Hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương ở việt nam hiện nay (luận văn thạc sỹ luật)

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của

riêng tơi. Các kết quả nêu trong Luận vãn chưa được cơng bố trong

bất kỳ cơng trình nào khác. Các số liệu, vỉ dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tỉnh chính xác, tin cậy và trung thực. Tơi đã

hồn thành tất cả các mơn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chỉnh theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét đê
tơi có thê bảo vệ Luận văn.

Tôi xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày tháng năm 2022

Tác giả luận văn

Ngô Thu Thảo


LỜI CẢM ƠN

Trong hai năm học tập và rèn luyện tại Khoa Luật - Đại học Quôc gia

Hà Nội, em đã được các thầy cô trong Khoa dạy dỗ tận tình. Em xin chân

thành cảm ơn các thầy cơ đã giúp đỡ em đê hồn thành chương trình học.
Đặc biệt, em gửi lời cám ơn sâu sắc tới PGS.TS. Trần Thị Diệu Oanh đã

hướng dẫn, động viên em hoàn thiện luận văn này.
Trong quá trình thực hiện luận văn, em đã cố gắng tìm hiểu tài liệu,

tham khảo ý kiến của thầy cơ, đồng nghiệp, bạn bè. Nhưng do trình độ, năng
lực vẫn cịn hạn chế nên khơng tránh khỏi thiếu xót. Em mong muốn được sự

đóng góp cùa mọi người nhằm hoàn thiện luận văn hơn.
Hà Nội, ngày tháng năm 2022
Tác giả luận văn

Ngô Thu Thảo


MỤC
LỤC
•
•
Trang

Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn

Mục lục
Danh muc các chữ viết tắt
MỞ ĐẦU............................................................................................................. 1

Chươ ng 1: co SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VÈ Tự QUẢN CỦA CHÍNH QUYÈN ĐỊA PHUONG................... 7

1.1.

Khái niệm, đặc điểm, nội dung và vai trị của pháp luật về tự

quản của chính quyền địa phương...................................................... 7

1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương và pháp luật về tự quản của
chính quyền địa phương.......................................................................... 7

1.1.2. Đặc điểm của pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương............ 16

1.1.3. Nội dung của pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương........... 19
1.2.

Vai trị của pháp luật và tiêu chí hồn thiện pháp luật về tự

quản của chính quyền địa phương ở Việt Nam............................... 23
1.2.1. Vai trò của pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương...........23
1.2.2. Tiêu chí hồn thiện pháp luật về tự quản cũa chính quyền địa

phương.................................................................................................. 25
1.3.

Nội dung tự quăn của chính quyền địa phương theo pháp luật
của một số nước và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam........ 27

1.3.1. Phạm vi, nội dung về tự quản cùa chính quyền địa phương theo
pháp luật của một số nước....................................................................28

1.3.2. Nhận xét về pháp luật các nước về tự quản của chính quyền địa
phương và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam................................... 35
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1................................................................................. 39


Chương 2: THựC TRẠNG PHÁP LUẬT VÈ Tự QUẢN CỦA CHÍNH

QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM............................................ 40

2.1.

Lịch sử hình thành và phát triến của pháp luật về tự quản

của chính quyền địa phương............................................................. 40
2.2.

Phân tích những quy định và thực trạng pháp luật về tự
quản của các cấp chính quyền địa phương................................... 43

2.2.1. Quy định và thực trạng pháp luật tự quản của chính quyền địa

phương về nhiệm vụ............................................................................. 43
2.2.2. Quy định và thực trạng pháp luật tự quản của chính quyền địa
phương về ngân sách, tài chính............................................................ 49
2.2.3. Quy định và thực trạng pháp luật tự quản của chính quyền địa
phương về tổ chức bộ máy, nhân sự..................................................... 53

2.2.4. Quy định và thực trạng pháp luật tự quản của chính quyền địa

phương về ban hành văn bản quy phạm pháp luật............................... 56

2.3.

Đánh giá chung về pháp luật tự quăn chính quyền địa phương
ờ việt nam hiện nay............................................................................ 58

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2................................................................................ 60

Chương 3: QUAN ĐIÉM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VÈ Tự QUẢN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở VIỆT NAM..................................................................................... 61
3.1.

Quan điếm hoàn thiện pháp luật về tự quăn của chính quyền
địa phương ở Việt Nam.................................................................... 61

3.1.1. Hồn thiện pháp luật về tự quăn của chính quyền địa phương
phải dựa trên các quan diêm của Đảng vê đôi mới tô chức và hoạt

động của bộ máy nhà nước, các cấp chính quyền địa phương...........61

3.1.2. Hồn thiện pháp luật về tự qn của chính quyền địa phương
phải góp phần bảo đảm tính dân chủ trong hoạt động cùa từng

cấp chính quyền và phù hợp với cải cách hành chính, cải cách
kinh tế.................................................................................................... 62


3.1.3. Hồn thiện pháp luật vê tự quản của chính quyên địa phương

phải bảo đảm dựa trên cơ sở của Hiến pháp, tính thứ bậc, tính
nhất quán, tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật......... 63
3.1.4. Hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương

phải phù hợp với mơ hình nhà nước đơn nhất và phù hợp với

nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm sốt quyền lực nhà nước ... 65

3.1.5. Hồn thiện pháp luật vê tự quản của chính quyên địa phương
phải phù hợp điều kiện tình hình thực tiễn của Việt Nam có tính

đến u cầu hội nhập quốc tế............................................................... 67

3.2.

Giải pháp hồn thiện pháp luật về tự quăn của chính quyền
địa phương ở Việt Nam...................................................................... 68

3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các

cấp chính quyền địa phương................................................................ 68
3.2.2. Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm tự quản về tài chính, ngân sách.... 73
3.2.3. Hồn thiện pháp luật nhằm bảo đảm tự quàn về tồ chức, nhân sự
của các cấp chính quyền địa phương.................................................... 74

3.2.4. Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương.................................................78
3.2.5. Hồn thiện pháp luật vê những vân đê khác nhăm bảo đảm sự
thống nhất, đồng bộ với việc hoàn thiện pháp luật bảo đảm tự

quản của chính quyền địa phương........................................................ 79
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3................................................................................. 84

KÉT LUẬN.................................................................................................... 85

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................... 91


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CQĐP:

Chính quyền địa phương

HĐND:

Hội đồng nhân dân

NSĐP:

Ngân sách địa phương

NSNN:

Ngân sách nhà nước

NSTW:

Ngân sách trung ương

UBND:

ủy ban nhân dân

XHCN:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐÀU
1. Đặt vân đê
1.1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính quyền địa phương (CQĐP) chiếm vị trí đặc biệt quan trọng trong
bộ máy chính quyền. Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP là một yêu cầu

cấp bách đối với Việt Nam trong quá trình chuyển đổi từ cơ chế kể hoạch hóa
tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN).
Đồi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP theo hướng tự quản là nhu cầu tất
yếu nhằm tăng cường chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung

ương, chức năng quản lý kinh tế VĨ mô và phát triển kinh tế; đồng thời cũng
nhằm làm cho bộ máy nhà nước nói chung trở nên gần dân hơn, khắc phục
những bất cập đã và đang tồn tại trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung, quan

liêu, bao cấp.
Thời gian vừa qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, chính
sách quan trọng nhằm đổi mới cách thức tổ chức và hoạt động của bộ máy

nhà nước nói chung và CQĐP nói riêng. Các văn kiện của Đảng Cộng sản
Việt Nam trong các Đại hội đại biểu toàn quốc đều có yêu cầu đổi mới tổ

chức hoạt động của CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân
dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp.

Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của CỌĐP ở Việt Nam hiện nay còn
nhiều vấn đề bất cập bộc lộ dưới nhiều khía cạnh khác nhau: là tình trạng các

cơ quan chính quyền cấp trên chuyển giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp
dưới theo cơ chế chuyển giao nhiệm vụ nhưng không bảo đảm nguồn lực để
thực hiện các nhiệm vụ đó hoặc chưa bảo đảm tương xứng giữa khối lượng và
tính chất công việc được chuyến giao với năng lực thực tế của địa phương; là

việc chính quyền cấp cơ sở phải triến khai thi hành đa số các công việc liên

1


quan đên đời sông dân sinh nhưng không được bô trí ngân sách, tài chính,
nhân lực thởa đáng; là cơ chế xin - cho giữa chính quyền cấp trên và cấp dưới
cùng với tình trạng chờ đợi các hỗ trợ về tài chính, nhân lực từ chính quyền
cấp trên đã làm cho hoạt động của nền hành chính trở nên bị động, thiếu linh
hoạt, thiếu sáng tạo và kém hiệu quả. Tình trạng đó dẫn đến hậu quả khi có
vấn đề bất cập xảy ra thì khơng xác định được lỗi thuộc về chính quyền trung

ương hay CQĐP, khơng rõ trách nhiệm thuộc cấp chính quyền địa phương

nào. Bên cạnh đó, bộ máy kiểm tra, thanh tra, giám sát ngày càng cồng kềnh
nhưng hoạt động lại thiếu hiệu quả.

Những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn nêu trên có nguyên nhân đến

từnhững bất cập của hệ thống pháp luật, khi quy định của pháp luật chưa bảo

đám quyền tự quản của CQĐP các cấp. Có thể nói, pháp luật đã làm ảnh
hưởng và gây trở ngại đến việc thực hiện quyền tự quản của chính quyền địa

phương cũng như việc thực thi chính sách phân cấp, phân quyền theo tinh
thần Hiến pháp năm 2013. Chính quyền địa phương là một trong những chế

định có nội dung cải cách quan trọng trong lần sửa đối Hiến pháp vừa qua,
trong đó có quyền tự quản của CQĐP được ghi nhận thông qua nguyên tắc

hiến định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân

định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương và mồi

cấp của CỌĐP” (Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, sau khi
Hiến pháp năm 2013 được ban hành, các đạo luật, trong đó có Luật tố chức

CQĐP ban hành năm 2015 (sữa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn chưa thể chế hóa
đầy đủ ngun tắc trên.

Trên bình diện quốc tế, xu hướng chuyền giao thấm quyền của chính
quyền trung ương cho CQĐP là một xu hướng có thể coi gần như mang tính

tồn cầu. Mặc dù, việc chuyển giao thẩm quyền của chính quyền trung ương
cho CQĐP ở mỗi quốc gia là khác nhau khi xét về nhiệm vụ và cách thức,

2

nhưng nhìn chung, trong quá trình chuyên giao ở hâu hêt các quôc gia, pháp

luật đều hướng tới mục tiêu nhằm bảo đảm quyền tự quản, tự chủ của CQĐP.
Xu hướng chung của các quốc gia trên thế giới hiện nay là tố chức CQĐP
theo nguyên tắc tự quản. Đa số các nước châu Âu, châu Á đều áp dụng mơ

hình phân quyền, tự quản địa phương. Năm 1985, Liên minh châu Âu đã
thông qua Hiến chương về tự quản địa phương. Hiện nay Liên hợp quốc đang

tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương.
Những phân tích trên cho thấy, việc nghiên cứu hồn thiện pháp luật về
quyền tự quản của chính quyền địa phương là vô cùng cần thiết nhằm cụ thể

hoá nguyên tắc hiến định của Hiến pháp năm 2013, thể chế hóa các quan

điểm, chủ trương của Đảng về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP; qua đó cũng khắc phục những bất cập của pháp luật và thực tiễn hoạt
động của CQĐP.

Từ những lý do nêu trên và nhận thức được tầm quan trọng cùa tự quản
tơi đã lựa chọn đề tài “Hồn thiện pháp luật về tự quản của Chính quyền
địa phương ở Việt Nam hiện nay ’’ làm đề tài nghiên cứu.
1.2. Mục
đích và nhiệm
vụ• của Luận
văn
•
•
•

1.2.1. Mục đích của Luận văn

Luận văn nghiên cứu cơ sở lý luận của pháp luật về tự quản của CQĐP,

đánh giá thực trạng pháp luật về vấn đề này ở Việt Nam và đề xuất các giải
pháp hoàn thiện pháp luật về tự quản của các cấp CQĐP.

1.2.2. Nhiệm vụ của Luận văn
Trên cơ sở mục tiêu đã được xác định như trên, luận văn có nhiệm vụ:

- Nghiên cứu làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật về

tự quản của CQĐP
- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về tự quản của CQĐP;
những bất cập, vướng mắc trong quy định pháp luật dẫn đến những bất cập

trong thực tiễn.

3


- Trinh bày các quan điêm, đê xuât các giải pháp hoàn thiện pháp luật
về tự quản của CQĐP ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay.

1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

1.3.1. Đổi tượng nghiên cứu của Luân vãn
Luận văn nghiên cứu các quy định của pháp luật thực định về tự quản

của chính quyền địa phương các cấp tỉnh, huyện, xã.
1.3.2. Phạm vi nghiên cứu của Luận vãn

Hệ thống pháp luật điều chỉnh các vấn đề về chính quyền địa phương có
phạm vi rất rộng, tuy nhiên, Luận văn chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu trong
khuôn khổ pháp luật về sự tự quản của chính quyền địa phương; khơng nghiên

cứu về vị trí, địa vị pháp lý của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, ...
- về không gian nghiên cửu: Luận văn nghiên cứu trên phạm vi không
gian ở Việt Nam; CQĐP được nghiên cứu ở đây bao gồm cả chính quyền cấp

tỉnh, cấp huyện và cấp xã trong phạm vi cả nước.
- về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài tập trung
vào giai đoạn từ sau Hiến pháp năm 1992 cho đến nay.

1.4. Tính mới và những đóng góp của đề tài
- Luận văn nghiên cứu làm rõ các khái niệm “chính quyền địa phương”,

“tự quản”, “pháp luật về tự quản địa phương”. Các vấn đề về thực pháp luật và

tiêu chí hồn thiện pháp luật về tự quản của CQĐP cũng được đề cập đầy đủ
trong Luận văn trên cơ sở phân tích, nghiên cứu, so sánh với pháp luật một số
nước về vấn đề này. Nội dung của pháp luật về tự quản của CQĐP các cấp được

thề hiện trên các phương diện tự quản qua các mặt về nhiệm vụ, quyền hạn; về
tài chính, ngân sách; về tổ chức, nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của
chính quyền địa phương các cấp. Từ đó, Luận văn phân tích các bất cập, hạn

chế trên thực tế có nguyên nhân từ những bất cập của pháp luật về tự quăn

của CQĐP các cấp ở Việt Nam.

4


- Dựa trên các kêt quả nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng pháp

luật, nghiên cứu các văn kiện, chủ trương của Đảng, các điều kiện kinh tế - xã
hội và thực tiễn tố chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và

CQĐP Việt Nam nói riêng, Luận văn trình bày các quan điềm và đề xuất các
giải pháp cơ bản nhằm bảo đăm tính đồng bộ của cài cách và trong việc hoàn

thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương ở Việt Nam trong tình
hình mới hiện nay.

2. Co’ só' lý luận và phưong pháp nghiên cứu
2. ĩ. Cư sở lý luận của đề tài Luận vãn

Cơ sở lý luận của đề tài Luận văn này là tư tưởng Hồ Chí Minh về xây
dựng bộ máy CỌĐP thực sự của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, hoạt
động có hiệu lực, hiệu quả. Quan điểm, đường lối và chiến lược của Đảng

Cộng sản Việt Nam về phát triển kinh tế - xã hội là cơ sớ lý luận quan trọng

của đề tài, chủ trương, quan điềm xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN,
phát huy dân chủ, khơi dậy mọi tiềm năng của nhân dân trong quá trình xây
dựng và bảo vệ Tổ quốc.

2.2. Phương pháp nghiên cứu của đề tài Luận văn

Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện
chứng, duy vật lịch sử của chù nghĩa Mác - Lênin, kết hợp các phương pháp

nghiên cứu như: phân tích, tổng hợp, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể và

sử dụng kết quả điều tra xã hội học.v..v...
3. Ket cấu của Luận văn
Ngoài các phần Mở đầu, Ket luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn

được kết cấu thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính
quyền địa phương;

5


____

>

A

Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam vê tự quản của chính quyên
địa phương;
Chương 3: Quan điểm và giải pháp hồn thiện pháp luật về tự quản của

chính quyền địa phương ớ Việt Nam hiện nay.

6

Chương 1
Cơ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VÈ TỤ QUẢN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHUƠNG

1.1. Khái niệm, đặc điêm, nội dung và vai trò của pháp luật vê tự
quản của chính quyền địa phương

1.1.1. Khái niệm chỉnh quyền địa phương và pháp luật về tự quản
của chinh quyền địa phương

Đe làm rõ khái niệm pháp luật về tự quăn cùa CQĐP, trước hết cần làm

rõ một số khái niệm liên quan:
* Khái niệm “chính quyền địa phương”

Khái niệm “chính quyền địa phương ’’ được sử dụng tương đối rộng rãi
trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước cũng như trong các sách báo chính
trị pháp lý nhưng chưa được giải thích chính thức trong các văn bản pháp luật

hiện hành. Mặc dù vậy, nhìn chung, các chuyên gia về hành chính và pháp lý

ờ Việt Nam cho rằng “chinh quyển địa phương” được hiểu là “bộ máy thực
thi quyền lực nhà nước ở 3 cấp tỉnh, huyện, xã ”, bao gồm HĐND và ủy ban

nhân dân ở các cấp này.
Quan niệm về “chính quyền địa phương” thường được hiểu chung

trong khoa học pháp lý và thực tiễn là các cơ quan trong chính quyền nhà

nước được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Các đạo luật về tổ chức chính
quyền địa phương, về Hội đồng nhân dân và ửy ban nhân dân đã góp phần

xác lập quan niệm rằng CQĐP gồm hai loại thiết chế là: HĐND và cơ quan

hành chính ở địa phương (ủy ban hành chính, nay là UBND).
Quan niệm coi CQĐP chỉ bao gồm HĐND và UBND cũng được thể
hiện khá rõ trong các văn kiện của Đảng trong thời kỳ đổi mới khi có chủ
trương về đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước. Hiến pháp năm 2013 đã phục

7


hồi khái niệm “chính quyền địa phương” (Chương IX của Hiến pháp) trong

cấu trúc của bộ máy nhà nước với tính cách là một cơ cấu chính thức mà
trước đây đã được Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 ghi nhận
rồi sau đó bị thay thế bởi cụm từ “Hội đồng nhân dân và ủy ban hành

chính/ủy ban nhân dân” trong các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 [33],
Trong pháp luật ở các nước, khái niệm “chính quyền địa phương” lại

thường có điếm chung là khơng bao hàm các cơ quan nhà nước được tổ chức
và hoạt động ở địa phương (ví dụ: các cơ quan tịa án, viện công tố hoặc viện

kiểm sát).Tại Mỹ, theo từ điển Black’s Law Dictionary, “chính quyền địa
phương’’ (local government) được hiểu là “chính quyền của một địa phương

nhất định, chẳng hạn, ở thành pho, địa hạt và là cơ quan chính quyền dưới
chính quyền bang’’. Tại Anh, chính quyền địa phương cũng được quan niệm

là các cơ quan công quyền được lập ớ các địa phương và do cử tri địa

phương bầu nên
Có quan điểm cho rằng: ở đơn vị hành chính nào không tổ chức cơ

quan đại diện quyền lực nhân dân thì ỡ đó khơng có tự quản địa phương, chỉ
cịn tổ chức hành chính điều hành [25], cho rang thuật ngữ “chính quyền”

thường được sử dụng để chỉ việc thực hiện quyền lực chính trị bằng các cơ

cấu nhà nước, mà trong tổng thể của cơ cấu này đòi hỏi phái có một bộ phận
được bầu ra theo phương thức bầu cử phổ thơng, bình đẳng, trực tiếp và kín
để quyết định chính sách, pháp luật và những vấn đề quan trọng ở tầm quốc

gia hoặc lãnh thổ hành chính. Nếu thiếu chế định này thì khơng cịn khái niệm
chính quyền và nó được thay thế bằng một thuật ngữ khác, đó là hành chính
có tính nhà nước.

Một quan điểm khác chỉ ra, CQĐP ớ Việt Nam thường được hiểu gồm
Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ

để phân biệt với bộ máy nhà nước ở một đơn vị hành chính nhưng cơng dân

8


khơng bâu ra người đại diện của mình đê tập hợp thành cơ quan đại diện
quyền lực của họ và ờ đó chỉ tơ chức hành chính nhà nước để thực hiện điều

hành hành chính; thực chất là ở nơi ẩy làm theo chi đạo, mệnh lệnh của cấp

trên trong quản lý cơng việc thuộc thâm quyền [25].
Như vậy, “chính quyền địa phương” là khái niệm cỏ thể có những cách
hiểu khác nhau, nhưng điểm thống nhất giữa các nhà nghiên cứu là chính
quyền địa phương phải là cơ quan được lập ra cho chính địa phương, để quản

lý cơng việc ở địa phương, do bầu cử hoặc do bố nhiệm.
Theo Hiến pháp năm 2013 thiết chế HĐND phải có ở tất cả các cấp

chính quyền, sau khi thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường
trong thời gian trước khi sửa đổi Hiến pháp trên cơ sở thực hiện Nghị quyết
số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội về việc thực hiện thí điểm

khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. Mặt khác, CQĐP

cũng không bao gồm các cơ quan tòa án nhân dân hay viện kiểm sát nhân dân
dù các cơ quan này được đặt tại địa phương.

Chính quyền địa phương cần phải có quyền và khả năng thực tế, trong
giới hạn của luật pháp, đế điều tiết và quản lý một phần đáng kể các hoạt

động cơng cộng theo đúng trách nhiệm cùa mình và vì lợi ích của nhân dân
địa phương. Bên cạnh đó, Hội đồng nhân dân chỉ chịu trách nhiệm trước cử tri
địa phương về các quyết định của mình (thơng qua cơ chế bầu cử và bãi
nhiệm) và trước pháp luật (trước tịa án) mà khơng chịu trách nhiệm trước cơ

quan hành chính cấp trên theo kiểu hành chính cấp trên - cấp dưới; có như vậy
mới bảo đảm tự quản của CQĐP mỗi cấp.

Từ các nghiên cứu lý luận và nghiên cứu các quy định pháp luật hiện
hành và nhất là các quy định của Hiến pháp năm 2013 gần đây, chúng ta có

thể hiểu khái niệm pháp luật về CQĐP như sau: Chỉnh quyền địa phương là
bộ máy chính quyền được thành lập trên một đơn vị hành chính lãnh thô gồm

9


có hội đơng dãn cử do nhân dãn địa phương trực tiêp bâu ra đê quyêt định

các vấn đề của địa phương và có cơ quan hành chỉnh đê thực hiện cảc quyết
định của hội đồng dân cử và thực hiện nhiệm vụ cơng tại địa phương vì lợi
ích của nhản dân địa phương.

* Khái niệm “tự quản của chính quyền địa phương”
Theo nhiều nghiên cứu, khái niệm “tự quản địa phương” bao trùm khái

niệm “tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương” hoặc được
hiểu tương đương, là khái niệm xuất hiện trong nguyên tắc tổ chức chính quyền

địa phương. Khái niệm này đã được nhắc tới trong đầu tiên trong văn kiện Đại
hội Đảng lần thứ X khi Đảng ta đề ra chù trương: “Phân cap mạnh, giao quyền
chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương,... bảo đảm quyền tự chủ và tự

chịu trách nhiệm” cho CQĐP, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI:"Z>ỔƠ đảm
quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong phạm vi thâm quyền
được phân cấp”. Mới nhất là văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XIII tiếp tục khẳng

định trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021 - 2030:

Đổi mới mạnh mẽ phân cấp, phân quyền, ủy quyền và nâng cao
hiệu quả phối hợp trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành.
Củng cố, hoàn thiện hệ thống chinh quyền địa phương,... đồng thời

bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, khuyến khích và thúc đẩy
sáng tạo của chính quyền địa phương.

Nội dung mới của Hiến pháp năm 2013 về CQĐP có quy định vai trò,

chức năng, nhiệm vụ của CQĐP. Tại khoản 1 của Điều 112 khẳng định rõ

CQĐP có hai loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau: (1) Nhiệm vụ tồ chức và
bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; (2) Quyết định

các vấn đề của địa phương do luật định. Với nhiệm vụ thứ hai này, loại nhiệm
vụ mà CQĐP thực hiện các nhiệm vụ xuất phát từ tính đặc thù của địa phương
cũng chính là thể hiện nhiệm vụ có tính tự quản cao của CỌĐP, nhằm phát

huy lợi thế của mỗi địa phương trên thực tế.

10


Luật tô chức CQĐP năm 2015 (sửa đôi, bô sung năm 2019) lân đâu tiên
đã xác lập chế độ pháp lý về tự quản của CQĐP và sử dụng khái niệm tương
đương, nhấn mạnh đến việc “phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

CQĐP ớ các đơn vị hành chinh trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà
nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật" (điểm b khoản 2 Điều 11),

CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền
hạn được phân quyền (khoản 2 Điều 12).

Có thế nói rằng quyền tự quản của các địa phương được các bản Hiến
pháp bảo vệ là quyền quyết định mang tính tự chủ, độc lập với Nhà nước

trong các công việc tại địa phương và ngoài địa phương, theo quyết định
riêng, với nhân lực riêng và với khả năng kinh tế tài chính riêng trong khn

khổ của các đạo luật. Tự quản địa phương là quyền và các khả năng thực tế

của các địa phương, trong khuôn khồ các đạo luật, quy định và xây dựng một

phàn chủ yếu các công việc tại địa phương trong sự tự chịu trách nhiệm, vì
hạnh phúc của nhân dân địa phương mình [32].
Bảo đảm bằng pháp luật về tự quản của CQĐP phải đồng hành với thực

hiện chính sách phân quyền. Phân quyền tức là phân quyền quản lý, ở đây là

phi tập trung về quản lý hành chính, theo đó, nhà nước trung ương chuyển
giao (bàng hiến pháp và luật) cho các địa phương những quyền hạn độc lập và

toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự...), trong phạm

vi đó, địa phương thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách
nhiệm. Phân quyền trong mối quan hệ trung ương - địa phương thường được

hiểu là chế độ tự quản địa phương. Phân quyền là hình thức tổ chức quản lý
nhà nước bắt nguồn từ các nước Âu - Mỹ và hiện nay, là hình thức phổ biến

trên thế giới, được thực hiện triệt để ở Anh, Hoa Kỳ; còn ở các nước châu Âu
lục địa (Pháp, Đức, Italia, Ba Lan, V.V..) vẫn đang áp dụng nguyên tắc phân

quyền kết hợp với tản quyền [3], Chính quyền địa phương khơng có quyền lập

11


pháp, tư pháp như sự phân quyên giữa chính quyên liên bang và chính quyên
bang trong các nhà nước liên bang [35, tr.6].

Đối với Việt Nam, phân cấp (hay phân cấp quản lý) theo quy định của
pháp luật, thường được dùng để chỉ việc cấp trên phân công cho cấp dưới
thực hiện một số thẩm quyền nhất định mà trước thời điểm có quyết định
phân cấp thì thẩm quyền này vốn vẫn do cấp trên thực hiện [35], Các đạo luật
về tổ chức HĐND và ủy ban nhân dân năm 1983, năm 1989, năm 1994 và

Luật năm 2003 cũng sừ dụng khái niệm phân cấp [36] để chỉ việc chuyển giao
thẩm quyền của trung ương cho địa phương và giữa các cấp chính quyền địa

phương với nhau.
Như vậy, rõ ràng có sự khác biệt về chế độ pháp lý giữa “phân cấp ”,

“phân quyền ” mà đôi khi do pháp luật không phân biệt rõ ràng nên dẫn đến
nhiều cách hiểu khác nhau trên thực tế, dẫn đến việc lúng túng trong thực tiễn

quản lý, điều hành.
Vậy quyền tự quản của CQĐP là gì ?

“Tự quản địa phương”, theo Từ điển Le Petit Larousse cúa Pháp, được

hiếu là tính độc lập, khả năng quyết định của chính quyền địa phương so với
quyền lực trung ương. Theo quan điểm hiện đại thì Liên minh châu Âu đồng

nhất phân quyền với tự quản địa phương [37]; đồng nhất với quyền tự chù của

địa phương. Phân quyền thường đi kèm chế độ “íự quản địa phương” (local
autonomy hoặc local self - government).

Theo Hiến chương châu Âu về chế độ tự quàn của CQĐP, ban hành
ngày 15/10/1985 thì tự quản địa phương là quyền và các khả năng thực tể của

các địa phương, trong khuôn khổ các đạo luật, qui định và xây dựng một phần
chủ yếu các công việc tại địa phương, trong sự tự chịu trách nhiệm, vì hạnh

phúc của nhân dân tại địa phương mình. Theo Dự thảo Hiến chương quốc tế
về chính quyền tự quản địa phương thì chính quyền tự quản địa phương biểu

12


thị quyên và khả năng của CQĐP, trong giới hạn của luật pháp, đê điêu tiêt và
quản lí một phần đáng kể các hoạt động cóng cộng theo đúng trách nhiệm

của mình và vì lợi ích nhân dân địa phương [19].
Chế độ “tự quản địa phương” ở các nước tư bản chủ nghĩa được hiểu

là một dạng hoạt động hành chính được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước
do chính quyền cấp trên (Chính phù) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa

phương do dân chúng địa phương bầu ra. Các cơ quan tự quản địa phương

bao gồm các cơ quan dân cừ (Hội đồng tự quản) và các cơ quan chấp hành

của nó. Trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở những nước này, các
cơ quan tự quăn địa phương không được coi là các cơ quan nhà nước, không

nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước của nhà nước tư sản.
Những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương không được xếp
vào đội ngũ công chức của Nhà nước.

Tự quản địa phương (với tư cách là một phương thức tố chức, quản trị
cộng đồng địa phương), cho tới nay, vẫn còn là khái niệm khá xa lạ ở Việt Nam.
Trong thực tiễn lịch sử nước ta, cũng đã từng có những giai đoạn, những cách

thức tổ chức cộng đồng địa phương khá giống cách thức tổ chức cộng đồng địa
phương mà nhiều quốc gia gọi là “tự quản địa phương ”, trong đó phải kể đến

chế độ tự quản làng - xã, chế độ tự trị ở một số khu vực miền núi trước đây...

[22, tr.4J. Có quy định tại Điều 112 Hiến pháp năm 2013, về mặt hình thức khá
giống với các quy định về chính quyền địa phương tự quản ở các nước.

Pháp luật Việt Nam lần đầu tiên đã ghi nhận rõ nguyên tắc phân quyền
cho CQĐP tại Điều 12 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019), qua đó, cũng làm rõ hơn chế độ pháp lý và khái niệm phân quyền. Theo

đó, Luật đã xác định một số nguyên tắc về phân quyền cho CQĐP như: (i) Việc

phân quyền cho mồi cấp CQĐP phải được quy định trong các luật; (ii) Chính
quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm

13


vụ, quyên hạn được phân quyên; (iii) Cơ quan nhà nước câp trên trong phạm vi
nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến,

hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho

các cấp CQĐP; (iv) Các luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, của
các cơ quan thuộc chính quyền địa phương phải bảo đảm các nguyên tắc quy
định tại khoản 2 Điều 11 của Luật này và phù hợp với các nhiệm vụ, quyền hạn

của chính quyền địa phương quy định tại Luật này.

Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cũng làm
rõ hơn khái niệm:
Phân cấp cho chính quyền địa phương khi quy định các nguyên tắc:

(i) Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện,

tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và
địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc
cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường

xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của
mình, trong trường hợp pháp luật có quy định khác; (ii) Việc phân

cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của

Luật này và phải được quy định trong văn bàn quy phạm pháp luật

của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ,
quyền hạn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới,

trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước

được phân cấp; (iii) Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm

vụ, quyền hạn cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo
đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết
quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; (iv) Cơ quan

14


nhà nước được phân câp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước

đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.

Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa
phương có thể phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp
dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước

cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước
đã phân cấp (Điều 13 Luật).

Tại Điều 14 của Luật cũng đưa ra nguyên tắc ủy quyền cho cơ quan hành

chính nhà nước ở địa phương, theo đó, trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành

chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản cho ủy ban nhân dân cấp
dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền

hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Cơ

quan hành chính nhà nước cấp trên khi ủy quyền cho ủy ban nhân dân cấp dưới
hoặc cơ quan, tố chức khác phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết
khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra

việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả

thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ũy quyền.
* Khái niệm “pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương”
Pháp luật về CQĐP là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam,

được cấu thành bởi hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, từ hiến pháp
đến các đạo luật và các văn bản dưới luật, với tính chất là hướng dẫn thi hành

luật. Pháp luật về tự quản của CQĐP nằm trong hệ thống các văn bản quy
phạm pháp luật về CQĐP, được cấu thành bởi nhiều hình thức văn bản khác

nhau và bởi nhiều chủ thể khác nhau ban hành.
Pháp luật về tự quản của CQĐP chứa đựng các quy phạm pháp luật là

quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại

nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn

15


vị hành chính nhât định, do cơ quan nhà nước, người có thâm quyên quy định
ban hành và được
Nhà nước bão đảm thực
hiện
(Khoản
1 Điều 3 Luật
ban
•
•
•
X
•
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

Việc hoàn thiện pháp luật về tự quản của CQĐP các cấp địi hịi có sự

nghiên cứu kỹ thực trạng pháp luật, xác định rõ các ưu điếm, vướng mắc, bất

cập và nhận dạng các nguyên nhân gây bất cập trong thực tiễn một cách chính
xác, cụ thể.
Chúng ta có thể đưa ra khái niệm “pháp luật về tự quản của chính

quyền địa phương’’ như sau: Pháp luật về tự quản của CQĐP bao gồm tổng
thể các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
nhằm bảo đảm cho CQĐP được quyết định và tự chịu trách nhiệm đối với các
vấn đề của địa phương trong giới hạn luật định và chịu trách nhiệm về việc

thực hiện các nhiệm vụ tại địa phương trên cơ sở phân cấp, ủy quyền của
chính quyền cấp trên.

1.1.2. Đặc điếm của pháp luật về tự quản của chỉnh quyền địa phương

Tự quàn địa phương là nguyên tắc tổ chức CQĐP đang được áp dụng
khá phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới. Mặc dù khơng hồn tồn giống
nhau về cách thức và nội dung thực hiện, chế độ tự quản địa phương có chế
độ pháp lý với những đặc trưng cũa nó và tương đồng trong nhiều quốc gia.

Qua nghiên cứu các văn bản pháp luật thì có thế rút ra một số đặc điểm cơ
bản của pháp luật Việt Nam về tự quản cùa chính quyền địa phương như sau:

Thứ nhất, về phương diện lịch sử, pháp luật về tự quản của chính quyền
địa phương có lịch sử hình thành và phát triển gắn liền với sự phát triển của tổ
chức bộ máy nhà nước. Có một số đặc điếm cần lưu ý trong lịch sử phát triển
của pháp luật Việt Nam về tự quản của chính quyền địa phương.
(i) Pháp luật Việt Nam về chính quyền địa phương có một lịch sử phát
triến, chịu sự ảnh hưởng của pháp luật Cộng hòa Pháp từ thời phong kiến và

16


của các nhà nước xô viêt trong những năm chiên tranh cách mạng và sau
chiến tranh cách mạng. Pháp luật về tự quản của CQĐP ở Việt Nam có sự

thăng trầm trong lịch sử do thay đổi mơ hình tổ chức nhà nước từ chế độ
phong kiến sang chế độ XHCN và nguyên tắc xây dựng nhà nước tập quyền.
(ii) Pháp luật có xu hướng ngày càng bảo đảm quyền tự quàn của các cấp

CQĐP cùng với quá trình xây dựng “nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN của
nhân dân, do nhãn dãn và vì nhãn dãn ” và xây dựng nhà nước hiện đại, tăng

cường dân chủ, quan tâm tới lợi ích của người dân; theo đó, cùng với việc bảo
đảm nguyên tắc “tập trung - dân chủ ” nhưng phải hướng tới phân cấp, phân
quyền nhiều hơn và điều này được khẳng định trong các văn kiện của Đảng.

Đây cũng là xu thể chung vì lịch sử phát triển pháp luật về tự quản của CQĐP
gắn với cải cách hành chính cơng, với cải cách kinh tế và chính trị ở các quốc

gia trên thế giới. Trên thực tế, Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua
Hiến chương về tự quản địa phương, hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới
xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương [191.

(iii) Sự phát triền cùa pháp luật về tự quản của CQĐP gắn với quá trình
cải cách kinh tế: đối với Việt Nam cũng như nhiều nước trên thế giới, do nhu

cầu đổi mới kinh tế mạnh mẽ đòi hỏi đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhà nước trung ương và địa phương. Trên thế giới, pháp luật về tự quản

của chính quyền địa phương có lịch sử hỉnh thành và phát triển gắn liền với
sự phát triển của các nhà nước hiện đại. Có thể nói, ở Việt Nam, cải cách
pháp luật về CQĐP cũng gắn liền với cải cách nền hành chính và hiện đại hóa
nền hành chính theo hướng từ nền hành chính quan liêu bao cấp sang nền

hành chính phục vụ, chú trọng chức năng “cung cấp các dịch vụ cơng”. Theo

đó, địi hỏi nhà nước trung ương phải tăng cường chức năng quản lý kinh tể vĩ
mô của Nhà nước, chú trọng chức năng hoạch định chiến lược của chính
quyền trung ương, địi hỏi đổi mới mơ hình tổ chức bộ máy nhà nước từ hoạt

17


động theo nguyên tăc tập quyên sang hoạt động theo nguyên tăc phân câp,

phân quyền nhiều hơn.
Thứ hai, về mặt hình thức, pháp luật về tự quản của CQĐP được điều
chỉnh bởi một hệ thống các văn bản quy pháp luật, từ Hiến pháp đến các đạo
luật và vãn bản dưới luật. Cụ thế là từ bản hiến pháp đầu tiên năm 1946 và

các bản hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và đặc biệt là Hiến pháp năm 2013
có nhiều cải cách mạnh mẽ cho việc bảo đảm quyền tự quản của CQĐP. Hiện
nay đã có Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) có đề

cập rõ hơn về tự quản của CQĐP.
Thứ ba, về mặt nội dung, có một số đặc điểm của pháp luật Việt Nam

như sau: (i) các quy định pháp luật hiện hành còn quy định mối quan hệ
quyền lực trung ương - địa phương và nhất là giữa các cấp CQĐP nặng về

quan hệ phục tùng, cấp trên - cấp dưới nên thiếu đi tính độc lập của CQĐP;

(ii) các quy định pháp luật còn khá giống nhau, gần như rập khn về tổ chức
bộ máy của cùng cấp chính quyền ở các địa bàn khác nhau; rập khuôn về

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP; (iii) quy định pháp luật
chú trọng vào việc điều chỉnh vấn đề tố chức bộ máy hơn là vào việc phân

định rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP; (iv) pháp luật quy

định cơ chế giám sát, kiểm tra, thanh tra từ trung ương tới địa phương, giữa

các cấp CQĐP tầng tầng, lớp lớp và trong nhiều văn bản pháp luật nhưng thực
tế lại thiếu hiệu quả, không chặt chẽ và không rõ trách nhiệm của các cơ quan
nên chưa khắc phục được những bất cập trên thực tế.
Tóm lại, từ một số đặc điểm của pháp luật Việt Nam có thể nhận

thấy, tuy cách thức mà pháp luật về bảo đám tự quản của CQĐP của Việt
Nam và các nước chưa hoàn toàn giống nhau nhưng pháp luật Việt Nam và

pháp luật các nước có xu hướng ngày càng bảo đảm tốt hơn cho địa

phương được thực hiện quyền tự quản, đồng thời có sự kiểm sốt, giám sát

18