Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN HÀN LÂM
TRƢỜNG
ĐẠI
TP.HCM
KHOA HỌC
XÃHỌC
HỘILUẬT
VIỆT NAM
--o0o-HỌC VIỆN KHOA
HỌC XÃ HỘI

LÊ THỊ UYÊN
Họ và tên NCS

TIỂU LUẬN TỔNG QUAN VỀ
ĐỀ NGHIÊN
CỨU CỦA
LUẬN ÁN
KIỂM TRAVẤN
VĂN
BẢN QUY
PHẠM
PHÁP LUẬT
DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Đề tài luận án:

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:

HÀ NỘI - 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN
HÀN
TRƢỜNG
ĐẠI
HỌCLÂM
LUẬT TP.HCM
KHOA HỌC XÃ--o0o-HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THỊ UYÊN
Họ và tên NCS

KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
TIỂU LUẬN TỔNG QUAN VỀ
DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH
VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Luật Hành chính
Mã Đề
số:tài
62.38.01.02
luận án:
Luật học

Ngành:
Chuyên ngành:

Mã số:

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:
TS. ĐẶNG
VŨ HUÂN
Ngƣời hƣớng dẫn khoa
học:
TS. LÊ HỒNG SƠN

TP.HCM, năm 20
HÀ NỘI - 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các thông tin, số liệu nêu trong Luận án là trung thực. Các
luận điểm kế thừa được trích dẫn rõ ràng. Kết quả nghiên
cứu của Luận án chưa từng được công bố trong công trình
nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Lê Thị Uyên


MỤC LỤC

TT

Nội dung

Trang

MỞ ĐẦU

1

1.

Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

1

2.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

4

3.

Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

5

4.

Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu

6

5.

Những đóng góp mới về khoa học của Luận án

7

6.

Ý nghĩa lí luận và thực tiễn của Luận án

8

7.

Bố cục của Luận án

8

Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ
CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

9

1.1.

Tổng quan tình hình nghiên cứu

9

1.2.

Cơ sở lý thuyết nghiên cứu

23

KẾT LUẬN CHƢƠNG 1

25

Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM TRA VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ
BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

26

2.1.

Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL và văn bản
QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

26

2.2.

Khái niệm, đặc điểm, bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL
và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

35

2.3.

Nguyên tắc, đối tƣợng, chủ thể, nội dung kiểm tra văn bản QPPL
do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

49

2.4

Phƣơng thức, trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành

60

2.5

Chủ thể có thẩm quyền xử lý và các hình thức xử lý văn bản QPPL
do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật

69

2.6

Xử lý trách nhiệm đối với ngƣời, cơ quan ban hành văn bản QPPL
trái pháp luật và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp
luật gay ra

74

2.7

Các yếu tố tác động đến kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành

77


Nghiên cứu cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản
QPPL của một số quốc gia trên thế giới và liên hệ với cơ chế kiểm
tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam
hiện nay

82

KẾT LUẬN CHƢƠNG 2

87

Chƣơng 3: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN
HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

88

3.1.

Những kết quả đã đạt đƣợc trong kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành

88

3.2.

Những hạn chế, yếu kém trong kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành

99

3.3.

Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém trong kiểm tra văn bản
QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

109

KẾT LUẬN CHƢƠNG 3

123

Chƣơng 4: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP PHÁP NÂNG
CAO CHẤT LƢỢNG CÔNG TÁC KIỂM TRA VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ
BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

124

4.1.

Phƣơng hƣớng nâng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản QPPL do bộ,
cơ quan ngang bộ ban hành

124

4.2.

Giải pháp nâng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành

129

KẾT LUẬN CHƢƠNG 4

148

KẾT LUẬN

149

2.8

CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG
BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Ủy ban nhân dân:

UBND

Hội đồng nhân dân:

HĐND

Quy phạm pháp luật:

QPPL

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996:

Luật năm 1996

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004:

Luật năm 2004

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008:

Luật năm 2008

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015:

Luật năm 2015

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ

Nghị quyết 48-NQ/TW

Chính trị về Chiến lƣợc xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định
hƣớng đến năm 2020 (giai đoạn 2007-2012):
Nghị quyết số 900/UBTVQH11 ngày 21/3/2007 của
Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về Kế hoạch thực hiện
Nghị quyết số 48-NQ/TW:

Nghị quyết 900/UBTVQH11

Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính
trị về Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020:

Nghị quyết 49-NQ/TW

Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 11
năm 2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL:

Nghị định 135/2003/NĐ-CP

Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm
2010 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL:

Nghị định 40/2010/NĐ-CP

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm
2016 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015:

Nghị định 34/2016/NĐ-CP

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý đất nƣớc trong tình hình
mới, các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đã ban hành một số lƣợng rất lớn văn bản
quy phạm pháp luật (QPPL), góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo ra
cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới đất nƣớc. Tuy nhiên, bên cạnh những
kết quả tích cực đã đạt đƣợc, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật hiện
nay vẫn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế nhƣ: cồng kềnh, khó tiếp cận; nhiều
mâu thuẫn, chồng chéo; nhiều văn bản, nhiều quy phạm pháp luật trái pháp luật, lạc
hậu hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống nhƣng chƣa đƣợc đình chỉ, bãi bỏ,
sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế kịp thời… Do đó, chƣa đáp ứng đƣợc các yêu cầu về
xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Theo đó, hệ thống pháp luật phải hoàn thiện theo hƣớng công khai, minh bạch, đồng
bộ, dân chủ, quyền con ngƣời, quyền công dân đƣợc bảo đảm; thể chế hóa đầy đủ quy
định của Hiến pháp về sự phân công, phối hợp và “kiểm soát” lẫn nhau trong thực hiện
quyền lực nhà nƣớc. Đồng thời, phục vụ đắc lực cho công cuộc đổi mới toàn diện đời
sống kinh tế - xã hội của Đất nƣớc và tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế.
Bên cạnh việc nâng cao chất lƣợng và kỹ thuật lập pháp, chúng ta đã có nhiều
nỗ lực và thực hiện nhiều hoạt động khác nhau nhằm loại trừ tối đa tình trạng này. Một
trong những hoạt động quan trọng đó chính là kiểm tra văn bản QPPL. Kiểm tra văn
bản QPPL đã đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và
tiếp tục đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015 (trƣớc
đây đƣợc quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ 2001), Luật Tổ chức chính quyền địa
phƣơng 2015 (trƣớc đây đƣợc quy định tại Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HDND)
và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2003), Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015
(trƣớc đây đƣợc quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, Luật Ban hành
văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm
2004). Để triển khai công tác kiểm tra văn bản QPPL trên thực tế, Chính phủ đã ban
hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản

QPPL (sau đó đƣợc thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010) và
1


hiện nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết
và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Luật năm 2015).
Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đƣợc triển khai đồng bộ trên phạm vi toàn
quốc với đối tƣợng là văn bản QPPL do cấp bộ đến văn bản QPPL do các cấp chính
quyền địa phƣơng ban hành. Trong đó, với vị thế là loại văn bản QPPL đƣợc xếp bậc
thứ nhất trong hệ thống các văn bản QPPL là đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn
bản QPPL, là văn bản đƣợc thực hiện, áp dụng trong phạm vi toàn quốc, văn bản
QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vị trí hết sức quan trọng. Do đó, kiểm tra,
kiểm soát việc ban hành văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vai trò, ý
nghĩa quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, kiểm tra
văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành thời gian qua bộc lộ nhiều bất cập,
hạn chế, cụ thể là:
Về mặt nhận thức, lý luận, một số cán bộ, công chức hoặc ngƣời có thẩm quyền
kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành chƣa nhận thức đƣợc đầy đủ
ý nghĩa, vai trò, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành; chƣa quan tâm chỉ đạo việc kiểm tra, tự kiểm tra, xử lý văn bản thuộc thẩm
quyền theo đúng quy định của pháp luật; chƣa quan tâm ban hành văn bản cụ thể hóa
hoạt động kiểm tra văn bản tại bộ, ngành mình; chƣa tạo điều kiện về nhân sự, biên
chế, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành; việc phối hợp trong kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật, nhất là
từ phía cơ quan đã ban hành văn bản còn nhiều hạn chế; vẫn còn thực tế nể nang, né
tránh, ngại va chạm, “dĩ hòa vi quý” trong kiểm tra, xử lý văn bản…
Bên cạnh đó, về mặt nhận thức, cần đánh giá lại vị trí, vai trò của kiểm tra văn
bản nói chung và kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng. Theo
đó, ngoài việc có góc nhìn và nhận thức nhƣ lâu nay cho rằng, kiểm tra văn bản QPPL
là một cơ chế kiểm soát nội bộ giữa các cơ quan hành chính nhà nƣớc và là phƣơng

thức nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, cần đổi mới cách nhìn theo
hƣớng, coi kiểm tra văn bản QPPL là một phƣơng thức kiểm tra, giám sát, kiểm soát
quyền lực nhà nƣớc. Từ cách nhìn này, sẽ có những nghiên cứu về mặt lý luận, thực
tiễn, những giải pháp thích hợp cho việc tăng cƣờng chất lƣợng, hoặc đổi mới phƣơng
thức kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.
2


Hiện nay, các nghiên cứu một cách đầy đủ, chuyên sâu về kiểm tra văn bản
QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ không nhiều, nếu có, thì các nghiên cứu này chủ yếu
đƣợc “lồng ghép” trong các nghiên cứu chung về kiểm tra văn bản QPPL, thiếu tính đồng
bộ. Bên cạnh đó, nhiều vấn đề lý luận xung quanh vấn đề này còn chƣa đƣợc làm sáng tỏ,
nhƣ về khái niệm, vị trí của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; thẩm
quyền kiểm tra, xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành… do đó, thiếu những
nghiên cứu lý luận sắc bén làm cơ sở cho việc đề xuất hoàn thiện pháp luật, nâng cao chất
lƣợng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.
Về mặt pháp luật thực định, qua quá trình triển khai thực hiện các quy định hiện
hành về kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành nói riêng cho thấy, quy định pháp luật về vấn đề này còn chƣa đầy
đủ, toàn diện. Điều này có thể cũng xuất phát từ góc nhìn hoặc quan điểm chƣa coi kiểm
tra văn bản QPPL là một phƣơng thức kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Do đó, trên cơ sở
đổi mới nhận thức, quan điểm về kiểm tra văn bản QPPL, cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn
thiện pháp luật về vấn đề này tạo tiền đề để triển khai thực hiện tốt hoạt động kiểm tra
văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Trong đó, cần đầu tƣ nghiên cứu
công phu và sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành đối với một số nội dung nhƣ: thẩm
quyền của Tòa án nhân dân tối cao trong xem xét, phán quyết tính pháp lý của văn bản
do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; thẩm quyền và hình thức xử lý văn bản do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành trái pháp luật; quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý đối với chủ
thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật; trách nhiệm bồi thƣờng thiệt
hại do ban hành và thi hành văn bản QPPL trái pháp luật gây ra; việc khắc phục hậu quả

do thực hiện văn bản trái pháp luật gặp nhiều khó khăn, vƣớng mắc; cơ quan, ngƣời đã
ban hành văn bản trái pháp luật không bị xử lý trách nhiệm…
Về thực tiễn triển khai hoạt động này cho thấy, việc kiểm tra văn bản do các bộ,
cơ quan ngang bộ ban hành còn nhiều hạn chế, bất cập, chẳng hạn nhƣ: Văn bản có nội
dung trái pháp luật chƣa đƣợc phát hiện kịp thời (phát hiện chậm hoặc không phát hiện
nội dung trái pháp luật của văn bản); văn bản có nội dung trái pháp luật chƣa đƣợc xử lý
kịp thời, triệt để hoặc xử lý không đúng quy định; việc khắc phục hậu quả do thực hiện
văn bản trái pháp luật gặp nhiều khó khăn, vƣớng mắc; cơ quan, ngƣời đã ban hành văn
bản trái pháp luật không bị xử lý trách nhiệm…
3


Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến tình trạng này, trong đó, về mặt chủ
quan, việc chấp hành trật tự, kỷ cƣơng trong công tác soạn thảo, ban hành văn bản tại
một số bộ, cơ quan ngang bộ chƣa nghiêm; đội ngũ cán bộ kiểm tra văn bản còn thiếu về
số lƣợng, trình độ, năng lực chƣa đồng đều; việc phối hợp trong kiểm tra, xử lý văn bản
trái pháp luật, nhất là từ phía cơ quan đã ban hành văn bản còn nhiều hạn chế; nhận thức
về kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn chƣa đầy đủ và đúng mức;
các nghiên cứu lí luận về vấn đề này còn mỏng… Về mặt khách quan, văn bản do các
bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong thời gian qua có số lƣợng lớn, xu hƣớng ngày
càng tăng. Bên cạnh đó, nhiều vấn đề mới nảy sinh xuất phát từ tình hình kinh tế - xã
hội trong nƣớc và quốc tế, làm cho việc xây dựng, ban hành văn bản của các bộ, cơ
quan ngang bộ quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực gặp
nhiều khó khăn, vƣớng mắc (nhất là về tài chính, ngân hàng, đất đai, tài nguyên, môi
trƣờng...); quy định pháp luật về soạn thảo, ban hành văn bản còn khiếm khuyết, nhất
là việc xác định bản chất, giá trị pháp lý (hiệu lực) của văn bản khi có sự thay đổi (hết
hiệu lực) của văn bản cấp trên; quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
chƣa thực sự đầy đủ và hoàn thiện; kiểm tra văn bản là công việc phức tạp, đòi hỏi
kiến thức chuyên môn sâu, kinh nghiệm, bản lĩnh nghề nghiệp, trong khi đó điều kiện
bảo đảm, nhất là chính sách thu hút, đãi ngộ cán bộ, công chức làm công tác này còn

nhiều hạn chế, chƣa tƣơng xứng yêu cầu nhiệm vụ...
Từ thực trạng này, đặt ra yêu cầu cấp thiết phải có những nghiên cứu sâu sắc về
lí luận cũng nhƣ thực tiễn để phân tích, làm rõ nguyên nhân, đƣa ra đƣợc các giải pháp
thích hợp và đồng bộ cho việc nâng cao chất lƣợng, hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do
các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, góp phần kiểm soát việc tuân thủ pháp luật trong
ban hành văn bản QPPL, nâng cao chất lƣợng ban hành văn bản QPPL, làm cho hệ
thống pháp luật đƣợc thống nhất, đồng bộ, minh bạch và khả thi. Đó cũng là lý do mà
nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ
quan ngang Bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay” để làm Luận án Tiến sĩ luật học.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của Luận án này là thông qua nghiên cứu các vấn đề lý luận về kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn kiểm tra, văn
bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, xây dựng các luận cứ khoa học và thực
4


tiễn làm cơ sở cho việc đề xuất bộ giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm
tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt đƣợc mục đích nêu trên, Luận án đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:
- Thực hiện tổng quan các vấn đề nghiên cứu có liên quan đến đề tài Luận án nhằm
chỉ ra các vấn đề mà Luận án cần tiếp tục triển khai trong các nội dung nghiên cứu;
- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ,
cơ quan ngang bộ ban hành, nhƣ khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, thẩm quyền, tiêu chí,
thủ tục, vai trò và các yếu tố tác động đến kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang
bộ ban hành...
- Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực thi pháp luật, các điều kiện
bảo đảm cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của các bộ, cơ quan ngang bộ; chỉ ra
những mặt tích cực, những vấn đề còn hạn chế, bất cập và nguyên nhân;

- Đƣa ra các định hƣớng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật
cũng nhƣ nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành, góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, công khai,
minh bạch của hệ thống văn bản QPPL.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu của Luận án là hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do
bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, gồm: các vấn đề lí luận và thực tiễn trong kiểm tra văn bản
QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; các yếu tố ảnh hƣởng, điều kiện bảo đảm và kinh
nghiệm về xem xét, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của một số nƣớc trên thế giới.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của Luận án là hoạt động kiểm tra , xử lý văn bản QPPL do
bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong phạm vi không gian ở Việt Nam, giai đoạn từ
năm 2003 (thời điểm Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày
14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL) đến hết năm 2015.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận án đƣợc tiếp cận trên cơ sở phƣơng pháp luận của Học thuyết Mác - Lênin
và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về Nhà nƣớc và pháp luật; các quan điểm của Đảng và Nhà
5


nƣớc về đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nƣớc theo yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc
pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; các quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay. Phƣơng pháp duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử đƣợc áp dụng xuyên suốt quá trình nghiên cứu.
Ngoài ra, Luận án còn sử dụng chủ yếu các phƣơng pháp nghiên cứu mang tính
truyền thống nhƣ sau:
(i) Phương pháp phân tích và tổng hợp:
Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trong tất cả các chƣơng của Luận án. Qua đó,
nhằm lý giải, đánh giá thực trạng, khái quát hóa, rút ra những vấn đề thuộc về bản chất,

các quan điểm liên quan đến vấn đề nghiên cứu, từ đó, đề xuất giải pháp nâng cao chất
lƣợng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.
(ii) Phương pháp nghiên cứu dữ liệu thứ cấp:
Thông qua tổng hợp và phân tích tƣ liệu, tài liệu, số liệu sẵn có để đƣa ra và
phân tích, đánh giá thực trạng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành. Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng chủ yếu để phục vụ việc tổng hợp, phân tích,
đánh giá các nội dung đƣợc đƣa ra tại Chƣơng 3 (Thực trạng kiểm tra văn bản QPPL
do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay) của Luận án.
(iii) Phương pháp so sánh:
Đƣợc sử dụng nhằm so sánh hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành qua các giai đoạn khác nhau và đƣa ra các đánh giá, nhận định về tình
hình thực hiện hoạt động này qua từng giai đoạn; Ngƣời viết cũng sử dụng phƣơng pháp
này nhằm so sánh, phân biệt hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành với một số hoạt động khác nhƣ hoạt động thẩm định, thẩm tra, hoạt động rà soát văn
bản QPPL ở Chƣơng 2 của Luận án. Phƣơng pháp này còn đƣợc sử dụng ở nhiều nội
dung khác và nằm rải rác trong các Chƣơng khác nhau của Luận án.
(iv) Phương pháp lịch sử cụ thể
Nhằm sơ lƣợc quá trình hình thành và phát triển cơ chế kiểm tra văn bản QPPL
ở Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử khác nhau.
Để đảm bảo đúng mục đích và định hƣớng nghiên cứu, Luận án áp dụng các
phƣơng pháp tiếp cận nhƣ sau:

6


- Tiếp cận hệ thống: Phân tích và đánh giá các vấn đề về kiểm tra văn bản
QPPL đƣợc đặt trong một phức hợp những yếu tố có liên quan, tác động qua lại với
nhau tạo thành một chỉnh thể thống nhất.
- Tiếp cận liên ngành: Có sự phối hợp của nhiều ngành khoa học xã hội nhân
văn nhƣ khoa học lịch sử, xã hội học, chính trị học, luật học so sánh…

- Tiếp cận lịch sử: Quan điểm lịch sử cụ thể đƣợc quán triệt trong quá trình
nghiên cứu, đặc biệt việc xem xét mối quan hệ này qua từng giai đoạn lịch sử khác
nhau. Đồng thời khi phân tích, đánh giá từng mặt của mối quan hệ này đƣợc quán triệt
trong những bối cảnh lịch sử và những điều kiện cụ thể nhìn nhận dƣới góc độ logic
phát triển.
5. Những đóng góp mới về khoa học của Luận án
- Luận án xây dựng, phân tích và làm sáng tỏ khái niệm và đặc điểm của văn
bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành; bản chất, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành; đƣa ra hệ thống các yếu tố tác động và điều kiện bảo đảm
kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Đồng thời, đƣa ra, phân tích và đề
xuất cách nhìn mới, quan điểm mới về kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành ở Việt Nam hiện nay. Theo đó, bên cạnh việc coi hoạt động này là cơ chế tự
kiểm tra, kiểm soát nội bộ của các cơ quan hành chính nhà nƣớc, cần coi kiểm tra văn
bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói
riêng là một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Từ quan điểm này, Luận án đã
cố gắng gắn việc phân tích, luận giải các vấn đề của Luận án đƣa ra với lí luận chung
về nhà nƣớc pháp quyền và vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nƣớc trong nhà nƣớc pháp
quyền xã hội chủ nghĩa;
- Khái quát thực trạng về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành ở Việt Nam hiện nay, từ quy định của pháp luật, thực tiễn tổ chức thực hiện, các
điều kiện bảo đảm… các ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân.
- Trên cơ sở phân tích, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về kiểm
tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, Luận án đã đƣa ra các giải pháp
đồng bộ, toàn diện nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản
QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong thời gian tới. Trong đó, đã làm sâu sắc
hơn sự cần thiết phải đổi mới kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành,
7

đồng thời làm rõ về mặt lý luận cũng nhƣ nhu cầu thực tiễn của một số vấn đề, nhƣ
thời hạn kiểm tra văn bản; trách nhiệm bồi thƣờng do áp dụng văn bản trái pháp luật;
thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của
văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành…
6. Ý nghĩa lí luận và thực tiễn của Luận án
- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ góp phần vào việc nghiên cứu, hoàn thiện
thể chế về kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam
trong giai đoạn hiện nay;
- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ là công trình khoa học có giá trị tham khảo
cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập về kiểm tra văn bản QPPL nói chung cũng
nhƣ kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng.
7. Cơ cấu của Luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận chung và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án
đƣợc kết cấu 04 Chƣơng (có kết luận cho từng chƣơng) bao gồm:
Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến đề tài
nghiên cứu
Chƣơng 2: Cơ sở lý luận của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay
Chƣơng 3: Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay
Chƣơng 4: Phƣơng hƣớng và giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

8


Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU
1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc
(i) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Xây dựng hệ thống pháp luật thống
nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam” do Viện
Nhà nƣớc và Pháp luật chủ trì và PGS.TS Nguyễn Nhƣ Phát làm chủ nhiệm, thực hiện
năm 2011, đã nghiên cứu nhằm xây dựng một hệ thống các tiêu chí đánh giá về tính
thống nhất, sự đồng bộ, minh bạch và hiệu quả của hệ thống pháp luật hiện hành để từ
đó đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nƣớc
pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010 -2020. Theo đó, Đề tài đã phân tích, làm rõ
những vấn đề quan trọng nhƣ giá trị và những thuộc tính cơ bản của hệ thống pháp luật
trong Nhà nƣớc pháp quyền, thực trạng hệ thống pháp luật trong Nhà nƣớc pháp quyền
Việt Nam hiện nay, yêu cầu về tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật trong
Nhà nƣớc pháp quyền và định hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật trong Nhà nƣớc
pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010-2020, tại nội dung này, Đề tài đã đƣa ra các giải
pháp chung đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả của hệ thống
pháp luật trong Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010 - 2020 và các giải
pháp cụ thể đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả của hệ thống
pháp luật trong Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010 - 2020, đề xuất trong
một số lĩnh vực pháp luật cấp bách. Mặc dù Đề tài này không đƣa nội dung kiểm tra
văn bản QPPL vào hệ thống các giải pháp để hoàn thiện hệ thống pháp luật, song, để
thực hiện pháp điển quy phạm pháp luật (nhƣ giải pháp Đề tài đã nêu) thì cùng với rà
soát văn bản QPPL, kiểm tra văn bản QPPL cũng là một hoạt động hết sức quan trọng
để phục vụ cho công tác pháp điển QPPL. Đề tài đã cung cấp cho tác giả những thông
tin cũng nhƣ những luận giải quan trọng về lý luận cũng nhƣ thực tiễn của quá trình
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay, là tài liệu tham
khảo quan trọng trong quá trình thực hiện đề tài luận án của mình.

9


(ii) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ “Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống

pháp luật Việt Nam” do GS.TS. Phan Trung Lý làm chủ nhiệm năm 2011 đã tiếp cận về
tính thống nhất cũng nhƣ các điều kiện bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật
Việt Nam từ yêu cầu và thực trạng bảo đảm tính thống nhất; các giải pháp nâng cao hiệu
quả của việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và so sánh với việc bảo
đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật một số nƣớc. Cuốn sách phân tích khái niệm
hệ thống pháp luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và phân biệt với tính hợp
hiến, hợp pháp. Tác giả cuốn sách cho rằng, tính thống nhất đặt ra đối với hệ thống pháp
luật còn tính hợp hiến hợp pháp chỉ đặt ra đối với các văn bản QPPL, các quy phạm
pháp luật cụ thể. Từ việc đánh giá thực trạng của hệ thống pháp luật, tác giả đã đề xuất
các giải pháp đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật trong đó có giải pháp nâng
cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian tới.
(iii) Đề tài “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL - Thực trạng và giải pháp hoàn
thiện” do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp thực hiện năm 2004 là công trình
nghiên cứu đầu tiên về cơ sở lý luận kiểm tra văn bản QPPL cũng nhƣ đánh giá thực
trạng và đƣa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Đề tài đã
nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL nhƣ:
Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra văn bản và một số hoạt động
tƣơng tự, đặc trƣng của kiểm tra văn bản QPPL, đối tƣợng kiểm tra, khái niệm cơ chế
kiểm tra và mục đích, ý nghĩa của việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL;
phân tích, đánh giá các quy định pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản và đề xuất
hƣớng hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trên thực tế; phân tích,
đánh giá thực trạng công tác kiểm tra văn bản QPPL tại thời điểm đó; đề xuất các
giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản cũng nhƣ các điều kiện bảo đảm phục
vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản. Mặc dù nhiều nội dung của Đề tài đã bị lạc hậu
do đƣợc nghiên cứu từ khá lâu, song vẫn còn nguyên giá trị và ý nghĩa khoa học của
nó và là tài liệu tham khảo quan trọng của tác giả trong quá trình nghiên cứu Đề tài
Luận án.
(iv) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trƣờng “Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống
hóa văn bản QPPL”, mã số LH-09-08/ĐHL-HN do TS. Bùi Thị Đào làm chủ nhiệm
thực hiện năm 2010 là công trình nghiên cứu với phạm vi khá rộng, bao gồm cả kiểm

10


tra, rà soát, xử lý và hệ thống hóa văn bản QPPL. Theo đó, khái niệm kiểm tra văn bản
đƣợc hiểu khá rộng, gồm cả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL trƣớc khi văn bản đƣợc
ban hành (hoạt động thẩm định, thẩm tra) và hoạt động kiểm tra văn bản QPPL sau khi
ban hành. Đồng thời, Đề tài còn đƣa ra một loạt các khái niệm về rà soát, hệ thống hóa
và xử lý văn bản QPPL, đề xuất một số kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật,
nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lý và hệ thống hóa văn bản QPPL.
Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, phần giải pháp chƣa thực sự đầy đủ, toàn diện, phần
thực trạng còn khá sơ sài.
(v) Sách nghiệp vụ “Rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL” do TS. Lê Hồng
Sơn chủ biên đƣợc NXB Tƣ pháp phát hành năm 2007, bên cạnh các hƣớng dẫn
nghiệp vụ quan trọng, đã phân tích khái niệm văn bản QPPL, hệ thống văn bản
QPPL, khái niệm rà soát, thƣờng xuyên rà soát văn bản QPPL, nguyên tắc, trình tự
thủ tục rà soát văn bản QPPL... đồng thời đánh giá rà soát, hệ thống hóa văn bản
QPPL có thể đƣợc xem là một trong các cơ chế hậu kiểm nhằm đảm bảo tính hợp
hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các văn bản đã đƣợc ban hành và một số vấn
đề khác về rà soát, hệ thống hóa. Mặc dù đến nay nhiều nội dung của cuốn sách đã
lạc hậu so với Nghị định số 16/2013/NĐ-CP của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa
văn bản (nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính
phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật năm 2015), song cuốn sách trên vẫn
là tài liệu quan trọng giúp tác giả tham khảo, đối chiếu, so sánh hoạt động kiểm tra
văn bản QPPL với hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trong quá trình
thực hiện Đề tài luận án.
(vi) Đƣợc sự hỗ trợ của Văn phòng UNDP tại Hà Nội, Dự án VIE 02/015 hỗ trợ
thực thi Chiến lƣợc phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010, cuốn sách “Bình luận
Luật Ban hành văn bản QPPL” do TS. Uông Chu Lƣu chủ biên đã đƣợc NXB Tƣ
pháp xuất bản và phát hành năm 2005. Cuốn sách đi sâu vào bình luận các quy định
của Luật Sửa đổi bổ sung một số điều Luật năm 2002 để làm rõ ý tƣởng, tinh thần của

các nhà làm luật, từ đó, giúp cho việc triển khai, thực thi Luật này đúng đắn, có hiệu
quả trên thực tiễn. Cuốn sách còn nêu những ƣu điểm, nhƣợc điểm, những vấn đề còn
tồn tại, bất cập trong các quy định của Luật, trên cơ sở đó, đề xuất các biện pháp giải
quyết cụ thể, đồng thời, chú trọng đến những vấn đề, điều, khoản của Luật còn có
nhiều tranh luận hoặc đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện. Đặc biệt, cuốn sách đã bình luận
11


sâu sắc nhiều vấn đề liên quan mật thiết đến các nghiên cứu lý luận của Đề tài luận án
nhƣ: Khái niệm văn bản QPPL, hệ thống văn bản QPPL, thẩm quyền ban hành văn bản
QPPL, vấn đề về rà soát, hệ thống hóa, giám sát, kiểm tra văn bản QPPL… Theo đó,
giám sát, kiểm tra văn bản QPPL đều là sự xem xét, đánh giá hình thức và nội dung
văn bản để kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL
trong hệ thống pháp luật.
(vii) Cuốn sách chuyên khảo “Xử lý văn bản hành chính nhà nước khiếm
khuyết” của TS. Nguyễn Thế Quyền do NXB Chính trị Quốc gia ấn hành năm 2009 đã
trực tiếp nghiên cứu về xử lý văn bản khiếm khuyết. Cuốn sách đề cập việc xử lý văn
bản quản lý hành chính khiếm khuyết với nhiều loại, bao gồm văn bản QPPL, văn bản
áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông thƣờng nhƣng chƣa làm nổi bật đƣợc
sự khác biệt về xử lý đối với từng loại văn bản với nhau. Cuốn sách đã bàn về khái
niệm văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc, các văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc
thuộc diện phải xử lý, khái niệm và hình thức xử lý… song một số vấn đề nhƣ thẩm
quyền, thủ tục… xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc khiếm khuyết chƣa đƣợc
tác giả nghiên cứu, đề cập sâu. Cuốn sách giúp tác giả luận án gợi mở một số vấn đề
cần tiếp tục nghiên cứu và làm sâu sắc thêm dƣới góc độ khoa học pháp lý.
(viii) Nghiên cứu, luận giải khá cơ bản về lý luận, thực trạng và giải pháp cho
hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, năm 2006, tại Viện Nhà nƣớc và Pháp
luật, tác giả Ngô Hồng Thủy đã bảo vệ thành công luận văn thạc sỹ với đề tài “Kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay”.
Về phạm vi nghiên cứu, luận văn giới hạn với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do

chính quyền địa phƣơng ban hành.
(ix) Tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề trên, tháng 7/2015, tác giả Ngô
Hồng Thủy đã bảo vệ thành công Luận án tiến sĩ Luật học với đề tài “Kiểm tra văn
bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam”. Về nội
dung, Luận án đã đi vào nghiên cứu, phân tích khá sâu sắc các vấn đề về ban hành và
kiểm tra văn bản QPPL, thực trạng cũng nhƣ các giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng
kiểm tra văn bản của các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam. Về phạm vi
nghiên cứu, Luận án có phạm vi nghiên cứu khá rộng, bao gồm hoạt động kiểm tra văn
bản QPPL của tất cả các các cơ quan hành chính nhà nƣớc.
12


(x) “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước cấp
Bộ” là đề tài luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Văn Tuấn, bảo vệ năm 2010 tại Học
viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh. Luận văn đã nghiên cứu những vấn
đề lý luận về sự cần thiết phải kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
của các cơ quan nhà nƣớc cấp bộ. Trên cơ sở đánh giá thực trạng, đề xuất phƣơng
hƣớng, giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan nhà nƣớc cấp bộ ở Việt Nam hiện nay. Luận văn cho rằng, một trong những giải
pháp hàng đầu là phải tập trung nghiên cứu, hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, tạo khuôn khổ pháp lý đầy đủ, thống nhất và
đồng bộ cho công tác này, trong đó cần xác định cho đƣợc các nguyên tắc kiểm tra
văn bản nhằm đề cao kỷ luật, kỷ cƣơng trong hoạt động kiểm tra văn bản của các
cơ quan hành chính nhà nƣớc. Nhìn chung, Luận văn phân tích chƣa cụ thể và chƣa
bám sát vào đối tƣợng nghiên cứu là văn bản QPPL của cấp bộ.
(xi) “Thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam” là đề
tài luận văn thạc sĩ của tác giả Phạm Văn Dũng, bảo vệ tại Học viện Chính trị Hành
chính Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2011. Mục đích của Luận văn này là góp phần làm
sáng tỏ những vấn đề về lý luận thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản trong
phạm vi cả nƣớc, chỉ ra những nguyên nhân của mặt tích cực, hạn chế trong công tác

này; trên cơ sở đó đề xuất phƣơng hƣớng và giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả
thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Luận văn có phạm vi nghiên cứu
rộng, trên phạm vi toàn quốc.
(xii) “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” là đề tài Luận án
tiến sĩ của tác giả Bùi Thị Đào bảo vệ tại Đại học Luật Hà Nội năm 2009. Luận án này
đã đƣa ra và phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành
chính. Quyết định hành chính ở đây đƣợc hiểu bao gồm cả quyết định hành chính quy
phạm pháp luật và quyết định hành chính áp dụng pháp luật, vì vậy, mỗi loại lại có
những đặc trƣng về tính hợp pháp và tính hợp lý.
(xiii) “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay” là đề tài Luận án
tiến sĩ của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đã bảo vệ tại Đại học Luật Hà Nội năm 2012. Luận
án có phạm vi nghiên cứu rộng và phức tạp. Qua đó đã xây dựng đƣợc các tiêu chuẩn
đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL làm cơ sở lý luận để kiểm tra và xử
lý văn bản QPPL; chỉ ra sự khác biệt cơ bản giữa các biện pháp xử lý văn bản QPPL có
13


dấu hiệu bất hợp pháp và bất hợp lý. Trong số các giải pháp đảm bảo cho hoạt động
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có hiệu quả nhất, Luận án đã đƣa ra giải pháp mang
tính lâu dài, đó là trao thẩm quyền cho Tòa án hành chính trong việc pháp quyết tính
hợp pháp của văn bản QPPL.
(xiv) Bài viết “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp
xử lý khiếm khuyết của nó” của PGS.TS Vũ Thƣ, Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp luật, số 1
năm 2003 đã phân tích rất rõ ràng, cụ thể về khái niệm và mối quan hệ qua lại giữa tính
hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật (gồm văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp
luật). Theo đó, “Không ai có thể vin vào tính hợp lý để ra văn bản pháp luật bất hợp
pháp. Tính hợp lý phải trong khuôn khổ của tính hợp pháp”. Tác giả cũng phân tích và
nêu bật các biểu hiện của tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật. Bài viết còn
phân tích một số khái niệm có liên quan nhƣ “trái pháp luật”, “văn bản sai trái”, “quyền
và lợi ích hợp pháp”. Trên cơ sở làm rõ tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp

luật, tác giả đã đặt ra vấn đề có tính thực tiễn, đó là việc xử lý đối với các khiếm khuyết về
các phƣơng diện đó nhƣ thế nào? Qua đó đã phân tích sâu sắc về từng biện pháp xử lý đối
với văn bản pháp luật khiếm khuyết.
(xv) Liên quan đến trách nhiệm của cơ quan, ngƣời ban hành văn bản QPPL sai
trái, TS. Hoàng Thị Ngân có bài viết “Trách nhiệm về ban hành văn bản QPPL sai
trái” đăng trên Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp luật, số 5 năm 2003. Bài viết cho rằng, cơ
quan ban hành cũng nhƣ cơ quan tham mƣu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản
QPPL sai trái sẽ phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự nếu gây hậu quả
nghiêm trọng. Đây là nguồn thông tin lí luận quan trọng để tác giả Luận án nghiên
cứu, kế thừa, phát triển các luận điểm về vấn đề này trong Luận án.
(xvi) Số chuyên đề về “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật” của Tạp chí Dân
chủ và Pháp luật, tháng 3 năm 2007 bao gồm 11 bài viết liên quan đến các vấn đề về lý
luận cũng nhƣ thực tiễn 04 năm triển khai công tác kiểm tra văn bản kể từ khi Nghị định
số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL đƣợc ban hành. Mặc dù các bài viết này đƣợc thực hiện từ năm 2007 và Nghị
định số 135 đã đƣợc Chính phủ thay thế bằng Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (đến nay là
Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), nhƣng các bài viết tại số chuyên đề này vẫn là tƣ liệu
quan trọng để tác giả tham khảo trong quá trình triển khai đề tài luận án. Đáng chú ý là
14


các bài viết nhƣ “Nhìn lại bốn năm triển khai nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL”
(TS. Đình Trung Tụng), “Vai trò của công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong việc xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật” (TS. Lê Hồng Sơn), “Một số vấn đề về thao tác
kiểm tra, phát hiện và đề xuất hướng xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật” (Nguyễn
Văn Tuấn)…
(xvii) Các bài viết “Nhìn lại công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL sau 05 năm
triển khai – Kết quả và những vấn đề đặt ra” (TS. Lê Hồng Sơn), “Thực trạng năng
lực trong công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian qua” (ThS. Lê Thị Uyên),
“Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL theo các nguồn thông tin” (CN. Nguyễn Thị Việt

Nga)… đăng trên số chuyên đề về “Kiểm tra và rà soát văn bản quy phạm pháp luật”
của Tạp chí Dân chủ và Pháp luật xuất bản năm 2009 là những mảng thông tin quan
trọng giúp tác giả có cái nhìn đa chiều cũng nhƣ cunng cấp những thông tin quý về lý
luận cũng nhƣ thực tiễn trong quá trình triển khai thực hiện đề tài luận án.
(xviii) Liên quan đến khái niệm văn bản QPPL, xác định các tiêu chí cụ thể để
nhận diện văn bản QPPL, trên cơ sở đó xác định trách nhiệm soạn thảo, thẩm định hay
góp ý văn bản, đồng thời, tìm ra giải pháp để khắc phục đƣợc tình trạng văn bản không
cần thẩm định vẫn phải thẩm định, văn bản cần thẩm định lại không đƣợc thẩm định,
tạo ra sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, tháng 8 năm 2009, Bộ Tƣ pháp
đã tổ chức Hội thảo khoa học và thực tiễn: “Nhận diện các đặc trưng của văn bản quy
phạm pháp luật”. Các bài tham luận đƣợc tập hợp trong cuốn tài liệu hội thảo là những
đóng góp quan trọng về lý luận cũng nhƣ thực tiễn ban hành văn bản QPPL, cách nhận
diện, đánh giá, phân biệt văn bản QPPL… để đƣa ra những tiêu chí rõ ràng và cụ thể
để phân biệt văn bản QPPL và văn bản không phải là văn bản QPPL. Trong đó, đáng
chú ý là những bài viết nhƣ: “Nhận diện các loại sai phạm về nội dung và hình thức
văn bản QPPL liên quan đến việc phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản hành
chính thông qua thực tiễn kiểm tra văn bản” (TS. Lê Hồng Sơn), “Một số trường hợp
liên quan đến xác định tính chất văn bản QPPL và văn bản hành chính” (TS. Hoàng
Thị Ngân), “Khái niệm văn bản QPPL nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn” (TS. Đoàn
Thị Tố Uyên) và một số bài viết liên quan đến những vƣớng mắc, bất cập trong áp
dụng và ban hành văn bản QPPL của một số bộ, ngành và địa phƣơng (nhƣ: Bộ Giáo
dục và Đào tạo, Bộ Công an, Sở Tƣ pháp Hải phòng, Sở Tƣ pháp tỉnh Vĩnh Phúc, Sở

15


Tƣ pháp TP. Đà Nẵng…) có giá trị là nền tảng để tác giả luận án bàn luận cũng nhƣ lý
giải sâu sắc hơn về văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL.
Ngoài ra, còn một số công trình nghiên cứu về xây dựng, hoàn thiện hệ thống
pháp luật, một số sách, luận văn, bài viết có liên quan đến đề tài luận án đƣợc đăng ở

các tạp chí nhƣ: Luật học, Nhà nƣớc và Pháp luật, Dân chủ và Pháp luật, tài liệu Hội
thảo… mà tác giả chƣa có điều kiện để liệt kê ở đây.
1.1.2. Tình hình nghiên cứu ngoài nƣớc
Theo tìm hiểu của tác giả, hầu nhƣ các nƣớc không sử dụng cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL với cơ chế tƣơng tự nhƣ ở Việt Nam, mà việc kiểm tra văn bản QPPL do các
cơ quan hành chính nhà nƣớc ban hành đƣợc thực hiện thông qua hệ thống cơ quan tƣ
pháp (Tòa án Hiến pháp, Tòa án Hành chính) với tính chất là một kênh giám sát quyền lực
nhà nƣớc. Có thể dẫn ra các công trình tiêu biểu về vấn đề này:
(i) Cuốn sách “Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp” của Martin
Lombard, Giáo sƣ Trƣờng Đại học Tổng hợp Panthéon-Assas và Gilles Dumont (Paris
II), Giáo sƣ Trƣờng Đại học Luật và Kinh tế Limoges, NXB Tƣ pháp phát hành năm
2007. Cuốn sách đã lý giải về nguồn luật và trật tự thứ bậc giữa các nguồn của pháp
luật hành chính và cơ chế kiểm tra sự tuân thủ trật tự thứ bậc đó. Quá trình phân tích
về từng loại nguồn luật, cuốn sách đã tiếp cận cách hiểu, bản chất, trật tự pháp lý và
đặc biệt là đã đƣa ra những tiêu chí để kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến, về sự phù
hợp của quyết định hành chính với quy định của điều ƣớc quốc tế; cơ chế kiểm tra,
giám sát của Tham chính viện đối với pháp lệnh và điều kiện về tính hợp pháp của
thông tƣ có hiệu lực thi hành bắt buộc. Cuốn sách là tài liệu quan trọng để tác giả luận
án có điều kiện so sánh về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, cụ thể là về tiêu chí xem
xét tính hợp pháp của văn bản QPPL.
(ii) Cuốn sách “Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành
chính ở Trung Quốc”, tác giả Meng Sheng, do Đinh Văn Minh và Nguyễn Văn Toàn
biên dịch (thuộc khuôn khổ Chƣơng trình tăng cƣờng năng lực tổng thể ngành Thanh
tra) đã đƣợc NXB Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2008. Nội dung cuốn sách đề cập
đến những kinh nghiệm trong việc đánh giá tính hợp pháp, tính đúng đắn của một văn
bản hay một việc làm của cơ quan hành chính. Cuốn sách có dung lƣợng lớn dành cho
việc phân tích, bình luận về truyền thống, lịch sử phát triển việc kiểm tra các văn bản
hành chính ở Trung Quốc từ các triều đại phong kiến đến nƣớc Cộng hòa Nhân dân
16

Trung Hoa. Phù hợp với nguyên tắc Hiến pháp và với đặc điểm của đối tƣợng kiểm
tra, việc kiểm tra các văn bản hành chính hƣớng tới việc nghiên cứu về ba vấn đề cân
bằng nhƣ sau: Cân bằng giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân; Cân bằng giữa việc thực
hiện tốt công quyền và bảo vệ các quyền của công dân; Cân bằng giữa nguyên tắc về
tính hợp pháp và sự phù hợp với các tình huống ngoại lệ. Về hoạt động hành chính, hệ
thống kiểm tra hoạt động hành chính trong luật pháp Trung Quốc có đặc điểm bởi tính
đa dạng, phong phú với các hình thức khác nhau (kiểm tra của Quốc hội và Hội đồng
nhân dân các cấp, kiểm tra theo hệ thống thứ bậc trong nội bộ nền hành chính, kiểm tra
chuyên ngành của Ủy ban thẩm kế và giám sát, kiểm tra chính trị và nhân dân, kiểm
tra của Tòa án thông qua hoạt động xét xử…). Đặc biệt, cuốn sách luận giải về cơ chế
kiểm tra, giám sát từ bên ngoài và tự kiểm tra đối với văn bản hành chính, các hình thức
pháp lý của kiểm tra văn bản hành chính, cải cách cơ chế kiểm tra văn bản hành chính từ
cách tiếp cận mới về đối tƣợng của hoạt động kiểm tra, cải cách cơ chế kiểm tra không
mang tính tố tụng với văn bản hành chính đến cải cách về tố tụng hành chính trong đó
nhấn mạnh vai trò, phạm vi và đối tƣợng kiểm tra của Tòa án hành chính Trung Quốc.
Khái niệm văn bản hành chính mà cuốn sách đề cập gồm văn bản QPPL, văn bản cá biệt
và hợp đồng chính. Cuốn sách có giá trị tham khảo và tạo điều kiện để tác giả luận án
nghiên cứu so sánh trong quá trình thực hiện Đề tài.
(iii) Để có cái nhìn đa chiều về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ
ban hành, dựa trên nhận thức, quan điểm đó là một trong các phƣơng thức để kiểm
soát quyền lực nhà nƣớc hoặc là hình thức bảo vệ Hiến pháp trong nhà nƣớc pháp
quyền, tác giả đã nghiên cứu một số sách tham khảo, chuyên khảo về vấn đề bảo hiến:
“Tài phán Hiến pháp - Một số vấn đề lý luận cơ bản, kinh nghiệm quốc tế và khả năng
áp dụng cho Việt Nam” do PGS. TS Nguyễn Nhƣ Phát (Chủ biên), Nxb Khoa học xã
hội xuất bản, năm 2011; “Tài phán Hiến pháp và vấn đề xây dựng mô hình tài phán
Hiến pháp ở Việt Nam” do GS, TSKH Đào Trí Úc và PGS, TS Nguyễn Nhƣ Phát (Chủ
biên), Nxb Công an nhân dân xuất bản, năm 2007… Bên cạnh các công trình khoa học
đƣợc xuất bản dƣới dạng sách tham khảo, còn có một số bài viết bài viết có nội dung
liên quan nhƣ: Kinh nghiệm về cơ chế bảo hiến của một số nước trên thế giới (PGS.TS

Đinh Ngọc Vƣợng); Cơ chế tổ chức tòa án hiến pháp Cộng hòa Liên Bang Nga (TS.
Trần Hậu Thành và Lê Thị Hoài Thanh, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh);
Luận án tiến sĩ Luật học “Bảo hiến trong nhà nước pháp quyền” của TS. Nguyễn Mậu
17


Tuân; bài viết “Bảo hiến chuyên trách ở Việt Nam và triển vọng của một “dạng thức yếu”
của TS. Bùi Ngọc Sơn (Đại học Quốc gia Hà Nội); Kinh nghiệm từ mô hình và thẩm
quyền xét xử vụ án hành chính của một số nước trên thế giới (TS. Phạm Hồng Quang,
Đại học Luật Hà Nội)… Các bài viết này chủ yếu của các tác giả trong nƣớc đăng trên
một số tạp chí nhƣ Luật học hay một số website có uy tín nhƣ Tạp chí Nghiên cứu lập
pháp điện tử (của Văn phòng Quốc hội)... Các sách, bài viết trên đã cung cấp các thông
tin, tri thức quan trọng về các vấn đề lí luận liên quan đến cơ chế bảo hiến ở nhiều
quốc gia trên thế giới, cơ chế xem xét, phán quyết tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản
QPPL, cơ chế giám sát quyền lực nhà nƣớc… Chẳng hạn, việc phán quyết về tính hợp
hiến, hợp pháp của văn bản QPPL đƣợc giao cho Tòa án tối cao (nhƣ Indonesia,
Malaisia, Philipin, Singapore…), Tòa án Hiến pháp (Thái Lan, Liên bang Nga…), Hội
đồng Hiến pháp (Trung Quốc), Hội đồng bảo Hiến (Pháp)… Bên cạnh chức năng bảo
hiến, hệ thống tòa án tƣ pháp đƣợc giao nhiệm vụ xem xét, phán quyết về tính hợp hiến,
hợp pháp của các văn bản QPPL do các cơ quan hành chính nhà nƣớc ban hành bằng
việc thành lập hệ thống tòa án hành chính riêng biệt hoặc tòa hành chính (chuyên trách)
thuộc hệ thống tòa án thƣờng. Đó chính là những thông tin cơ bản, là dữ liệu thứ cấp, là
cơ sở quan trọng để tác giả có điều kiện tham khảo, nghiên cứu sâu hơn về vấn đề kiểm
tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam ban hành dƣới góc độ là phƣơng
thức kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, bảo vệ quyền con ngƣời, quyền công dân trong nhà
nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
1.1.3. Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
1.1.3.1. Về tình hình nghiên cứu trong nước
(i) Về xây dựng văn bản QPPL: Với các mục đích khác nhau, hiện nay, các
nghiên cứu này tƣơng đối nhiều và có hệ thống. Với các phân tích, đánh giá về thực

trạng hệ thống pháp luật với các góc độ khác nhau song hầu nhƣ đều thống nhất ở “9
không” của hệ thống pháp luật, nhƣ: tính không đồng bộ, không thống nhất, không
tƣơng thích, không tiên liệu trƣớc, không khả thi… Qua phân tích, đánh giá, các
nghiên cứu đều đƣa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam
trong thời gian tới. Một số công trình nghiên cứu không coi kiểm tra văn bản QPPL là
một giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật, song lại coi rà soát văn bản QPPL và pháp
điển QPPL là giải pháp. Qua đó, có thể “ngầm hiểu” rằng, kiểm tra văn bản QPPL cũng là
một giải pháp gián tiếp hoàn thiện hệ thống pháp luật, vì kết quả của kiểm tra văn bản là
18


tiền đề quan trọng để rà soát, pháp điển quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, theo nhiều tác
giả, kiểm tra văn bản QPPL là một giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu về hoàn thiện hệ thống pháp luật đã cung cấp cho
tác giả những thông tin khá sâu sắc, toàn diện về hệ thống pháp luật Việt Nam, những
kiến thức lý luận quý giá và là dữ liệu thứ cấp quan trọng để tác giả kế thừa, tham khảo
trong quá trình hoàn thiện đề tài luận án.
(ii) Về kiểm tra văn bản QPPL nói chung: Các nghiên cứu về vấn đề này tính
đến nay không nhiều và không mang tính hệ thống. Nhìn chung, các nghiên cứu về
kiểm tra văn bản thƣờng ở phạm vi hẹp, thông qua một số sách, bài viết, tham luận,
các tác giả thƣờng nghiên cứu một khía cạnh, hay một, một số nội dung của kiểm tra
văn bản nhƣ các hình thức xử lý văn bản QPPL, các điều kiện bảo đảm cho công tác
kiểm tra văn bản, thực trạng kiểm tra văn bản QPPL hiện nay… Vì vậy, với phạm vi
và mục đích đã lựa chọn, các công trình nghiên cứu trên chƣa đánh giá đƣợc toàn diện
hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, cũng nhƣ chƣa đƣa ra đƣợc hệ thống giải pháp
nhằm nâng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian tới. Bên cạnh đó,
một số công trình nghiên cứu, nhƣ một số đề tài luận án tiến sĩ hay luận văn thạc sỹ,
lại thƣờng có phạm vi quá rộng, nghiên cứu hoạt động này cùng với hoạt động rà soát
văn bản QPPL hay trên phạm vi toàn quốc, hoặc toàn hệ thống các cơ quan hành chính
nhà nƣớc, do vậy, chƣa có điều kiện nghiên cứu sâu về kiểm tra văn bản QPPL do các

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Ngoài ra, phần lớn các công trình lại chƣa có hoạt
động thu thập thông tin dữ liệu về thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản, hoặc hoạt
động này tuy đƣợc thực hiện nhƣng nội dung thiếu thuyết phục, chƣa bám sát, chƣa
thực sự có ý nghĩa trong việc đánh giá chính xác, khách quan hoạt động kiểm tra văn
bản QPPL. Một số công trình nghiên cứu sử dụng dữ liệu thứ cấp bị lạc hậu hoặc thiếu
độ tin cậy.
Bên cạnh đó, một số công trình nghiên cứu đƣợc triển khai trƣớc khi Chính phủ
ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, trƣớc khi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ban
hành thay thế Nghị định số 135 nên nhiều vấn đề nghiên cứu đã trở nên lạc hậu, không
còn phù hợp với các quy định pháp luật hiện hành; hoặc một số vấn đề nghiên cứu về cơ
bản đã đƣợc triển khai trên thực tiễn, tuy nhiên, vẫn cần phải củng cố, hoàn thiện thêm;
hoặc các khảo sát, điều tra, đánh giá thực tiễn nay không còn phù hợp nữa… Tình hình
19