nhận được yêu cầu (kiểm tra đột xuất)
Khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về
văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải tiến
hành hoạt động kiểm tra để kịp thời sửa đổi, thay thế hoặc hủy bỏ.
1.1.2.3. Nội dung kiểm tra văn bản
Nội dung kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp


19
pháp của văn bản. Một văn bản được coi là hợp pháp phải bảo đảm 5 điều kiện sau:
Thứ nhất, văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý
Văn bản được ban hành phải dựa trên các căn cứ pháp lý và căn cứ pháp
lý đó phải đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành; cơ quan, thủ
trưởng đơn vị trình dự thảo văn bản phải có thẩm quyền trình theo quy định của
pháp luật và những đề nghị ban hành văn bản là hợp pháp.

Thứ hai, văn bản được ban hành đúng thẩm quyền
Thẩm quyền ở đây gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung.
- Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được
ban hành văn bản QPPL theo đúng hình thức (tên gọi) đã được Luật ban hành
văn bản QPPL quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó. Theo quy định
của Luật ban hành văn bản QPPL và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND,
UBND thì HĐND các cấp ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Nghị quyết;
UBND các cấp ban hành quyết định, chỉ thị.
- Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được
ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp
luật cho phép hoặc đã được phân công phân cấp. Thẩm quyền này được xác định
trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng
cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực.
Phạm vi ban hành và nội dung văn bản QPPL của HĐND, UBND đã được
quy định cụ thể trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004.
Thứ ba, nội dung của văn bản phải phù hợp với quy định của pháp luật
Văn bản QPPL của HĐND, UBND phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn
bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, văn bản QPPL của UBND còn phải phù
hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp. Việc quy định như vậy nhằm bảo đảm
tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật.
Ví dụ: Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật,


20
nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc
hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Nghị định của Chính phủ, Quyết định
của Thủ tướng Chính phủ và thơng tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
Bộ (gọi chung là văn bản của các cơ quan nhà nước trung ương) và nghị quyết
của HĐND cùng cấp. Quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện phải phù hợp

với văn bản của các cơ quan nhà nước trung ương, văn bản của HĐND, UBND
cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp.
Khi đối chiếu, đánh giá tính phù hợp về nội dung văn bản được kiểm tra
với các văn bản nói trên phải xem xét cụ thể như: sự phù hợp với nội dung, mục
đích của pháp luật; sự phù hợp với những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt
động của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam và những nguyên tắc cơ bản của
pháp luật Việt Nam; sự phù hợp với các Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết
hoặc gia nhập.
Cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm
tra là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn và đang có hiệu lực tại thời
điểm kiểm tra. Người kiểm tra văn bản khơng được đánh giá theo cảm tính chủ
quan để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra.
Thứ tư, văn bản được ban hành theo đúng thể thức và kỹ thuật trình bày
Theo các quy định của pháp luật hiện hành thì thể thức và kỹ thuật trình
bày văn bản QPPL của HĐND, UBND thuộc phạm vi kiểm tra bao gồm các yếu
tố như: tiêu đề (tiêu ngữ, quốc hiệu); tên cơ quan, tổ chức ban hành; số và ký
hiệu của văn bản (ghi năm ở giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban
hành; tên loại văn bản và trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; viết
đúng chính tả, ngữ pháp tiếng việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chức vụ,
họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; đóng dấu của cơ quan, tổ chức. Hiện
nay các yếu tố trên đã được quy định rất cụ thể tại Thông tư liên tịch số
55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phịng Chính


21
phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.
Thứ năm, văn bản phải tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục xây dựng,
ban hành và đăng công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản
Tùy theo tính chất và phạm vi ban hành văn bản của mỗi cấp có quy định
cụ thể thủ tục ban hành, công bố văn bản. Theo quy định hiện hành, văn bản

QPPL cấp tỉnh phải được đăng công báo cấp tỉnh; Văn bản QPPL cấp huyện, xã
phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương.
1.1.3. Quan niệm về xử lý văn bản quy phạm pháp luật
1.1.3.1. Khái niệm
Xử lý văn bản QPPL (dưới đây gọi là xử lý văn bản) là hoạt động của các
cơ quan, người có thẩm quyền trong việc hủy bỏ, bãi bỏ hay sửa đổi các văn bản
trái pháp luật nhằm bảo đảm pháp chế. Xử lý văn bản thực chất là kết quả của
hoạt động kiểm tra văn bản. Đối với văn bản QPPL qua kiểm tra đã hợp pháp thì
khơng có giai đoạn xử lý này.
Nếu như qua hoạt động kiểm tra, các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền đã
xem xét, đánh giá và kết luận được về tính khơng hợp pháp của văn bản, nhưng
chỉ dừng lại ở đó thì khơng đạt được mục đích của hoạt động này, mà trên cơ sở
kết luận của kiểm tra văn bản, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý thi hành
các biện pháp xử lý như: đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn
bản, đồng thời kiến nghị về trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã
ban hành văn bản trái pháp luật.
Như vậy, xử lý văn bản là việc các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem
xét, quyết định các hình thức xử lý đối với văn bản QPPL trái pháp luật theo
trình tự, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định. Theo đó cơ quan có quyền
kiểm tra văn bản sẽ có quyền xử lý văn bản trong những trường hợp nhất định
với những hình thức nhất định.
1.1.3.2. Các nguyên tắc xử lý văn bản trái pháp luật
Q trình xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật, cần được tiến hành


22
theo những nguyên tắc sau:
- Việc xử lý văn bản trái pháp luật phải do các cơ quan, người có thẩm
quyền tiến hành một cách khách quan, toàn diện, kịp thời và triệt để theo đúng
quy định của pháp luật.

Văn bản có dấu hiệu trái pháp luật phải được cơ quan, người có thẩm
quyền kiểm tra văn bản thơng báo ngay cho cơ quan, người có thẩm quyền ban
hành văn bản để tự kiểm tra và xử lý.
Áp dụng triệt để nguyên tắc này sẽ hạn chế một cách tích cực những
khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái pháp luật gây ra.
- Các văn bản trái pháp luật phải bị đình chỉ thi hành và phải được sửa
đổi, bãi bỏ hoặc hủy bỏ kịp thời.
Bởi vì trong thời hạn xem xét để xử lý, nếu người có thẩm quyền kiểm tra
không đưa ra hướng xử lý văn bản trái pháp luật kịp thời sẽ gây thiệt hại về vật
chất và tinh thần cho đối tượng bị áp dụng thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản
trái pháp luật đó.

- Văn bản QPPL do HĐND, UBND ban hành chỉ được sửa đổi, bổ sung,
thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ bằng văn bản của chính HĐND, UBND đã ban hành
văn bản đó, hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ bằng văn bản của cơ
quan, cá nhân có thẩm quyền (Điều 11, Luật ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND).
Ví dụ: Nghị quyết của HĐND cấp huyện ban hành có nội dung trái luật.
Trong q trình Sở Tư pháp tỉnh kiểm tra, phát hiện đã ra thông báo yêu cầu
HĐND cấp huyện tự kiểm tra, xử lý thì chính HĐND cấp huyện đó phải tự kiểm
tra, xử lý trong thời hạn luật định. Nếu HĐND cấp huyện không xử lý trong thời
hạn hoặc Giám đốc Sở Tư pháp khơng nhất trí với kết quả xử lý thì đề xuất Chủ
tịch UBND tỉnh xử lý bằng biện pháp đình chỉ việc thi hành và đề nghị HĐND
cấp mình bãi bỏ.
- Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản phải chịu trách nhiệm
trước pháp luật về kết luận và kiến nghị xử lý của mình. Nếu quyết định xử lý


23
trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra.

- Nghiêm cấm cơ quan, tổ chức và cá nhân can thiệp vào quá trình xử lý
văn bản trái pháp luật.
Nguyên tắc này nhằm ngăn ngừa các cơ quan, tổ chức và cá nhân vì những
mục đích khác nhau can thiệp dẫn đến việc xử lý khơng chính xác và triệt để.
1.1.3.3. Các hình thức xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì có hai hình thức xử lý, đó là xử
lý đối với văn bản trái pháp luật và xử lý đối với người đã ban hành văn bản trái
pháp luật đó.
Thứ nhất, xử lý đối với văn bản trái pháp luật có các hình thức là: Đình
chỉ việc thi hành, sửa đổi, bãi bỏ, hủy bỏ. Khi áp dụng biện pháp xử lý, người
kiểm tra văn bản cần phải phân biệt rõ về mặt khái niệm, hậu quả pháp lý của
từng hình thức xử lý trên để áp dụng đúng trong thực tiễn. Cụ thể:
- Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trường hợp
nội dung sai trái đó nếu chưa được sửa đổi, bãi bỏ, huỷ bỏ kịp thời và nếu tiếp
tục thực hiện thì có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích
của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
- Sửa đổi trong trường hợp văn bản được ban hành đúng thẩm quyền
nhưng có một phần nội dung không phù hợp với nội dung văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên mới được ban hành hoặc khơng cịn phù hợp với tình hình
kinh tế - xã hội và cần phải có quy định khác thay thế nội dung đó.
- Bãi bỏ một phần hoặc tồn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp
nội dung đó trái với nội dung của văn bản mới được ban hành là cơ sở pháp lý
của văn bản được kiểm tra mà không thuộc trường hợp cần đề xuất sửa đổi.
- Hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp
toàn bộ hoặc một phần văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền về hình thức,
thẩm quyền về nội dung hoặc khơng phù hợp với quy định của pháp luật ngay từ
thời điểm ban hành văn bản đó.


24

Việc đề xuất hình thức hủy bỏ cũng được áp dụng đối với các văn bản
được quy định tại Điều 26 của Nghị định 40/2010/NĐ-CP.
Thứ hai, xử lý đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật.
Căn cứ vào nội dung trái pháp luật và mức độ thiệt hại trên thực tế do văn
bản trái pháp luật gây ra, người kiểm tra văn bản kiến nghị cơ quan, người đã
ban hành văn bản trái pháp luật phải kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục
hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra. Trong
trường hợp hủy bỏ văn bản sai trái, người kiểm tra văn bản kiến nghị cơ quan,
người đã ban hành văn bản khôi phục lại tình trạng ban đầu trước khi có văn bản
đó. Đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý theo quy định của
pháp luật đối với cơ quan, người đã ban hành và cả người đã tham mưu, đề xuất
nội dung trái pháp luật trong trường hợp người đó có lỗi.
1.2. QUAN NIỆM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN

1.2.1. Khái niệm thực hiện pháp luật về kiểm tra văn bản
Pháp luật - với các giá trị vốn có của nó đã trở thành cơng cụ chủ yếu để
nhà nước quản lý đối với xã hội. Tuy nhiên, pháp luật chỉ có thể phát huy được
vai trị và những giá trị của mình trong việc duy trì trật tự và tạo điều kiện cho
xã hội phát triển khi nó được tơn trọng và thực hiện trong cuộc sống. Vì vậy,
THPL là hoạt động khơng thể thiếu để đưa pháp luật đi vào cuộc sống.
Hoạt động xây dựng văn bản QPPL nhằm mục đích điều chỉnh các quan
hệ xã hội đáp ứng lợi ích của nhân dân và tiến bộ xã hội. Mục đích đó chỉ có thể
đạt được khi pháp luật được các chủ thể nghiêm chỉnh thực hiện trong đời sống
xã hội. Pháp luật với tầm quan trọng của nó khơng chỉ dừng lại bằng các đạo
luật, vì đó chỉ là pháp luật ở trạng thái "tĩnh", vấn đề quan trọng là "pháp luật
phải trở thành chế độ pháp chế, được thực hiện thông qua hoạt động của các cơ
quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân; trở thành phương thức quản lý xã
hội, cho tổ chức đời sống xã hội".

25
THPL là một hiện tượng xã hội mang tính pháp lý. Quá trình hoạt động
THPL được diễn ra đồng thời và tiếp nối với q trình xây dựng và hồn thiện pháp
luật của Nhà nước. THPL là trách nhiệm, nghĩa vụ của mọi tổ chức (kể cả các cơ
quan nhà nước) và mọi công dân Việt Nam và các tổ chức, cá nhân nước ngoài làm
việc, sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và
có trách nhiệm THPL đúng với nguyên tắc do Hiến pháp quy định (Điều 12 Hiến
pháp năm 1992): Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường
pháp chế XHCN. Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ
trang nhân dân và mọi công dân phải chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh
phòng, ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật.
Mọi hành động xâm phạm lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp
pháp của tập thể và cơng dân đều bị xử lý theo pháp luật.
Hiện nay, có nhiều cách định nghĩa mô tả về THPL. Theo tài liệu học tập
và nghiên cứu môn Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật của Viện Nhà nước
và Pháp luật Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh thì THPL
được hiểu là “Q trình hoạt động có mục đích làm cho những qui định của
pháp luật trở thành hiện thực trong cuộc sống, tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động
thực tế của các chủ thể pháp luật”.
Theo giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật của Khoa Luật,
Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội: “THPL là hiện tượng, q trình có mục đích
làm cho những quy định của pháp luật trở thành hoạt động thực tế của các chủ
thể pháp luật ”.
Theo giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật của trường Đại học Luật
Hà Nội: “THPL là một quá trình hoạt động có mục đích làm cho những quy
định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi thực tế hợp pháp
của các chủ thể pháp luật ”.