Luan van thạc sĩ luật học bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo pháp luật việt nam từ thực tiễn tỉnh bắc giang

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Trong những năm gần đây việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng (GPMB)
trong đó có đất nơng nghiệp tiếp tục gia tăng, việc thu hồi đất là cần thiết để phát
triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tạo động lực cho việc phát triển
kinh tế - xã hội thông qua các dự án xây dựng khu, cụm công nghiệp, khu chế xuất,
khu công nghệ cao, khu kinh tế, các dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư
nông thôn,… Tuy nhiên, việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội bên cạnh việc
mang lại cho doanh nghiệp, nhà đầu tư cơ hội phát triển từ việc được giao đất thực
hiện dự án, nhưng đồng thời cũng làm mất đi tư liệu sản xuất của người bị thu hồi
đất, tạo ra nhiều tác động, ảnh hưởng lớn đến sản xuất, đời sống của người sử dụng
đất, đặc biệt là người nông dân. Thu hồi đất hiện nay đang là vấn đề được xã hội
quan tâm vì nó liên quan trực tiếp tới quyền lợi của người sử dụng đất, đặc biệt đối
với đất nông nghiệp. Thực tế đã xảy ra khơng ít vụ việc khiếu kiện kéo dài liên quan
đến việc thu hồi đất nông nghiệp, tiềm ẩn mất ổn định chính trị - xã hội ở địa
phương. Điều đó cho thấy mức độ căng thẳng, phức tạp của công tác này. Có nhiều
ngun nhân dẫn đến tình trạng trên, ngoài trách nhiệm của các cơ quan chức năng,
cán bộ có thẩm quyền cịn có ngun nhân từ sự bất cập, chưa phù hợp với thực tiễn
của các quy định pháp luật đất đai hiện hành. Trước hết phải kể đến là giá bồi
thường đất nơng nghiệp cho người có đất bị thu hồi thấp hơn rất nhiều so với giá thị
trường sau khi diện tích đất đó được chuyển đổi mục đích sử dụng.
Bắc Giang hiện đang là trung tâm kinh tế lớn thứ hai của vùng trung du và
miền núi phía Bắc. Nằm trên tuyến hành lang kinh tế Nam Ninh (Trung Quốc) Lạng Sơn - Hà Nội - Hải Phòng, liền kề vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc nên rất
thuận lợi trong phát triển kinh tế - xã hội. Nắm bắt lợi thế này, tính từ năm 2014 đến
năm 2018, tỉnh Bắc Giang đã thu hồi, bồi thường GPMB trên 3.000ha đất, ảnh
hưởng đến khoảng 15.000 lượt hộ gia đình, cá nhân, tổ chức. Việc thu hồi đất,

1


GPMB đã góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, phát triển đơ thị, khu dân cư, hiện

đại hóa nơng nghiệp, nông thôn trên địa bàn tỉnh song cũng tác động lớn đến đời
sống của hàng nghìn hộ gia đình. Vấn đề đặt ra là bảo vệ quyền lợi của người dân
trong các dự án thu hồi đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cần thực hiện
theo cơ chế nào? đòi hỏi phải được giải quyết cả khía cạnh lý luận, thực tiễn một
cách triệt để, phù hợp. Nhận thấy, việc nghiên cứu về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp là vấn đề cần thiết, có ý nghĩa thiết thực trong quản lý
nhà nước về đất đai, nhất là đảm bảo sự hài hịa giữa mục đích phát triển kinh tế xã hội, lợi ích của nhà đầu tư và người bị thu hồi đất nên học viên đã lựa chọn đề
tài: "Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo pháp luật
Việt Nam từ thực tiễn tỉnh Bắc Giang" làm luận văn tốt nghiệp.
2. Tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài
Trong những năm qua, một số nghiên cứu đề tài về thu hồi, bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở một số địa phương đã được triển khai.
Ngồi ra, có một số cơng trình nghiên cứu, chun đề, tác phẩm báo chí đề cập
về cơng tác thu hồi đất nói chung trong đó có bồi thường, hỗ trợ nói riêng như:
Luận văn thạc sĩ luật học, của Trần Nhật Quân: "Bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn tỉnh Bình Định" (2018); Luận
văn thạc sĩ luật học, của Trần Mạnh Tiến: "Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn thi hành tại thành phố Hà Nội"
(2014); Luận văn thạc sĩ luật học, của Nguyễn Trung Hiếu: "Bồi thường giải phóng
mặt bằng, thực tiễn tại tỉnh Hải Dương" (2014); Luận văn thạc sĩ luật học, của
Nguyễn Minh Tuấn: "Thu hồi đất vì mục đích quốc phịng ở Việt Nam hiện nay"
(2013); Luận văn thạc sĩ luật học, của Hoàng Thị Hồng Nga: "Pháp luật về thu hồi
đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam hiện nay. Thực trạng và giải
pháp" (2015); bài viết "Vấn đề lý luận xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất", của TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí Luật học, số 1/2009; bài
viết "Bàn về vấn đề giá đất trong Luật Đất đai 2013" của TS. Nguyễn Thị Nga

2

trong Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam; bài
viết "Một số ý kiến trao đổi về vấn đề thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất trong Dự thảo Luật đất đai sửa đổi" của TS. Nguyễn Thị
Nga trong Hội thảo khoa học: Góp ý Luật Đất đai sửa đổi tại thành phố Hà Nội, ngày
12/4/2013,... Phạm vi nghiên cứu của các công trình trên khá rộng với những đánh
giá thực trạng và các giải pháp góp phần hồn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói chung xác đáng; luận văn có thể kế thừa.
Trên cơ sở các thành quả nghiên cứu trước đó và hồn tất một số nội dung
lý luận cịn bỏ ngỏ, luận văn đi sâu vào thực trạng áp dụng pháp luật bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp tại Bắc Giang. Vì vậy có thể khẳng định
đề tài do học viên lựa chọn là một vấn đề có tính thời sự, tính khoa học và tính thực
tiễn cao.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích: Đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn áp dụng tại tỉnh Bắc Giang nhằm đề
xuất được các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả áp
dụng pháp luật bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp.
- Nhiệm vụ:
+ Góp phần làm rõ một số khía cạnh lý luận cịn bỏ ngỏ và cơ sở pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
+ Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại tỉnh Bắc Giang.
+ Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và nâng
cao hiệu quả áp dụng tại tỉnh Bắc Giang.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
- Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

3

- Thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp tại tỉnh Bắc Giang.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về nội dung: Luận văn nghiên cứu pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã
hội mà không mở rộng ra những vấn đề khác trong quá trình thu hồi đất nói chung.
Về khơng gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn áp dụng tại tỉnh Bắc Giang.
Về thời gian: Luận văn nghiên cứu giai đoạn từ năm 2014 (thời điểm Luật
Đất đai năm 2013 có hiệu lực) đến nay.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận của luận văn dựa trên nền tảng khoa học của chủ nghĩa
Mác - Lênin; quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới.
- Luận văn sử dụng các phương pháp:
Phân tích, bình luận, so sánh… để tìm hiểu về một số vấn đề lý luận và cơ
sở pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cho các
mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tại Chương 1.
Phương pháp đánh giá, đối chiếu, diễn giải, tổng hợp, quy nạp... được
sử dụng tại Chương 2 để tìm hiểu thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã
hội tại tỉnh Bắc Giang hiện nay.
Phương pháp tổng hợp được sử dụng tại Chương 3 để đưa ra giải pháp hoàn
thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cho các
mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của việc nghiên cứu
- Ý nghĩa lý luận: Luận văn sẽ góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận
và cơ sở pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cho
các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

4


- Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn sẽ góp phần tổng kết thực tiễn, nghiên cứu
những vướng mắc, bất cập cho trường hợp địa bàn tỉnh Bắc Giang làm tư liệu cho
việc xây dựng chính sách và pháp luật của địa phương.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của luận
văn gồm 3 chương:
Chương 1: Lý luận và cơ sở pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp.
Chương 2: Thực trạng bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn tỉnh Bắc Giang.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả bồi thường,
hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại tỉnh Bắc Giang.

5


Chương 1
LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1.1. Khái niệm vai trò của bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp
1.1.1. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Để làm rõ khái niệm, đặc điểm bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp trước hết, chúng ta cần làm rõ một số thuật ngữ sau:
- Đất nông nghiệp: Theo Luật Đất đai năm 1993, đất nông nghiệp được
hiểu là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng
trọt, chăn ni, ni trồng thủy sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nơng nghiệp

(Điều 42). Theo đó, đất nơng nghiệp là một trong sáu loại đất đai của Việt Nam (bao
gồm đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng, đất khu dân cư nông thôn,
đất đô thị, đất chưa qua sử dụng)… Luật Đất đai năm 2003 lại dựa vào tiêu chí mục
đích sử dụng để phân loại đất, đất đai được chia thành các nhóm: Đất nơng nghiệp,
đất phi nơng nghiệp và nhóm đất chưa qua sử dụng. Căn cứ vào mục đích sử dụng,
Luật Đất đai năm 2003 đưa ra khái niệm đất nông nghiệp rộng hơn với tên gọi
"nhóm đất nơng nghiệp". Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục giải thích đất nơng nghiệp
dưới dạng nhóm đất, bao gồm các loại đất: Đất trồng cây hàng năm, gồm đất trồng
lúa và đất trồng cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất
rừng phịng hộ; đất rừng đặc dụng; đất ni trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông
nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ
mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng
chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho
phép, đất trồng trọt, chăn ni, ni trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên
cứu thí nghiệm, đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh (theo
khoản 1, Điều 10 Luật Đất đai năm 2013). Về cơ bản, cách hiểu đất nông nghiệp

6


theo Luật Đất đai năm 2013 khơng có nhiều điểm khác biệt so với Luật Đất đai năm
2003. Luật Đất đai năm 2013, khơng chỉ ra đất trồng có là một loại đất thuộc loại
đất trồng cây lâu năm mà gộp loại đất này chung vào loại đất trồng cây hàng năm
khác, vì loại đất này khơng phổ biến và có chế độ quản lý như các loại đất trồng cây
hàng năm khác. Đặc biệt, tránh cách hiểu hạn hẹp, không bao quát được hết các loại
đất nông nghiệp, gây thiệt thòi cho người dân khi tiến hành bồi thường cũng như
giải quyết các chế độ chính sách, Luật Đất đai năm 2013 luật hóa quy định về loại
đất nơng nghiệp khác. Theo đó, cách hiểu đất nơng nghiệp khác khơng cịn mang
nặng ảnh hưởng về mặt địa lý, đó khơng chỉ là các loại đất chỉ có ở nơng thơn mà
cịn là đất có xây dựng cơng trình để trồng trọt, chăn nuôi, ở cả đô thị và nông thơn.

Ngồi ra, theo Luật Đất đai năm 2013, đất xây dựng không để trồng trọt, chăn nuôi
trong các trạm, trại nghiên cứu và cơ sở ươm tạo cây giống, con giống, nhà kho của
dân để chứa nông sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, cơng cụ sản xuất
nông nghiệp đồng thời thêm đất trồng hoa, cây cảnh cũng khơng cịn được coi là đất
nơng nghiệp khác.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu một cách chung nhất: Đất nơng nghiệp
bao gồm tổng thể các loại đất có đặc tính sử dụng giống nhau là tư liệu sản xuất chủ
yếu phục vụ cho mục đích sản xuất nơng nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn
nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng rừng, đất làm muối; nghiên cứu thí nghiệm về nông
nghiệp, lâm nghiệp. Hiểu rõ về khái niệm đất nông nghiệp là yêu cầu thực tế trong
đời sống sản xuất của người dân cũng như trong quản lý hoạch định chính sách của
Nhà nước. Đặc biệt trong quản lý đất đai, việc xác định đất nông nghiệp là yếu tố
tiền đề để có những quyết định hợp lý trong đầu tư, quản lý, giải quyết chế độ,
chính sách phù hợp với người dân. Tại tỉnh Bắc Giang, diện tích đất nông nghiệp
chủ yếu là đất trồng lúa, nên việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nơng
nghiệp sẽ có những đặc thù riêng.
Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý - Bộ Tư pháp định nghĩa về
đất nông nghiệp như sau: "Đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất được xác định là

7


tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt, chăn ni, nghiên cứu thí
nghiệm về trồng trọt, chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm
cho các ngành công nghiệp, dịch vụ" [33, tr. 427].
Trong quản lý đất đai, việc xác định đất nông nghiệp là yếu tố tiền đề để có
những quyết định hợp lý trong đầu tư, quản lý, giải quyết chế độ, chính sách phù
hợp với người dân.
- Thu hồi đất nông nghiệp: Nhà nước thực hiện quyền đại diện sở hữu
thông qua việc định đoạt đất đai. Căn cứ Hiến pháp năm 2013: "Nhà nước thu hồi

đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì
mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng
cộng...." (khoản 3, Điều 54). Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, cũng như tiếp thu các
ý kiến, quan điểm, khái niệm thu hồi đất được Luật Đất đai năm 2013 quy định tại
khoản 11, Điều 3 như sau: "Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu
lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại
đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai".
Ngược lại với giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý hình thành
một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất là biện pháp pháp lý làm chấm dứt
quan hệ pháp luật đất đai. Hình thức pháp lý này là một quyết định thu hồi đất của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất. Biện pháp này thể hiện
quyền lực nhà nước trong tư cách là người đại diện chủ sở hữu tồn dân về đất đai.
Vì vậy, để thực hiện nội dung này, quyền lực Nhà nước được thể hiện nhằm đảm
bảo lợi ích của Nhà nước, của xã hội đồng thời lập lại trật tự, kỷ cương trong quản
lý nhà nước về đất đai.
Như vậy, thu hồi đất là quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà
nước, của xã hội hoặc xử lý hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng
đất. Hậu quả của thu hồi đất nông nghiệp xét về mặt pháp lý cũng giống như việc
thu hồi các loại đất khác; làm chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân, hộ
gia đình sử dụng diện tích đất.

8


- Bồi thường: Khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp (đồng nghĩa với thu
hồi quyền sử dụng đất) để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế, Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường
cho người dân bị thu hồi đất một giá trị tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất đã
thu hồi. Khoản 12, Điều 3 Luật đất đai năm 2013 đã nêu rõ: "Bồi thường về đất là

việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho
người sử dụng".
Như vậy, bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng
đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất mà còn những vấn đề bồi
thường về tài sản gắn liền với đất, những chi phí đầu tư vào đất được quy định cụ
thể hơn tại các điều luật khác.
- Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất: Theo quy định tại khoản 14, Điều 3 Luật
Đất đai năm 2013 thì "Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp
cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển". Quy định và
các chính sách của Nhà nước về nội dung này thể hiện sự nhân đạo, thể hiện bản
chất của dân, do dân và vì dân của Nhà nước ta nhằm hỗ trợ, chia sẻ khó khăn của
người dân bị thu hồi đất, thông qua việc đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp
kinh phí để di dời đến địa điểm mới… giúp đỡ một phần nào rủi ro mà họ phải gánh
chịu khi Nhà nước thu hồi đất, đồng thời giúp cho người bị thu hồi đất nhanh chóng
ổn định đời sống, sản xuất và kinh doanh.
1.1.2. Vai trò của bồi thường, hỗ trợ và nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối
với bồi thường hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.1.2.1. Vai trò của bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp ảnh hưởng đến lợi ích thiết thực của các
bên liên quan mà trước hết là của người sử dụng đất. Là một nước có sản xuất nơng
nghiệp làm nền tảng, nên có thể khẳng định, đất nơng nghiệp có một vai trị hết sức
quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước do vậy, việc có đất hay
mất đất nơng nghiệp của người dân còn tiềm ẩn nguy cơ đối với sự ổn định trong
ngành nông nghiệp, an ninh lương thực và sự ổn định chính trị.

9


Thu hồi đất không chỉ làm chấm dứt mối quan hệ pháp luật đất đai (làm
chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất)

mà cịn liên quan đến lợi ích hợp pháp của các bên có liên quan: Lợi ích của người
bị thu hồi đất; lợi ích của Nhà nước, của xã hội; lợi ích của người hưởng lợi từ việc
thu hồi đất (các nhà đầu tư, doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, cá nhân…). Do vậy
trên thực tế việc giải quyết hậu quả của việc thu hồi đất gặp rất nhiều khó khăn,
phức tạp nên việc giải quyết tốt vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
sẽ mang lại ý nghĩa to lớn trên nhiều phương diện.
Về phương diện chính trị: giải quyết tốt vấn đề bồi thường hỗ trợ là thực
hiện tốt chính sách an dân để phát triển kinh tế - xã hội, góp phần vào việc duy trì,
củng cố về ổn định chính trị.
Về phương diện kinh tế - xã hội: thực hiện tốt công tác bồi thường, hỗ trợ
khi Nhà nước thu hồi đất là điều kiện để doanh nghiệp sớm có mặt bằng triển khai
các dự án đầu tư, góp phần vào việc thúc đẩy tăng trưởng của nền kinh tế và nâng
cao tính hấp dẫn của mơi trường đầu tư, kinh doanh ở địa phương. Để duy trì được
tốc độ tăng trưởng cao và bền vững sẽ có điều kiện để thực hiện tiến bộ và cơng
bằng xã hội, góp phần vào cơng cuộc xóa đói, giảm nghèo và tạo tiền đề cho các
bước phát triển tiếp theo. Về phía người sử dụng đất, thực hiện tốt vấn đề hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất sẽ giúp cho người bị thu hồi đất có việc làm khi mất đất nơng
nghiệp, nhanh chóng ổn định cuộc sống để tập trung sản xuất, góp phần cải thiện và
nâng cao mức sống [25].
1.1.2.2. Nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp
Thu hồi đất nông nghiệp không chỉ đơn giản làm chấm dứt quan hệ pháp
luật đất đai giữa người sử dụng đất nơng nghiệp với Nhà nước mà cịn ảnh hưởng
tới lợi ích hợp pháp của các bên liên quan, kéo theo những hệ lụy về mặt chính trị,
kinh tế, xã hội. Vấn đề lớn đặt ra đối với các địa phương, trong đó có tỉnh Bắc
Giang là làm sao giữ được quỹ đất nông nghiệp cho nông dân, đảm bảo cuộc sống

10

cho họ sau khi bị thu hồi đất nông nghiệp với việc phát triển kinh tế - xã hội. Nếu
không giải quyết tốt các chính sách, pháp luật về đất đai có thể phát sinh những
điểm "nóng", tiềm ẩn nguy cơ gây bất ổn về an ninh chính trị. Việc giải quyết tốt
cơng tác bồi thường, hỗ trợ sẽ có được sự nhất trí, đồng thuận của người dân góp
phần duy trì, ổn định về chính trị. Nhà nước thực hiện tốt bồi thường, hỗ trợ đối với
người có đất bị thu hồi sẽ giúp họ và các thành viên trong gia đình nhanh chóng ổn
định cuộc sống. Nhờ vậy mà kinh tế, bộ mặt văn hóa nơng thơn sẽ có những chuyển
biến tích cực. Khi mà chuyển dịch đất đai từ khu vực nông nghiệp sang khu vực phi
nông nghiệp do nhu cầu phát triển thì một địi hỏi tất yếu là phải có những quy định
pháp luật, những chính sách cụ thể để bảo đảm ổn định xã hội trong quá trình
chuyển dịch đất đai, đặc biệt là việc hồn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
Vậy nên nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với vấn đề này cần bảo đảm hài
hịa các lợi ích chính trị, kinh tế - xã hội, cân bằng lợi ích của Nhà nước, người bị
thu hồi đất và chủ đầu tư. Đây là mục tiêu đặt ra trong việc xây dựng, hoàn thiện
pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất nơng nghiệp nói riêng trong bối cảnh hiện nay.
1.2. Khái quát pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp chịu
sự ảnh hưởng, chi phối bởi hình thức sở hữu tồn dân về đất đai do Nhà nước là đại
diện chủ sở hữu và điều này được chứng minh như sau: Nhà nước có quyền phân
bổ, điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội với vai trò là đại
diện duy nhất chủ sở hữu đối với đất đai, tránh sự lạm quyền, độc quyền, tùy tiện
trong thu hồi và bồi thường đất. Có thể hiểu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp là tổng thể các nguyên tắc quy phạm pháp luật điều

11

chỉnh việc bồi thường, hỗ trợ trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp vì
mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
được ban hành phù hợp với thực tiễn đảm bảo quyền lợi hợp pháp của người dân thì
được họ đồng tình ủng hộ. Các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp không phù hợp với thực tế sẽ không nhận được sự đồng thuận của
người dân và phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện phức tạp.
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp với tư
cách là một chế định đặc thù trong quản lý nhà nước về đất đai, có các đặc điểm sau:
Một là, tính bắt buộc chung, tính cưỡng chế và tính thích ứng; thơng qua
đó, giải quyết hài hịa lợi ích của Nhà nước, của người dân bị thu hồi đất và doanh
nghiệp, chủ đầu tư.
Hai là, quy định các trình tự, thủ tục thu hồi và phương thức giải quyết hậu
quả do việc thu hồi đất nông nghiệp gây ra để hạn chế thấp nhất việc khiếu kiện làm
ảnh hưởng và gây khó khăn khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp [14, tr. 8-9].
1.2.2. Khung pháp luật bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được
thiết lập căn cứ trên một loạt những văn bản pháp luật với Hiến pháp, Luật Đất đai
và các văn bản khác liên quan.
Trước hết, phải kể đến Hiến pháp năm 2013 với các quy định về đất đai thể
hiện quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý. Đồng thời khẳng định đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc
gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật. Quyền
sử dụng đất được pháp luật bảo hộ. Nhà nước thu hồi đất của tổ chức, cá nhân đang
sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phịng, an
ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải
công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật…

12


Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực từ ngày 01/7/2014 (thay thế Luật Đất
đai năm 2003) đã quy định đầy đủ, tồn diện về quản lý, trong đó quy định sửa đổi,
bổ sung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Với những quy
định bổ sung trình tự, thủ tục, phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, Luật Đất
đai năm 2013 đã bảo vệ quyền lợi của người có đất thu hồi; tăng cường hơn sự tham
gia trực tiếp của nhân dân; trách nhiệm đối thoại và giải trình của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền khi người dân chưa đồng thuận, phản đối trong việc thu hồi đất, bồi
thường hỗ trợ, tái định cư. Đây là một trong những bước tiến của Luật Đất đai năm
2013 và đã cụ thể hóa thành cơng các quy định về đất đai trong Hiến pháp. Luật Đất
đai năm 2013 thể hiện quá trình hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp theo những giai đoạn như sau:
- Giai đoạn trước năm 1993: Đất đai là sở hữu toàn dân, Nhà nước đại diện
điều phối, khi cần Nhà nước sẽ thu hồi để phát triển kinh tế - xã hội và việc bồi
thường chưa được các văn bản đề cập đến.
- Giai đoạn từ năm 1993 đến trước năm 2003: Luật Đất đai năm 1993 được
ban hành nhưng khơng đề cập tới thu hồi đất nói chung và thu hồi đất vì mục đích
phát triển kinh tế - xã hội, đây là "lỗ hổng hay khoảng trống" lớn trong giai đoạn
này. Để khắc phục những bất cập, Nhà nước đã ban hành một số văn bản dưới luật
có tính chất hướng dẫn và triển khai. Đây là những bước đầu tiên của quá trình hình
thành pháp luật về thu hồi đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
- Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2013: Luật Đất đai năm 2003 ra đời là cơ
sở pháp lý để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, cũng như
phục vụ hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai; đánh dấu một bước rất
lớn trong pháp luật về thu hồi đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
- Giai đoạn từ năm 2013 đến nay: Trước những lỗ hổng của Luật Đất đai
năm 2003 về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; chính sách bồi thường, hỗ trợ; về giá

đất, cơ chế định giá đất chưa khách quan, thiếu thực tiễn… Quốc hội đã thông qua
Luật Đất đai năm 2013.

13


So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 có nhiều điểm đổi
mới về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Đặc
biệt trong Luật Đất đai đã quy định cụ thể các trường hợp thu hồi đất vì mục đích
phát triển kinh tế, các điều kiện thu hồi, cũng như các quy định về bồi thường, hỗ
trợ và tổ chức thu hồi cưỡng chế…
Về thu hồi đất: Luật Đất đai quy định chặt chẽ các trường hợp thu hồi đất
tại Điều 61 và Điều 62.
- Về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Luật Đất đai có các quy định chi tiết về
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất thu hồi; nguyên tắc bồi thường, điều
kiện bồi thường (từ Điều 74 đến Điều 87).
- Về giá đất, cụ thể quy định của Hiến pháp giao Nhà nước thực hiện đại
diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, Luật Đất đai năm 2013 quy định Nhà nước
quyết định giá đất thông qua việc quy định khung giá đất, bảng giá đất và quyết
định giá đất cụ thể (tại các Điều: 112, 113, 114, 115).
Bên cạnh các văn bản luật, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014 (sau đây gọi tắt là Nghị định số
47/2014/NĐ-CP); Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ
sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai (sau đây
gọi tắt là Nghị định số 01/2017/NĐ-CP); để bảo đảm cuộc sống cho người nông
dân, nhất là đối với trường hợp bị thu hồi hết toàn bộ diện tích đất nơng nghiệp, Thủ
tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 63/2015/QĐ-TTg ngày 10/12//2015 về
chính sách hỗ trợ đào tạo nghề và giải quyết việc làm cho người lao động bị thu hồi
đất; Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) ban hành Thông tư số 37/2014/TTBTNMT quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi

đất (sau đây gọi tắt là Thông tư số 37/2014/TT-BTNM)...
Những quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Luật Đất đai năm
2013, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP đã giao cho

14


Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh thẩm quyền quy định cụ thể những nội dung liên
quan đến nông nghiệp.
Với những quy định bổ sung về trình tự, thủ tục, phương án bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư, Luật Đất đai năm 2013 đã bảo vệ quyền lợi của người có đất bị thu
hồi; tăng cường sự tham gia trực tiếp của người dân; trách nhiệm đối thoại và giải
trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi người dân chưa đồng thuận đối với
việc thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Đây là một trong những bước đột
phá của Luật Đất đai năm 2013. Song cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế cần tiếp tục
nghiên cứu, bổ sung để hồn thiện hơn.
Có thể nói, với Luật Đất đai hiện nay so với đất ở, nhất là đất ở đô thị,
quyền tài sản của các nông hộ đối với đất nông nghiệp được bảo hộ kém hơn, quyền
sử dụng đất của nông dân dễ bị thu hồi với mức giá do Nhà nước ấn định. Vì vậy
cần xác lập công bằng đối với các chủ sử dụng đất, nhất là nông dân, bảo hộ tốt hơn
các quyền tài sản chính đáng của họ đối với đất nông nghiệp [13].
1.3. Cơ cấu nội dung pháp luật và cơ chế bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp
1.3.1. Cơ cấu nội dung pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp
Trước hết, nội dung pháp luật thể hiện qua cơ cấu pháp luật điều chỉnh bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp trong đó bao gồm các nhóm
quy định về bồi thường, hỗ trợ như: nguyên tắc, điều kiện, đối tượng, phạm vi, trình
tự, thủ tục, giải quyết khiếu nại, tố cáo (KNTC)… khi bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp.

1.3.1.1. Nguyên tắc và điều kiện được bồi thường, hỗ trợ
Các nguyên tắc bồi thường về đất trong Luật Đất đai năm 2013 (Điều 74),
bao gồm:
Một là, người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện
được bồi thường theo Luật Đất đai năm 2013 thì được bồi thường.

15


Hai là, việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích
sử dụng với loại đất thu hồi, nếu khơng có đất để bồi thường thì được bồi thường
bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại
thời điểm quyết định thu hồi đất.
Ba là, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ,
khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.
Nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013
(Điều 83) như sau: Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc được bồi
thường theo quy định của Luật này còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ; việc hỗ trợ
phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của
pháp luật.
Các khoản nhà nước hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm: Hỗ trợ ổn
định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối
với trường hợp thu hồi đất nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất
nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà
phải di chuyển chỗ ở; hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia
đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở; các
khoản hỗ trợ khác.
Như vậy, trường hợp Nhà nước thu hồi toàn bộ diện tích đất nơng nghiệp
(sản xuất nơng nghiệp) và bồi thường bằng tiền thì ngồi bồi thường về đất và chi
phí đầu tư cịn lại vào đất thì Nhà nước cịn hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm

kiếm việc làm và các khoản hỗ trợ nhằm ổn định đời sống, sản xuất cho người có
đất bị thu hồi.
1.3.1.2. Xác định giá đất khi bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp
Giá đất cụ thể được xác định làm căn cứ tính tiền bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất. Việc định giá đất cụ thể để thực hiện việc bồi thường phải bảo đảm các
nguyên tắc sau: Theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; theo

16


thời hạn sử dụng đất; phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có
cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối
với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất;
cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng
sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau.
1.3.1.3. Trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nơng nghiệp.
Sau khi hồn thành trình tự thu hồi đất nông nghiệp (ban hành thông báo
thu hồi đất; triển khai thực hiện kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc,
kiểm đếm…) thì Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, GPMB tiến hành trình tự thủ tục
bồi thường, hỗ trợ cho các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình bị thu hồi đất theo quy định
tại Luật Đất đai năm 2013 (Điều 69), cụ thể:
- Lập phương án bồi thường thiệt hại, hỗ trợ;
- Lấy ý kiến nhân dân và hoàn chỉnh đối với phương án bồi thường thiệt
hại, hỗ trợ;
- Phê duyệt phương án chi tiết và tổ chức triển khai thực hiện;
- Tổ chức chi trả bồi thường.
1.3.1.4. Giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quá trình bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Những năm gần đây, do nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập kinh
tế khu vực, quốc tế; nhiều Dự án được triển khai, trong đó có nhiều Dự án, cơng
trình trọng điểm với quy mô lớn liên quan đến công tác thu hồi, bồi thường GPMB
đã tác động đến một bộ phận người dân. Do đó, việc cơng dân KNTC liên quan đến
quyền lợi của họ là khơng tránh khỏi; bên cạnh đó, cơ chế chính sách cịn một số
những bất cập, chưa điều chỉnh, cập nhật hết những phát sinh trong quá trình áp
dụng tại cơ sở.
Đặc biệt, việc thu hồi đất nông nghiệp lại liên quan đến mưu sinh của người
dân. Thêm vào đó, sự thiếu cơng bằng, minh bạch trong bồi thường hỗ trợ khi Nhà

17


nước thu hồi đất là những lý do xuất hiện những vụ việc KNTC kéo dài đòi hỏi phải
được giải quyết kịp thời; tránh gây xáo trộn về mặt đời sống của người dân, bất ổn
xã hội cũng như cản trở sự phát triển kinh tế các địa phương.
Những quy định pháp luật về vấn đề này được quy định tại Luật Khiếu nại
năm 2011; Luật Tố cáo năm 2018; Luật Tố tụng hành chính năm 2015; khoản 2,
Điều 204 và khoản 2, Điều 205, Luật Đất đai năm 2013.
1.3.2. Cơ chế bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp
Trên thực tế, có nhiều cách hiểu khác nhau về cơ chế. Trong luận văn này,
tác giả sử dụng thuật ngữ cơ chế bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp theo cách hiểu bao gồm các thiết chế, cơ quan với chức năng nhiệm vụ và
quyền hạn nhất định trong bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
dựa trên cơ sở pháp luật; chúng hoạt động trong mối quan hệ tương hỗ với nhau
nhằm thực hiện trách nhiệm trên.
Nói cách khác, cơ chế đó là bộ máy thực hiện bao gồm các cơ quan chịu
trách nhiệm thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp
tại các địa phương, đó chính là tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, GPMB.
Trách nhiệm của Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, GPMB: Tổng hợp, xây

dựng dự thảo kế hoạch triển khai công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; tham
mưu Phòng TN&MT ban hành thơng báo thu hồi đất; chủ trì phối hợp với Tổ công
tác, người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất lập và hoàn chỉnh phương án bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư. Phối hợp với UBND cấp xã tổ chức niêm yết công
khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; gửi thông báo thu hồi đất, quyết
định thu hồi đất, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt cho từng người có đất, tài sản trên đất Nhà
nước thu hồi. Tổng hợp, tiếp nhận các ý kiến tham gia của người có đất Nhà nước
thu hồi về phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định; chịu trách
nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, hợp pháp của số liệu, sự phù hợp với chính
sách pháp luật của phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Lập và thẩm định

18


phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo đúng quy định tại điểm a, khoản 2,
Điều 69 Luật Đất đai năm 2013.
Theo Điều 68 Luật Đất đai năm 2013, Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường,
GPMB gồm tổ chức dịch vụ công về đất đai, Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư. Theo đó, việc tổ chức đền bù GPMB thuộc phần công việc không áp dụng
được một trong các hình thức lựa chọn nhà thầu và thuộc trách nhiệm của tổ chức
làm nhiệm vụ bồi thường, GPMB bao gồm tổ chức dịch vụ công về đất đai, Hội
đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã được UBND có thẩm quyền phê duyệt.
Kết luận Chương 1
Có thể khẳng định việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp theo pháp luật Việt Nam ln là một vấn đề nóng và phức tạp. Pháp luật về
thu hồi đất có nội hàm tương đối rộng, bao gồm các quy định về nội dung, trình tự,
thủ tục thu hồi đất; bồi thường, hỗ trợ, GPMB, quản lý đất đã thu hồi; thẩm quyền
thu hồi, về bảo đảm quyền KNTC trong thu hồi đất. Việc ra đời Luật Đất đai năm
2013 và các văn bản pháp lý liên quan đã góp phần tháo gỡ những khó khăn trong

bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; hệ thống pháp luật đất đai hiện hành
cũng phù hợp với chế định về đất đai được quy định trong Hiến pháp năm 2013,
nhưng Luật Đất đai năm 2013 chưa có cơ chế bắt buộc để đảm bảo có quỹ đất và
nguồn vốn xây dựng khu tái định cư trước khi thu hồi đất. Chính sách bồi thường,
hỗ trợ khi thu hồi đất nói chung, đất nơng nghiệp nói riêng tuy đã được quan tâm
xây dựng, thường xuyên thay đổi qua các thời kỳ song vẫn còn nhiều vấn đề vướng
mắc cả về lý luận và thực tiễn. Những vấn đề lý luận nêu trên sẽ được kiểm chứng
qua thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp tại tỉnh Bắc Giang và được thể hiện ở Chương 2 của luận văn.

19


Chương 2
THỰC TRẠNG VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG
2.1. Các yếu tố tác động đến bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp tại tỉnh Bắc Giang
2.1.1. Nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và vấn đề thu hồi đất nơng nghiệp
Bắc Giang là tỉnh có xuất phát điểm kinh tế thấp, do vậy tỉnh chủ trương
đẩy mạnh phát triển kinh tế, giải quyết việc làm và từng bước cải thiện đời sống
nhân dân. Trên địa bàn tỉnh có 06 khu cơng nghiệp được thành lập trong đó có 04
khu cơng nghiệp đã đi vào hoạt động (Đình Trám, Quang Châu, Song Khê - Nội
Hoàng và Vân Trung) với tổng diện tích quy hoạch 1.058 ha và 40 cụm công nghiệp
được thành lập. Các khu, cụm công nghiệp tập trung chủ yếu ở hai huyện Việt Yên
và Yên Dũng nằm ngay trên Quốc lộ 1A nên rất thuận lợi cho các nhà đầu tư.
Trong q trình cơng nghiệp hóa, đơ thị hóa, thời gian vừa qua (tính từ năm
2014 đến 2018), tỉnh Bắc Giang đã thu hồi, bồi thường GPMB trên 3.000ha đất, ảnh
hưởng đến khoảng 15.000 lượt hộ gia đình, cá nhân, tổ chức. Việc thu hồi đất nông

nghiệp chủ yếu phục vụ cho việc phát triển các khu, cụm công nghiệp trên địa bàn
tỉnh, tiếp theo là dành cho các dự án xây dựng khu đô thị, khu dân cư, xây dựng, cải
tạo nâng cấp đường cao tốc Bắc Giang - Hà Nội,…
Theo chủ trương của tỉnh, phấn đấu đến năm 2030, Bắc Giang sẽ là một
trong những trung tâm cơng nghiệp trong khu vực. Để hồn thành mục tiêu trên,
ngay trong năm 2019, tỉnh Bắc Giang tiến hành rà sốt hiện trạng quỹ đất hiện có
trên phạm vi toàn tỉnh để mở rộng quy hoạch sử dụng đất của các khu, cụm công
nghiệp đang hoạt động; đồng thời xác định các khu vực, vị trí cụ thể để dự kiến xây
dựng các khu, cụm công nghiệp trong tương lai.
Trong giai đoạn từ năm 2014 đến năm 2018, để phục vụ các mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội, tình hình thu hồi đất nói chung và đất nơng nghiệp nói riêng

20


tại Bắc Giang đã được triển khai, tiến hành một cách thuận lợi, với quy hoạch rõ
ràng, công tác cải cách thủ tục hành chính, tạo cơ chế thơng thống bên cạnh chú
trọng xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển các khu công nghiệp, sớm bàn giao mặt
bằng sạch cho các nhà đầu tư từ chính quyền địa phương đã tác động mạnh mẽ đến
hoạt động đầu tư công nghiệp vào địa phương. Căn cứ vào quy hoạch nêu trên, thì
việc thu hồi đất trong đó có đất nơng nghiệp sẽ tiếp tục gia tăng trong thời gian tới.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì tình hình thu hồi đất, đặc biệt là đất
nơng nghiệp tại tỉnh Bắc Giang trong những năm qua còn bộc lộ nhiều tồn tại, bất
cập. Sau khi thu hồi, nhà đầu tư được giao đất, nhưng do nhiều lý do như: năng lực
yếu cho nên khơng có khả năng triển khai thực hiện hoặc hoàn thiện dự án để đi vào
hoạt động dẫn đến nhiều diện tích đất bị bỏ hoang, hoặc thu hồi nửa vời, trong khi
nhiều hộ dân ở địa phương khơng cịn ruộng để canh tác, sản xuất nông nghiệp; một
số dự án bị bỏ hoang nhiều năm nay nhưng chưa có quyết định thu hồi đất gây lãng
phí quỹ đất của địa phương và dẫn đến bức xúc trong nhân dân.
2.1.2. Chính sách và năng lực cơ chế bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước

thu hồi đất nông nghiệp của địa phương
Trước khi Luật Đất đai năm 2013 ban hành, việc thực hiện bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được áp dụng trên cơ sở quy định của
Luật Đất đai năm 2003 cùng các văn bản hướng dẫn của tỉnh tương ứng.
Luật Đất đai năm 2013 được thông qua cùng các văn bản hướng dẫn như đã
đề cập tại Chương 1 được áp dụng chung trong cả nước, việc bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại Bắc Giang còn chịu sự chi phối các quy định của
địa phương. UBND tỉnh Bắc Giang đã ban hành Quyết định số 869/2014/QĐ-UBND
ngày 31/12/2014 Quy định một số điểm cụ thể về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất áp dụng trên địa bàn tỉnh Bắc Giang (sau đây gọi tắt là
Quyết định số 869/2014/QĐ-UBND). Trong đó đã quy định cụ thể, chi tiết từng bước
và trình tự thời gian trong quá trình thực hiện thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ GPMB
mà cơ quan nhà nước và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, GPMB phải tuân thủ. Cùng

21


với đó tăng cường tính minh bạch, cơng khai, dân chủ trong quá trình thu hồi, bồi
thường, UBND tỉnh Bắc Giang tiếp tục ban hành Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND
ngày 03/01/2017 về quy chế dân chủ trong công tác thu hồi đất, thực hiện bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư; Quyết định số 07/2018/QĐ-UBND ngày 16/4/2018 về
sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy định một số điểm cụ thể về thu hồi đất; bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất áp dụng trên địa bàn tỉnh Bắc
Giang và Phụ lục ban hành kèm theo Quyết định số 869/2014/QĐ-UBND ngày
31/12/2014 của UBND tỉnh (sau đây gọi tắt là Quyết định số 07/2018/QĐ-UBND);
nhằm giảm các công đoạn thực hiện trong thu hồi đất và đáp ứng các yêu cầu về
lập, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, rút ngắn thời gian, giảm
thủ tục trong tổ chức triển khai thực hiện các dự án đầu tư UBND tỉnh đã ban hành
Quyết định số 569/2014/QĐ-UBND ngày 28/8/2014 của về việc ủy quyền thu hồi
đất; Nghị quyết số 24/NQ-HĐND ngày 11/12/2014 của Hội đồng nhân dân (HĐND)

tỉnh thông qua Bảng giá đất giai đoạn 2015 - 2019 tỉnh Bắc Giang; Quyết định
861/QĐ-UBND ngày 30/12/2014 của UBND tỉnh ban hành Bảng giá đất giai đoạn
2015 - 2019 tỉnh Bắc Giang. Đây là căn cứ pháp lý quan trọng để triển khai thực
hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa
bàn tỉnh Bắc Giang.
Xác định bồi thường, GPMB là công việc hết sức quan trọng, do vậy tỉnh
Bắc Giang rất quan tâm kiện toàn tổ chức thực hiện đối với công tác này. Theo quy
định tại Quyết định số 869/2014/QĐ-UBND của UBND tỉnh thì Tổ chức làm nhiệm
vụ bồi thường, GPMB gồm: (1) Hội đồng bồi thường, GPMB do Chủ tịch UBND
huyện, thành phố thành lập, gồm các thành phần sau: Chủ tịch (hoặc Phó Chủ tịch)
UBND cấp huyện làm Chủ tịch Hội đồng. Các thành viên gồm lãnh đạo các Phịng:
TN&MT; Tài chính - Kế hoạch; Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Kinh tế hạ tầng
(đối với thành phố Bắc Giang là Phòng Kinh tế và Phịng Quản lý đơ thị); lãnh đạo
UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi, đại diện chủ đầu tư dự án. (2) Trung
tâm Phát triển quỹ đất của tỉnh hoặc Trung tâm Phát triển quỹ đất và Cụm công

22


nghiệp các huyện, thành phố (Điều 3). Các huyện, thành phố có thể thuê tổ chức có
chức năng, kinh nghiệm thực hiện dịch vụ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo
quy định pháp luật. Bên cạnh đó, ngày 28/9/2015, UBND tỉnh Bắc Giang đã thành
lập Văn phòng Đăng ký đất đai trực thuộc Sở TN&MT trên cơ sở hợp nhất Văn
phòng Đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Sở TN&MT và Văn phòng đăng ký quyền
sử dụng đất thuộc Phòng TN&MT các huyện, thành phố trước đây với chức năng
thực hiện đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; xây dựng, quản lý,
cập nhật, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đất đai; thống kê,
kiểm kê đất đai và cung cấp thông tin đất đai cho tổ chức, cá nhân theo quy định
của pháp luật.
Các tổ chức, đơn vị đã làm tốt việc xây dựng, thông qua kế hoạch điều tra

hiện trạng và kế hoạch bồi thường, hỗ trợ, GPMB trình Chủ tịch UBND huyện,
thành phố phê duyệt; lập và trình duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ của các dự án
theo trình tự, thủ tục quy định; tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ,
GPMB. Đồng thời tham mưu UBND huyện, thành phố giải quyết kiến nghị có liên
quan đến q trình thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, GPMB… của các dự án
theo chỉ đạo của Chủ tịch UBND huyện, thành phố. Qua đó, các chính sách của địa
phương cũng như các quy định của pháp luật được tuân thủ và thực hiện có hiệu
quả, đi vào cuộc sống.
Tỉnh Bắc Giang mang những đặc điểm riêng có của địa phương, có những
vị trí, vai trị đặc biệt trong định hướng phát triển kinh tế vùng, việc thu hồi đất cho
các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cần được áp dụng song song nhiều quy phạm
pháp luật, nhằm bảo đảm theo đúng quy hoạch, kế hoạch xây dựng và phát triển địa
phương. Nhận thức được vấn đề này, các cơ quan có thẩm quyền của tỉnh đã thường
xuyên có những điều chỉnh những quy định theo hướng bảo đảm mối quan hệ hài
hòa giữa Nhà nước - người bị thu hồi đất - nhà đầu tư. Bên cạnh đó các cơ quan
chức năng (TN&MT, Tài chính, Xây dựng, Kế hoạch và Đầu tư…) đã tích cực tham
mưu đề xuất với UBND tỉnh và kiến nghị, đề xuất với các Bộ, Ngành có liên quan

23


để ban hành các quy định về thu hồi đất cho phù hợp với tình hình thực tế của địa
phương, đem lại hiệu quả cao trong công tác này.
2.2. Thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua địa bàn tỉnh Bắc Giang
2.2.1. Thực trạng nguyên tắc và điều kiện bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang
2.2.1.1. Thực trạng nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp qua thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang
Nguyên tắc và điều kiện bồi thường theo Luật Đất đai năm 2013 và Quyết

định số 869/2014/QĐ-UBND ngày 31/12/2014 của UBND tỉnh khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp tại Bắc Giang được áp dụng cụ thể như sau:
Một là, người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện
được bồi thường quy định tại Điều 75 Luật Đất đai năm 2013 thì được bồi thường
(khoản 1, Điều 74 Luật Đất đai 2013; Điều 4 Bản quy định ban hành kèm theo
Quyết định số 869/2014/QĐ-UBND của UBND tỉnh). Như vậy, người sử dụng đất
sẽ được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng
an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nhưng không phải
tất cả các chủ thể sử dụng đất bị thu hồi vì mục đích này đều được bồi thường. Để
được bồi thường họ cần phải đáp ứng một số điều kiện nhất định do pháp luật quy
định. Như họ phải có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), Giấy
chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (gọi chung là
GCNQSDĐ) hoặc có đủ điều kiện để được cấp GCNQSDĐ.
Tại khoản 1, Điều 74 Luật Đất đai năm 2013 xác định nguyên tắc: "Người
sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định
tại Điều 75 của Luật này thì được bồi thường". Ngồi ra, với các trường hợp khơng
được bồi thường về đất luật cũng xác định vấn đề bồi thường về chi phí đầu tư vào
đất cịn lại (khoản 1, Điều 76 Luật Đất đai năm 2013). Việc bồi thường về tài sản
sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất cũng chỉ được đặt ra khi "Chủ sở hữu

24


tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại về tài sản được bồi thường" và "Khi
Nhà nước thu hồi đất mà tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở
nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi phải ngừng sản xuất, kinh
doanh mà có thiệt hại thì được bồi thường thiệt hại". Việc bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất được xem như là sự bồi hoàn những thiệt hại trực tiếp mà người sử dụng
đất phải gánh chịu do việc thu hồi đất gây ra. Đối với trường hợp người trực tiếp
sản xuất bị thu hồi đất nông nghiệp mà khơng có đất nơng nghiệp khác để bồi

thường cho việc tiếp tục sản xuất, thì ngồi việc được bồi thường, còn được Nhà
nước hỗ trợ để ổn định cuộc sống, được hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề, bố trí việc
làm mới. Điều nay thể hiện rõ tính nhân văn, tính nhân đạo của Nhà nước.
Tại Quyết định số 869/2014/QĐ-UBND của UBND tỉnh đã xác định nguyên
tắc, đối với đất nơng nghiệp do hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp
đang sử dụng ổn định từ trước ngày 01/7/2004 mà người sử dụng đất khơng có một
trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai,
nếu UBND cấp xã khơng chứng minh được đất đó là đất nơng nghiệp sử dụng vào
mục đích cơng ích do UBND cấp xã quản lý thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng
đất nông nghiệp được bồi thường về đất theo quy định (khoản 2, Điều 4 Bản quy
định ban hành kèm theo Quyết định số 869/2014/QĐ-UBND). Bắc Giang luôn chỉ
đạo thực hiện tốt công tác bồi thường cho các đối tượng đủ điều kiện được bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất bảo đảm đúng, đủ diện tích, đối tượng… nhằm bảo
đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi.
Hai là, việc bồi thường bảo đảm đầy đủ các thiệt hại. Khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp, người dân không chỉ thiệt hại về đất mà cịn có những thiệt hại về
tài sản trên đất, các hoa lợi, lợi tức thu được do việc sử dụng đất. Luật Đất đai năm
2013 quy định cụ thể nguyên tắc bồi thường về đất và về tài sản nhằm bảo vệ lợi ích
chính đáng của người có đất bị thu hồi.
Nguyên tắc này tạo sự linh hoạt khi cho phép cơ quan thẩm quyền cũng như
người bị thu hồi đất nông nghiệp lựa chọn được phương án bồi thường phù hợp. Đối

25