Xây dựng bản hướng dẫn khu vực về đồng quản lý nghề cá, áp dụng quyền sử dụng của cộng đồng

Supaporn Anuchiracheeva, Yasuhisa Kato, Xây dựng bản hướng dẫn khu vực về đồng quản lý nghề cá, áp dụng quyền sử dụng của cộng đồng

XÂY DỰNG BẢN HƯỚNG DẪN KHU VỰC VỀ ĐỒNG QUẢN LÝ
NGHỀ CÁ, ÁP DỤNG QUYỀN SỬ DỤNG CỦA CỘNG ĐỒNG
Supaporn Anuchiracheeva
Yasuhisa Kato

Quản lý nghề cá quy mơ nhỏ bằng tiếp cận đồng quản lý (ĐQL)
Nghề cá quy mơ nhỏ đóng một vai trị quan trọng trong cơ cấu nghề cá ở khu vực nội địa và 
ven  bờ  ở  khu  vực  ASEAN  dù  là  các  hoạt  động  đánh  bắt  mang  tính  chun  nghiệp  hay 
nghiệp  dư. Thực  tế  thì  nghề  cá  quy  mô  nhỏ  thường  bị  xem  là  yếu  kém  cả  về  khả  năng tài 
chính và kỹ thuật mặc dù loại hình này có những đóng góp tích cực vào an tồn lương thực, 
sinh kế bền vững và xóa đói giảm nghèo, Vì thế, sự hỗ trợ có tính nghiêm túc và dài hạn từ 
phía chính phủ được xem là sống cịn và vơ cùng quan trọng đối với loại hình nghề cá này. 
Điều đó sẽ đảm bảo an ninh kinh tế và xã hội được duy trì ở vùng nơng thơn, những vùng 
dễ bị tổn thương và đói nghèo. 
 
Điểm quan trọng nữa, đó là thường ở những vùng nước ven bờ và nội địa, nơi các hoạt động 
khai thác quy mơ nhỏ đang vận hành, cũng chính là những nơi cư trú cho các lồi thủy sản 
có giá trị kinh tế (là bãi đẻ, bãi ương con non, và nơi kiếm thức ăn) và cho những hệ sinh thái 
nhiệt đới đặc thù nói chung (đặc biệt là rạn san hơ, rừng ngập mặn, thảm cỏ biển). Vì lẽ đó, 
cần thiết phải xây dựng một hệ thống quản lý và cơ chế bảo tồn phù hợp cho những hệ sinh 
thái nhạy cảm này. 
 
Thực tế cho thấy, bất kỳ một hình thức quản lý mới nào sẽ khơng thể thực hiện có hiệu quả 
nếu  như  các  hoạt  động  khai  thác  thủy  sản  vẫn  chịu  tác  động  của  cơ  chế  “tiếp  cận  tự  do”. 
Trên quan điểm phát triển và cải tiến cách quản lý nghề cá quy mô nhỏ, việc tiếp cận  quản 
lý dựa trên quyền sử dụng của cộng đồng được xem là phù hợp trong khuôn khổ ĐQL bằng 
quyền đánh cá. 
 
Khi  ứng  dụng  “quyền  sử  dụng  của  cộng  đồng”,  quan  hệ  chủ  quyền  và  hợp  tác  trong  việc 

quản lý và sử dụng tài ngun sẽ được cải tiến đối với loại hình nghề cá quy mơ nhỏ . Nếu 
như các nhu cầu quản lý được chia sẻ đầy đủ giữa những người sử dụng nguồn lợi, mức độ 
tn thủ các quy định và pháp luật nhằm đạt được sự bền vững ổn định nghề cá sẽ được cải 
thiện rất nhiều. 
 
Xây dựng hướng dẫn quốc gia cho hỗ trợ cải tiến quản lý nghề cá quy mô nhỏ thông qua
tiếp cận ĐQL
Nhằm  hài  hòa  với  những  nguyên  tắc  và  khái  niệm  trước  đây  đã  xác  lập  trong  Bộ  Quy  tắc 
ứng xử nghề cá có trách nhiệm năm 1995 của FAO, Trung tâm Phát triển nghề cá khu vực 
Đơng Nam Á (SEAFDEC) đã xúc tiến một loạt các hoạt động mang tính khu vực từ năm 1998 
để triển khai, cụ thể hóa Bộ Quy tắc này thành các chương trình hành động cụ thể phù hợp 
với  bối  cảnh  khu  vực  ASEAN.  Kết  quả  là  bốn  bộ  hướng  dẫn  về  quản  lý  nghề  cá  có  trách 
nhiệm trong khu vực đã được xây dựng, bao gồm: khai thác, ni trồng, quản lý nghề cá, và 
cuối cùng là hướng dẫn  thực hành sau thu hoạch và thương mại. 
 

158

Kỷ yếu Hội thảo quốc gia "Phát triển bền vững ngành thuỷ sản Việt Nam: Các vấn đề và cách tiếp cận"


Supaporn Anuchiracheeva, Yasuhisa Kato, Xây dựng bản hướng dẫn khu vực về đồng quản lý nghề cá, áp dụng quyền sử dụng của cộng đồng

Để  tiếp  nối  những  họat  động  nhằm  “khu  vực  hóa”  Bộ  Quy  tắc  ứng  xử  nghề  cá  có  trách 
nhiệm,  các quốc gia thành viên của ASEAN‐SEAFDEC đã tổ chức Hội nghị về phát triển bền 
vững (PTBV) nghề cá cho an tồn lương thực trong thiên niên kỷ mới: “cá cho mọi người” 
trong năm 2001. Hội nghị đã xác định các vấn đề quan trọng trong bối cảnh nghề cá khu vực, 
xây dựng khung chính sách cho quản lý nghề cá khu vực, và các hành động ưu tiên để đạt 
mục  tiêu  PTBV  nghề  cá.  Tất  cả  các nội  dung  này  được  cụ  thể  hóa  trong  Nghị  quyết  và  Kế 
hoạch hành động về PTBV nghề cá nhằm mục tiêu an tồn lương thực ở khu vực ASEAN. 

Liên quan đến khía cạnh quản lý nghề cá, Nghị quyết và Kế hoạch hành động này đã nhấn 
mạnh đến sự cần thiết phải xây dựng một cách tiếp cận quản lý sáng tạo có sự lồng ghép và 
phân cấp một số chức năng quản lý phù hợp cho cấp địa phương, ứng dụng từng bước việc 
quản lý nghề cá dựa trên quyền đánh cá thơng qua cơng cụ cấp giấy phép và quyền đánh cá 
cộng đồng, và xây dựng khung thể chế chính sách phù hợp hỗ trợ quản lý, trong mơi trường 
của hệ thống ĐQL. 
 
Tiếp sau đó, Ban Thư ký của SEAFDEC đã phối hợp với các nước thành viên làm rõ và triển 
khai  khái  niệm  quyền  đánh  cá  và  ĐQL  trong  nghề  cá  quy  mô  nhỏ.  Cũng  cần  nhấn  mạnh 
thêm rằng, việc  xây dựng và phát triển các tổ  chức cộng đồng ở cấp địa phương là yếu tố 
then  chốt  cho  việc  triển  khai  có  hiệu  quả  hệ  thống  ĐQL. Bởi  lẽ,  việc  xây  dựng  các  tổ  chức 
cộng đồng địa phương sẽ cung cấp nền tảng vững chắc, khơng chỉ cải thiện các họat động 
quản lý, mà cịn hỗ trợ tích cực cho các cơ quan chính quyền và giúp cải thiện sinh kế cho 
cộng đồng ngư dân nghề cá quy mơ nhỏ. Thêm vào đó, mạng lưới cộng đồng nghề cá tồn 
quốc ở cấp địa phương sẽ có tác động tích cực trong xóa đói giảm nghèo, trong cả đời sống 
hàng  ngày  và  trường  hợp  khẩn  cấp,  ví  dụ  như  cơng  tác  phục  hồi/tái  thiết  trong  thảm  họa 
sóng thần năm 2004. 
 
Để  hỗ  trợ  nhiều  hơn  cho  các  họat  động  này,  Ban  Thư  ký  của  SEAFDEC,  thông  qua  một 
chương trình đặc biệt 5 năm có tên” Hướng đến phân cấp quản lý vì sự PTBV nghề cá ở khu 
vực  ASEAN  (giai  đọan  2002‐2005)”,  xây  dựng  bộ  hướng  dẫn  khu  vực  về  ĐQL  thơng  qua 
quyền sử dụng của cộng đồng đối với nghề cá quy mơ nhỏ ở các nước thành viên khu vực 
ASEAN. Các họat động này được triển khai thơng qua hàng loạt các cuộc hội thảo tham vấn 
chun gia cấp khu vực. Sản phẩm của nó chính là bộ tài liệu hướng dẫn, hứa hẹn sẽ hỗ trợ 
các quốc gia trong khu vực trong việc cải tiến quản lý nghề cá quy mơ nhỏ. 
 
Quy mơ và khả năng sử dụng bản hướng dẫn
Bản hướng dẫn này được xem như là những chỉ dẫn bổ sung cho bản hướng dẫn khu vực về 
nghề cá có trách nhiệm ở Đơng Nam Á: quản lý nghề cá. Các hướng dẫn này chủ ý cung cấp 
những chỉ dẫn khu vực cho các nước thành viên nào có quan tâm đến triển khai và cải tiến 

việc  quản  lý  nghề  cá  quy  mô  nhỏ  (tiếp  cận  ĐQL)  sử  dụng  quyền  quản  lý  của  cộng  đồng. 
Cũng cần ghi nhớ thêm là bản hướng dẫn này, với bản chất tự nhiên của nó, đã khái qt 
hóa các vấn đề/nội dung mang tính khu vực, hơn là tập trung vào vấn đề của một quốc gia 
cụ thể nào đó. Điều này cũng ngụ ý rằng, việc ứng dụng bản hướng dẫn này cần phải được 
điều chỉnh sao cho phù hợp với bối cảnh từng quốc gia bao gồm cả việc sử dụng các thuật 
ngữ, để hài hịa và phù hợp với các bối cảnh về kinh tế, xã hội và pháp lý của mỗi quốc gia 
và từng địa phương. 

Kỷ yếu Hội thảo quốc gia "Phát triển bền vững ngành thuỷ sản Việt Nam: Các vấn đề và cách tiếp cận"

159


Supaporn Anuchiracheeva, Yasuhisa Kato, Xây dựng bản hướng dẫn khu vực về đồng quản lý nghề cá, áp dụng quyền sử dụng của cộng đồng

Nội dung của bản hướng dẫn khu vực
Bản hướng dẫn gồm 5 phần chính, như sau: 

1. Hỗ trợ chính sách quốc gia về ĐQL nghề cá quy mô nhỏ áp dụng quyền sử dụng của
cộng đồng
Bản hướng dẫn này khuyến khích các nước thành viên xây dựng các chính sách nghề cá để 
hỗ trợ việc triển khai ĐQL đối với nghề cá quy mơ nhỏ bằng việc áp dụng cơng cụ quyền sử 
dụng của cộng đồng. Có hai vấn đề cốt yếu cần được tun bố ở cấp chính sách. Thứ nhất, 
một sự gạn lọc về trách nhiệm của các tổ chức cộng đồng địa phương phải được thực hiện 
cùng với việc phân cấp một số chức năng quản lý/trách nhiệm quản lý cho cấp địa phương. 
Chính sách này là cần thiết nhằm cho phép hệ thống ĐQL khởi động vận hành. Thứ hai, xây 
dựng các quy định về tiếp nhận thêm cường lực (tàu thuyền, ngư cụ, ngư dân) vào khai thác 
tài ngun thủy sản chung phải được thiết lập để giải quyết các vấn đề của cơ chế tiếp cận 
mở. Việc xây dựng các quy định này được xem là một bước tiến tiếp theo, sau đó vấn đề xác 
định và chọn lọc số lượng ngư dân phù hợp, những người sẽ được phép khai thác, cần phải 

được cân nhắc một cách thận trọng. Q trình chọn lựa ngư dân như trên, cần để cho các tổ 
chức cộng đồng địa phương thực hiện, bởi họ chính là đối tác của chính quyền, là một bên 
của ĐQL đối với tài ngun thủy sản nhất định. 
 
2. Hỗ trợ khung chính sách
Để triển khai ĐQL trong nghề cá quy mơ nhỏ bằng quyền sử dụng của cộng đồng, địi hỏi 
phải có những khung pháp lý phù hợp để hỗ trợ tất cả các cấp quản lý: quốc gia, địa phương 
và cộng đồng. 
 
Đối với cấp quốc gia, khung pháp lý nên bao qt việc  xác định và phân cấp một số  chức 
năng  quản  lý  cho  chính  quyền  địa  phương  và  các  tổ  chức  quản  lý  nghề  cá  cộng  đồng 
(TCQLCĐ)‐đây  là  một đối  tác  của  q  trình  ĐQL,  bao  gồm  cả  vai  trị  và  các  chức  năng  có 
tính pháp lý của Ban quản lý nghề cá cộng đồng (BQLCĐ). 
Định nghĩa
Tổ chức quản lý nghề cá cộng đồng (TCQLCĐ)
TCQLCĐ là một tổ chức của ngư dân ở mỗi khu vực địa lý được giao, mà ở đó, ngư dân địa phương
là thành viên. Các chức năng và vai trò của TCQLCĐ nên được thiết kế, hướng dẫn và hỗ trợ thơng
qua các chính sách và pháp lý phù hợp ở cấp quốc gia và thực hiện trên toàn quốc.
Ban quản lý nghề cá cộng đồng (BQLCĐ)
BQLCĐ là một cơ chế/cấu trúc của ĐQL ở cấp cộng đồng, dự kiến là chức năng chính của các
TCQLCĐ. BQLCĐ họat động như một lực lượng có quyền ra quyết định cho các TCQLCĐ để quản
lý một khu vực được giao nhất định. Ban này được hình thành trên cơ sở là các đại diện từ các thành
viên của TCQLCĐ và từ các cơ quan nhà nước liên quan.

 
Khung pháp lý ở cấp địa phương (các cơ quan nhà nước) nên bao hàm các vai trò và chức 
năng  cụ  thể,  chi  tiết  của  từng  BQLCĐ,  xác  định  khu  vực  địa  lý  được  giao  riêng  cho  từng 
nhóm, xác định phạm vi các quyền có được (loại ngư cụ, phương pháp đánh bắt, vai trị và 
trách  nhiệm  của  người  sử  dụng  nguồn  lợi,  các  quy  định  cho  họat  động,  vận  hành  của 
TCQLCĐ, và hướng dẫn cho hỗ trợ các họat động kinh tế được triển khai bởi mỗi TCQLCĐ). 

160

Kỷ yếu Hội thảo quốc gia "Phát triển bền vững ngành thuỷ sản Việt Nam: Các vấn đề và cách tiếp cận"


Supaporn Anuchiracheeva, Yasuhisa Kato, Xây dựng bản hướng dẫn khu vực về đồng quản lý nghề cá, áp dụng quyền sử dụng của cộng đồng

Cuối cùng, khung pháp lý ở cấp cộng đồng nên phân quyền cho các TCQLCĐ thực hiện các 
họat  động  quản  lý  nghề  cá  hàng  ngày  và  cho  phép  họ  thực  thi  những  biện  pháp  quản  lý 
được u cầu thơng qua việc họat động có hiệu quả của TCQLCĐ. 
 
3. Quyền khai thác (thủy sản, mặt nước)
Bản hướng dẫn này tập trung cổ súy cho “quyền sử dụng cộng đồng”. Có nghĩa là, quyền 
được  tiếp  cận  tới  nguồn  lợi  thủy  sản  và  sử  dụng  mặt  nước  để  NTTS  phải  được  giao  cho 
những người sử dụng nguồn lợi trong một vùng nước có sự quản lý với một phạm vi nhất 
định thơng qua một tổ chức cộng đồng địa phương phù hợp. Quyền sử dụng phải được cấp 
cho một nhóm ngư dân, trong một tổ chức chứ khơng phải cấp cho một cá nhân; và quyền 
này cũng được hiểu chỉ là quyền sử dụng, chứ khơng phải là quyền sở hữu. Khi đã là thành 
viên của một tổ chức nghề cá, mỗi ngư dân sẽ được ưu tiên khai thác nguồn lợi thủy sản và 
mặt nước biển trong khn khổ trách nhiệm ở phạm vi vùng biển được giao. 
 
4. Cơ chế ĐQL nghề cá
Bản hướng dẫn này khuyến khích việc xây dựng cơ chế ĐQL phù hợp, có sự gắn kết với các 
họat  động  nâng  cao  năng  lực  tổ  chức  của  TCQLCĐ.  BQLCĐ  là  cơ  chế  của  ĐQL,  sẽ  là  nền 
tảng cơ sở cho các cơ quan chính quyền và ngư dân địa phương trong vịệc thực hiện các vai 
trị của mình trong quản lý nguồn lợi thủy sản ven bờ thơng qua tiếp cận ĐQL. Vai trị của 
BQLCĐ  thể  hiện  ở  chỗ,  nó  là  lực  lượng  quyền  lực  của  TCQLCĐ,  do  các  thành  viên  của 
TCQLCĐ bầu lên và một số đại diện chỉ định của chính quyền, có khả năng ra quyết định 
cho họat động của các TCQLCĐ dưới quyền, bao gồm: 

 
‐  Quyết định cuối cùng cho việc phân chia địa giới của các TCQLCĐ, 
‐  Xây dựng các quy định và quy chế cho việc quản lý nghề cá ở mỗi vùng nước được giao 
đó, 
‐  Theo dõi, giám sát việc sử dụng nguồn lợi thủy sản và diện tích mặt nước biển 
‐  Triển khai các biện pháp và hành động bảo vệ mơi trường, 
‐  Xây dựng hệ thống đăng ký và thống kê (tàu thuyền, ngư cụ, ngư dân) đơn giản và phù 
hợp để quản lý số lượng thành viên (gia nhập, rút lui), 
‐  Thanh lọc rõ ràng về trách nhiệm và quyền lợi của thành viên, 
‐  Giải quyết ở cấp địa phương những xung đột giữa các thành viên với nhau bao gồm cả 
những hình phạt hợp lý khi có sự vi phạm các quy định của tổ chức 
‐  Xem xét và phê chuẩn kế hoạch quản lý và phát triển nguồn lợi thủy sản, 
‐  Ủng hộ, phát triển và giám sát các họat động kinh tế của TCQLCĐ 
‐  Quản lý tài chính và triển khai các họat động kinh tế nhằm bảo đảm nguồn tài chính bền 
vững. 
 
5. Phát triển năng lực tổ chức ĐQL
Khi quyền sử dụng nguồn lợi được giao cho cộng đồng là các TCQLCĐ, tổ chức này sẽ được 
trang  bị  với  một  số  lượng  nhân  sự  phù  hợp,  với  những  kiến  thức  và  kỹ  năng  cần  thiết  để 
triển khai có hiệu quả vai trị và trách nhiệm của tổ chức mình như đã nêu ở trên. 
 
 
 
 

Kỷ yếu Hội thảo quốc gia "Phát triển bền vững ngành thuỷ sản Việt Nam: Các vấn đề và cách tiếp cận"

161

Supaporn Anuchiracheeva, Yasuhisa Kato, Xây dựng bản hướng dẫn khu vực về đồng quản lý nghề cá, áp dụng quyền sử dụng của cộng đồng

Cịn gì tiếp sau?
Việc in ấn và xuất bản hướng dẫn này đang ở giai đọan cuối cùng, nhưng làm thế nào để nó 
có  ích  cho  các  nước  thành  viên?  Trong  hội  thảo  lấy  ý  kiến  chun  gia  kỹ  thuật  ở  Jakarta, 
Inđơnêxia, ngày 18‐20 tháng 7 năm 2005, các nước thành viên của SEAFDEC đã thống nhất 
rằng bản hướng dẫn này nên được sử dụng để xúc tiến việc thúc đẩy các họat động quản lý 
nghề cá bằng quyền khai thác và ĐQL ở cấp quốc gia. Các họat động xúc tiến này có thể bao 
gồm cả việc thực hiện các dự án thí điểm, nâng cao năng lực, hợp tác nghiên cứu và kết nối 
mạng lưới giữa các dự  án/sáng kiến có liên quan. Thêm vào đó, các nước thành viên cũng 
được khuyến khích để thực hiện các cuộc hội đàm, diễn đàn ở cấp quốc gia nhằm nâng cao ý 
thức, đánh giá và xem xét các dự án đang có và những kinh nghiệm liên quan đến quản lý 
nguồn lợi thủy sản ven bờ  và nghiên cứu khả năng áp  dụng của bản hướng dẫn khu vực. 
Sản phẩm đầu ra của các q trình đó, có thể sẽ xúc tiến việc hình thành các kế hoạch thực 
hiện cấp quốc gia. 
 
Bên cạnh những đồng thuận đã nhất trí trong cuộc hội đàm, Ban Thư ký của SEAFDEC có kế 
hoạch sẽ thúc đẩy và kiểm chứng tính hiệu quả của bản hướng dẫn khu vực thơng qua việc 
thực hiện các dự án thí điểm ở một số nước thành viên khác của ASEAN. SEAFDEC cũng ý 
thức  được  việc  cần  thiết  phải  có  những  thay  đổi  về  khung  chính  sách  và  pháp  lý  cho  phù 
hợp  với điều kiện  của từng địa phương  cụ thể ở  những  cộng đồng nghề cá ven biển. Việc 
chọn lựa triển khai các dự án điểm phải được thực hiện trong mối quan hệ đối tác chặt chẽ 
với các nước thành viên có quan tâm. Điều này đảm bảo sự hợp tác tích cực và cam kết có sự 
tham gia của các cơ quan chính quyền trong việc triển khai các dự án thí điểm này. 
 
Kết luận
Có một số yếu tố then chốt cần phải được quan tâm thận trọng để quản lý bền vững nguồn 
lợi thủy sản ven bờ vốn đựơc coi là tài sản chung. Đó là: các chính sách và khung pháp lý hỗ 
trợ có hiệu quả, các tổ chức cộng đồng địa phương mạnh, năng động, hăng hái và nhiệt tình 
tham gia quản lý, sự rõ ràng về địa giới nguồn lợi của các tổ chức này để xác lập phạm vi và 

chủ quyền sử dụng của họ. Tiếp cận quản lý nghề cá dựa trên quyền đánh cá và ĐQL đã chỉ 
rõ việc cần thiết phải lưu tâm đến các yếu tố này và đã được SEAFDEC khởi xướng như là 
một  tiếp  cận  quản  lý  sáng  tạo  trong  quản  lý  nghề  cá  quy  mô  nhỏ  vùng  ven  bờ  ở  khu  vực 
Đông Nam Á. Phạm vi và đường hướng của các cách tiếp cận này được thể hiện rất rõ trong 
bản  hướng  dẫn  khu  vực  về  ĐQL  bằng  con  đường  quyền  sử  dụng  của  cộng  đồng  đối  với 
nghề cá quy mô nhỏ. Bản hướng dẫn nhằm xúc tiến và hỗ trợ các quốc gia thành viên cách 
thức làm thế nào để cải tiến cách tiếp cận và hệ thống quản lý nghề cá nhỏ ven bờ, mặc dù 
vậy  các  hướng  dẫn  này  cũng  cần  được  điều  chỉnh  cho  phù  hợp  với  hệ  thống  quản  lý  của 
từng quốc gia và bối cảnh cụ thể của từng địa phương khi áp dụng, nhằm dựa vào những 
kinh nghiệm và hệ thống sử dụng tài ngun sẵn có cho lợi ích cao nhất của mỗi nước thành 
viên. 

162

Kỷ yếu Hội thảo quốc gia "Phát triển bền vững ngành thuỷ sản Việt Nam: Các vấn đề và cách tiếp cận"