Quản lý đội ngũ công vụ, công chức cấp cơ sở cộng hòa liên bang đức và việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN

BÀI BÁO CÁO

HỌC PHẦN: LUẬT HÀNH CHÍNH CÁC NƯỚC
CHỦ ĐỀ: QUẢN Ý ĐỘI NGŨ CƠNG VỤ, CƠNG CHỨC CẤP CƠ SỞ CỘNG
HỊA LIÊN BANG ĐỨC
VÀ VIỆT NAM

Hậu Giang, tháng 3 năm 2022


I. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ CHẾ ĐỘ CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC CỘNG
HÒA LIÊN BANG ĐỨC
1.1 Tổng quan cơ cấu hành chính CHLB Đức
Theo Hiến pháp của CHLB Đức, Đức là một quốc gia dân chủ, xã hội và có
pháp quyền, gồm 16 tiểu bang, hệ thống chính trị được chia làm 2 cấp: cấp liên bang,
đại diện cho quốc gia về mặt đối ngoại, và cấp tiểu bang. Mỗi cấp đều có cơ quan nhà
nước riêng (hành pháp, lập pháp và tư pháp).
Quốc hội liên bang và Hội đồng liên bang cùng quyết định về các đạo luật của
liên bang và có quyền sửa đổi Hiến pháp với đa số 2/3 trong cả 2 cơ quan. Quốc hội
tiểu bang quyết định luật lệ của từng tiểu bang.
Hành pháp ở cấp liên bang được hình thành bởi Chính phủ liên bang do Thủ
tướng liên bang lãnh đạo. Thủ hiến tiểu bang lãnh đạo hành pháp ở cấp tiểu bang. Các
cơ quan hành chính ở cấp liên bang và tiểu bang được điều hành bởi các bộ trưởng
đứng đầu cơ quan nhà nước.
Tòa án Hiến pháp liên bang giám sát việc tuân thủ Hiến pháp. Các tòa án tối
cao là Tòa án liên bang, Tịa án Hành chính liên bang, Tịa án Lao động liên bang, Tòa
án Xã hội liên bang và Tịa án Tài chính liên bang.1
1.2 Chế độ cơng vụ, công chức và đội ngũ công chức của của Cộng hịa

Liên bang Đức
Nền cơng vụ ở Cộng hịa Liên bang (CHLB) Đức mang đặc điểm của mơ hình
cơng vụ chức nghiệp với đặc trưng quan trọng là tính chuyên nghiệp, chính quy, bài
bản của đội ngũ cơng chức. Theo đó, công chức được bảo đảm chế độ việc làm trọn
đời. Ở CHLB Đức, đã là cơng chức thì đều được hưởng chế độ công chức suốt đời
(tuổi nghỉ hưu là 67, áp dụng đối với cả nam và nữ), trừ trường hợp vi phạm pháp luật,
bị tòa án xử tước quyền cơng dân.
CHLB Đức là quốc gia có nền cơng vụ chuyên nghiệp được hình thành từ rất
sớm. Năm 1873, Luật Công chức quốc gia được ban hành và đến năm 1953 ban hành
Luật Công chức liên bang. Nền công vụ CHLB Đức hoạt động trong khuôn khổ pháp
luật của Luật Công chức liên bang và Luật Công chức của các bang. Luật Công chức
liên bang quy định những vấn đề chung, là khung pháp lý cho toàn bộ hoạt động cơng
vụ, cơng chức trên tồn Liên bang.
CHLB Đức có khoảng 1 triệu công chức, được chia thành công chức liên bang
và cơng chức bang, trong đó hơn 80% cơng chức làm việc ở cơ sở (chính quyền quận,
huyện, thành phố). Cơng chức làm việc ở các bang có khoảng 100 nghìn người; cơng
chức làm việc ở chính quyền liên bang khoảng 25 nghìn người. Hệ thống cơng chức
1 Phạm Thị Thu Hiền, “Kinh nghiệm về cải cách chế độ cơng vụ và phịng, chống tham nhũng của Cộng hịa
Liên bang Đức”, (Truy cập ngày 27/03/2022).

1


của CHLB Đức được tổ chức thống nhất trong toàn bộ máy từ chính quyền trung ương
(liên bang) đến cơ sở, trong tất cả các ngành nghề; gồm bốn ngạch, tương ứng với các
bậc chia từ E1 đến E15, đó là: công chức bậc đơn giản (chiếm khoảng 1% từ bậc E1
đến E3), là những công chức không qua đào tạo, ví dụ như bảo vệ, tạp vụ, làm
vườn…; cơng chức bậc trung (gần 50%) từ bậc E4 đến E8 là những công chức đã
được đào tạo nghề và cấp bằng; công chức bậc trung cao (gần 40%) từ bậc E9 đến E11
là những cơng chức có bằng thực hành; công chức bậc cao (chiếm khoảng 10%) từ

bậc E14 đến E15. Tiền lương của công chức được nhà nước trả theo ngạch, bậc công
chức đảm nhận.
II. NHỮNG QUY ĐỊNH VỀ CHẾ ĐỘ CƠNG VỤ, CƠNG CHỨC CỘNG
HỊA LIÊN BANG ĐỨC
2.1. Tuyển chọn công chức và đánh giá Công chức
2.1.1. Tuyển chọn công chức
Hệ thống công chức của CHLB Đức được thống nhất trong tồn bộ bộ máy từ
chính quyền trung ương (liên bang) đến cơ sở, trong tất cả các ngành nghề; gồm bốn
bậc, đó là: Cơng chức bậc cao (chiếm khoảng 10%); công chức bậc trung cao (gần
40%); công chức bậc trung (gần 50%); công chức bậc đơn giản (chiếm khoảng 1%), ví
dụ như cơng chức gác cổng, làm vườn… Hiện nay, xu hướng chung là loại bỏ dần bậc
công chức này, chuyển sang chế độ hợp đồng, thuê khốn. Ba bậc cơng chức trên bắt
buộc phải được đào tạo thông qua hệ thống các trường học, học viện chuyên ngành.
Đối với công chức bậc trung cao, đặc biệt là cơng chức bậc cao, ngồi trình độ chun
mơn, nghiệp vụ được đào tạo cơ bản, phải có kinh nghiệm cơng tác, có năng lực lãnh
đạo, quản lý, được sàng lọc theo thời gian và phải trải qua những đợt thi tuyển, sát
hạch, chuyển bậc. Các kỳ thi đều được tổ chức hết sức chặt chẽ, nghiêm ngặt, loại trừ
mọi biểu hiện tiêu cực như thân quen (đối với công chức bậc cao, trong trường hợp
hai người cùng công tác tại một bộ, nếu kết hơn thì một người phải chuyển công tác
sang bộ khác).
Công tác quản lý nhân sự và phát triển nguồn nhân lực ở CHLB Đức được chú
trọng và có sự thống nhất, đồng bộ từ cấp trung ương đến cơ sở. Mọi người được bình
đẳng, có cơ hội ngang nhau trước tuyển dụng, bổ nhiệm. Có chế độ đãi ngộ, thu hút
công chức, viên chức; tạo điều kiện thuận lợi, môi trường làm việc tốt; chống chảy
máu chất xám. Luôn chú ý, đề cao công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, viên chức,
nhất là đào tạo lại, cập nhật kiến thức. Ví dụ như cơng chức giữ vị trí lãnh đạo ở Bộ
Nội vụ CHLB Đức có ba cấp: bậc cao cấp, bậc cao, bậc trung. Công chức bậc cao cấp
phải tốt nghiệp đại học thì mới được chọn làm lãnh đạo. Trong cấp này có 80% tốt
nghiệp đại học luật. Để tìm lãnh đạo vào bậc này, cơ quan tuyển dụng đăng thông báo
2

tuyển người trên các phương tiện thông tin đại chúng. 1.000 người đăng ký cho 10 chỗ
làm. Công tác chọn người từ địa phương do Bộ phận quản lý liên bang đảm nhiệm.
Sau khi đã lọc hồ sơ, 60 ứng viên được mời đến, sau đó diễn ra thảo luận với các ứng
viên. Các ứng viên báo cáo và đưa ra cách giải quyết cho một vấn đề. Ngoài ra, các
ứng viên cũng đóng vai là người lãnh đạo, phải đưa ra quyết định chọn một trong hai
nhân viên. Bên cạnh đó, ứng viên phải thể hiện được trình độ ngoại ngữ, sau đó tham
gia phỏng vấn. Ứng viên nào đỗ thì sẽ được vào làm cơng chức bậc cao cấp và phải
làm việc với các bộ phận khác nhau, có kiến thức chun mơn, chịu trách nhiệm về
nhân sự.
Khi tuyển chọn công chức cao cấp, cơ quan tuyển dụng thơng báo đăng ký
tuyển dụng cho vị trí cơng việc đó và người được tuyển dụng phải đáp ứng một số
điều kiện nhất định: ít nhất sau 8 năm làm việc thì mới có thể nộp đơn xin dự tuyển
cơng chức bậc cao cấp. Người được chọn có thời gian thử việc là một năm. Cuối thời
gian thử việc sẽ có phản hồi. Ví dụ, cách giải quyết vấn đề, giao tiếp với nhân viên,
cách giải quyết xung đột. Cán bộ cùng nhân viên đánh giá người lãnh đạo của mình,
có một ca-ta-lơ ghi các tiêu chuẩn và có phản hồi của người lãnh đạo cấp trên. Dựa
vào đó, cơ quan nhân sự sẽ đánh giá xem người đó có đủ năng lực lãnh đạo lâu dài
không. Phản hồi kéo dài cả ngày, lúc đầu đánh dấu, sau đó phỏng vấn. Người được
chọn làm lãnh đạo sẽ ngồi trong một phòng tự đánh giá. Tại một phòng khác, cán bộ,
nhân viên sẽ được hỏi về người lãnh đạo đó bằng cách điền vào bảng câu hỏi. Sau đó,
cả hai bên được so sánh và thảo luận. Nếu đánh giá không tốt, phải thử việc lâu hơn.
Sau hai lần mà không được thì người đó khơng được làm lãnh đạo. Nếu được thì họ sẽ
được đào tạo, nâng cao trình độ.
Hệ đào tạo bậc phổ thông ở CHLB Đức kéo dài 12 năm. Tốt nghiệp lớp 12, học
sinh có đủ điều kiện để thi vào đại học. Tuy nhiên, khi hết lớp 10, học sinh có thể
chuyển sang học nghề hoặc nộp đơn xin vào làm công chức cho bộ máy chính quyền
các cấp, nhưng trước đó họ phải được đào tạo tại học viện hành chính (như Học viện
Hành chính Béc-lin). Thời gian học là 3 năm, trong đó 1/3 thời gian là học lý thuyết

tại học viện, 2/3 thời gian là thực hành tại ngay nơi làm việc (vừa học vừa làm). Trong
thời gian đó họ chỉ học, khơng phải chịu trách nhiệm về công việc. Sau 3 năm, họ phải
trải qua kỳ thi tốt nghiệp. Ai có kết quả thi tốt thì có nhiều khả năng để xin việc (về
nơi mình thực tập), ai có kết quả thi khơng tốt thì phải đăng ký vào danh sách thất
nghiệp hoặc tự đi xin việc ở nơi khác.
2.1.2. Đánh giá công chức
Ở Đức, tiêu chuẩn đánh giá công chức dựa trên 3 tiêu chí: Năng lực chun
mơn, năng lực phương pháp và năng lực xã hội. Từ đó, bậc cơng chức của Đức được
chia từ E1 đến E15. Trong đó, từ bậc E1 đến E3 là những công chức không qua đào
tạo; từ bậc E4 đến E8 là những công chức đã được đào tạo nghề có bằng nghề; từ bậc
3


E9 đến E11 là những cơng chức có bằng thực hành; từ bậc E12 đến E13 là cơng chức
có trình độ đại học; từ bậc E14 đến E15 là công chức có trình độ cao. Tiền lương của
cơng chức được Nhà nước trả theo bậc công chức đảm nhận.
Tiêu chuẩn đánh giá công chức của CHLB Đức dựa trên 03 tiêu chí: năng lực
chun mơn; năng lực phương pháp; năng lực xã hội. Đối với công chức cao cấp, tiêu
chuẩn năng lực là phải tốt nghiệp đại học mới được chọn làm lãnh đạo, ít nhất sau 08
năm làm việc mới có thể nộp đơn xin dự tuyển cơng chức bậc cao cấp. Công chức
lãnh đạo, quản lý bậc cao trong lĩnh vực hành chính cơng phải tốt nghiệp thạc sĩ trở
lên về luật, kinh tế, quản lý… Sau khi được chọn, họ có 03 năm được đào tạo và thời
gian đó cũng là thời gian thử việc, cứ 09 tháng lại thay đổi vị trí một lần. Đây thường
là những công chức trẻ, năng động, sáng tạo. Nhiều công chức có bằng cử nhân, đã có
kinh nghiệm làm việc đăng ký dự tuyển để trở thành công chức bậc cao. Khi được lựa
chọn, những người này phải tự nâng cao trình độ trong 02 năm. Lúc đó, họ vẫn làm
việc nhưng nhận nhiệm vụ cao hơn và đồng thời tham gia khóa đào tạo tại Học viện
Hành chính Béc-lin.
Cơng tác đánh giá công chức phải tuân thủ các quy định trong pháp luật liên
bang liên quan đến chuyên môn, nghề nghiệp. Hầu hết các văn bản hướng dẫn việc

đánh giá gồm hai nhóm tiêu chí: tiêu chí về thực thi nhiệm vụ (kết quả đạt được trong
giai đoạn đánh giá) và tiêu chí về năng lực (bao gồm cả tiềm năng phát triển tương
lai). Việc đánh giá thực thi nhiệm vụ được tiến hành thường xuyên, định kỳ 02 đến 03
năm một lần. Đối với các vị trí như vụ trưởng, việc đánh giá được thực hiện theo quy
chế chung. Các vị trí cao hơn thường được miễn đánh giá định kỳ. Kết quả đánh giá là
căn cứ quan trọng để phát triển cơng chức, qua đó, nhà quản lý nhìn nhận được năng
lực cơng chức để có thể bố trí, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, đề bạt… cho phù hợp.
2.2 Đào tạo, bồi dưỡng công chức
2.2.1. Đào tạo công chức
CHLB Đức tổ chức hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nhằm phát triển đội ngũ công
chức trên cơ sở chú trọng đầu tư vào các trường đào tạo chuyên về hành chính. CHLB
Đức là một trong số ít quốc gia tiến hành đào tạo công chức chuyên nghiệp tại các
trường chuyên dành cho công chức. Viện Đào tạo công chức CHLB Đức thành lập
năm 1969, trực thuộc Bộ Nội vụ (có các viện trực thuộc ở nhiều bang, có trường hành
chính và các trường đào tạo dành riêng cho quân đội, ngoại giao, thuế…) có nhiệm vụ
đào tạo công chức lãnh đạo của Bộ Nội vụ và các bộ khác trên tồn liên bang. Đặc
biệt, Viện có nhiệm vụ đào tạo công chức cấp cao (chủ yếu cho lĩnh vực hành pháp).
Bên cạnh đó, Đại học Khoa học hành chính Đức Speyer là nơi đào tạo cơng chức cấp
cao. Đây là trường đại học duy nhất ở CHLB Đức chỉ đào tạo ở bậc sau đại học và chủ
yếu hướng tới việc đào tạo công chức cao cấp trong thời gian tập sự (2). Học viện
Hành chính Béc-lin là một cơ sở của Chính phủ đào tạo cho cơng chức của Thủ đơ
Béc-lin. Các chương trình đào tạo chủ yếu của Học viện gồm kỹ năng mềm, năng lực
4


đào tạo, khả năng giao tiếp. Hiện nay, Học viện đang phát triển mơ hình đào tạo cơng
chức chú ý về năng lực chiến lược, năng lực lãnh đạo; phân tích đối tượng đào tạo đã
biết gì, cần gì. Nếu người lãnh đạo gặp khó khăn, Học viện sẽ gửi chuyên gia đến giúp
đỡ.
2.2.2. Bồi dưỡng công chức

Xuất phát từ yêu cầu thực tế, yêu cầu công việc của công chức, các cơ sở đào
tạo, bồi dưỡng sẽ xây dựng và ban hành chương trình cho phù hợp, bởi nhu cầu đào
tạo đến từ người sử dụng công chức (hướng tới việc cải tiến q trình thực hiện cơng
việc) và cơng chức thì chú ý tới việc thăng tiến trong nghề nghiệp. Nội dung bồi
dưỡng đa dạng về chuyên môn liên ngành, bồi dưỡng các kiến thức bổ trợ và tăng
cường khả năng phát triển mở rộng cho công chức. Nội dung chương trình ln bám
sát việc rèn luyện kỹ năng thực thi công việc, sát với kiến thức ngành, lĩnh vực công
việc cụ thể, coi trọng thực hành công việc, gắn việc học tập ở trường với thực tế công
việc của công chức. Tổ chức trao đổi, tọa đàm giữa học viên với học viên và giữa học
viên với cơng chức lãnh đạo; gắn với chính sách của Nhà nước trong mỗi thời kỳ.
Chương trình được thay đổi, bổ sung, cập nhật thường xuyên. Các cơ sở đào tạo, bồi
dưỡng luôn coi trọng việc sử dụng các thành tựu công nghệ thông tin vào nghiên cứu,
giảng dạy, học tập.
Hoạt động đào tạo, bồi dưỡng công chức ở CHLB Đức luôn gắn với ngạch
công chức đang giữ, công chức sơ cấp được bồi dưỡng 06 tháng; công chức trung cấp
02 năm; công chức cao cấp 03 năm. Đội ngũ giảng viên là những nhà hoạt động thực
tiễn giàu kinh nghiệm, không chỉ là những giảng viên chuyên nghiệp của các trường
hành chính. Đào tạo, bồi dưỡng cơng chức thường xun là động lực chủ đạo để phát
triển nguồn nhân lực tốt hơn, thích ứng với những nhiệm vụ mới, khi thăng cấp, biệt
phái, chuyển công tác.
2.3. Đảm bảo đạo đức công vụ, trách nhiệm do vi phạm công vụ
2.3.1. Đảm bảo đạo đức công vụ
Theo quy định chung trong Luật Cơ bản của liên bang, cơng chức nói chung
phải “tơn trọng các nguyên tắc nghề nghiệp công vụ”, phải cống hiến toàn bộ khả
năng cho cơ quan, tổ chức để hiện thực hóa sự thịnh vượng cơng cộng và đặc biệt là
phải thực hiện các điều luật của Quốc hội các cấp một cách trung lập và công bằng.
Pháp luật công vụ quy định các nguyên tắc cơ bản đối với cơng chức là: lịng trung
thành; tơn trọng Hiến pháp; nghĩa vụ tiết chế (không được cư xử cực đoan trong cơng
việc hay cuộc sống); tn thủ trình tự thứ bậc, trừ trường hợp mệnh lệnh của cấp trên
trái pháp luật một cách hiển nhiên hoặc vì hành động theo mệnh lệnh của cấp trên mà

có thể làm tổn hại tới phẩm giá con người.
Ở Đức, để đảm bảo hành vi đúng đắn của công chức trong khi thực thi cơng vụ,
các cơ quan chính quyền ở cấp liên bang và cấp tiểu bang đã tiến hành nhiều biện
5


pháp dựa trên cơ sở các nguyên tắc và quy định điều chỉnh đối với khu vực công. Đối
với các bộ và cơ quan hành chính cấp bang, những biện pháp đó được đưa vào chỉ thị
của Chính phủ liên bang về phòng ngừa tham nhũng. Để phòng, chống tham nhũng,
ngồi quy định ngun tắc cơng khai, minh bạch, Chính phủ CHLB Đức còn thực hiện
nguyên tắc kiểm tra chéo giữa các bộ phận, từ bộ phận chuyên trách trong từng cơ
quan, cơ quan kiểm tốn nội bộ đến cơng chức giám sát và đánh giá về nhân sự. Bên
cạnh năng lực chuyên môn, việc chú trọng vấn đề phẩm chất đạo đức đã góp phần
giúp xây dựng đội ngũ công chức của CHLB Đức đảm bảo thực tài và có đạo đức
cơng vụ tốt.
2.3.2. Trách nhiệm do vi phạm công vụ
Nếu bất kỳ người nào, khi thực thi công quyền, vi phạm công vụ đối với một
bên thứ ba, trách nhiệm sẽ chủ yếu thuộc về nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước
quản lý anh ta. Trong trường hợp hành vi sai trái cố ý hoặc cẩu thả, quyền truy địi đối
với cá nhân viên chức đó được bảo lưu. Các tịa án thường khơng được từ chối các yêu
cầu bồi thường hoặc đền bù.2
2.4. Môi trường, động cơ làm việc
Để phát triển công chức, CHLB Đức luôn quan tâm đến việc tạo lập môi trường
làm việc thuận lợi cùng chế độ đãi ngộ tốt. Công chức và gia đình cơng chức sẽ nhận
được sự quan tâm, chăm sóc chu đáo từ phía các cơ quan, tổ chức của Chính phủ.
Cơng chức được bảo đảm về tình trạng pháp lý, giúp cho họ được độc lập và toàn tâm,
tồn ý với nhiệm vụ. Chính sách ưu đãi đó giúp cho đội ngũ công chức làm việc hết
sức tận tụy, có trách nhiệm cao đối với nhiệm vụ được phân cơng. Hàng năm, các cấp
chính quyền, các cơ quan, đơn vị đều tổ chức bình xét thi đua, khen thưởng nhằm
khuyến khích, động viên đội ngũ cơng chức. Nhiều cơ quan, đơn vị còn thường xuyên

khảo sát thăm dò mức độ hài lịng của cơng chức đối với cơng việc, nhiệm vụ được
phân công để làm căn cứ kiểm tra, đánh giá năng lực, phát triển công chức, tạo động
lực làm việc cho công chức.
III. Công chức cấp cơ sở
3.1. Quyền hạn, nghĩa vụ và các giá trị cơ bản của công chức cấp cơ sở
Nhân sự trong nền hành chính của nước Đức gồm 3 thành phần là công chức,
viên chức và người lao động. Trong khi công chức là chế độ việc làm trọn đời thì viên
chức và người lao động phải ký các thỏa thuận lao động với đơn vị sử dụng nhân sự.
Công chức được chia thành công chức liên bang, công chức bang. Trong cơ cấu cơng
chức bang có cơng chức quận, huyện và cơng chức xã. Chính quyền cấp xã là chính
quyền cấp cơ sở và đội ngũ công chức cấp xã là đội ngũ công chức cấp cơ sở. Mặc dù
được phân chia như vậy, nhưng nền hành chính của liên bang Đức ln đặt lên hàng
đầu tiêu chí đảm bảo nền công vụ thống nhất và thông suốt ở tất cả các cấp. Khác với
2 Điều 34 Luật cơ bản Cộng hòa Liên bang Đức 1949 sửa đổi năm 1993.

6


công chức Liên bang, đội ngũ công chức ở cấp cơ sở không phải là đội ngũ công chức
trực tiếp và không được hưởng chế độ chức nghiệp trọn đời. Đội ngũ công chức cấp
cơ sở chủ yếu là người đứng đầu chính quyền cấp cơ sở và được bầu theo nhiệm kỳ.
Một khi có thay đổi về mặt đảng phái chính trị trong chính quyền Liên bang, hoặc hết
nhiệm kỳ được bầu, tình trạng cơng chức của người đó đương nhiên chấm dứt.
Mặc dù không phải là đối tượng điều chỉnh trực tiếp của Luật Công chức Liên
bang, nhưng công chức cấp xã vẫn mang các giá trị truyền thống của nền công vụ.
Theo quy định chung trong Luật Cơ bản của Liên bang, công chức xã cũng như cơng
chức nói chung phải “tơn trọng các ngun tắc nghề nghiệp cơng vụ”, phải cống hiến
tồn bộ khả năng cho cơ quan tổ chức để hiện thực hóa sự thịnh vượng công cộng, và
đặc biệt thực hiện các điều luật của Quốc hội các cấp một cách trung lập và cơng
bằng. Đổi lại, cơng chức và gia đình cơng chức sẽ nhận được sự quan tâm chăm sóc từ

phía cơ quan, tổ chức. Một khi trở thành công chức, người đó sẽ được bảo đảm về tình
trạng pháp lý, trạng thái bảo đảm này giúp cho người công chức được độc lập và được
phép toàn tâm toàn ý với nhiệm vụ. Các nguyên tắc cơ bản trong pháp luật công vụ
của nước Đức quy định dành cho người công chức nói chung, bao gồm cơng chức cấp
cơ sở, là: Lịng trung thành (công chức phụng sự cơ quan, tổ chức với lịng trung
thành); Tơn trọng Hiến pháp; Nghĩa vụ tiết chế (công chức không được phép cư xử
cực đoan trong công việc hay trong cuộc sống riêng tư); Tuân thủ trình tự thứ bậc, trừ
phi (i) mệnh lệnh của cấp trên trái luật pháp một cách hiển nhiên, (trong trường hợp
như vậy công chức phải báo cáo với người giám sát [thanh tra] để tránh bị đùn đẩy
trách nhiệm) hoặc (ii) ngoại trừ các trường hợp hành động theo mệnh lệnh cấp trên có
thể làm tổn hại tới phẩm giá con người; Quyền được thực hiện các hoạt động chính trị
nhưng phải đảm bảo tính trung lập trong q trình thực thi công vụ tại mọi thời điểm;
Cơ quan sử dụng cơng chức phải có trách nhiệm giúp đỡ cơng chức và gia đình của
cơng chức; Cơng chức cấp cơ sở khơng có quyền bãi cơng.
3.2. Đơn vị trực tiếp sy dụng và quản lz công chức cấp cơ sở
Khoản 2 Điều 11 Hiến pháp bang Bay và Điều 1 Quy chế xã quy định xã là
những đơn vị cơ sở thấp nhất. Về việc này, Tòa án Hiến pháp bang Bay đã đề cập
trong những phán quyết trước đây rằng, xã có trước Nhà nước và đặc tính của xã là
những đơn vị cơ sở không phải do Nhà nước ban cho mà là được Nhà nước thừa nhận.
Chính quyền xã là đơn vị trực tiếp sử dụng và quản lý cơng chức xã. Hội đồng xã, với
vai trị là cơ quan đại diện của dân, có thẩm quyền tổ chức, nhân sự và giám sát hoạt
động của đội ngũ cơng chức xã.
Đơn vị hành chính cấp xã tại Đức phải đảm bảo thực hiện vai trò, nguyên tắc
như sau: Đảm bảo khả năng giải quyết các nhiệm vụ hành chính độc lập; Có hệ thống
nhân sự chính giải quyết được những công việc chuyên sâu; Áp dụng những phương
tiện, cơng cụ hiện đại trong hoạt động hành chính đạt hiệu quả kinh tế cao nhất; Tiếp

7

tục phát triển kinh tế- xã hội của cộng đồng thông qua kế hoạch và sự định hướng với
những biện pháp cụ thể; Bảo đảm sự gắn kết của người dân với hệ thống hành chính.
Các cơ quan hành chính cấp xã do một cơng chức làm việc tồn thời gian lãnh
đạo. Tùy thuộc vào loại hình cơ cấu tổ chức của chính quyền và bản chất, đặc trưng
của địa phương mà các chức danh công chức khác nhau nhưng về bản chất họ là các
xã trưởng. Họ do dân bầu trực tiếp qua phiếu và thực hiện các chức năng về hành
chính và về chế độ tự quản theo quy định ở từng bang.
3.3. Một số vấn đề về quản lz đội ngũ công chức cấp cơ sở
+ Về các ngun tắc chính Cơng tác quản lý đội ngũ công chức cấp cơ sở của
Đức tuân theo một số các ngun tắc chính như sau: Cơng chức, viên chức xã không
được phép kiêm nhiệm làm thành viên Hội đồng xã vì kiêm nhiệm có thể mâu thuẫn
với ngun tắc phân chia quyền lực. Tuy nhiên có ngoại lệ đối với trường hợp Thẩm
phán kiêm nhiệm làm thành viên Hội đồng xã.
Các xã trên 10.000 dân được quyền bổ nhiệm các trưởng bộ phận là thành viên
chuyên trách (xây dựng, văn hóa) thơng qua phiếu kín cho nhiệm kỳ 6 năm và được
tái cử nhiều lần. Đối với các bộ phận đặc biệt cần có kiến thức chun mơn, các ứng
cử viên phải chứng minh được năng lực chuyên môn của mình. Thành viên chun
trách Hội đồng xã có nhiệm vụ kép: vừa là thành viên Hội đồng xã vừa là thành viên
cơ quan hành chính xã. Hội đồng xã có quyền lựa chọn nhân lực (cơng chức, viên
chức, cơng nhân), sắp xếp và bố trí sử dụng, đồng thời đưa ra các quyết định cần thiết
về mặt nhân sự có liên quan.Theo quy định, Quy chế xã, chủ tịch xã với tư cách người
đứng đầu cơ quan chính quyền xã, có những thẩm quyền như sau: (i) Tổ chức và điều
hành bộ máy hành chính xã; (ii) Phân cơng và lãnh đạo công việc đối với cán bộ xã;
(iii) Phối hợp với cá thành viên khác của bộ máy hành chính xã chuẩn bị các nội dung
mà Hội đồng xã và các Ủy ban của Họi đồng xã ra quyết nghị.
Chủ tịch xã do công dân bầu trực tiếp có nhiệm kỳ 6 năm, có thể làm việc
chuyên trách hoặc không chuyên trách. Về nguyên tắc, xã dưới 5.000 dân thì Chủ tịch
xã làm việc khơng chun trách (kiêm nhiệm danh dự); xã có trên 5.000 dân thì Chủ
tịch xã làm việc chuyên trách. Chủ tịch xã chuyên trách được coi là công chức. Chủ
tịch xã là công chức địa phương do dân bầu cử và họat động chuyên trách sẽ hưởng

lương cao hơn Chủ tịch xã làm việc kiêm nhiệm. Xã có trên 10.000 dân thì Chủ tịch
xã ln là cơng chức có thời hạn và hoạt động chuyên trách. Chủ tịch xã có thẩm
quyền quyết định các vấn đề nhân sự nhất định được Hội đồng xã ủy quyền, VD: Đề
bạt một công chức ở ngạch trung cấp (khoản 2 Điều 43 Quy chế xã). Điều hành việc
giám sát công vụ đối với công chức, viên chức và các nhân viên khác của xã (khoản 4
Điều 37 Quy chế xã). Đối với các thành phố không thuộc huyện, Chủ tịch xã là Thủ
8


trưởng trực tiếp của công chức và viên chức làm việc tại xã và ra các quyết định về
quản lý đội ngũ công chức, viên chức cấp xã khi được sự đồng ý của Hội đồng xã, bao
gồm: (i) Bổ nhiệm, biệt phái, thuyên chuyển hoặc bãi miễn công chức trung cấp hoặc
cao cấp của xã , (ii) Bổ nhiệm, thăng-giáng chức, bãi miễn viên chức với bảng lương
tương đương với công chức tại mục nêu trên.
+ Về số lượng, cơ cấu, chất lượng. Do đặc tính tản quyền và phân quyền
mạnh cho cấp chính quyền địa phương, mỗi xã lại có thẩm quyền quyết định cơ cấu,
tổ chức và cách sắp xếp hoạt động riêng đối với đội ngũ công chức xã, do vậy, số liệu
tổng hợp cụ thể về số lượng cơng chức xã khơng có nhiều. Xét trong tổng thể số lượng
công chức, tỷ trọng công chức liên bang rất khiêm tốn so với số lượng công chức cấp
bang và cấp cơ sở.
+ Về Hoạt động đào tạo, bồi dưỡng cho công chức không phải là hoạt động
phổ biến trong nền cơng vụ của chính quyền địa phương. Trong xã hội nước Đức,
người công chức, đặc biệt là cơng chức cấp cơ sở là những người có địa vị, uy tín, tinh
thơng, hiểu biết cùng với văn hóa tự học vốn là truyền thống của quốc gia, nên cơng
chức địa phương thường ít tham gia các khóa đào tạo, trừ các trường hợp đào tạo về
kỹ thuật, công nghệ hay kiến thức chuyên biệt hiếm dùng để phục vụ cơng vụ với mục
đích đặc biệt. Tuy vậy vẫn tồn tại đào tạo ban đầu cho người mới vào nền công vụ và
bồi dưỡng kiến thức theo dạng vừa làm vừa học.

+ Về đánh giá hiê u…quả thực thi cơng vụ. Cơng chức xã nhìn chung được

đánh giá cơ bản theo quy định của các bộ trong Liên bang về hiệu quả thực thi công
vụ. Các quy định của yếu được xây dựng trên các nguyên tắc chung liên quan đến
nghề nghiệp do Liên bang ban hành. Phần lớn các văn bản hướng dẫn đánh giá hiệu
quả thực thi cơng vụ của cơng chức nói chung, trong đó có cơng chức cấp xã, theo hai
hạng mục tiêu chí: tiêu chí hoạt động (kết quả trong thời gian được lựa chọn đánh giá)
và các tiêu chí về năng lực (tiềm năng phát triển trong tương lai).
+ Về lương thưởng và chế đô … đãi ngô
, Công
… chức liên bang, công chức bang
và công chức xã đều được trả lương theo Quy định trả lương của Liên ban
(Bundesbesoldungsgesetz).
Mức lương cơ bản của công chức là giống nhau bất kể công chức đó phục vụ ở đâu
trong nền cơng vụ. Trên thực tế hiện nay, mức lương mỗi bang trả cho cơng chức là
khác nhau, tùy thuộc vào tình trạng kinh tế của bang, VD: công chức bang và công
chức xã ở bang Bavaria, Baden-Wuerttemberg và Hesse thường được hưởng mức
lương cao hơn, trong khi công chức thuộc đại đa số các bang đông Đức hưởng mức
9


lương khiêm tốn hơn. Mặc dù vậy, lương trả cho công chức xã và công chức bang chỉ
được chênh lệch 5% so với mức lương của công chức Liên bang. Bảng lương A dành
cho công chức thông thường và là lương tăng tiến theo bậc. Bảng lương B là lương
dành cho công chức cao cấp và là lương cố định ứng với từng vị trí.
Mức thưởng cho cơng chức được thỏa thuận giữa công chức và cơ quan sử dụng,
trong trường hợp cấp xã thì cơng chức thỏa thuận với ủy ban phụ trách vấn đề tài
chính trong Hội đồng xã. Ngồi lương và thưởng, cơng chức nói chung và cơng chức
cấp xã cịn được hưởng các khoản trợ cấp gia cảnh và các khoản cơng tác phí. Trong
trường hợp thưởng cho cơng chức có cơng trạng đặc biệt, có thể áp dụng phương pháp
tăng bậc lương, thưởng tăng tiến theo thực tài (merit increment) và thưởng thêm trợ
cấp (đến 12 tháng). Các quy định này được đặt ra từ năm 1997 và bắt đầu ứng dụng kể

từ 2002 cho đến nay.
+ Về khen thưởng, kỷ luât…
Công chức cấp xã phải tuân thủ các quy định về
mặt kỷ luật của Liên bang dành cho nhân sự trong nền công vụ nói chung trong Điều
luật về kỷ luật cơng vụ Liên bang, đồng thời, phải chấp hành các quy định cụ thể của
bang xây dựng chiểu theo quy định của Liên bang. Công chức cấp xã đồng thời chấp
hành nội quy của hội đồng xã phê chuẩn. Trong trường hợp vi phạm, công chức cấp xã
sẽ căn cứ trên mức độ vi phạm và phải chịu một trong năm (5) khiển trách, nộp phạt,
trừ lương, hạ bậc (công chức) và buộc phải thôi việc.
3.4. Thực trạng đội ngũ công chức cơ sở ở nước ta
Kế thừa Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Luật Cán bộ, công chức và các quy
định hướng dẫn thực hiện, số lượng cán bộ, công chức cấp xãđược bố trí theo loại đơn
vị hành chính cấp xã. Cụ thể như sau: Cấp xã loại 1: không quá 25 người; Cấp xã loại
2: không quá 23 người; Cấp xã loại 3: không quá 21 người. Số lượng những người
hoạt động không chuyên trách ở cấp xã được quy định như sau: Cấp xã loại 1 được bố
trí tối đa không quá 22 người; Cấp xã loại 2 được bố trí tối đa khơng q 20 người;
Cấp xã loại 3 được bố trí tối đa khơng q 19 người.
Những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã được hưởng chế độ phụ
cấp và chế độ bảo hiểm y tế. Ngân sách trung ương thực hiện khoán quỹ phụ cấp, bao
gồm cả 3% bảo hiểm y tế để chi trả hằng tháng đối với những người hoạt động không
chuyên trách ở cấp xã như sau: Cấp xã loại 1 được khoán quỹ phụ cấp bằng 20,3 tháng
lương tối thiểu chung; Cấp xã loại 2 được khoán quỹ phụ cấp bằng 18,6 tháng lương
tối thiểu chung; Cấp xã loại 3 được khoán quỹ phụ cấp bằng 17,6 tháng lương tối
thiểu chung.”
10


Bên cạnh đó, theo thống kê của Bộ Nội vụ, hiện cả nước có khoảng 150.000
thơn. Thơng thường, mỗi thơn, (làng, ấp, bản, tổ dân phố) có 5 – 7 người hoạt động
khơng chun là trưởng thơn, bí thư chi bộ và công an viên, trưởng ban công tác Mặt

trận, chi hội, đồn trưởng,…Đối với những người hoạt động khơng chuyên trách ở
thôn, tổ dân phố được áp dụng việc thực hiện chế độ, chính sách quy định tại Nghị
định số 29/2013/NĐ-CP. Theo đó, ngân sách trung ương thực hiện khoán quỹ phụ cấp,
bao gồm cả 3% bảo hiểm y tế để chi trả hằng tháng đối với những người hoạt động
không chuyên trách ở mỗi thôn, tổ dân phố như sau: a) Đối với thôn thuộc xã trọng
điểm, phức tạp về an ninh, trật tự theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền; thơn
thuộc xã biên giới, hải đảo; thơn thuộc xã có khó khăn về ngân sách theo quy định của
Bộ Tài chính và thơn thuộc xã loại 1, xã loại 2 được khoán quỹ phụ cấp bằng 5,0
tháng lương tối thiểu chung; b) Đối với các thơn ngồi quy định tại Điểm a Khoản này
và các tổ dân phố được khoán quỹ phụ cấp bằng 3,0 tháng lương tối thiểu chung”.

IV. Một số nhận xét và những gợi mở đối với Việt Nam
4.1 Một số nhận xét
Qua nghiên cứu có thể thấy rằng các quy định về quản lý đội ngũ công chức cấp
cơ sở gồm 2 dạng, đó là: Ở các nhà nước liên bang, chính quyền liên bang ban hành
khung quy định chung. Tiếp đó, chính quyền bang xây dựng hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật cụ thể hơn và phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương thấp
hơn. Chính quyền địa phương cấp cơ sở là đơn vị trực tiếp sử dụng và quản lý đội ngũ
công chức cấp cơ sở.
Về thẩm Thẩm quyền của đơn vị trực tiếp sử dụng và quản lý, thẩm quyền quản
lý và sử dụng đội ngũ cơng chức cấp cơ sở thuộc về chính quyền cấp cơ sở.
Về số lượng, cơ cấu, chất lượng, tuy số lượng, quy mô đội ngũ công chức cấp cơ
sở ở các quốc gia khác nhau nhưng có thể nhận thấy số lượng công chức của CHLB
Đức cũng như nhiều quốc gia khác đều có chiều hướng giảm trong những năm gần
đây. Đồng thời, trong cơ cấu công chức cấp cơ sở, các quốc gia đều chú ý đến tỷ lệ nữ
để đảm bảo bình đẳng giới.
Về tuyển dụng, sử dụng và bố trí cơng tác, có thể thấy nghiên cứu chỉ ra rằng:
(i) áp dụng chế độ tuyển dụng theo cơ chế cạnh tranh để tuyển dụng công chức
vào nền công vụ.

11


(ii) thành lập cơ quan độc lập dưới dạng chung là ủy ban phụ trách các vấn đề
công vụ, công chức để quản lý, bố trí cơng chức.
(iii) chế độ ln chuyển cơng tác ít được áp dụng ở đội ngũ công chức cấp cơ
sở.
Về đánh giá hiệu quả thực thi công vụ:
Hệ thống đánh giá hiệu quả thực thi công vụ được áp dụng như: hệ thống chỉ số
KPI, hoặc đánh giá thông qua sát hạch và bản lịch trình thực hiện cơng vụ, cũng có
trường hợp đánh giá hiệu quả thực thi công vụ không áp dụng bắt buộc đối với công
chức cấp cơ sở.
Về lương thưởng và chế độ đãi ngộ, chế độ lương thưởng của công chức cấp cơ
sở trên cơ bản đều dựa trên khung lương cơng chức chính do chính phủ ban hành kèm
theo một số điều chỉnh trong giới hạn (tăng giảm 5-10%) để phù hợp với điều kiện
kinh tế, xã hội của chính quyền cơ sở.
Mức lương, thưởng cho đội ngũ cơng chức cấp cơ sở khác nhau ở cấp địa
phương (các địa phương khác nhau trong cùng một quốc gia) và khác nhau ở cấp quốc
gia.
4.2 Một số gợi mở đối với Việt Nam
Về mặt nhận thức, công chức cấp xã nên được tư duy theo hướng là người phục
vụ nhân dân hơn là quan chức nhà nước.
Về mặt số lượng và chất lượng: Không phải lúc nào việc giảm số lượng cũng
đồng nghĩa với việc tăng chất lượng công chức. Kinh nghiệm từ nghiên cứu một số
quốc gia trên thế giới cho thấy, nhiều quốc gia giảm số lượng công chức nhưng không
chú ý đào tạo, bồi dưỡng, hoặc chăm lo chế độ lương thưởng phù hợp cho công chức
dẫn đến vẫn tồn tại khơng ít nhóm cơng chức có hiệu quả hoạt động thấp, gây phiền
hà, khó khăn cho người dân. Trong cơ cấu đội ngũ công chức cấp cơ sở nên chú ý đảm
bảo tỷ lệ giới tính và độ tuổi.
Về tuyển dụng, bố trí, sử dụng đội ngũ: Tuyển dụng gắn với vị trí việc làm và

tuyển dụng trên nguyên tắc thực tài. Việc luân chuyển công chức cấp cơ sở cũng là
một nguồn chia sẻ kinh nghiệm thực tiễn tốt giữa các vùng miền.

12


Về đánh giá hiệu quả thực thi cơng vụ: Có thể xem xét áp dụng hệ thống đánh
giá theo kết quả đầu ra gắn với chế độ lương, thưởng theo năng lực, hiệu suất lao
động. Việt Nam có thể xem xét áp dụng hệ thống chỉ số đánh giá hiệu quả hoạt động
để đảm bảo tính minh bạch, hệ thống, phân loại được công chức theo năng lực và trả
lương theo kết quả.
Tóm lại, việc xây dựng đội ngũ cán bộ, cơng chức cơ sở có đủ phẩm chất, năng
lực để hồn thành tốt cơng việc là nhiệm vụ thường xuyên, có ý nghĩa quan trọng cả
trước mắt cũng như lâu dài trong sự nghiệp cách mạng của Đảng, Nhà nước ta, đặc
biệt trong giai đoạn cải cách hành chính, xây dựng nền công vụ chuyên nghiệp, hiệu
lực, hiệu quả trong bối cảnh hội nhập sâu rộng.3

Tài Liệu Tham Khảo:
1. Luật cơ bản Cộng hòa Liên bang Đức 1949 sửa đổi năm 1993.
2. Phùng Thị Phong Lan, Học viện Hành chính Quốc gia, “Kinh nghiệm phát triển đội
ngũ cơng chức của Cộng hòa Liên bang Đức”, />3. Trần Thanh Cương, “Tuyển chọn, đào tạo và bồi dưỡng công chức ở Cộng hoà Liên
bang Đức” />ID=2190&print=true.

4. Nguyễn Thị Quỳnh Giang, “Kinh nghiệm quản lý đội ngũ công chức cấp cơ sở của
cộng hòa Liên bang Đức và gợi mở cho Việt Nam”,
/>5. Phạm Thị Thu Hiền, “Kinh nghiệm về cải cách chế độ cơng vụ và phịng, chống
tham nhũng của Cộng hòa Liên bang Đức”, />
3 Nguyễn Thị Quỳnh Giang, “Kinh nghiệm quản lý đội ngũ công chức cấp cơ sở của cộng

hòa Liên bang Đức và gợi mở cho Việt Nam”, />13