LV ths pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất và thực tiễn thi hành tại huyện kim bôi, tỉnh hòa bình

MỤC LỤC
Trang
1

MỞ ĐẦU

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI
PHẠM TRONG LĨNH VỰC SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM

7

1.1. Lý luận về vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất và xử lý vi phạm
trong lĩnh vực sử dụng đất
1.2. Lý luận pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất đai

7
17

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM TRONG
LĨNH VỰC SỬ DỤNG ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI
HUYỆN KIM BƠI, TỈNH HỊA BÌNH

2.1. Nội dung của pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất

29
29

2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng
đất tại huyện Kim Bơi, tỉnh Hịa Bình

53

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI
PHẠM TRONG LĨNH VỰC SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI VÀ NÂNG
CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH TẠI HUYỆN KIM BƠI, TỈNH
HỊA BÌNH

62

3.1. Định hướng hồn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành trong lĩnh
vực sử dụng đất đai và nâng cao hiệu quả thi hành tại huyện Kim
Bơi, tỉnh Hịa Bình

62

3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử
dụng đất từ thực tiễn thi hành tại huyện Kim Bơi, tỉnh Hịa Bình

64

KẾT LUẬN

73

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHÀO

76

PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
QSDĐ

: Quyền sử dụng đất

SDĐ

: Sử dụng đất

TN&MT

: Tài nguyên và môi trường

UBND

: Ủy ban nhân dân

VPHC

: Vi phạm hành chính

VPPL

: Vi phạm pháp luật

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa

1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất (SDĐ) là một chế định cơ bản của
pháp luật đất đai. Nó là sự phản ứng của Nhà nước đối với các hành vi vi phạm của
người sử dụng đất. Hơn nữa, xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ là một nội dung của
quản lý nhà nước về đất đai. Xử lý vi phạm pháp luật đất đai là đề tài thu hút sự quan
tâm tìm hiểu của giới luật học nước ta. Thời gian qua đã có nhiều cơng trình nghiên
cứu về vấn đề này được công bố. Những kiến nghị của các cơng trình nghiên cứu về xử
lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tham
khảo trong q trình hồn thiện pháp luật đất đai nói chung và hồn thiện các quy định
về lĩnh vực này nói riêng. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành chế định xử lý vi phạm
trong lĩnh vực SDĐ cho thấy hiệu quả đạt được chưa như mong muốn: vi phạm
pháp luật trong lĩnh vực SDĐ dường như chưa thuyên giảm và dường như có biểu
hiện "nhờn luật" v.v... Vậy nguyên nhân của tình trạng này là gì? Xét ở góc độ lập
pháp, các quy định về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đã hoàn thiện chưa; chế tài
xử lý đã đủ sức răn đe, giáo dục người có hành vi vi phạm chưa v.v. Để trả lời các
câu hỏi này cần phải nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ, hệ thống pháp luật về
xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ. Điều này lại càng có ý nghĩa trong bối cảnh Bộ
Tài nguyên và Mơi trường đang rà sốt, sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013.
Kim Bôi là một huyện miền núi tiếp giáp với thành phố Hịa Bình. Mặc dù
vẫn cịn là huyện nghèo có đơng đồng bào Mường sinh sống song khơng vì thế mà
vi phạm trong lĩnh vực SDĐ ở nơi đây không xảy ra. Trong điều kiện kinh tế thị
trường, đất đai ngày càng trở nên có giá trị cộng với thực tế một bộ phận đáng kể
đồng bào dân tộc thiểu số nghèo, trình độ dân trí thấp và sự hiểu biết pháp luật cịn
rất hạn chế dẫn đến VPPL trong SDĐ đai. Dẫu cho thời gian qua, cả hệ thống chính
trị của huyện Kim Bơi đã vào cuộc rất tích cực trong việc tuyên truyền, phổ biến,
giáo dục pháp luật cho người dân; áp dụng đồng bộ các biện pháp để phát hiện,
ngăn chặn và xử lý kịp thời VPHC trong lĩnh vực SDĐ song tình hình vẫn chưa

chuyển biến căn bản và đạt hiệu quả mong muốn. Điều này đặt ra yêu cầu cần thiết
phải có sự tìm hiểu, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý vi phạm trong


2
lĩnh vực SDĐ để chỉ ra những bất cập, hạn chế và nguyên nhân; trên cơ sở đó đề
xuất giải pháp khắc phục.
Với những lý do cơ bản trên đây, học viên lựa chọn đề tài "Pháp luật về xử
lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất và thực tiễn thi hành tại huyện Kim Bơi,
tỉnh Hịa Bình" làm luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Xử lý VPHC nói chung và xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ nói riêng là
một vấn đề hết sức phức tạp và nhạy cảm. Thời gian qua, nhiều công trình khoa học
nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn được công bố mà tiêu biểu phải kể đến một số
cơng trình cụ thể sau đây: i) Hồng Xn Hoan - Nguyễn Trí Hịa (1993), Pháp luật
về xử phạt vi phạm hành chính, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh; ii) Đặng Thanh Sơn Hà Thị Nga (1996), Hỏi đáp về Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính, Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội; iii) Phạm Dũng - Hồng Sao (1998), Tìm hiểu về xử phạt vi
phạm hành chính, Nxb Pháp lý, Hà Nội; iv) Vũ Thư (2000), Chế tài hành chính Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; v) Bùi Minh Thanh (2003), Vi
phạm pháp luật và đấu tranh chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực kinh tế ở Việt
Nam hiện nay, luận án tiến sĩ luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh,
Hà Nội; vi) Lê Nguyễn Nam Ninh (2004), Vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh
vực hải quan và giải pháp xử lý, luận văn thạc sĩ luật học, Học viện Hành chính
Quốc gia, Hà Nội; vii) Đỗ Thị Phương (2005), Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái
Bình - Thực trạng và giải pháp khắc phục, luận văn thạc sĩ luật học, Học viện Chính
trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; viii) Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo
trình Luật hành chính, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội; ix) Trường Đại học Luật Hà
Nội (2016), Giáo trình Luật đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội; x) Vũ Thị
Trang (2017), Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai từ thực
tiễn thi hành tại tỉnh Lạng Sơn, luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà
Nội; xi) Xuân Thống (2017), Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai: Cịn

những khó khăn!, Báo Công an Nghệ An online, thứ năm ngày 31/08/2017; xii) Nguyễn
Thùy Chi (2012), Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả xử
lý vi phạm hành chính về đất đai ở quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội, luận văn thạc sĩ
ngành địa chính, Trường Đại học Khoa học tự nhiên, Hà Nội; xiii) Bộ Tư pháp


3
(2018), Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08/01/2018 tổng kết thi hành Luật xử lý vi
phạm hành chính, , Hà Nội; xiv) Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố Đà Nẵng
(2013), Báo cáo kết quả kiểm tra công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành
chính trong các lĩnh vực đất đai, môi trường, xây dựng trên địa bàn thành phố Đà
Nẵng năm 2013, Đà Nẵng; xiv) Bộ TN&MT (2012), Báo cáo số 193/BC-BTNMT
ngày 06/9/2012 tổng kết tình hình thi hành Luật đất đai 2003 và định hướng sửa
đổi Luật đất đai, Hà Nội; xv) Dương Mai Tùng (2018), Pháp luật xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn,
luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội v.v...
Các cơng trình nghiên cứu trên đây đã giải quyết được một số vấn đề lý luận
và thực tiễn về VPPL nói chung và VPHC (trong đó có vi phạm trong lĩnh vực SDĐ)
nói riêng, bao gồm phân tích khái niệm, đặc điểm, hậu quả của VPPL và VPHC; đánh
giá thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả phòng chống VPPL. Hơn nữa,
một phần kết quả của các cơng trình này đã giải quyết được một số vấn đề lý luận và
thực tiễn về vi phạm trong lĩnh vực SDĐ và xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ… Dẫu
vậy, trên thực tế VPPL nói chung và vi phạm trong lĩnh vực SDĐ nói riêng vẫn chưa
thun giảm; thậm chí có xu hướng gia tăng ở một số địa phương. Phải chăng các chế
tài xử lý VPPL nói chung và vi phạm trong lĩnh vực SDĐ nói riêng chưa thật sự
nghiêm minh; chưa đủ sức răn đe, giáo dục tổ chức, cá nhân vi phạm. Đi tìm phương
án trả lời cho câu hỏi này không hề dễ dàng và đơn giản. Mặt khác, các cơng trình khoa
học liên quan đến đề tài được cơng bố dường như chưa có cơng trình nào nghiên cứu
một cách trực tiếp, có hệ thống, đầy đủ và toàn diện về thực tiễn thi hành pháp luật
về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ tại huyện Kim Bơi, tỉnh Hịa Bình. Trên cơ sở

kế thừa những kết quả nghiên cứu, những phát hiện chính của các cơng trình khoa
học có liên quan đến đề tài đã cơng bố, luận văn đi sâu tìm hiểu pháp luật về xử lý vi
phạm trong lĩnh vực SDĐ và thực tiễn thi hành tại huyện Kim Bôi, tỉnh Hịa Bình.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu tổng quát của luận văn là đưa ra các giải pháp góp
phần hồn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh
vực SDĐ và thực tiễn thi hành tại huyện Kim Bơi, tỉnh Hịa Bình.


4
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ nghiên
cứu cụ thể sau đây:
- Tập hợp, phân tích hệ thống cơ sở lý luận pháp luật về xử lý vi phạm trong
lĩnh vực SDĐ ở Việt Nam thông qua việc luận giải một số nội dung: i) Phân tích,
khái niệm và đặc điểm của VPPL nói chung và vi phạm trong lĩnh vực SDĐ nói
riêng; ii) Tìm hiểu hậu quả của vi phạm trong lĩnh vực SDĐ; iii) Phân tích khái
niệm và đặc điểm của xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ; iv) Mục đích, ý nghĩa,
nguyên tắc và các hình thức xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ; v) Phân tích khái
niệm và đặc điểm của pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ; vi) Cơ sở ra
đời pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ; vii) Các điều kiện đảm bảo thực
hiện pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ và
thực tiễn thi hành tại huyện Kim Bơi, tỉnh Hịa Bình.
- Đưa ra định hướng, giải pháp góp phần hồn thiện và nâng cao hiệu quả
thi hành pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ tại huyện Kim Bơi, tỉnh
Hịa Bình.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài tập trung vào các nội dung chủ yếu sau đây:
- Các quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng, hoàn thiện pháp luật đất
đai nói chung và pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ nói riêng trong nền
kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay;
- Các quy định của Luật xử phạt VPHC năm 2012 và các văn bản hướng
dẫn thi hành;
- Các quy định của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi
hành về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ;
- Hệ thống lý thuyết, trường phái học thuật về xử lý VPHC nói chung và xử
lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ nói riêng;
- Thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ tại
huyện Kim Bơi, tỉnh Hịa Bình…


5
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ ở Việt Nam là một đề tài có
phạm vi nghiên cứu rộng và liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Tuy
nhiên trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật, tác giả giới hạn phạm vi
nghiên cứu của luận văn ở những nội dung cụ thể sau:
- Nghiên cứu, tìm hiểu các quy định về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ
của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành;
- Đánh giá thực tiễn thi hành các quy định về xử lý vi phạm trong lĩnh vực
SDĐ của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành tại huyện Kim
Bôi, tỉnh Hịa Bình.
Mặt khác, trên thực tế, vi phạm trong lĩnh vực SDĐ có thể do người SDĐ
gây ra và cũng có thể do người quản lý đất đai và các đối tượng khác thực hiện. Tuy
nhiên, xem xét, tìm hiểu vi phạm trong lĩnh vực SDĐ cho thấy phần lớn các vi
phạm này do người SDĐ thực hiện. Vì vậy, trong khuôn khổ bản luận văn này, tác
giả nghiên cứu, tìm hiểu vi phạm trong lĩnh vực SDĐ và xử lý vi phạm trong lĩnh

vực SDĐ giới hạn ở phạm vi VPPL trong lĩnh vực SDĐ do người SDĐ thực hiện.
Đồng thời, đối tượng mà luận văn này nghiên cứu khu trú vào vi phạm trong lĩnh
vực SDĐ bị xử lý bằng biện pháp hành chính mà chưa đến mức bị truy cứu trách
nhiệm hình sự giới hạn trong phạm vi không gian là địa bàn huyện Kim Bôi, tỉnh
Hịa Bình.
5. Phương pháp nghiên cứu
Khi thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ
bản sau đây:
- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin xem xét nguồn gốc, bản chất của hiện tượng, sự
vật trong quá trình vận động hình thành và phát triển cũng như mối quan hệ tương
tác qua lại giữa chúng với các sự vật, hiện tượng khác;
- Ngồi ra, luận văn cịn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
i) Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp đối chiếu…
được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề lý luận pháp luật về xử lý
vi phạm trong lĩnh vực SDĐ ở Việt Nam;


6
ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê,
phương pháp tổng hợp... được sử dụng tại Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp
luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ và thực tiễn thi hành tại huyện Kim Bơi,
tỉnh Hịa Bình;
iii) Phương pháp bình luận, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn giải…
được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu giải pháp góp phần hồn thiện và nâng
cao hiệu quả thi hành pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ tại huyện Kim
Bơi, tỉnh Hịa Bình.
6. Những kết quả nghiên cứu đạt được
Luận văn hoàn thành với những kết quả nghiên cứu chủ yếu sau đây:
- Hệ thống hóa, bổ sung và phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn về pháp luật

về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ ở Việt Nam;
- Giải mã nội hàm khái niệm về xử lý VPHC nói chung và xử lý vi phạm
trong lĩnh vực SDĐ nói riêng; đồng thời chỉ ra những đặc điểm của xử lý vi phạm
trong lĩnh vực SDĐ;
- Phân tích các điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm
trong lĩnh vực SDĐ ở nước ta;
- Đánh giá thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ và
thực tiễn thi hành chế định pháp luật này tại huyện Kim Bơi, tỉnh Hịa Bình;
- Đưa ra giải pháp nhằm góp phần hồn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành
pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ tại huyện Kim Bơi, tỉnh Hịa Bình.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1. Một số vấn đề lý luận pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực
sử dụng đất ở Việt Nam.
Chương 2. Thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng
đất và thực tiễn thi hành tại huyện Kim Bơi, tỉnh Hịa Bình.
Chương 3. Giải pháp hồn thiện pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực
sử dụng đất và nâng cao hiệu quả thi hành tại huyện Kim Bơi, tỉnh Hịa Bình.


7
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM
TRONG LĨNH VỰC SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM
1.1. Lý luận về vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất và xử lý vi phạm
trong lĩnh vực sử dụng đất
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất
1.1.1.1. Khái niệm vi phạm pháp luật
Vi phạm pháp luật là một khái niệm được sử dụng phổ biến trong các sách,

báo, tài liệu pháp lý ở nước ta. Khái niệm này được giới luật học nước ta quan niệm
như sau:
Theo Giáo trình Lý luận chung Nhà nước và pháp luật của Khoa Luật
thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2001 định nghĩa: "Vi phạm là một sự kiện
pháp lí đặc biệt, đó là hành vi do các chủ thể pháp luật thực hiện trái với các yêu
cầu của quy phạm pháp luật, xâm hại tới các quan hệ xã hội được pháp luật bảo
vệ". Có bốn loại VPPL: Vi phạm hình sự, vi phạm dân sự, VPHC, vi phạm kỷ luật,
tương ứng với mỗi loại vi phạm là một hình thức truy cứu trách nhiệm pháp lý cụ thể.
Vi phạm pháp luật là hành vi chủ thể thực hiện trái với các quy định của
quy phạm pháp luật, gây tổn hại cho xã hội.
Theo Từ điển Giải thích Thuật ngữ luật học: "Vi phạm pháp luật: 1. Nghĩa
rộng: các việc sai, trái pháp luật nói chung; 2. Nghĩa hẹp: các việc sai, trái pháp
luật chưa cấu thành tội phạm và thường được gọi là vi phạm hành chính"1.
Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) biên soạn
năm 2006: "Vi phạm pháp luật: Hành vi trái pháp luật, có lỗi của chủ thể có năng
lực trách nhiệm pháp lí xâm hại tới quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ.
Vi phạm pháp luật có các dấu hiệu cơ bản: 1) Hành vi của con người gồm
hành vi hành động và hành vi không hành động; 2) Là hành vi trái quy định của
pháp luật. Tính trái pháp luật của hành vi thể hiện ở chỗ làm không đúng điều pháp
luật cho phép, không làm hoặc làm không đầy đủ điều pháp luật bắt buộc phải làm
1

. Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển Giải thích Thuật ngữ luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà
Nội, tr. 568.


8
hoặc làm điều mà pháp luật cấm; 3) Là hành vi có chứa đựng lỗi của chủ thể trạng thái tâm lí thể hiện thái độ tiêu cực của chủ thể đối với hành vi của mình ở
thời điểm chủ thể thực hiện hành vi trái pháp luật; 4) Là hành vi do chủ thể có
năng lực trách nhiệm pháp lí thực hiện (nếu chủ thể hành vi trái pháp luật là cá

nhân thì người đó phải đến độ tuổi chịu trách nhiệm pháp lí theo luật định, khơng
mắc các bệnh tâm thần, có khả năng nhận thức được hậu quả nguy hiểm cho xã hội
của hành vi của mình và hậu quả pháp lí của nó). Tùy thuộc vào tính chất của vi
phạm pháp luật, vào hậu quả có hại và mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi
cũng như tính chất của chế tài có thể được áp dụng đối với hành vi mà các vi phạm
pháp luật được chia thành hai loại là tội phạm và vi phạm, trong đó vi phạm có thể
là vi phạm hành chính, vi phạm dân sự, vi phạm kỉ luật nhà nước"2.
Theo GS.TS. Hoàng Thị Kim Quế: "Vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp
luật (hành động hoặc khơng hành động), có lỗi của chủ thể có năng lực hành vi
(năng lực trách nhiệm pháp lý) thực hiện, xâm phạm đến các quan hệ xã hội được
pháp luật bảo vệ"3 v.v...
Từ những quan niệm trên đây có thể hiểu VPPL là hành vi của con người
xâm phạm những điều bị pháp luật cấm hoặc không cho phép thực hiện. VPPL có
một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Một là, VPPL là hành vi do con người thực hiện. Hành vi này được thể hiện
ra bên ngoài thế giới khách quan mà chúng ta có thể nhận biết được thơng qua hành
động, ví dụ: hành động trộm, cắp xe máy của người khác; hành động cắt trộm dây
điện để lấy đồng bán kiếm lời v.v; hoặc không hành động, ví dụ: Khơng tố giác kẻ
phạm tội; khơng cứu giúp người khác khi họ bị đe dọa nguy hiểm đến tính mạng v.v...
Hai là, VPPL là hành vi trái pháp luật. Điều này có nghĩa là người bị xác
định VPPL có hành vi khơng thực hiện những điều do pháp luật quy định, ví dụ:
Khơng đội mũ bảo hiểm khi tham gia giao thông; điều khiển phương tiện giao thông
trong trạng thái say rượu v.v...; hoặc thực hiện hành vi bị pháp luật cấm, ví dụ: Vượt
đèn đỏ, nhận tiền tham nhũng v.v...
2

. Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) (2006), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa & Nxb Tư pháp,
Hà Nội, tr. 852.
3
. GS.TS. Hoàng Thị Kim Quế (2015), Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, Nxb Đại học Quốc gia Hà

Nội, Hà Nội, tr. 392.


9
Ba là, VPPL là hành vi trái pháp luật được thực hiện do lỗi của người vi phạm.
Điều này có nghĩa là hành vi trái pháp luật do chính người vi phạm gây ra chứ không
phải được thực hiện bởi tổ chức, cá nhân khác.
Bốn là, người có hành vi VPPL có năng lực pháp lý thực hiện. Điều này có
nghĩa là người thực hiện hành vi VPPL có khả năng nhận thức được mức độ và hậu
quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây ra.
1.1.1.2. Khái niệm vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất
Trong quản lý và SDĐ, con người có những hành vi ứng xử khác nhau.
Điều này phụ thuộc vào nhận thức và ý muốn chủ quan của các chủ thể SDĐ. Để
tiếp cận, khai thác, SDĐ đai mỗi người đều có quyền tự do lựa chọn cách thức ứng
xử. Nếu việc lựa chọn cách thức ứng xử của người SDĐ phù hợp với lợi ích của
Nhà nước, của xã hội và khơng bị pháp luật cấm thì đó là biểu hiện của việc người
SDĐ tuân thủ quyền và nghĩa vụ do pháp luật đất đai quy định. Ngược lại, những
ứng xử của người SDĐ trong khai thác, SDĐ đai không phù hợp với lợi ích của Nhà
nước, của xã hội và bị pháp luật cấm thì bị coi là hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ.
Vi phạm trong lĩnh vực SDĐ là một dạng cụ thể của VPPL đất đai. Muốn tìm hiểu
khái niệm vi phạm trong lĩnh vực SDĐ thì trước tiên cần giải mã VPPL đất đai là gì?
Theo Giáo trình Luật Đất đai năm 2006 của Trường Đại học Luật Hà Nội:
"Vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật, được thực hiện một cách cố ý
hoặc vô ý xâm, phạm đến quyền lợi của Nhà nước với vai trò là đại diện cho chủ sở
hữu, quyền và lợi ích hợp pháp của người đất đai đai cũng như các quy định về chế
độ sử dụng các loại đất"4.
Theo Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 của Chính phủ về xử
phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai: "Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy
định trong Nghị định này là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất, tổ chức,
cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt động dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định

của pháp luật về đất đai mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy
định của pháp luật"5 v.v... Như vậy, pháp luật nước ta sử dụng hai thuật ngữ để chỉ
4

. Trường Đại học Luật Hà Nội (2010), Giáo trình Luật đất đai, Nxb Cơng an nhân dân, Hà Nội, tr. 479.
. Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai.
5


10
hành vi vi phạm các quy định trong lĩnh vực đất đai, bao gồm: VPPL đất đai và
VPHC trong lĩnh vực đất đai. Dẫu vậy một hành vi bị coi là VPPL đất đai hoặc
VPHC trong lĩnh vực đất đai là hành vi không thực hiện hay thực hiện không đúng
các quy định của pháp luật đất đai với lỗi có ý hoặc vơ ý của một con người cụ thể.
Từ khái niệm về VPPL đất đai nêu trên có thể hiểu vi phạm trong lĩnh vực
SDĐ như sau: Vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất là hành vi cố ý hoặc vô ý của
người sử dụng đất vi phạm các quy định của pháp luật về sử dụng đất đai mà chưa
đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.
1.1.1.3. Đặc điểm của vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất
Bên cạnh các đặc điểm của VPPL nói chung và VPPL đất đai nói riêng thì
vi phạm trong lĩnh vực SDĐ cịn có một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, về giới hạn chủ thể. Chủ thể của vi phạm trong lĩnh vực SDĐ
giới hạn trong nhóm đối tượng là người SDĐ (người được Nhà nước giao đất, cho
thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ) ổn định. Các đối tượng tiềm ẩn
nguy cơ thực hiện hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ bao gồm: "1. Tổ chức trong
nước gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã
hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức sự nghiệp công lập và tổ chức khác theo
quy định của pháp luật về dân sự (sau đây gọi chung là tổ chức); 2. Hộ gia đình, cá

nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá nhân); 3. Cộng đồng dân cư
gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thơn, làng, ấp, bản,
bn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập qn
hoặc có chung dịng họ; 4. Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh
thất, thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ
sở của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo; 5. Tổ chức nước ngồi có chức
năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại
diện khác của nước ngồi có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa
nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên
chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ; 6. Người Việt Nam định cư
ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch; 7. Doanh nghiệp có vốn
đầu tư nước ngồi gồm doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp


11
liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp
nhập, mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư"6.
Thứ hai, khách thể của vi phạm trong lĩnh vực SDĐ là các quyền và lợi ích
hợp pháp của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; quyền
và lợi ích hợp pháp của người SDĐ và chế độ sử dụng các loại đất được pháp luật
đất đai bảo vệ.
Thứ ba, do đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là địa bàn phân bố các khu
dân cư, xây dựng cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh - quốc phòng và là thành
phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống v.v...; nên vi phạm trong lĩnh vực
SDĐ không chỉ xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ mà cịn
xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của cộng đồng, của xã hội.
Hậu quả của vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai tác động tiêu cực trên nhiều
phương diện về chính trị, kinh tế - xã hội và môi trường... Việc khắc phục hậu quả
của vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai rất khó khăn, phức tạp và tốn kém; thậm chí có
trường hợp khơng thể khắc phục được.

Thứ tư, việc SDĐ thường liên quan chặt chẽ đến việc sử dụng nhà ở, cơng
trình xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất. Do đó, vi phạm trong lĩnh vực
SDĐ đai thường kéo theo VPPL về nhà ở, về lĩnh vực xây dựng; về lĩnh vực dân sự
hoặc gây ảnh hưởng tiêu cực đến vấn đề môi trường và phát triển bền vững v.v...
1.1.2. Khái niệm xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất đai
Vi phạm trong lĩnh vực SDĐ phá vỡ trật tự quản lý nhà nước về đất đai.
Việc xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ là cần thiết nhằm thiết lập lại trật tự, kỷ
cương về quản lý và SDĐ. Xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ là một dạng cụ thể
của xử lý VPPL đất đai. Vì vậy, muốn giải mã khái niệm xử lý vi phạm trong lĩnh
vực SDĐ thì cần phải hiểu xử lý VPPL là gì?
Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) xuất bản
năm 2006: "Xử lý vi phạm pháp luật: Xem xét, quyết định áp dụng các hình thức
trách nhiệm pháp lí đối với các cá nhân, tổ chức phạm pháp luật. Việc xử lý phạm
pháp luật, phải dựa vào các yếu tố cấu thành hành vi phạm pháp luật. Mỗi hành vi
6

. Điều 5 Luật Đất đai năm 2013.


12
phạm pháp luật bao gồm bốn yếu tố cấu thành là chủ thể, khách thể, mặt chủ quan
và mặt khách quan.
Chủ thể phạm pháp luật có thể là cá nhân hoặc tổ chức có năng lực trách
nhiệm pháp lí. Nếu chủ thể là cá nhân thì phải đạt độ tuổi mà pháp
luật quy định có năng lực chịu trách nhiệm pháp lí và phải có trạng
thái thần kinh bình thường, tức là không mắc bệnh tâm thần và các
căn bệnh khác mà khơng điều chỉnh được hành vi của mình.
Khách thể phạm pháp luật là những quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ
nhưng bị hành vi phạm pháp luật xâm hại tới.
Mặt chủ quan của hành vi vi phạm bao gồm lỗi, động cơ, mục đích của

hành vi vi phạm.
Mặt khách quan của hành vi phạm pháp luật là những biểu hiện bên ngoài
của phạm pháp luật. Mặt khách quan bao gồm hành vi trái pháp luật, sự thiệt hại
cho xã hội, mối quan hệ nhân quả. Việc xử lí phạm pháp luật phải được tiến hành
trong mơi trường bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc cơ bản mà trước hết là nguyên
tắc pháp chế, bảo đảm xử lí đúng người, đúng pháp luật, cơng bằng, nhân đạo,
khơng làm nhục con người, tôn trọng các quyền con người của chính người bị xử lí,
nhất là trong xử lí trách nhiệm hình sự" 7. Từ quan niệm chung về xử lí VPPL trên
đây có thể hiểu khái niệm xử lí vi phạm trong lĩnh vực SDĐ như sau: Xử lý vi phạm
trong lĩnh vực sử dụng đất đai là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
trong việc áp dụng pháp luật đất đai để đưa ra chế tài pháp lý xử lý hành vi vi
phạm trong lĩnh vực sử dụng đất đai của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng
dân cư, cơ sở tơn giáo; người Việt Nam định cư ở nước ngoài và tổ chức, cá nhân
nước ngoài nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của xã hội và
của người sử dụng đất trong lĩnh vực đất đai.
Xét về mặt lý luận, VPPL đất đai nói chung và vi phạm trong lĩnh vực SDĐ
nói riêng có hai hình thức xử lý: i) Xử lý trách nhiệm hình sự đối với vi phạm trong
lĩnh vực SDĐ đai nếu tính chất, mức độ và hậu quả gây ra nghiêm trọng được quy
định trong Bộ luật hình sự năm 2015 (Điều 228: Tội vi phạm các quy định về SDĐ
đai; Điều 229: Tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai; Điều 230: Tội vi phạm
7

. Từ điển Luật học, Sdd, tr. 875.


13
quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất); ii) Xử lý hành
chính đối với vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai mà chưa đến mức phải truy cứu trách
nhiệm hình sự. Luận văn này giới hạn phạm vi vào việc nghiên cứu, tìm hiểu về xử
lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai. Bên cạnh các đặc điểm của xử lý VPPL nói

chung và xử lý VPPL đất đai nói riêng; xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai cịn
có một số đặc điểm riêng chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, đây là hoạt động áp dụng pháp luật đất đai của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền nhằm xử lý người có hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ. Điều này
có nghĩa là khơng phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng được xử lý người có hành
vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ mà chỉ những cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo
quy định của pháp luật mới được áp dụng pháp luật đất đai để xử lý. Theo quy định
của pháp luật đất đai hiện hành, các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có thẩm
quyền xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ; bởi lẽ, vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai
xâm phạm khách thể của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai; xâm phạm trật tự
quản lý nhà nước trong lĩnh vực SDĐ đã được xác lập. Để khôi phục lại trật tự quản
lý nhà nước trong lĩnh vực SDĐ thì các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai áp
dụng chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai. Tuy nhiên, để
tránh việc tùy tiện, lợi dụng việc xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ vì lợi ích nhóm,
tham nhũng, tiêu cực v.v thì việc xử lý loại vi phạm này của các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền phải tuân thủ đúng các quy định của pháp luật về nguyên tắc, trình
tự, thủ tục, mức xử phạt v.v...
Thứ hai, xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai được thực hiện tuân theo các
quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục và nội dung của Luật Xử lý VPHC năm
2012, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Thứ ba, đối tượng bị xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai phải chịu một
hậu quả pháp lý bất lợi về vật chất tương xứng với tính chất, mức độ và hậu quả do
hành vi vi phạm của mình gây ra. Ngồi ra, chủ thể vi phạm cịn bị buộc thực hiện
việc khơi phục lại tình trạng ban đầu của đất đai như trước khi vi phạm; đồng thời,
các phương tiện, công cụ được sử dụng để vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai và số tiền
có được từ việc vi phạm sẽ bị Nhà nước tịch thu sung vào ngân sách nhà nước.


14
Thứ tư, xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai có mục đích là khơi phục lại

tình trạng ban đầu của đất đai như trước khi bị vi phạm; khôi phục lại trật tự quản lý
và SDĐ do hành vi vi phạm xâm hại; đồng thời, đảm bảo tính pháp chế trong thực
thi pháp luật về SDĐ.
1.1.3. Hình thức xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất đai
Cơ sở áp dụng trách nhiệm hành chính đối với hành vi vi phạm trong lĩnh
vực SDĐ đai được quy định tại Điều 206, Điều 207, Điều 208 và Điều 209 Luật Đất
đai năm 2013 và Nghị định số 102/2014/NĐ-CP về xử phạt VPHC trong lĩnh vực
đất đai do Chính phủ ban hành ngày 10/11/2012 (sau đây gọi là Nghị định số
102/2014/NĐ-CP).
1.1.3.1. Đối tượng bị xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất đai
Theo Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, người có hành vi vi phạm trong lĩnh
vực SDĐ đai bị xử phạt VPHC bao gồm các đối tượng dưới đây có hành vi vi phạm
trong SDĐ: Một là, hộ gia đình, cộng đồng dân cư; cá nhân trong nước, cá nhân
nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài (sau đây gọi chung là cá nhân);
Hai là, tổ chức trong nước, tổ chức nước ngồi, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước
ngoài (sau đây gọi chung là tổ chức); Ba là, cơ sở tôn giáo.
Tổ chức, cá nhân được áp dụng quyền ưu đãi, miễn trừ dành cho cơ quan
đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự nước ngoài và cơ quan đại diện của tổ chức quốc
tế tại Việt Nam theo quy định của pháp luật không thuộc đối tượng bị xử phạt VPHC
trong lĩnh vực đất đai (trong đó có vi phạm trong lĩnh vực SDĐ) 8. Như vậy, người
SDĐ và những người khác bị xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ bằng việc áp dụng
hình thức xử phạt VPHC khi có các điều kiện sau: i) Có hành vi trái pháp luật trong
SDĐ, xâm hại đến quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước, quyền
và lợi ích của người SDĐ như: lấn chiếm đất đai, không SDĐ hoặc SDĐ khơng đúng
mục đích, chuyển mục đích SDĐ trái phép, hủy hoại đất đai…; ii) Những hành vi vi
phạm này thực hiện lần đầu hoặc thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra không lớn, khả
năng phục hồi thiệt hại dễ dàng và người gây thiệt hại đã kịp thời khắc phục, tự
nguyện bồi thường thiệt hại… nên chưa cần thiết phải truy cứu trách nhiệm hình sự.
8

. Điều 2 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai do Chính phủ ban hành
ngày 10/11/2014.


15
Đối với cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngồi, doanh
nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi nếu có hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai
trên lãnh thổ Việt Nam thì cũng bị xử phạt theo Nghị định số 102/2014/NĐ-CP (trừ
trường hợp Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác).
Mục đích của xử phạt VPHC trong lĩnh vực SDĐ đai là nhằm xử lý kịp thời
những hành vi VPPL đất đai song chưa tới mức độ nguy hiểm phải bị truy cứu trách
nhiệm hình sự, góp phần bảo vệ tài nguyên đất đai; đồng thời, giáo dục người SDĐ
nâng cao ý thức chấp hành pháp luật đất đai.
1.1.3.2. Thẩm quyền xử phạt vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất đai
Như phần trên đã đề cập, vi phạm trong lĩnh vực SDĐ là một dang cụ thể
của VPHC trong lĩnh vực đất đai. Vì vậy, thẩm quyền xử phạt vi phạm trong lĩnh
vực SDĐ tuân theo quy định về thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai.
Theo Điều 208 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 31, 32, 33 Nghị định số
102/2014/NĐ-CP thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp; thanh tra viên,
người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đang thi hành công vụ,
Chánh Thanh tra Sở, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành do Tổng cục trưởng
Tổng cục Quản lý đất đai, Giám đốc Sở, Chánh Thanh tra Sở TN&MT ra quyết định
thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra; Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành cấp Bộ;
Chánh Thanh tra Bộ TN&MT, Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai; những
người có thẩm quyền xử phạt VPHC của các cơ quan khác theo quy định tại Khoản 3
Điều 52 của Luật Xử lý VPHC, trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao mà phát
hiện các hành vi VPHC về đất đai thuộc lĩnh vực hoặc địa bàn quản lý của mình thì
cũng có quyền xử phạt. Mức xử phạm VPHC trong lĩnh vực đất đai được pháp luật
hiện hành quy định cụ thể như sau: i) Chủ tịch UBND cấp xã được quyền xử phạt
tiền đến 05 triệu đồng; ii) Chủ tịch UBND cấp huyện, Chánh Thanh tra Sở, Trưởng

đoàn thanh tra chuyên ngành do Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai, Giám
đốc Sở, Chánh Thanh tra Sở TN&MT ra quyết định thanh tra và thành lập Đồn
thanh tra có quyền xử phạt tiền đến 50 triệu đồng; iii) Trưởng đoàn thanh tra chuyên
ngành cấp Bộ có quyền phạt tiền đến 250.000.000 đồng; iv) Chủ tịch UBND cấp
tỉnh, Chánh Thanh tra Bộ TN&MT; Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai được
quyền xử phạt tiền đến 500 triệu đồng; v) Thanh tra viên, người được giao thực hiện


16
nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đang thi hành công vụ có quyền phạt tiền đến 500
nghìn đồng.
1.1.3.3. Hình thức xử phạt vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất
Hình thức xử phạt vi phạm trong lĩnh vực SDĐ thực hiện theo quy định về
hình thức xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai, bao gồm: Một là, hình thức xử phạt
chính gồm: i) Cảnh cáo; ii) Phạt tiền; Hai là, hình thức xử phạt bổ sung gồm: i) Tước
quyền sử dụng giấy phép từ 06 tháng đến 09 tháng hoặc đình chỉ hoạt động từ 09 tháng
đến 12 tháng, kể từ ngày quyết định xử phạt VPHC có hiệu lực theo quy định tại
Khoản 3 Điều 25 của Luật Xử lý VPHC; ii) Tịch thu tang vật VPHC, phương tiện
được sử dụng để VPHC trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi chung là tang vật,
phương tiện VPHC). Để "định lượng" một cách chính xác mức độ, hậu quả của
hành vi VPPL đất đai và trên cơ sở đó áp dụng hình thức xử phạt thích hợp, pháp
luật đất đai đã xác lập nguyên tắc:
- Tính chất, mức độ của hành vi VPHC quy định tại các điều 6, 7, 8, 15,
Khoản 1 Điều 16 và Điều 17 của Nghị định số 102/2014/NĐ-CP được xác định theo
quy mô diện tích đất bị vi phạm.
- Tính chất, mức độ của hành vi VPHC quy định tại Điều 26 của Nghị định
số 102/2014/NĐ-CP được xác định theo số lượng hộ gia đình bị ảnh hưởng.
- Tính chất, mức độ của hành vi VPHC quy định tại Điều 9 và Điều 24 của
Nghị định số 102/2014/NĐ-CP được xác định theo nguyên tắc quy đổi giá trị
QSDĐ đai đối với diện tích đất bị vi phạm thành tiền theo giá đất trong bảng giá do

UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có đất ban hành tại thời điểm lập
biên bản VPHC và chia thành 04 mức sau đây:
a) Mức 1: Giá trị QSDĐ đai đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành tiền
dưới 60.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp, dưới 300.000.000 đồng đối với đất
phi nông nghiệp;
b) Mức 2: Giá trị QSDĐ đai đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành tiền
từ 60.000.000 đồng đến dưới 200.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp, từ
300.000.000 đồng đến dưới 1.000.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp;


17
c) Mức 3: Giá trị QSDĐ đai đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành tiền
từ 200.000.000 đồng đến dưới 1.000.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp, từ
1.000.000.000 đồng đến dưới 3.000.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp;
d) Mức 4: Giá trị QSDĐ đai đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành tiền
từ 1.000.000.000 đồng trở lên đối với đất nông nghiệp, từ 3.000.000.000 đồng trở
lên đối với đất phi nơng nghiệp.
- Diện tích đất VPHC và chi phí để xác định diện tích đất vi phạm được quy
định như sau:
a) Trường hợp vi phạm tồn bộ diện tích thửa đất thì xác định theo diện tích
ghi trên giấy tờ về QSDĐ đai theo quy định tại các Khoản 1, 2 và 3 Điều 11 của
Luật Đất đai năm 2013;
b) Trường hợp vi phạm một phần diện tích thửa đất có giấy tờ về QSDĐ
hoặc thửa đất vi phạm khơng có giấy tờ về QSDĐ theo quy định thì người thi hành
cơng vụ lập biên bản VPHC, trong đó ghi rõ diện tích đất vi phạm thực tế. Trường
hợp người có hành vi vi phạm khơng nhất trí với diện tích đất vi phạm đã xác định
thì người thi hành cơng vụ báo cáo người có thẩm quyền xử phạt trưng cầu tổ chức
có chức năng đo đạc tiến hành đo đạc xác định diện tích đất vi phạm;
c) Chi phí đo đạc xác định diện tích đất vi phạm đối với trường hợp trưng
cầu tổ chức có chức năng đo đạc được tạm ứng từ ngân sách nhà nước. Người có

hành vi VPHC trong lĩnh vực đất đai chịu trách nhiệm chi trả chi phí đo đạc, xác
định diện tích đất vi phạm.
Bộ TN&MT chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính quy định cụ thể việc quản
lý, cấp phát, tạm ứng và hoàn trả chi phí đo đạc xác định diện tích đất vi phạm.
- Đối với trường hợp không xác định được loại đất do khơng có giấy tờ về
QSDĐ thì căn cứ quy định tại Điều 3 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày
15/05/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai
(sau đây gọi là Nghị định số 43/2014/NĐ-CP) để xác định loại đất và áp dụng giá
đất tương ứng trong bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành để xác định và quy
đổi giá trị quyền đất đai đối với diện tích đất vi phạm.
1.2. Lý luận pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực
sử dụng đất đai


18
1.2.1. Cơ sở xây dựng pháp luật về xử lý vi phạm trong
lĩnh vực sử dụng đất đai
Dưới sự lãnh đạo của Đảng, thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa (XHCN) đang hoàn thiện đồng bộ. Thể chế kinh tế thị trường được xác
lập với việc ban hành và thực hiện những chính sách mới trong lĩnh vực quản lý đất
đai. Để giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động trong sản xuất nông
nghiệp nhằm giải quyết vững chắc vấn đề an ninh lương thực quốc gia, pháp luật
đất đai đã xác định và đề cao vai trị của hộ gia đình, cá nhân: Thừa nhận hộ gia
đình, cá nhân là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông nghiệp. Nhà nước trao
QSDĐ cho người SDĐ nói chung và hộ gia đình, cá nhân nói riêng sử dụng ổn định
lâu dài. Hộ gia đình, cá nhân được chuyển QSDĐ trong thời hạn giao đất 9. Những
quy định này đã phát huy hiệu quả tích cực: Người SDĐ n tâm gắn bó lâu dài với
đất đai, khuyến khích nơng dân đầu tư, nâng cao hiệu quả SDĐ. Nước ta từ một
nước thiếu lương thực, hàng năm phải nhập hàng vạn tấn lương thực đã tự túc được
vấn đề lương thực và vươn lên trở thành nước xuất khẩu gạo lớn thứ hai thế giới.

Những chính sách này được ghi nhận trong các đạo Luật Đất đai năm 1993, năm
2003 và được kế thừa trong Luật đất đai năm 2013 với quy định về trao QSDĐ cho
hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài thông qua việc Nhà nước giao đất, cho
thuê đất, công nhận QSDĐ và cho phép chuyển QSDĐ đã làm cho người SDĐ ngày
càng thấy được giá trị của đất đai. Trong điều kiện kinh tế thị trường, vì mục đích
lợi nhuận mà khơng ít người SDĐ đã không từ bỏ bất kỳ thủ đoạn nào kể cả việc thực
hiện hành vi VPPL đất đai nói chung và vi phạm trong lĩnh vực SDĐ nói riêng. Những
hành vi vi phạm này cần phải bị xử lý kịp thời, nghiêm minh bằng pháp luật; bởi vì:
Thứ nhất, hành vi VPPL nói chung và hành vi VPPL đất đai (trong đó có vi
phạm trong lĩnh vực SDĐ) nói riêng gây ra những hệ quả tiêu cực đối với đời sống
kinh tế - xã hội; cụ thể:
Một là, hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ xâm phạm đến khách thể của
hoạt động quản lý nhà nước về SDĐ. Trật tự quản lý đất đai do Nhà nước xác lập bị
phá vỡ, gây rối loại sự vận hành của quan hệ đất đai đặt dưới sự quản lý thống nhất
9

. Điều 4, Điều 6 và Điều 167 Luật Đất đai năm 2013.


19
của Nhà nước. Điều này khiến Nhà nước không kiểm soát được việc SDĐ. Hơn
nữa, hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ không chỉ phá vỡ trật tự quản lý và SDĐ
được xác lập mà còn là nguyên nhân gây ra những tranh chấp, mâu thuẫn nảy sinh
trong nội bộ nhân dân; thậm chí phát triển thành những "điểm nóng" gây mất ổn
định về chính trị - xã hội.
Hai là, hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ thể hiện sự coi thường pháp
luật, thể hiện ý thức hiểu biết pháp luật còn hạn chế của một bộ phận người dân nói
chung và người SDĐ nói riêng, khơng tơn trọng các quy tắc ứng xử chung của cộng
đồng trong lĩnh vực SDĐ đai. Đây là điều không thể chấp nhận được trong điều
kiện xây dựng Nhà nước và pháp quyền XHCN. Nơi mà ở đó tính thượng tơn của

pháp luật được tôn trọng và đề cao. Mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội phải tuân thủ
pháp luật; không một tổ chức, cá nhân nào được "đứng trên" pháp luật. Để thiết lập
và duy trì trật tự, kỷ cương trong xã hội, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của
cơng dân trong lĩnh vực đất đai thì hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai phải
được pháp luật xử lý kịp thời, dứt điểm, nghiêm minh và bị lên án mạnh mẽ.
Thứ hai, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã khẳng định:
"Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật chứ không phải bằng đạo lý". Điều này là
vô cùng quan trọng; bởi lẽ, quá trình chuyển đổi nền kinh tế được quản lý theo cơ
chế tập trung, kế hoạch hóa cao độ sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN
tồn tại nhiều thành phần kinh tế có lợi ích khơng đồng nhất; thậm chí đối lập, mâu
thuẫn với nhau. Để các thành phần kinh tế cùng tồn tại, hợp tác và phát triển trong
sự cạnh tranh lành mạnh đòi hỏi Nhà nước phải xử lý một cách hài hòa lợi ích của
những chủ thể này. Muốn vậy, cần xây dựng Nhà nước và pháp quyền XHCN. Pháp
luật với những đặc trưng mang tính đặc thù là tính quy phạm, tính bắt buộc chung,
tính cưỡng chế và tính tự điều chỉnh sẽ tạo lập sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ
cho mọi thành phần kinh tế trong hoạt động sản xuất - kinh doanh. Điều này có
nghĩa là pháp luật thông qua cơ chế điều chỉnh sẽ tác động vào những hành vi ứng
xử của các chủ thể tham gia quan hệ đất đai trên hai phương diện: i) Đối với những
ứng xử của các chủ thể tham gia quan hệ đất đai phù hợp với lợi ích chung của xã
hội thì pháp luật bảo vệ, khuyến khích phát triển; ii) Đối với những ứng xử của các


20
chủ thể tham gia quan hệ đất đai không phù hợp với lợi ích chung của xã hội thì
pháp luật xử lý, ngăn chặn và tiến tới loại bỏ dần khỏi đời sống xã hội. Hơn nữa,
pháp luật cịn có chức năng kiến tạo giúp người SDĐ thay đổi nhận thức và có
những hành vi ứng xử đúng đắn nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình
song khơng làm phương hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của xã hội
và của người SDĐ khác.
Thứ ba, mục đích của pháp luật là giáo dục, răn đe con người để họ có những

hành vi ứng xử vừa mang lại lợi ích cho bản thân mình nhưng lại khơng làm phương
hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác. Tuy nhiên, nếu giáo dục, thuyết
phục không mang lại hiệu quả thì pháp luật phải trừng trị, xử lý đối với những
người có hành vi ứng xử làm phương hại đến lợi ích chung của cộng đồng cũng như
lợi ích hợp pháp của các cá nhân khác. Hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai
cũng cần phải được xử lý thích đáng. Có như vậy thì tính nghiêm minh, tính thượng
tơn của pháp luật mới được mọi người trong xã hội chấp hành và tuân thủ triệt để.
Thứ tư, đất đai vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt, vừa là lãnh thổ quốc gia, nơi
cư trú của con người, là địa bàn xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng; đồng thời là thành phần quan trọng hàng đầu của mơi trường sống. Do
đó, đất đai là khách thể đặc biệt được pháp luật bảo vệ nghiêm ngặt. Hơn nữa, đất
đai không do con người tạo ra mà do tự nhiên tạo ra, cố định về vị trí địa lý và bị
giới hạn bởi khơng gian, diện tích đang có xu hướng giảm xuống do sự tác động của
con người và thiên nhiên; trong khi đó, nhu cầu SDĐ của con người ngày càng tăng
do sự "bùng nổ" dân số. Ở khía cạnh khác, dẫu đất đai khơng do con người tạo ra
song nó kết tinh lao động quá khứ của các thế hệ cha anh, trải qua hàng ngàn năm,
người Việt Nam đã đổ bao xương máu, mồ hôi, công sức mới tạo lập được vốn đất
đai như ngày nay. Hơn nữa, đất đai là nguồn tài nguyên rất khó tái tạo hoặc nếu tái
tạo phải bỏ ra một lượng vốn không nhỏ nếu bị xâm phạm gây thiệt hại. Vì vậy, Nhà
nước cần phải xây dựng các quy định về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai
nhằm phòng ngừa, răn đe hoặc trừng trị những hành vi SDĐ sai mục đích, lãng phí,
bừa bãi, kém hiệu quả…
Thứ năm, trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế sang nền kinh tế thị
trường, dưới tác động của các quy luật khách quan của kinh tế thị trường; người dân


21
ngày càng nhận thấy giá trị to lớn của đất đai. Bên cạnh việc SDĐ tiết kiệm, hợp lý
và có hiệu quả thì các vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai nhằm mục đích thu được lợi
nhuận tối đa cũng ngày càng gia tăng. Điều này không chỉ làm giảm hiệu quả quản
lý nhà nước đối với đất đai mà còn vi phạm nghiêm trọng nguyên tắc pháp chế

XHCN v.v... Để khắc phục tình trạng này thì các VPPL đất đai nói chung và vi
phạm trong lĩnh vực SDĐ nói riêng cần phải được xử lý bằng pháp luật. Có như vậy
mới góp phần làm lành mạnh hóa hoạt động quản lý nhà nước về đất đai và tăng
cường tính thượng tôn của pháp luật trong lĩnh vực SDĐ đai.
1.2.2. Khái niệm pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh
vực sử dụng đất đai
Xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai là một chế định cơ bản của pháp luật
đất đai. Dẫu cho các đạo luật đất đai, các sách, báo pháp lý ở nước ta dường như chưa
đưa ra một định nghĩa hoặc cách giải thích chính thức hiểu như thế nào về chế định
pháp luật này; song qua tìm hiểu nội dung các quy định về xử lý VPHC trong lĩnh vực
đất đai nói chung và xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ nói riêng, tác giả cho rằng
khái niệm pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai có thể hiểu như sau:
Pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất đai baoi gồm tổng hợp các quy
phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng
chế của Nhà nước nhằm xử lý các vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất của tổ chức,
hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở
nước ngồi, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi, tổ chức nước ngồi có chức
năng ngoại giao - với tư cách là người sử dụng đất đai.
Bên cạnh các đặc điểm chung của pháp luật xử lý VPHC nói chung và pháp
luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai nói riêng; pháp luật về xử lý vi phạm
trong lĩnh vực SDĐ có một số đặc điểm riêng cơ bản sau đây:
Thứ nhất, pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai thuộc lĩnh vực
pháp luật cơng. Điều này có nghĩa là xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ là một nội
dung của quản lý nhà nước về đất đai do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (cơ
quan cơng quyền) thực hiện. Việc xử lý và đảm bảo thực hiện quyết định xử phạt
VPHC trong lĩnh vực đất đai đối với người SDĐ dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước
(hay cịn gọi là quyền lực cơng). Quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực SDĐ đai


22

là chế tài của Nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng đối
với hành vi VPHC của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cơ sở tơn giáo, cộng đồng dân cư,
doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài v.v... trong SDĐ (gọi chung là người SDĐ).
Thứ hai, pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai bao gồm tổng
hợp các quy phạm pháp luật của một số lĩnh vực pháp luật có liên quan. Nó bao
gồm quy phạm pháp luật của Luật Đất đai năm 2013, Luật Xử lý VPHC năm 2012
và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định các
hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ cụ thể, chủ thể vi phạm trong lĩnh vực SDĐ,
các mức xử phạt cụ thể đối với vi phạm trong lĩnh vực SDĐ v.v...
Luật Xử lý VPHC năm 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định
các vấn đề chung về xử lý VPHC (trong đó có xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ)
như thời hiệu xử phạt, nguyên tắc xử phạt, đối tượng và phạm vi áp dụng, các biện
pháp xử lý VPHC v.v...
Tính liên ngành luật của pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai
thể hiện khi áp dụng các mức xử phạt cụ thể đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực
SDĐ của người SDĐ, cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền phải tuân thủ các quy
định của Luật Xử lý VPHC năm 2012, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng
dẫn thi hành về nguyên tắc xử lý, thời hiệu, đối tượng và thẩm quyền xử phạt v.v...
Thứ ba, pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ đai góp phần nâng
cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai và nâng cao ý thức chấp hành pháp luật
của người SDĐ.
Như phần trên đã phân tích, hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ xâm phạm
trật tự quản lý nhà nước về đất đai, khiến việc SDĐ vượt khỏi quỹ đạo kiểm soát của
Nhà nước và gây ra sự rối ren trong lĩnh vực đất đai. Hậu quả là Nhà nước không quản
lý được đất đai. Để khôi phục lại trật tự quản lý bị xâm phạm và duy trì kỷ cương, Nhà
nước áp dụng các chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực SDĐ của người
SDĐ. Mặt khác, thông qua việc bị áp dụng chế tài xử lý, người SDĐ có hành vi vi
phạm trong lĩnh vực SDĐ đai gánh chịu sự thiệt hại về kinh tế (bị phạt tiền hoặc tước
giấy phép hành nghề tư vấn về giá đất). Họ nhận thức được rằng nếu khơng muốn chịu

thiệt hại về kinh tế thì phải tuân thủ pháp luật và nếu vi phạm trong lĩnh vực SDĐ sẽ


23
phải chịu biện pháp trừng phạt của Nhà nước. Từ đó ý thức chấp hành pháp luật của
người SDĐ được nâng lên. Thông qua việc xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ của
Nhà nước còn giáo dục ý thức chấp hành pháp luật đất đai cho các chủ thể khác
trong xã hội.
1.2.3. Các yếu tố đảm bảo thực hiện pháp luật về xử lý
vi phạm trong lĩnh vực sử dụng đất
1.2.3.1. Yếu tố pháp luật
Muốn thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực SDĐ có hiệu quả
phụ thuộc rất lớn vào mức độ hoàn thiện của hệ thống văn bản pháp luật về đất đai và
văn bản pháp luật về xử phạt VPHC. Bản thân các văn bản pháp luật đó phải có chất
lượng thì mới đảm bảo việc thực hiện pháp luật có kết quả tốt. Vì thế, văn bản pháp
luật về đất đai và văn bản pháp luật về xử phạt VPHC phải đảm bảo các tiêu chí sau:
Một là, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất. Nội dung các văn bản pháp luật
về đất đai và văn bản pháp luật về xử phạt VPHC không trái với Hiến pháp, không
chồng chéo, không mâu thuẫn nhau và không mâu thuẫn với các văn bản pháp luật
có liên quan. Nhưng vẫn phải có đặc điểm riêng biệt của xử lý vi phạm trong lĩnh
vực SDĐ. Riêng nhưng đều liên quan chặt chẽ với nhau, trong mỗi hoạt động đều
có ý nghĩa, tác dụng, ảnh hưởng của hoạt động khác. Thông qua việc xử lý vi phạm
trong lĩnh vực SDĐ, những quy định cơ bản của pháp luật về đất đai, pháp luật về
hành chính, pháp luật về khiếu nại, tố cáo... được tuyên truyền đến các tổ chức, hộ
gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tơn giáo, doanh nghiệp có vốn đầu tư
nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngồi và tổ chức nước ngồi có chức
năng ngoại giao SDĐ tại Việt Nam. Hoạt động này cung cấp tri thức, sự hiểu biết về
pháp luật, xây dựng tình cảm, thái độ đúng đắn đối với pháp luật, làm cho mọi chủ
thể SDĐ nhận thức được quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của họ, hình dung được hành
vi xử sự nào là đúng đắn.

Hai là, trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh
vực SDĐ không chỉ là việc làm của riêng các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai
mà còn là trách nhiệm của cả hệ thống chính trị và của mọi người dân. Lâu nay khi
đề cập đến vấn đề thực hiện pháp luật, chúng ta thường coi đó là trách nhiệm của
các cơ quan quản lý, các cơ quan bảo vệ pháp luật. Thực tiễn tổ chức thực hiện pháp