Báo cáo " Vấn đề kỹ thuật pháp lý trong sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật" pot

nghiên cứu - trao đổi
10
Tạp chí luật học số 4/2005




TS. Lê Vơng Long *
rong mt quc gia, h thng vn bn quy
phm phỏp lut c ban hnh v cú hiu
lc trờn thc t l rt a dng v phong phỳ.
Xột v mt cu trỳc v yờu cu ca phỏp ch
thỡ h thng vn bn quy phm ú phi l mt
chnh th thng nht hu c c v phng din
ni dung iu chnh, hỡnh thc v th bc giỏ
tr cng nh hiu lc phỏp lớ. Tuy nhiờn, do
nhiu nguyờn nhõn em li m khụng ớt im
bt cp cú th xy ra c v ni dung v hỡnh
thc ó lm hn ch kh nng tỏc ng, iu
chnh ca cỏc vn bn trờn thc t. Chớnh vỡ
vy quy trỡnh lp phỏp, lp quy cn cú th tc
thm nh, kim soỏt vn bn quy phm phỏp
lut nhm phỏt hin cỏc khim khuyt ca nú
trc v sau thi im nú phỏt sinh hiu lc
(c v ni dung v hỡnh thc) cú th sa i
v b sung cho thớch ng vi nhu cu iu
chnh. Bi vit ny xin trao i xung quanh
vn k thut phỏp lớ ca hot ng sa i,
b sung vn bn quy phm phỏp lut.

Sa i, b sung l hỡnh thc x lớ c ỏp
dng i vi vn bn quy phm phỏp lut khi
vn bn cn cú thờm mt s quy nh mi, b
i mt s quy nh c hay thay mt s quy
nh vn cú bng cỏc quy nh phự hp hn.
V mt lớ lun khụng cú vn bn quy phm
phỏp lut no cú th phự hp c vi mi
iu kin tn ti xó hi. Cú nhiu lớ do em li
khng nh ny nhng nhỡn chung cú th thy:
- Cú nhng quy nh khi xõy dng vn
bn, do nhn thc, quan im c coi l cn
thit v phự hp nhng khi a ra thc hin thỡ
khụng phự hp vi thc tin, cn phi thay i
cho phự hp vi thc t khỏch quan.
- Cú nhng quy nh thi im ban
hnh vn bn v mt thi gian sau ú phự
hp vi thc tin xó hi nhng do thc tin
vn ng khụng ngng dn vt ra khi tm
iu chnh ca quy phm, cỏc quy nh ny
khụng cũn kh nng iu chnh cỏc quan h
xó hi mt cỏch cú hiu qu na, cn phi
thay i cho phự hp vi trng thỏi mi ca
cỏc quan h xó hi.
- Khi xõy dng vn bn do thiu kinh
nghim hay hn ch v kh nng d bỏo m
thc tin phỏt sinh nhiu tỡnh hung, yu t,
iu kin ngoi d kin bc l s thiu ht ca
phỏp lut trong vic iu chnh cỏc quan h xó
hi cn thit.
Vic sa i, b sung trong nhng trng

hp nh vy l tt yu v nu c tin hnh
kp thi s gúp phn nõng cao giỏ tr, kộo di
tui th cho cỏc vn bn quy phm phỏp
lut, va m bo hiu qu iu chnh phỏp
lut, va trỏnh tn kộm thi gian, cụng sc,
tin ca cho xõy dng vn bn mi.
Nhu cu sa i, b sung vn bn quy
phm phỏp lut l rt ln v mang tớnh
khỏch quan nờn phỏp lut hin hnh ó cú
mt s quy nh v vn ny cỏc khớa
cnh c bn nh:
- Thm quyn sa i, b sung: vn bn
T

* Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc Lut H Ni


nghiªn cøu - trao ®æi
T¹p chÝ luËt häc sè 4/2005

11

quy phạm pháp luật chỉ bị sửa đổi, bổ sung
bằng một văn bản quy phạm pháp luật của
chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn
bản đó.
Tuy nhiên, thực tế trong Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của nước ta thì
vấn đề sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm

pháp luật chỉ được đề cập chung chung, chưa
cụ thể, nằm trong phần giám sát, kiểm tra, xử
lí các văn bản trái pháp luật. Theo nội dung
các điều 8;82*;82a*83*; 84 chương IX Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì chỉ
mới quy định thẩm quyền cho các cơ quan như
Quốc hội; Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Chính
phủ; bộ trưởng và các thủ trưởng cơ quan
ngang bộ chủ yếu dưới góc độ là huỷ bỏ văn
bản trái pháp luật mà thôi.
- Yêu cầu xác định rõ địa chỉ bị sửa đổi, bổ
sung: văn bản sửa đổi, bổ sung phải xác định
rõ tên văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản
bị sửa đổi, bổ sung.
Trong đó, yêu cầu xác định rõ điều, khoản,
điểm của văn bản bị sửa đổi, bổ sung là vấn đề
thuộc về kĩ thuật. Quy định thì rõ ràng như vậy
nhưng khi áp dụng vào hoạt động thực tế lại
nảy sinh vấn đề mà người xử lí văn bản phải
quan tâm. Sửa đổi, bổ sung được tiến hành
bằng cách cơ quan ban hành văn bản cần sửa
đổi, bổ sung ban hành một văn bản mới dùng
để sửa đổi, bổ sung văn bản đã ban hành trước
đó. Trong văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung
nêu rõ sửa đổi, bổ sung những vấn đề gì trong
văn bản bị sửa đổi, bổ sung. Nếu xét về hình
thức, sau khi văn bản được sửa đổi, bổ sung thì
trong hệ thống pháp luật hiện hành tồn tại hai
văn bản: văn bản bị sửa đổi, bổ sung và văn
bản dùng để sửa đổi, bổ sung, tất nhiên có

những quy định trong văn bản bị sửa đổi, bổ
sung đã bị mất hiệu lực. Nếu xét về nội dung,
sau khi sửa đổi, bổ sung, các quy định ở văn
bản dùng để sửa đổi, bổ sung được “lồng” vào
các quy định ở văn bản bị sửa đổi, bổ sung tạo
thành những quy định thống nhất trong một cơ
cấu chung nên trong các ấn phẩm lưu hành
trên thị trường thường nhập nội dung hai văn
bản làm một và thuyết minh văn bản đã được
sửa đổi, bổ sung. Vì vậy, khi sửa đổi, bổ sung
văn bản quy phạm pháp luật, yêu cầu đặt ra là
việc sửa đổi, bổ sung không được phá vỡ tính
thống nhất nội tại của văn bản ban đầu. Yêu
cầu này hoàn toàn đơn giản khi chỉ bãi bỏ
những từ, cụm từ, quy định trong văn bản. Khi
đó trong văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung chỉ
cần ghi bỏ từ “…” hay cụm từ “…” tại
khoản… điều…; thay từ “…”, cụm từ “…”
bằng từ “…”, cụm từ “…” tại khoản… điều…;
bãi bỏ điều…, khoản… điều… Việc sửa đổi
cũng tương tự như vậy, chỉ cần ghi rõ điều…
được sửa đổi như sau “…”, nội dung mới đã
thế vào vị trí của nội dung cũ. Nhưng khi bổ
sung thì vấn đề không phải lúc nào cũng đơn
giản như vậy. Có nhiều trường hợp bổ sung
khác nhau:
- Bổ sung cụm từ, đoạn: trường hợp này
cũng đơn giản như trường hợp trên vì nó
không ảnh hưởng tới cấu trúc của văn bản, chỉ
cần nêu rõ bổ sung cụm từ “…”, đoạn “…”

vào sau cụm từ “…” tại điều…
- Bổ sung khoản cho điều: trong một điều
có thể có các khoản. Các khoản trong điều
được sắp xếp theo một trật tự nhất định phù
hợp với từng nội dung trong các khoản hay
tương quan với cấu trúc của các điều khác
trong văn bản. Nếu thêm khoản cuối cùng cho
điều thì đánh tiếp số cho khoản được bổ sung
theo dãy số tự nhiên của các khoản đã có. Nếu


nghiªn cøu - trao ®æi
12
T¹p chÝ luËt häc sè 4/2005
thêm khoản vào giữa các khoản đã có thì đánh
số lại cho các khoản theo dãy số tự nhiên với
trật tự mới của các khoản. Việc bổ sung
khoản cho điều tuy có thể làm ảnh hưởng trật
tự các vấn đề được nêu trong điều (các
khoản) nhưng không ảnh hưởng đến trật tự
các điều trong văn bản.
- Bổ sung điều cho văn bản: trong nhiều
trường hợp, văn bản cần được bổ sung điều
hoàn toàn mới. Vấn đề đặt ra là điều mới được
bổ sung được đặt vào vị trí nào trong văn bản?
Bất kì văn bản nào cũng là một chỉnh thể
trong đó các vấn đề thuộc nội dung văn bản
được sắp xếp theo một trật tự thích hợp sao
cho với lượng ngôn từ ít nhất chuyển tải được
lượng thông tin nhiều nhất, đảm bảo cho người

đọc thu nhận được thông tin dễ dàng và chính
xác nhất. Trật tự này nếu bị thay đổi có thể làm
văn bản thiếu nhất quán, thông tin chuyển tới
người đọc bị sai lệch hoặc trở nên khó hiểu.
Theo trật tự thông thường nhất, những điều
cuối của văn bản bao giờ cũng là điều khoản
thi hành có nội dung như xác định thời điểm
văn bản phát sinh hiệu lực, văn bản làm mất
hiệu lực của văn bản nào, cơ quan nào có trách
nhiệm hướng dẫn thi hành văn bản. Và như
vậy, những điều cần bổ sung cho văn bản
không thể xếp nối tiếp vào cuối (đặt sau những
điều khoản thi hành) mà phải xếp vào vị trí
nào đó thuộc phần nội dung chính của văn
bản. Vị trí thích hợp của điều cần bổ sung phụ
thuộc vào nội dung của nó có quan hệ như thế
nào với nội dung các điều đã có trong văn bản.
Muốn tìm được vị trí này hãy hình dung điều
cần bổ sung đã có ngay từ khi văn bản được
soạn thảo, khi đó vị trí của điều này ở đâu.
Chẳng hạn, điều cần bổ sung có vị trí thích
hợp ở sau Điều 15, trước Điều 16 của văn bản
bị sửa đổi, bổ sung. Trong trường hợp này
không thể đánh số cho điều mới là 16 và đẩy
lùi số thứ tự của các điều tiếp theo (Điều 16 cũ
thành Điều 17, Điều 17 cũ thành Điều 18…).
Điều mới chỉ có thể được đánh số 15 hay 16
trong khi các điều khác vẫn giữ nguyên số cũ.
Vì pháp luật không có quy định nên theo thói
quen trong xây dựng văn bản thì điều mới sẽ

được đánh số theo số của điều đứng trước nó,
tức là Điều 15 và để phân biệt với Điều 15
đang tồn tại thì điều mới sẽ có thêm một kí
hiệu nào đó, thường là Điều 15a. Như vậy, thứ
tự các điều trong văn bản sẽ là Điều 14, Điều
15, Điều 15a, Điều 16… Nhưng nếu xem xét
vấn đề một cách thật sự khoa học thì khi cần
bổ sung một điều vào vị trí giữa hai điều đã có
không thể đơn giản là lúc nào cũng đánh số
điều mới theo điều đứng trước như vậy. Việc
đánh số cho điều mới theo điều đứng trước
hay điều đứng sau nó tuỳ thuộc vào nội dung
của điều mới gần gũi với nội dung của điều
nào hơn. Xin chứng minh điều này bằng một
ví dụ cụ thể như sau:
Điểm 23 Luật sửa đổi, bổ sung Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật thông qua
ngày 16/12/2002 quy định: “Bổ sung Điều 80a
trước Điều 81 như sau”, điểm 24 luật này quy
định “Bổ sung Điều 80b sau Điều 80a như
sau”. Trường hợp này giữa Điều 80 và Điều
81 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật có bổ sung hai điều là Điều 80a và 80b.
Như vậy, sau khi sửa đổi, bổ sung thứ tự các
điều trong Luật là Điều 80, Điều 80a, Điều
80b, Điều 81… Việc đánh số cho hai điều bổ
sung theo số của điều đứng trước nó là theo
thói quen và thói quen trong trường hợp này
đã tỏ ra hoàn toàn không thích hợp. Bởi lẽ,
Điều 80a quy định về mục đích giám sát, kiểm

nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học số 4/2005

13

tra vn bn quy phm phỏp lut, iu 80b quy
nh v ni dung giỏm sỏt, kim tra vn bn
quy phm phỏp lut trong khi iu 80 quy
nh v ỏp dng vn bn quy phm phỏp lut.
õy l nhng ni dung hon ton c lp vi
nhau nờn khụng th cựng mt v trớ (v trớ
ca iu 80). Hai iu b sung ny phi c
ỏnh s theo iu 81 vỡ iu 81 v mt s
iu tip theo quy nh v giỏm sỏt, x lớ vn
bn trỏi phỏp lut. L ng nhiờn hai iu b
sung vn phi v trớ trc iu 81 vỡ hai iu
ny quy nh nhng vn chung v giỏm sỏt,
kim tra vn bn quy phm phỏp lut, cũn cỏc
iu t 81 n 84 quy nh c th trỏch nhim
ca cỏc c quan trong vic giỏm sỏt, x lớ vn
bn trỏi phỏp lut. Vic ỏnh s 80a, 80b cho
hai iu ny cng th hin s bt hp lớ khi cỏc
quy nh hin hnh c trỡnh by di dng
lng ni dung hai vn bn (Lut ban hnh vn
bn quy phm phỏp lut v Lut sa i, b
sung Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp
lut). Ti n phm Lut ban hnh vn bn quy
phm phỏp lut (ó c sa i, b sung nm

2002) ca Nh xut bn chớnh tr quc gia,
xut bn nm 2003, iu 80a v iu 80b
c xp vo Chng VIII - Hiu lc ca vn
bn quy phmphỏp lut v nguyờn tc ỏp dng
vn bn quy phm phỏp lut m ỳng ra chỳng
phi Chng IX - giỏm sỏt, kim tra v x lớ
vn bn trỏi phỏp lut. S d n phm xp nh
vy vỡ ngi ta ngh rng khụng th tỏch ba
iu cựng l iu 80 ra hai chng khỏc nhau
v cỏch t duy y khụng phi l khụng cú
logic. Tuy nhiờn, s tr trờu hn ó khụng xy
ra nu hai iu b sung ny c ỏnh s theo
iu 81 (thuc Chng IX). Tc l im 23
Lut sa i, b sung Lut ban hnh vn bn
quy phm phỏp lut thay vỡ quy nh B
sung iu 80a trc iu 81 nh sau thỡ
quy nh B sung iu 81a trc iu 81
nh sau v tng t, im 24 s l B
sung iu 81b sau iu 81a nh sau.
Bi vy theo chỳng tụi, khi b sung vn
bn quy phm phỏp lut cn chỳ ý:
- m bo tớnh thng nht ni ti ca ton
vn bn sau khi b sa i, b sung: thng nht
v kt cu, thng nht v ni dung, phng
hng iu chnh, thng nht v hỡnh thc th
hin Chng hn, sau khi sa i xong, vn
bn ó c sa i cn c biờn tp li
thnh mt bn thng nht v ghi rừ vn bn
x ó c sa i b sung ngy thỏng
nm thun li cho cỏc ch th ỏp dng v

thc hin. Trờn thc t, cỏc mc, phn ó b
khụng cn ỏnh du hoc ch rừ na vỡ nú
ng nhiờn ó b loi v khụng cũn giỏ tr.
Hin nay nc ta, khi sa i mt vn bn
xong thỡ kt qu thng c biờn tp riờng
cỏc mc mi c sa i hoc ng thi biờn
tp c hai trong mt vn bn ó to nờn s
phc tp trong quỏ trỡnh nhn thc, thc hin
v ỏp dng.
- Thay i thúi quen ch ỏnh s cho iu
b sung theo iu ng trc nú. Cn nhn
thy vic ỏnh s cho iu c b sung vo
vn bn theo iu ng trc hay iu ng
sau ph thuc vo mi quan h v ni dung
ca iu b sung vi cỏc iu ú.
Trờn thc t, vic tn ti mt h thng vn
bn quy phm phỏp lut a dng c ban
hnh bi nhiu loi ch th tht khú trỏnh khi
nhng khim khuyt c v ni dung v hỡnh
thc. Nhn thc c thc trng ny, nc
ta, Th tng Chớnh ph ó cú Quyt nh s
355/Q-TTg ngy 28/5/1997 thnh lp Ban
ch o ca Chớnh ph v tng r soỏt v h


nghiên cứu - trao đổi
14
Tạp chí luật học số 4/2005
thng hoỏ vn bn quy phm phỏp lut ca cỏc
b, ngnh, a phng nhm loi b cỏc vn

bn ó ht hiu lc, khụng cũn phự hp, chng
chộo hoc mõu thun. Tuy nhiờn, quy trỡnh
lp phỏp, lp quy c cht ch v cỏc sn
phm lm ra l cỏc vn bn quy phm phỏp
lut cú hiu qu thc t cao thit ngh:
- Trong xõy dng lut, bờn cnh cỏc u
ban, tiu ban son tho vn bn v cỏc c
quan cú thm quyn thm nh d ỏn lut
(nh U ban phỏp lut ca Quc hi, Hi
ng dõn tc) cn thnh lp hi ng
phn bin khoa hc cỏc d ỏn lut, phỏp
lnh. L d nhiờn, ý kin ca hi ng khoa
hc khụng cú giỏ tr bt buc m ch úng
gúp nhng ý kin cho cp cú thm quyn
quyt nh c th. Lý do quy trỡnh xõy
dng lut cn cú th tc ny l vỡ ú l
nhng vn bn cú giỏ tr phỏp lớ rt cao, hn
na vic chun b d ỏn lut nc ta
thụng thng c giao cho b, ngnh
chun b nờn ch yu ch nhỡn nhn thc t
nhu cu ca ngnh mỡnh m thụi. Kh nng
bao quỏt, xem xột mt cỏch ton din s
tng thớch vi h thng vn bn khỏc c v
ni dung v hỡnh thc d cú th b phin
din. V mt t chc, hi ng phn bin
khoa hc ny cú th thng trc hoc
khụng nhng phi tp hp c nhng nh
khoa hc theo tng chuyờn ngnh v cú tõm
huyt vi cụng vic. ng nhiờn, i vi
mi vn bn quy phm phỏp lut nu cú

c th tc nh vn bn lut thỡ rừ rng
cht lng, tớnh ng b, phự hp chc
chn s c nõng lờn rừ rt.
- Trong chng trỡnh ging dy k thut
son tho vn bn phỏp lut cn a vo ni
dung k thut sa i, b sung cỏc vn bn
quy phm phỏp lut. T trc n nay
nc ta cha cú c s o to no a ni
dung ny vo chng trỡnh ging dy,
nghiờn cu. Trong lỳc ú, cht lng ca
mt vn bn quy phm trc ht c xem
xột trờn hai phng din l ni dung v hỡnh
thc, hai yu t ny cú liờn quan, tng tỏc
cht ch vi nhau. Hn na, vi c thự ca
mụn khoa hc cng nh mụn hc, k thut
son tho vn bn quy phm phỏp lut phi
bao hm c yu t k thut phỏp lớ sa i,
b sung vn bn quy phm phỏp lut.
- to nờn tin phỏp lớ v bo m
tớnh thng nht cho c quy trỡnh xõy dng
phỏp lut nờn chng chỳng ta cn cú thờm
nhng quy nh c th hn cho vn k
thut phỏp lớ v sa i, b sung cỏc vn
bn quy phm phỏp lut. Vỡ l ú, cn ban
hnh cỏc vn bn hng dn c th, chi tit
v vn sa i b sung vn bn quy
phm phỏp lut theo ni dung cỏc iu 81;
82*; 82; 82a*;83*; 84, chng IX ca Lut
ban hnh vn bn quy phm phỏp lut.
- trỏnh s xung t phỏp lut ni (tc

phỏp lut quc gia) nhỡn t c gúc ni
dung, hỡnh thc, thm quyn, cng nh s
khỏc bit v mt k thut phỏp lớ cn thc thi
cú hiu qu Quyt nh s 355/Q-TTg
ngy 28/5/1997 ca Th tng Chớnh ph.
ng thi cn ni lut hoỏ thớch ng nhng
khung phỏp lớ quc t (vớ d khung phỏp lut
v thng mi ca WTO), tp quỏn thụng
dng quc t (chng hn nh tp quỏn
thng mi quc t, t tng quc t theo
tng lnh vc) nhm hn ch tỡnh trng
xung t phỏp lut ngoi, bo m cho quỏ
trỡnh hi nhp, ton cu hoỏ cú hiu qu./.