Báo cáo " Suy nghĩ về cơ sở khoa học của việc đổi mới tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở nước ta hiện nay " ppt

nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học số 4/2003

3







Ts. Nguyễn văn động *
rong thi gian gn õy, trờn din n
khoa hc phỏp lớ nc ta ó din ra khỏ
nhiu cuc tho lun v i mi t chc hi
ng nhõn dõn (HND) v y ban nhõn dõn
(UBND) cỏc cp. õy l vic lm ht sc
cn thit nhm gúp phn lm rừ c s khoa
hc ca vic i mi ú.
Nh chỳng ta ó bit, vic t chc
HND v UBND cỏc cp nc ta trong
hn 50 nm qua, v c bn, theo mụ hỡnh xụ
vit i biu nhõn dõn a phng ca nc
Nga v Liờn Xụ trc õy. Qua nghiờn cu
kinh nghim nc ngoi, cỏc nh khoa hc
cung cp mụ hỡnh t chc chớnh quyn a
phng mt s nc tham kho, nh
mụ hỡnh ca Anh (theo nguyờn tc phõn
quyn, trong ú chớnh quyn a phng

khụng trc thuc cp trờn trc tip v khụng
nhn s bo tr t cp trờn trc tip m nú
c t chc v hot ng hon ton da
trờn c s phỏp lut); mụ hỡnh ca Phỏp (kt
hp hai nguyờn tc phõn quyn v tn quyn,
tc l chớnh quyn a phng va trc
thuc vo chớnh quyn cp trờn trc tip, va
chu s giỏm sỏt cht ch ca i din chớnh
quyn trung ng c c xung a phng
theo dừi hot ng ca chớnh quyn a
phng); mụ hỡnh ca c (gn ging vi
Phỏp nhng khụng cú i din chớnh quyn
trung ng a phng). Mi mụ hỡnh u
cú u, nhc im riờng v cho ti nay khú
cú th khng nh mụ hỡnh no l tt nht.
Theo mụ hỡnh xụ vit i biu nhõn dõn
a phng thỡ mi n v hnh chớnh -
lónh th ca a phng u thit lp c
quan dõn c trc tip (c gi l xụ vit i
biu nhõn dõn a phng) v c quan ny
bu thnh lp c quan chp hnh ca mỡnh
(c gi l u ban chp hnh ca xụ vit
i biu nhõn dõn a phng); c quan chp
hnh va ph thuc vo c quan dõn c
cựng cp, va chu s ch o ca c quan
chp hnh cp trờn trc tip. Ngoi ra, c
quan dõn c v c quan chp hnh ca nú
cũn chu s lónh o ca t chc ng a
phng. u im ca mụ hỡnh ny l nú bo
m c tớnh thng nht ca quyn lc nh

nc v s kim tra, giỏm sỏt ca ng v
ca nhõn dõn i vi hot ng ca chớnh
quyn. Tuy nhiờn, nh thc t ó chng
minh, nú cng bc l mt s nhc im
T

* Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc lut H Ni


nghiªn cøu - trao ®æi
4

T¹p chÝ luËt häc sè 4/2003

như hoạt động của cơ quan dân cử còn hình
thức; cơ quan chấp hành cấp dưới trông chờ,
ỷ lại quá nhiều vào cơ quan chấp hành cấp
trên dẫn đến chậm trễ trong việc giải quyết
nhiều vấn đề cấp bách về dân sinh ở địa
phương; tệ quan liêu, hách dịch, cửa quyền,
tham nhũng, lãng phí, họp hành nhiều,… còn
diễn ra khá phổ biến và nghiêm trọng.
Trong điều kiện đổi mới ở nước ta hiện
nay, còn tiếp tục duy trì mô hình tổ chức này
không? Nếu còn tiếp tục duy trì thì cần cải
cách, đổi mới cái gì và cải cách, đổi mới như
thế nào để giữ vững bản chất chính trị, mục
tiêu hoạt động và nâng cao hiệu quả hoạt
động của HĐND và UBND? Còn nếu không

tiếp tục duy trì thì nên tổ chức HĐND và
UBND theo mô hình tổ chức nào để vừa giữ
được bản chất chính trị, mục tiêu hoạt động,
vừa bảo đảm hiệu quả hoạt động của chúng?
Qua nghiên cứu, chúng tôi thấy mặc dù
không phủ nhận mô hình tổ chức HĐND và
UBND hiện nay nhưng có khá nhiều ý kiến
đáng chú ý về cải cách cấu trúc bên trong và
hình thức biểu hiện bên ngoài của nó để
nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động của
HĐND và UBND các cấp. Chẳng hạn, ở cấp
huyện, quận không nên thiết lập HĐND mà
chỉ có UBND vì đây là cấp trung gian; hoặc
trong thành phố có quận và phường thì ở
quận vẫn duy trì HĐND, còn đối với phường
cũng bỏ HĐND mà giữ lại cơ quan hành
chính được gọi là "Ban hành chính phường"
với cơ cấu tổ chức gọn, nhẹ nhưng hoạt động
có hiệu quả; hay giữ nguyên cấu trúc bên
trong của mô hình tổ chức hiện nay nhưng
đổi tên cơ quan chấp hành của HĐND thành
"ủy ban hành chính", đồng thời phải nâng
cao hơn nữa đạo đức, năng lực chuyên môn,
trình độ nghiệp vụ của cán bộ, công chức,
tăng cường và đổi mới hoạt động giám sát
của cơ quan quyền lực đối với cơ quan hành
chính, đẩy mạnh và đổi mới sự kiểm tra của
cấp trên đối với cấp dưới, phân cấp quản lí
và phân quyền rõ ràng, đầy đủ và cụ thể hơn
giữa cấp trên với cấp dưới. Ngoài ra, cũng có

ý kiến yêu cầu nên thiết kế lại cấu trúc bên
trong của mô hình theo cách làm của nước
này hoặc nước kia.
Những kiến nghị khoa học nêu trên rất
đáng trân trọng và cần được các cấp có thẩm
quyền quan tâm nghiên cứu. Hơn nữa, trong
nghiên cứu khoa học mà có nhiều ý kiến
khác nhau cũng là điều bình thường. Sắp tới,
chúng tôi thấy cần tiếp tục tổ chức cho các
nhà khoa học trao đổi thêm về nhiều vấn đề
quan trọng khác, trong đó có vấn đề nghiên
cứu, phân tích, đánh giá một cách khách
quan, khoa học, đúng đắn kinh nghiệm nước
ngoài và khả năng tiếp thu, áp dụng những
kinh nghiệm có giá trị vào hoàn cảnh cụ thể
của Việt Nam. Các cuộc trao đổi, thảo luận,
tranh luận vừa qua càng cho chúng ta thấy
rằng đổi mới tổ chức của HĐND và UBND
là vấn đề không đơn giản và đầy tính nhạy
cảm, do đó nó cần phải được tiến hành trên
cơ sở lý luận và thực tiễn chắc chắn.
Lịch sử phát triển nhà nước và pháp luật
trên thế giới đã cho thấy rằng bất cứ mô hình


nghiªn cøu - trao ®æi
T¹p chÝ luËt häc sè 4/2003 5

tổ chức bộ máy nhà nước nào cũng đều dựa
trên cơ sở nhất định về lý luận và thực tiễn.

Do đó, việc cải cách bộ máy nhà nước nói
chung, từng bộ phận của nó nói riêng chỉ
được tiến hành khi có đầy đủ căn cứ lý luận
và thực tiễn. Trong những năm gần đây,
Đảng và Nhà nước ta đã đưa ra nhiều chủ
trương đúng đắn về cải cách bộ máy nhà
nước, trong đó có đổi mới tổ chức HĐND và
UBND các cấp. Những chủ trương ấy đã
định hướng cho các ngành khoa học xã hội
mà trước hết và chủ yếu nhất là khoa học về
tổ chức bộ máy nhà nước và khoa học luật
nghiên cứu lý luận và thực tiễn mô hình tổ
chức HĐND và UBND các cấp để cung cấp
cơ sở khoa học cho việc đổi mới tổ chức và
nâng cao hiệu quả hoạt động của nó trong
thời kỳ đổi mới. Việc nghiên cứu đó đã thu
được một số kết quả bước đầu rất quan
trọng, có giá trị nhất định về lý luận và thực
tiễn. Bên cạnh đó, cũng còn không ít nhược
điểm cần được khắc phục để góp phần nâng
cao hơn nữa chất lượng và hiệu quả nghiên
cứu khoa học trước tình hình và nhiệm vụ
mới hiện nay.
- Đối với công tác nghiên cứu lý luận về
tổ chức của HĐND và UBND các cấp.
Mặc dù về nhận thức, không ai phủ
nhận vị trí, vai trò, ý nghĩa, tầm quan trọng
của cơ quan dân cử trực tiếp và cơ quan chấp
hành của nó ở địa phương nhưng việc nghiên
cứu lý luận cũng như đánh giá, tổng kết,

nghiên cứu lý luận về HĐND và UBND còn
chưa được thường xuyên. Thực tế hoạt động
của HĐND và UBND các cấp trong hơn 50
năm qua đang đòi hỏi phải nghiên cứu một
cách hệ thống, toàn diện, đầy đủ, sâu sắc về
cách thức tổ chức HĐND và UBND. Có
nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng,
cấp bách liên quan tới cách thức tổ chức
HĐND và UBND đang chờ khoa học nghiên
cứu và giải quyết, như quan hệ giữa phân
chia địa giới hành chính với việc thiết lập
HĐND và UBND; vị trí, tính chất, vai trò,
cơ cấu tổ chức hợp lý của HĐND và UBND;
nội dung, hình thức, phương pháp thực hiện
mối quan hệ giữa HĐND và UBND cùng
cấp, giữa HĐND cấp trên với HĐND cấp
dưới, giữa UBND cấp trên với UBND cấp
dưới; tiêu chuẩn cơ bản của ứng cử viên đại
biểu HĐND và số lượng, cơ cấu thành phần
đại biểu HĐND; số lượng và chất lượng các
ban của HĐND; phân cấp, phân quyền giữa
cấp trên và cấp dưới; nguyên tắc tập trung
dân chủ và tự quản địa phương; quan hệ giữa
kiểm tra của UBND cấp trên đối với cơ quan
hành chính cấp dưới với việc giám sát của cơ
quan quyền lực nhà nước đối với cơ quan
hành chính cùng cấp v.v. Bên cạnh đó, từ
thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND và
UBND các cấp trong mấy chục năm qua
cũng đã nảy sinh một số vấn đề lý luận cần

được xem xét lại và trả lời cho thực tiễn, như
HĐND có nên tiếp tục được thiết lập theo
các đơn vị hành chính (tức là cần có ở cả ba
cấp hành chính là tỉnh, huyện, xã) nữa hay
không? Có phải HĐND và UBND cùng một
cấp ở tất cả các địa phương thì có nhiệm vụ,


nghiên cứu - trao đổi
6

Tạp chí luật học số 4/2003

quyn hn ging nhau, khụng phõn bit
thnh th vi nụng thụn, min nỳi vi min
xuụi, ụng dõn vi ớt dõn v nhng iu kin
khỏc v t nhiờn v xó hi ? Túm li, cú th
núi, cho ti nay s tht l chỳng ta cũn cha
xõy dng c mt h thng hon chnh cỏc
quan im lý lun khoa hc v cỏch thc t
chc HND v UBND cỏc cp, nht l trong
thi k i mi v hi nhp quc t hin
nay. Tỡnh hỡnh ú ũi hi cụng tỏc nghiờn
cu lý lun vn ny cn i trc mt
bc v tip tc c tng cng.
- V nghiờn cu, ỏnh giỏ, tng kt kinh
nghim thc tin.
trong nc, vic nghiờn cu, ỏnh giỏ,
tng kt mt cỏch ton din, y , sõu sc
thc trng hot ng ca HND v UBND

cỏc cp trong hn 50 nm qua l vic lm
ht sc quan trng v cn thit cho i mi
t chc cỏc c quan ny hin nay. Nhng
ỏng tic rng cụng tỏc ú cũn chm, tn
mn v cha liờn tc. c bit, cũn cha tht
s quan tõm nghiờn cu y , nghiờm tỳc
s tỏc ng ca cỏc nhõn t thc tin v kinh
t, vn hoỏ, xó hi ti t chc, hot ng ca
HND v UBND cỏc cp hin nay nh nn
kinh t hng hoỏ nhiu thnh phn, vn ng
theo c ch th trng v c ch qun lớ kinh
t mi; vn hoỏ dõn tc v trỡnh phỏt trin
vn hoỏ, dõn trớ; c cu dõn c v s phõn b
dõn c; phong tc, tp quỏn, tõm lý, o c
dõn tc. i vi kinh nghim nc ngoi,
cũn ớt hay cha nghiờn cu, ỏnh giỏ, tng
kt mt cỏch y , ton din, sõu sc quỏ
trỡnh hỡnh thnh, phỏt trin v thc tin t
chc, hot ng ca c quan dõn c a
phng v c quan chp hnh ca nú nc
Nga, Liờn Xụ v cỏc nc xó hi ch ngha
trc õy. Vic tỡm hiu thc tin v kinh
nghim v vn ny ca cỏc nc ngoi h
thng xó hi ch ngha trong thi gian qua
v hin nay cũn phin din, tn mn, thiu
h thng. iu ú ó dn n tỡnh trng l
ụi khi khụng cung cp kp thi, chớnh xỏc,
y nhng cn c thc tin tng kt,
khỏi quỏt húa thnh lý lun cng nh xõy
dng ch trng, chớnh sỏch phỏt trin kinh

t, vn hoỏ, xó hi tm v mụ v vi mụ cho
tng khu vc, vựng, min khỏc nhau.
Nhng iu trỡnh by trờn cho phộp
khng nh rng cỏc ngnh khoa hc cú liờn
quan ti t chc v hot ng ca c quan
dõn c a phng v c quan chp hnh ca
nú cũn nhiu hn ch trong vic nghiờn cu
nhng quan im ca ch ngha Mỏc- Lờnin
v dõn ch trc tip v c ch quyn lc nh
nc thc hin dõn ch trc tip a
phng, cng nh kinh nghim thc t nc
ngoi nhm xõy dng v phỏt trin lý lun
khoa hc ca riờng chỳng ta v vn ny
v xut vn dng nhng kinh nghim hay
ca nc ngoi vo iu kin, hon cnh c
th ca Vit Nam.
Theo thin ngh ca chỳng tụi, hin ti
cú l vn cũn sm núi v mt cuc ci
cỏch theo chiu sõu c v cu trỳc bờn trong
ln hỡnh thc biu hin bờn ngoi ca mụ
hỡnh t chc HND v UBND cỏc cp hin


nghiªn cøu - trao ®æi
T¹p chÝ luËt häc sè 4/2003 7

nay, vì sự thật là chúng ta chưa có đầy đủ cơ
sở khoa học. Việc thiết lập hay không thiết
lập HĐND và UBND ở cấp này, cấp khác
cũng như vấn đề tăng, giảm các bộ phận cấu

thành và thẩm quyền của chúng ở cấp nào đó
không thể xuất phát từ ý muốn chủ quan
hoặc yêu cầu tinh giản biên chế và tiết kiệm
ngân sách mà phải bắt nguồn từ những yêu
cầu, đòi hỏi thực tế mang tính khách quan và
những nhiệm vụ cụ thể của quản lí nhà nước.
Xuất phát từ khả năng, điều kiện về lý
luận và thực tiễn hiện nay, chúng tôi xin có
ba đề nghị.
Một là: Giữ nguyên mô hình tổ chức
HĐND và UBND hiện nay và sửa đổi, bổ
sung Luật tổ chức HĐND và UBND theo
các hướng cơ bản sau đây:
- Phân cấp quản lí nhà nước giữa Chính
phủ với chính quyền cấp tỉnh, giữa chính
quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp huyện,
giữa chính quyền cấp huyện với chính quyền
cấp xã. Nội dung phân cấp quản lí nhà nước
giữa Chính phủ với chính quyền cấp tỉnh
gồm ba lĩnh vực kinh tế, văn hoá - xã hội và
tổ chức, cán bộ, công chức, được thể hiện
thành sáu loại vấn đề chủ yếu là quy hoạch
đầu tư; ngân sách; đất đai; doanh nghiệp nhà
nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ
chức bộ máy, cán bộ, công chức. Còn một số
lĩnh vực khác như quốc phòng, an ninh, đối
ngoại, thuế, thống kê,… thì nên để Chính
phủ thống nhất quản lí. Trên cơ sở sự phân
cấp này mà thực hiện sự phân cấp giữa các
cấp chính quyền địa phương theo các nguyên

tắc bảo đảm quyền lực nhà nước là thống
nhất, sự quản lí thống nhất của Chính phủ
đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của chính quyền địa phương; kết
hợp quản lí theo ngành với quản lí theo lãnh
thổ; hiệu quả; phù hợp với trình độ phát triển
kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn và đặc
thù của từng ngành, từng lĩnh vực quản lí;
bảo đảm sự tương ứng giữa nhiệm vụ, thẩm
quyền, trách nhiệm với nguồn lực tài chính,
nhân lực và các điều kiện khác để thực hiện;
phát huy dân chủ để nhân dân tham gia đông
đảo và tích cực vào quản lí nhà nước…
- Xác lập rõ ràng, cụ thể hơn nữa chế độ
trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa
phương, của cá nhân lãnh đạo cơ quan dân
cử trực tiếp và cơ quan hành chính ở địa
phương trong việc chỉ đạo thực hiện và thực
hiện chủ trương, chính sách của Đảng, pháp
luật của nhà nước, trong đó có việc thực hiện
thẩm quyền về những lĩnh vực và vấn đề đã
được phân cấp quản lí.
- Quy định thẩm quyền của HĐND và
UBND các cấp, nhất là cấp xã, phường, thị
trấn một cách rõ ràng, đầy đủ, cụ thể hơn
nữa, đặc biệt là thẩm quyền đối với các lĩnh
vực và vấn đề đã được phân cấp quản lí, có
tính tới sự khác biệt về trình độ phát triển
kinh tế, văn hoá, xã hội, số dân sinh sống,
điều kiện tự nhiên và các mặt khác giữa

thành thị và nông thôn, giữa miền núi với
miền xuôi và giữa các địa phương trong
cùng một vùng, miền.
- Xác định lại cơ cấu, chức năng, nhiệm
vụ, thẩm quyền của các cơ quan thuộc HĐND
theo hướng tinh, gọn, hợp lý, có thực quyền;


nghiªn cøu - trao ®æi
8

T¹p chÝ luËt häc sè 4/2003

quy định rõ và đầy đủ hơn nữa nội dung, hình
thức, nguyên tắc quan hệ giữa HĐND và
UBND, trong đó coi trọng việc nâng cao vai
trò giám sát của HĐND đối với UBND.
- Quy định rõ ràng, cụ thể hơn cơ chế
giám sát chặt chẽ của HĐND đối với hoạt
động của UBND về các lĩnh vực, đặc biệt là
những lĩnh vực và vấn đề đã được phân cấp
quản lí, trong đó chú trọng tới nguyên tắc,
nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục giám
sát; những bảo đảm pháp lí cho việc giám
sát; các tiêu chí để đánh giá hiệu quả của
giám sát và những vấn đề khác.
- Xác lập và thực hiện cơ chế kiểm tra có
hiệu quả giữa cấp trên với cấp dưới và trong
từng cấp, trong đó coi trọng hơn nữa công
tác kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền

hạn trong các lĩnh vực và vấn đề đã được
phân cấp quản lí; quy định rõ và thực hiện
đúng cơ chế phối, kết hợp các loại kiểm tra -
kiểm tra của Đảng, kiểm tra của nhà nước,
kiểm tra của các tổ chức chính trị - xã hội và
kiểm tra của nhân dân, trong đó cần chú trọng
tới hình thức, nội dung, nguyên tắc, trình tự,
thủ tục kiểm tra và phối, kết hợp kiểm tra;
những bảo đảm pháp lí cho kiểm tra và phối,
kết hợp kiểm tra; các tiêu chí để đánh giá hiệu
quả kiểm tra và phối, kết hợp kiểm tra…
Hai là: Xuất phát từ ý nghĩa, tầm quan
trọng, đặc điểm và thực trạng hoạt động
giám sát của HĐND đối với UBND hiện
nay, trong thời gian tới cần xây dựng và ban
hành đạo luật giám sát của hội đồng nhân
dân đối với hoạt động của ủy ban nhân dân.
Trong đạo luật này cần quy định rõ những
vấn đề cơ bản như: đối tượng, phạm vi,
nguyên tắc, nội dung, hình thức, trình tự, thủ
tục giám sát của HĐND đối với UBND;
những bảo đảm pháp lí cho việc giám sát của
HĐND; các tiêu chí cơ bản xác định hiệu
quả giám sát của HĐND; trách nhiệm của
các tổ chức xã hội và của nhân dân trong quá
trình HĐND tiến hành giám sát UBND và
những vấn đề quan trọng khác.
Ba là: Cần tiếp tục nghiên cứu có hệ
thống, toàn diện, sâu sắc hơn vấn đề tổ chức,
hoạt động của HĐND và UBND cũng như

các mô hình tổ chức, hoạt động của chính
quyền địa phương trên thế giới nhằm cung
cấp những luận cứ khoa học cho Đảng, Nhà
nước trong tiến trình đổi mới, cải cách toàn
diện HĐND và UBND ở nước ta. Để bảo
đảm việc nghiên cứu đó có chất lượng, hiệu
quả, cần kết hợp tăng mức đầu tư cho nghiên
cứu khoa học với kiểm tra, giám sát chặt chẽ
việc chi tiêu trong quá trình nghiên cứu khoa
học; khuyến khích sự tìm tòi, phát hiện và
sáng tạo trên tinh thần khoa học và có cơ chế
bảo đảm; thực hiện tốt các nguyên tắc công
khai, dân chủ, công bằng, khách quan, tôn
trọng lẫn nhau trong thảo luận, tranh luận,
đánh giá, phổ biến kết quả nghiên cứu khoa
học; quản lí chặt chẽ những thành quả
nghiên cứu khoa học có giá trị và tổ chức tốt
việc ứng dụng chúng vào thực tiễn; thường
xuyên đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm
công tác nghiên cứu khoa học ở nhiều cấp độ
khác nhau trong từng giai đoạn lịch sử./.