Hoàn thiện pháp luật đất đai từ góc nhìn về thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án

Nghiên cứu - Trao đổi

Tạp chí Cộng sản

HOAN THIẸN PHAP LUẠT DAT ĐAI Tự GOC NHIN
VÉ THU HÓI ĐÁT VÙNG PHỤ CẬN ĐỂ ĐÁU GIÁ

QUYỀN SÙ DỤNG ĐẤT THỤC HIỆN DỤ ÁN
PHAN TRUNG HIỀN
*
- TRÀN THỊ NGỌC HÂN
**

Chuyển từ cơ chế thu hồi đất trực tiếp theo dự án sang cơ chế thu hồi đất
theo quy hoạch để công tác quy hoạch được thực hiện đồng bộ, thong nhất;
tránh tình trạng thu hồi đất manh mún, chạy theo dự án là chủ trương
chính sách lớn của Đảng và Nhà nước ta. Đe thực hiện tốt chủ trương đó,
một trong những vấn đề đặt ra là khắc phục những hạn che, bất cập về thu
hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyển sử dụng đất thực hiện dự án, góp
phần hồn thiện pháp luật đất đai.

Nhận thức vê thu hơi đât vùng
phụ cận
Theo quy định của pháp luật hiện hành,
“Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước
quyết định thu lại quyền sử dụng đất của
người được Nhà nước trao quyền sử dụng
đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất
vi phạm pháp luật về đất đai”(,). Đối với các
trường hợp Nhà nước thu hồi theo luật định,
các hộ gia đình, tổ chức, cá nhân đang sử

dụng đất có nghĩa vụ phải trả lại phần đất
thuộc diện thu hồi mà họ đang sử dụng cho
Nhà nước.
Đến nay, tuy chưa có định nghĩa pháp lý
nào giải thích cụ thể “vùng phụ cận” nhưng
theo cách hiểu thông thường trong hoạt động
thu hồi đất, đây là vùng tiếp giáp, liền kề với
một diện tích đất về mặt vị trí với nơi có đất
được thu hồi. Từ đó, có thể hiểu, thu hồi đất
vùng phụ cận là việc thu hồi phần diện tích

đât tiêp giáp liên kê với diện tích đât được
thu hồi trong quả trình thiết lập và mở rộng
đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng,
chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn
theo quy định pháp luật.
Thực tế cho thấy, việc thu hồi đất vùng
phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực

hiện dự án thời gian qua đã mang lại một số
lợi ích:
Thứ nhất, thu hồi đất vùng phụ cận tạo
điều kiện cho việc chỉnh trang, phát triển đô

thị và khu dân cư nông thôn được thực hiện
hài hịa, bảo đảm các lợi ích chung, mang
tầm nhìn dài hạn, góp phần hạn chế lợi ích

* PGS, TS, GVCC, Phó Trưởng Khoa Luật, Trường
Đại học Cần Thơ

** Lớp Cao học K27 Khoa Luật, Trường Đại học
Cần Thơ

(1) Khoản 11, Điều 3, Luật Đất đai năm 2013

SỐ 991 (tháng 6 năm 2022) 75


Nghiên cứu - Trao đổi

nhóm trong quy hoạch hoặc những dự án
chỉ chạy theo lợi nhuận dẫn đến phá vỡ quy
hoạch đô thị.
Thứ hai, nếu thực hiện đúng mục tiêu
và quy định, việc thu hồi đất vùng phụ cận
tạo quỹ đất sạch, giúp tạo ra nguồn thu lớn
cho ngân sách nhà nước nhờ phần giá trị đất

tăng thêm khi được đầu tư hệ thống kết cấu
hạ tầng. Nguồn thu này có thể sử dụng để
tiếp tục phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng,
tạo nguồn vốn cho công tác giải phóng mặt
bằng, cải thiện mỹ quan đơ thị, giúp nhà đầu
tư tiếp cận với quỳ đất sạch để triển khai dự
án thuận lợi.
Thứ ba, việc sử dụng nguồn thu từ đấu giá
quyền sử dụng đất vùng phụ cận góp phần
giải quyết quan hệ cung cầu về vốn trong
phát triển kinh tế - xã hội, quan hệ cung cầu
về sản phẩm, dịch vụ trên thị trường, giúp

cải thiện đời sống dân cư, góp phần tạo thêm
việc làm và cải biến diện mạo kinh tế - xã

hội của địa phưong, của vùng và cả nước.
Thứ tư, việc thu hồi đất vùng phụ cận để
đấu giá thực hiện đối với các dự án hạ tầng
kỹ thuật, xây dựng, chinh trang đô thị, khu
dân cư nông thôn nhằm tạo quỹ đất phục vụ
tái định cư, xây dựng các cơng trình phúc
lợi cơng cộng, tạo vốn phát triển kết cấu hạ
tầng, thực hiện chính sách bồi thường, hồ

trợ, tái định cư,... còn giúp tạo ra sự hài hịa,
cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư
và người sử dụng đất.
Theo quy định của Luật Đất đai năm
2013, việc thu hồi đất vùng phụ cận phải
được thể hiện trong kế hoạch sử dụng đất
cấp tỉnh và cấp huyện; các trường hợp thu
hồi đất vùng phụ cận phải được xác định
cùng với việc xác định vị trí, diện tích đất

76 Số 991 (tháng 6 năm 2022)

Tạp chí Cơng sản

phải thu hồi để thực hiện cơng trình, dự án
sử dụng đất vào mục đích quốc phịng, an
ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, công cộng; việc thu hồi đất vùng

phụ cận được áp dụng đối với dự án hạ tầng

kỳ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu
dân cư nông thôn; phưong thức chuyển giao
đất cho nhà đầu tư là phải thông qua đấu giá;
việc đấu giá quyền sử dụng đất để thực hiện
dự án nhà ở, thưong mại, dịch vụ, sản xuất,
kinh doanh.
Những vấn đề đặt ra về thu hồi đất
vùng phụ cận
Một sổ quy định pháp luật chưa rõ ràng
Theo quy định của Luật Đất đai năm
2013, việc thu hồi đất vùng phụ cận để đấu
giá chỉ thực hiện “đối với các dự án hạ tầng

kỳ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu
dân cư nông thôn”(2), nhằm phát triển thị
trường bất động sản theo hướng tiếp tục
đổi mới và hồn thiện chính sách, pháp luật
về đất đai. Tuy nhiên, thực tế cho thấy có
khơng ít trường hợp dù phần đất thu hồi
chính xuất phát từ mục đích phát triển kinh
tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng,
nhưng “phần phụ cận” lại dùng để “đấu giá
quyền sử dụng đất nhằm thực hiện dự án
nhà ở, thưong mại, dịch vụ, sản xuất, kinh
doanh”, tức là thu hồi đất “nam ngồi” mục
đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, cơng cộng. Thực trạng này gây
ra sự lấn cấn trong quá trình triển khai thực

hiện ở nhiều địa phưong khi còn thiếu các
quy định của pháp luật xác định phạm vi tối
đa của “vùng phụ cận”.
(2) Điểm c, Khoản 4, Điều 40, Luật Đất đai năm 2013


Nghiên cứu - Trao đơi

Bên cạnh đó, một số thuật ngữ như “chỉnh
trang đô thị”, “khu dân cư nông thôn” có liên
quan đến việc thu hồi đất vùng phụ cận chưa

được định nghĩa, giải thích rõ ràng trong
các quy định pháp luật hiện hành, dần đến
tình trạng khó hiểu, khó áp dụng, dề tạo kẽ
hở pháp luật cho những đối tượng có ý đồ
trục lợi. Mặt khác, pháp luật hiện hành cũng
chưa có quy định về việc lấy ý kiến liên quan
đến nhu cầu sử dụng đất của các nhà đầu tư
trước khi triển khai công tác lập quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất; hoặc tham khảo ý kiến
các nhà đầu tư về xác định vùng phụ cận,
định hướng khai thác quỳ đất sạch trong quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhằm nâng
cao chất lượng quy hoạch, gắn kết giữa quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất với nhu cầu,
nguyện vọng của các nhà đầu tư.
Thiếu tiêu chí chung xác định phạm vi

vùng phụ cận

Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Luật
Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 đã
có những quy định xác định phạm vi thu hồi
đất vùng phụ cận phù hợp với quy định của
Luật Đất đai hiện hành. Dựa trên các quy
định này, diện tích đất mà Nhà nước thu hồi
phụ thuộc vào quy mô dự án cụ thể. Sau khi
thu hồi đất, ranh giới các thửa đất sẽ được
xác định lại trên sơ đồ, bản đồ địa chính của
địa phương. Theo Luật Đất đai năm 2013,
căn cứ để xác định “vùng phụ cận” là dựa
vào quy hoạch xây dựng. Đối với những dự
án khác nhau thì phạm vi vùng phụ cận phải
xác định khác nhau và căn cứ để giải thích sự

khác nhau là dựa vào quy hoạch xây dựng.
Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là đối với những
dự án khác nhau, đâu là tiêu chí chung để
xác định phạm vi vùng phụ cận cho từng loại

Tạp chí Cộng sản

cơng trình, nhàm bảo đảm tính chính xác và
khoa học của quy hoạch, hạn chế đến mức
thấp nhất việc lợi dụng kẽ hở pháp luật để
vun vén lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm.
Thực tế ở một số địa phương thời gian
qua cho thấy, sau q trình triển khai thực
hiện, cơng tác thu hồi đất vùng phụ cận để
đấu giá thực hiện các dự án như thương

mại, dịch vụ, nhà ở, thu hồi đất kế bên cơng
trình hạ tầng để đấu giá và thực hiện tái định
cư tại chồ cho những người bị thu hồi đất,
người có đất trong phạm vi cơng trình và
người có đất kề bên cơng trình hạ tầng... đã
đem lại những kết quả nhất định, góp phần
tháo gỡ những “điểm nghẽn” trong công
tác đầu tư xây dựng hạ tầng, hạn chế những
“điểm nóng” trong cơng tác đền bù giải
phóng mặt bằng vốn đã tồn tại nhiều năm
qua(3). Tuy nhiên, việc xác định phần đất dôi
dư được bán đấu giá để triển khai thực hiện
dự án khơng dễ vì cơ chế pháp lý cho việc
thu hồi đất vùng phụ cận chưa rõ ràng, vấn
đề đặt ra là cần xác định rõ giới hạn cho diện
tích vùng phụ cận thu hồi để hạn chế tình
trạng diện tích “vùng phụ cận” trong nhiều
trường hợp lớn hơn cả “vùng chính”. Đây là
vấn đề cần được nghiên cứu thấu đáo để bổ
sung, hoàn thiện Luật Đất đai và các văn bản
hướng dần thực hiện trong thời gian tới.
Bất cập trong trình tự thu hồi đất vùng
phụ cận và ứng vốn giải phóng mặt bang
Luật Đất đai năm 2013 quy định việc
thu hồi đất vùng phụ cận phải được thể hiện
(3) Xem: Mạnh Hùng: “Thu hồi, đấu giá đất hai bên
đường mới: Đẹp đô thị, cân bằng lợi ích các bên”, Báo
điện tử Chính phủ, />Thu-hoi-dau-gia-dat-hai-ben-duong-moi-Dep-do-thican-bang-loi-ich-cac-ben/424763.vgp, ngày 3-3-2021

Số 991 (tháng 6 năm 2022) 77

Nghiên cứu - Trao đổi

trong kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và cấp
huyện; các trường hợp thu hồi đất vùng phụ
cận phải được xác định cùng với việc xác
định vị trí, diện tích đất phải thu hồi để thực
hiện cơng trình, dự án vì mục đích phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng
cộng<4). Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là Luật Đất
đai năm 2013 chỉ quy định về trình tự, thủ
tục theo dự án, tức là khi có chủ đầu tư ứng
vốn giải phóng mặt bằng. Trong khi đó, chưa
có quy định đối với trường hợp thu hồi đất
vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất
được thực hiện khi chưa có chủ đầu tư. Từ
đó dần đến những bất cập như: vốn để thực
hiện công tác bồi thường, hồ trợ, tái định cư
lấy từ nguồn nào? Trình tự, thủ tục thực hiện
có khác với trường hợp thu hồi đất do chủ
đầu tư ứng vốn khơng? Việc trích ngân sách
của địa phưong làm nguồn vốn ứng trước để
giải phóng mặt bằng có đúng quy định pháp

luật không?
Thực tế cho thấy, việc ứng vốn để thu
hồi đất vùng phụ cận đã và đang gặp một số
khó khăn như: các quy định pháp luật hiện
hành khơng quy định chi tiết mức trích bổ

sung cho Quỳ phát triển đất cụ thể hằng năm
mà giao cho địa phương tự “quyết định cơ
cấu tổ chức, nguồn vốn, cơ chế hoạt động
của Quỹ phát triển đất cho phù hợp với điều
kiện và tình hình thực tế tại địa phương”4
(5);
quỳ phát triển đất của địa phương do ủy ban
nhân dân cấp tỉnh thành lập hoặc ủy thác cho
Quỳ đầu tư phát triển, quỳ tài chính khác của
địa phương là nguồn tài chính để ứng vốn
cho việc “bồi thường, giải phóng mặt bằng
và tạo quỹ đất theo quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền phê duyệt”(6). Thế nhưng đến nay, quy
78 Số 991 (tháng 6 năm 2022)

Tạp chí Cộng sản

chế mẫu về quản lý, sử dụng quỹ phát triển
đất vẫn chưa được ban hành, gây khó khăn
cho hoạt động ứng vốn phát triển quỹ đất.
Một số giải pháp

Trên cơ sở phân tích một số vấn đề lý luận
và thực tiễn pháp luật về thu hồi đất vùng
phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực
hiện dự án, vấn đề đặt ra là cần sửa đổi Luật
Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn

thi hành theo hướng có những quy định cụ

thể hơn về thu hồi đất vùng phụ cận để đấu
giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án, góp
phần hồn thiện pháp luật đất đai trong thời
gian tới. Cụ thể, cần thực hiện đồng bộ một
số giải pháp sau:
Thứ nhất, nên có một chương riêng trong
Luật Đất đai quy định về thu hồi đất theo quy
hoạch và thu hồi đất vùng phụ cận, trong đó
có quy định các nguyên tắc, quy trình, cơ
chế tài chính và các cơ quan phối hợp trong
quá trình tạo quỳ đất sạch. Xây dựng tiêu chí
xác định phạm vi thu hồi đất theo từng loại
cơng trình, dự án, xác định mức độ cho phép
của các dự án liên hợp hoặc khu dân cư xen
kẽ trong các dự án phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ hai, các văn bản hướng dẫn thi hành
Luật Đất đai cần hướng dẫn các nội dung liên
quan đến việc tạo cơ chế thu hồi đất vùng
phụ cận cho chính quyền địa phương thực
thi theo một số nội dung cụ thể sau: Một là,
giải thích rõ nội hàm một số thuật ngữ như:
“vùng phụ cận”, “chỉnh trang đô thị”, “khu
(4) Xem: Điều 39 và Điều 40, Luật Đất đai năm 2013
(5) Khoản 4, Điều 6, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP,
ngày 15-5-2014, của Chính phủ, “Quy định chi tiết thi
hành một số điều của Luật Đất đai”
(6) Điều 111, Luật Đất đai năm 2013


Nghiên cứu - Trao đổi

dân cư nông thôn” để tạo ra sự thống nhất
trong cách hiểu và áp dụng. Hai là, hướng
dẫn rõ quy mơ dự án nào thì Nhà nước thu
hồi đất và thu hồi vùng phụ cận để làm căn
cứ giúp cơ quan có thẩm quyền lựa chọn, phê
duyệt đúng các dự án cần thu hồi đất vùng
phụ cận; đồng thời, có cơ sở xem xét từ giai
đoạn giám sát, phê duyệt dự án, đánh giá
hiệu quả dự án, kiểm tra các dự án khi hoàn
thành và đưa vào hoạt động. Ba là, xây dựng
các tiêu chí cụ thể xác định vùng phụ cận
cần phải thu hồi như diện tích tối thiểu, diện
tích tối đa được phép thu hồi tương ứng với
quy mô của các dự án, ranh giới để xác định

vùng phụ cận,... làm căn cứ giúp cơ quan nhà
nước có thẩm quyền thu hồi đất vùng phụ
cận chính xác, hiệu quả. Bốn là, quy định
rõ các nguồn vốn đế thực hiện công tác bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư trong thu hồi đất
vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất
thực hiện dự án; trình tự, thủ tục thực hiện
ứng vốn để tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư

trong quá trình thực hiện dự án.
Thứ ba, cần có quy định về thực hiện hội
nghị lấy ý kiến về nhu cầu sử dụng đất của
các nhà đầu tư trước khi triển khai công tác
lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; tham

khảo ý kiến các nhà đầu tư về xác định vùng
phụ cận, định hướng khai thác quỳ đất sạch
trong quy hoạch, ke hoạch sử dụng đất. Quy
định này nhằm đổi mới kế hoạch sử dụng
đất hằng năm theo hướng phải thể hiện được
nhu cầu sừ dụng đất của các dự án đầu tư,
của các ngành, lĩnh vực, làm căn cứ để Nhà
nước thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất,
chuyển mục đích sử dụng đất và xây dựng
chính sách tài chính về đất đai(7); nâng cao
chất lượng quy hoạch và gắn kết giữa quy

Tạp

cộ"9 sàn

hoạch, kế hoạch sử dụng đất với nhu cầu,
nguyện vọng của các nhà đầu tư.
Thứ tư, xây dựng chính sách thu hút nhà
đầu tư tham gia đấu giá thực hiện dự án tại
các vùng phụ cận đã được thu hồi. Có nhiều
yếu tố ảnh hưởng đến cơng tác đấu giá quyền
sử dụng đất, trong đó yếu tố chính sách,
pháp luật tác động đáng kể đến đấu giá. Vì
vậy, cần ban hành các quy định về ưu đãi,
khuyến khích đầu tư vào một số lĩnh vực để
thu hút các nhà đầu tư, kinh doanh... Song
song đó, Nhà nước cần tiếp tục cải cách quy
trình và thủ tục về đầu tư, xây dựng, đất đai
nhằm tạo hành lang pháp lý vững chắc, giúp

các nhà đầu tư an tâm, mạnh dạn tham gia
khai thác quỳ đất sạch đã được thu hồi.

Thứ năm, tăng cường công tác tuyên
truyền, phổ biến các chủ trương, đường lối
của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà
nước về đất đai. Việc triển khai, phổ biến
thu hồi đất vùng phụ cận phải bảo đảm tính
minh bạch, cơng khai, có quy định rõ ràng
về thời gian, tiến độ, cơ chế đền bù, tái định
cư,... để người dân, doanh nghiệp, nhà đầu
tư hiểu rõ ý nghĩa, lợi ích, giá trị của việc
thu hồi đất, từ đó tạo được sự đồng thuận
của đa số người bị thu hồi đất. Khi lợi ích
các bên có được sự cơng bằng, minh bạch
sẽ bảo đảm tính thượng tơn pháp luật, từ đó
nâng cao hiệu quả quản lý đất đai của Nhà
nước, tạo nền tảng để kinh tế - văn hóa - xã
hội phát triển nhanh, bền vững. □

(7) Xem: Nghị quyết số 19-NQ/TW, ngày 31-102012, Hội nghị Trung ương 6 khóa XI “về tiếp tục đổi
mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy
mạnh tồn diện cơng cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến
năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp
theo hướng hiện đại”

SỐ 991 (tháng 6 năm 2022) 79