Chỉ tiêu phân tích tình hình nợ công quốc gia, quan điểm về cách tính nợ công Việt Nam

TRƯỜNG : ...............................................................

BÀI THU HOẠCH KẾT THÚC NĂM HỌC
MÔN: ...............................
ĐỀ BÀI : KHI PHÂN TÍCH TÌNH HÌNH NỢ CƠNG CỦA QUỐC GIA, SỬ
DỤNG CHỈ TIÊU NÀO? QUAN ĐIỂM CỦA ANH/CHỊ VỀ CÁCH TÍNH
NỢ CƠNG Ở VIỆT NAM ? ( NĨI CÁCH TÍNH TRƯỚC RỒI TRÌNH BÀY
QUAN ĐIỂM )

Họ và tên học viên:
Khóa: ......
Mã học viên:

A. MỞ ĐẦU
1


Nợ công mô tả các khoản nợ với chủ thể đi vay là khu vực công và người cho
vay có thể là tổ chức hay cá nhân trong và ngoài nước. Nợ công giúp giải quyết các
vấn đề về chi tiêu của mỗi quốc gia nhằm đạt được các nhiệm vụ đề ra của tổ chức
công (Luật Quản lý nợ công, 2017). Việc sử dụng hiệu quả nợ công hay các khoản vay
sẽ giúp thúc đẩy kinh tế phát triển theo đúng định hướng của Nhà nước mà không gây
lãng phí nguồn lực tài chính.
Nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính
qùn địa phương.
Nợ cơng cịn bao gờm các nghĩa vụ nợ của NHTW, các đơn vị trực thuộc chính
phủ ( kể cả DNNN) ở mọi cấp .
Trong báo cáo Giám sát Tài khóa (2014) của IMF: Nợ công gộp là các nghĩa vụ
nợ đòi hỏi con nợ phải thanh toán lãi và/hoặc gốc trong tương lai cho các chủ nợ.
Nghĩa vụ nợ này bao gồm quyền rút vốn đặc biệt (SDRs), tiền, và tiền gửi; các chứng
khoán nợ; các khoản vay; bảo hiểm; hưu trí; và các chương trình bảo lãnh tiêu chuẩn;

và các khoản phải trả khác của khu vực công.
IMF (2001) đưa ra định nghĩa tổng nợ công (gross debt) dựa trên 6 nhóm công cụ
nợ, bao gồm:
- Các chứng khoán nợ như trái phiếu, tín phiếu.
- Các khoản vay trực tiếp.
- Các khoản phải trả như tín dụng thương mại, trả trước…
- Quyền rút vốn đặc biệt (SDRs) do IMF phát hành và phân bổ đến các nước
thành viên.
Lưu ý, tại nhiều quốc gia không tính SDRs được nắm giữ bởi NHTW và không
tính vào tổng nợ công. - Tiền mặt do NHTW phát hành và các khoản tiền gửi tại
NHTW, Chính phủ hay các tổ chức thuộc chính phủ khác.
- Các khoản bảo hiểm xã hội, hưu trí được Chính phủ đảm bảo thanh toán.
Thống kê về tổng nợ công là tiền đề để tính toán chỉ tiêu quan trọng hơn là nợ
cơng rịng (net debt). Nợ cơng rịng là chỉ tiêu được sử dụng nhiều trong các phân tích
về các rủi ro cũng như tính bền vững của nợ công. Theo IMF (2011), nợ công rịng
bằng tởng nợ cơng trừ đi các giá trị các tài sản tài chính hình thành từ các cơng cụ nợ
công.
Như vậy so với quy ước của IMF, thống kê nợ công của Việt Nam chưa quy
định cách tính về nợ cơng rịng. Phạm vi các khoản mục trong tởng nợ công nhỏ hơn
quy ước của IMF do loại trừ: các khoản vay, nhận tiền gửi, phát hành tiền của NHNN;
2


quyền rút vốn đặc biệt của IMF; các khoản bảo hiểm xã hội, hưu trí; các khoản tiền
gửi, các khoản trả trước tại các tổ chức sử dụng vốn ngân sách ngoài Chính phủ. Tuy
nhiên cần lưu ý là do khơng quy định về tính nợ cơng rịng nên nếu bao gồm các khoản
mục trên vào tổng nợ công sẽ làm phóng đại quy mô nợ công thực tế.
Nguyên nhân là cách tính hiện nay vì chỉ xem xét đến khoản mục huy động
vốn mà bỏ qua hoạt động sử dụng vốn. Ví dụ, vốn từ quỹ bảo hiểm xã hội có thể sử
dụng để mua trái phiếu Chính phủ, do đó nếu quỹ bảo hiểm được tính vào tổng nợ

công sẽ gây hiện tượng tính trùng do không xem xét đến tài sản tài chính đới ứng được
hình thành. Tương tự, khi đề cập đến các nghĩa vụ tài chính của Ngân hàng phát triển
Việt Nam và Ngân hàng chính sách xã hội như tiền gửi, ủy thác vốn của tổ chức khác
cần xem xét các các tài sản tài chính hình thành từ ng̀n vớn huy động.
Như vậy, những quy định về cách tính nợ công Việt Nam có nhiều điểm chưa
đồng bộ với chuẩn mực quốc tế, và về cơ bản bỏ qua rủi ro phát sinh từ các tổ chức
ngoài Chính phủ nhưng được Chính phủ đảm bảo thanh toán. Dù vậy, việc tích hợp
đơn thuần tổng nghĩa vụ tài chính của các tổ chức này vào quy mô nợ công có thể làm
phóng đại con số thực tế. Giải pháp cần hướng tới là xây dựng một khung thớng kê về
nợ cơng rịng, thay vì tổng nợ công, dựa trên chuẩn mực quốc tế. Điều này có ý nghĩa
quan trọng trong việc kiểm soát rủi ro nợ công và xây dựng các chỉ tiêu về nợ công
cho Việt Nam dựa trên so sánh tương quan với các nước đang phát triển tương đương.

3


B. NỘI DUNG
1 . Khái niệm nợ công quốc gia và chỉ tiêu đánh giá nợ công quốc gia.
* Khái niệm nợ công quốc gia :
Khi Luật Quản lý nợ công có hiệu lực thi hành, nợ công được phân định rõ ràng
và quy định: “Nợ công bao gồm: Nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ
của chính quyền địa phương”. Trong đó: (1) Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ
các khoản vay trong nước, nước ngoài được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước,
nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy
quyền phát hành theo quy định của pháp luật; (2) Nợ được Chính phủ bảo lãnh là
khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài
được Chính phủ bảo lãnh; (3) Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân
dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành
(Luật Quản lý nợ công, 2017).
* Chỉ tiêu đánh giá nợ công quốc gia :

a. Thâm hụt ngân sách nhà nước
Nguồn gốc của nợ công bắt nguồn từ thâm hụt ngân sách nhà nước (NSNN). Khi
ngân sách nhà nước thâm hụt (chi vượt quá thu), Chính phủ sẽ có hành động giúp tăng
khoản thu như tăng thuế, tiết kiệm chi tiêu, in thêm tiền hoặc đi vay để bù đắp thâm
hụt. Chính vì vậy, thâm hụt NSNN và nợ công có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Khi
thâm hụt ngân sách nhà nước cao tương ứng với thặng dư NSNN đạt giá trị âm sẽ làm
gia tăng tỷ lệ nợ công do: (i) Thâm hụt NSNN được tài trợ bằng việc phát hành các
công cụ nợ ngày càng nhiều sẽ làm gia tăng nợ công; (ii) Các khoản nợ công chưa
được thanh toán sẽ khiến chi phí cho các khoản nợ tăng lên. Trong nghiên cứu
Dornburch (1996) đã cho thấy, gia tăng nợ công sẽ làm tăng thâm hụt NSNN và kết
quả làm tăng nợ và tỷ lệ nợ khơng ngừng tăng lên. Quá trình này như một vịng l̉n
q̉n (Luật Quản lý nợ cơng, 2017).
b. Tỷ lệ nợ công
Từ việc thâm hụt NSNN, tỷ lệ nợ công sẽ tăng dần khi tỷ lệ thâm hụt NSNN càng
cao. Tỷ lệ nợ công được đo lường bằng tỷ lệ % giữa nợ công và tổng thu nhập quốc
nội (GDP). Tỷ lệ nợ công cao cho thấy quốc gia sử dụng nợ vay tăng lên. Tuy nhiên,
việc tăng tỷ lệ nợ công không phải yếu tố đánh giá quốc gia đó có đang trong tình
trạng kinh tế suy thoái hay khơng. Nó cịn tùy thuộc vào việc vay trong nước hay vay
nước ngoài để đánh giá về tình trạng sức khỏe của một quốc gia. Theo thông lệ quốc tế
được các tổ chức tài chính quốc tế áp dụng như Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền
4


tệ quốc tế IMF, nợ công được coi là an toàn nếu tỷ lệ này được duy trì ở mức dưới
50%. (IMF, 2001; Luật Quản lý nợ công, 2017).
c. Tỷ lệ nợ nước ngoài
Tỷ lệ nợ nước ngoài chiếm tỷ trọng lớn nhất tại các nước đang phát triển như
Việt Nam. Tỷ lệ nợ nước ngoài cao cho thấy quốc gia đang bị phụ thuộc nhiều vào yếu
tố nước ngoài, nội lực bên trong dường như không đáng kể (Luật Quản lý nợ công,
2017). Nguy cơ vỡ nợ của quốc gia cũng chủ yếu đến từ vỡ nợ nước ngoài (khi tỷ lệ

nợ nước ngoài quá cao, nội lực của nền kinh tế không có, tài sản quốc gia không gia
tăng do không có nội lực).
d. Tỷ lệ nợ trong nước
Tỷ lệ nợ trong nước được IMF phân tích thành yếu tố so sánh là Tỷ lệ nợ trong
nước so với GDP và tỷ lệ nợ trong nước so với thu NSNN. Trong đó, tỷ lệ nợ trong
nước so với GDP: Chỉ tiêu này có ngưỡng an toàn là 20 - 25%. Tỷ lệ nợ trong nước so
với thu NSNN (NPV nợ trong nước/DBR): Đo lường giá trị hiện tại ròng của nợ trong
nước liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu ngân sách nhà nước.
Ngưỡng an toàn của tỷ lệ này là 90 - 170% (IMF, 2001)
Nợ công được tạo ra từ những khoản vay của Chính Phủ, hiện nay Chính
Phủ có 2 hình thức vay nợ là: Phát hành trái phiếu của Chính Phủ và hình thức vay
trực tiếp.
• Đối với phát hành trái phiếu của Chính Phủ

Thơng qua quy trình, thủ tục của pháp luật hiện hành thì Chính phủ có thể tiến
hành phát hành trái phiếu với mục đích huy động ngân sách từ cộng đồng để sử dụng
vào mục đích đã được đưa ra từ trước.
Hình thức vay này của Chính phủ được xác định là có hiệu quả nhanh chóng
trong khoảng thời gian huy động vốn. Phát hành trái phiếu bao gồm: trái phiếu nội tệ
và trái phiếu ngoại tệ, mỗi loại sẽ có các mức rủi ro khác nhau.
• Đối với vay trực tiếp

Bên cạnh hình thức vay bằng phát hành trái phiếu, Chính phủ có thể vay nợ trực
tiếp từ Ngân hàng thương mại hay là các q́c gia khác. Hình thức vay này được đánh
giá là có độ tín cậy tín dụng thấp và có khả năng chi phối những vấn đề khác trong
chính trị.
5


Nhìn vào lịch sử vay nợ của các nước, đã có rất nhiều trường hợp vì những

khoản nợ của mình mà quốc gia đã phải hy sinh nhiều về quyền lợi khác liên quan do
sự phụ thuộc về tín dụng của mình.
Việc vay nợ là một cách cách để huy động vốn cho phát triển. Bản chất của nợ
không phải là xấu. Nợ công đem lại rất nhiều những tác động tích cực đối với nền kinh
tế của các nước đi vay. Trong thực tế, các nước nếu muốn phát triển nhanh đều phải đi
vay. Những nền kinh tế lớn nhất thế giới như là Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản… lại
chính là những nước nợ lớn. Bên cạnh những tác động tích cực của nợ cơng thì nó
cũng gặp khơng ít tác động tiêu cực. Nợ công có những tác động tích cực như sau:
Một là, nợ công tạo đà gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đây tăng cường
nguồn vốn cho sự phát triển cơ sở hạ tầng cũng như tăng khả năng đầu tư đồng bộ của
Nhà nước. Để phát triển cơ sở hạ tầng được nhanh chóng và đồng bộ, vốn là cơ sở
quan trọng nhất. Với chiến lược huy động nợ công hợp lý, nguồn vốn sẽ từng bước
được giải quyết giúp cho việc đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó tăng năng lực sản xuất của
nền kinh tế;
Hai là, nợ công để tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong cộng đồng.
Trong dân cư có một bộ phận trong xã hội có những khoản tiết kiệm, thông qua việc
vay vốn của Nhà nước mà những khoản tiền nhàn rỗi đó được đưa vào sử dụng và đem
lại hiệu quả kinh tế cho khu vực tư lẫn khu vực công;
Ba là, khoản nợ công tận dụng được sự trợ giúp từ nước ngoài và những tổ chức
tài chính quốc tế. Tài trợ quốc tế là một trong các hoạt động kinh tế – ngoại giao quan
trọng của những nước phát triển mà muốn gây ảnh hưởng đến những nước nghèo đồng
thời muốn hợp tác kinh tế song phương. Họ biết tận dụng tốt những cơ hội đó để có
thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để thực hiện đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, dựa trên cơ
sở tôn trọng lợi ích của đối tác, đồng thời giữ vững được độc lập và chủ quyền đất
nước.
Mặc dù có những tác động tích cực, nợ công cũng mang đến những tác động tiêu
cực, cụ thể:
Nợ công gia tăng sẽ gây ra áp lực lên các chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ những
khoản tài trợ từ ngoài nước. Nếu như kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo và thiếu
đi cơ chế giám sát chặt chẽ đối với việc sử dụng và quản lý nợ cơng thì sẽ dẫn đến tình

trạng tham nhũng và lãng phí tràn lan. Tình trạng này làm thất thoát đi các nguồn lực,
giảm hiệu quả của đầu tư và quan trọng nhất là giảm thu cho ngân sách. Nhận biết về
6


tác động mặt tích cực và mặt tiêu cực để có thể phát huy mặt tích cực và hạn chế tối đa
mặt tiêu cực là một điều hết sức cần thiết trong việc xây dựng và thực thi pháp luật đối
với quản lý nợ công.
Về bản chất, để trang trải cho việc thiếu hụt ngân sách thì Nhà nước phải vay nợ.
Những khoản vay này sẽ phải hoàn trả cả gớc và lãi khi đến kì và khi đó Nhà nước sẽ
phải thu thuế cao lên để bù đắp. Như vậy, suy cho cùng, nợ công coi như là sự lựa
chọn về thời gian đánh thuế: hôm nay hoặc ngày mai, thế hệ này hoặc thế hệ khác. Vay
nợ thực chất là một cách đánh thuế dần dần và được hầu hết chính phủ các nước áp
dụng để tài trợ cho những hoạt động chi ngân sách. Tỷ lệ về nợ công/GDP chỉ phản
ánh một mặt nào đó đối với mức độ an toàn hoặc là rủi ro của nợ công. Mức độ an
toàn hoặc nguy hiểm của nợ công ngoài phụ thuộc vào tỷ lệ nợ/GDP thì cịn phụ thuộc
vào sự phát triển của nền kinh tế.
Khi xem xét đến nợ công, chúng ta không chỉ quan tâm về tởng nợ, sớ nợ hàng
năm phải trả mà cịn phải quan tâm nhiều đến rủi ro và cơ cấu nợ. Vấn đề quan trọng
phải tính đến là khả năng trả nợ cũng như rủi ro trong tương lai, chứ không chỉ mỗi
con số tổng nợ trên GDP.
Để đánh giá được tính bền vững về nợ công, tiêu chí về tỷ lệ nợ công/GDP được
xem là chỉ số đánh giá phổ thơng nhất cho cách nhìn tởng quan về tình hình nợ công
đối với một quốc gia. Mức độ an toàn của nợ công sẽ được thể hiện thông qua việc nợ
công có vượt ngoài ngưỡng an toàn tại một thời điểm hoặc giai đoạn nào đó không.
Tiêu chí để xác định mức an toàn của nợ công được thể hiện như là:
Thứ nhất, giới hạn về nợ công không vượt quá từ 50% – 60% GDP hay là không
vượt quá 150% về kim ngạch xuất khẩu. Ngân hàng Thế giới quyết định mức ngưỡng
an toàn về nợ công là 50% GDP. Nhiều tổ chức quốc tế cho rằng, tỷ lệ nợ công hợp lý
đối với những nước đang phát triển nên dừng ở mức dưới 50% GDP.

Thứ hai, dịch vụ trả nợ công không được vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu
cũng như dịch vụ trả nợ của Chính phủ không được vượt quá 10% của chi ngân sách.
Mặc dù vậy, trên thực tế không có hạn mức nào an toàn chung cho nền kinh tế. Không
phải cứ tỷ lệ nợ công/GDP thấp là đang trong ngưỡng an toàn và ngược lại. Mức độ an
toàn của khoản nợ công phụ thuộc vào trạng thái mạnh hay yếu của nền kinh tế dựa
vào hệ thống chỉ tiêu của kinh tế vĩ mô. Như Mỹ có tỷ lệ nợ công là 96% GDP nhưng
vẫn coi là ở ngưỡng an toàn do năng suất lao động của Mỹ cao nhất ở thế giới, đây là
cơ sở để bảo đảm bền vững cho việc trả nợ. Đối với Nhật Bản có khoản nợ lên tới hơn
7


200% GDP vẫn coi đây là ngưỡng an toàn. Bên cạnh đó, nhiều nước có tỷ lệ nợ/GDP
rất thấp nhưng lại rơi vào tình trạng khủng hoảng nợ như là: Venezuela năm 1981 chỉ
có tỷ lệ nợ công chỉ là 15% GDP; Thái Lan năm 1996 có tỷ lệ nợ công là 40% GDP;
Argentina năm 2001 có tỷ lệ nợ công là 45% GDP; của Ukraine năm 2007 có tỷ lệ nợ
công là 13% GDP;
Thứ ba, đánh giá nợ công đối với mối liên hệ với những tiêu chí kinh tế vĩ mô.
Để có thể đánh giá đúng mức độ về an toàn của nợ cơng thì khơng thể chỉ quan tâm
đến tỷ lệ nợ/GDP, mà còn cần phải xem xét nợ toàn diện đối với các chỉ tiêu về kinh tế
vĩ mô, đặc biệt là tốc độ và chất lượng tăng trưởng của kinh tế, của năng suất lao động
tổng hợp, của hiệu quả sử dụng vốn (qua tiêu chí ICOR), tỷ lệ về thâm hụt ngân sách,
mức tiết kiệm trong nội địa và mức đầu tư xã hội… Ngoài ra, những tiêu chí như là: cơ
cấu về nợ công, tỷ trọng của những loại nợ, cơ cấu về lãi suất, thời gian việc trả nợ…
cũng cần phải được xem xét khi đánh giá về bản chất nợ công, về tính bền vững của nợ
công. Khi mà nợ công tăng cao, vượt quá xa với giới hạn được coi là an toàn thì nền
kinh tế rất dễ rơi vào tổn thương và phải chịu nhiều sức ép 2 bên: cả bên trong và bên
ngoài.
Như vậy, việc đánh giá đúng về bản chất của nợ công của một nền kinh tế, của
một quốc gia là điều vô cùng quan trọng, đặc biệt trong những thời điểm nhạy cảm.
Bởi vì thế, nếu như chỉ chú trọng vào con số về tỷ lệ nợ công cao một cách đơn thuần

sẽ gây ra hiệu ứng tâm lý hoang mang, kích động hoặc thiếu tin tưởng, sẽ làm gia tăng
căng thẳng xã hội, tạo cơ hội cho giới đầu cơ lợi dụng tấn công, dễ gây nên rối loạn
nền kinh tế, thậm chí dẫn đến nền kinh tế vào bờ vực phá sản. Ngược lại, nếu như yên
tâm với tỷ lệ nợ công đang trong giới hạn an toàn mà không tiến hành phân tích cẩn
trọng, cần chú ý đúng mức đến các khoản nợ đó đã được hình thành như thế nào, cách
thức hình thành, thực trạng của nền kinh tế ra sao và khả năng trả nợ như thế nào…,
điều này cũng dễ đẩy nền kinh tế rơi vào trong vòng xoáy thâm hụt ngân sách và tác
động tiêu cực đến tăng trưởng.
2. Cách tính nợ cơng hiện nay ở Việt Nam và quan điểm về cách tính nợ
cơng ở Việt Nam.
* Khái niệm, phương pháp tính
Nợ công gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa
phương.
Dư nợ công là tổng dư nợ công tại thời điểm báo cáo.
8


Công thức tính:

Dư nợ cuối kỳ = Dư nợ đầu kỳ + Rút vốn trong kỳ –

Trả nợ gốc trong kỳ (tính
theo từng loại tiền vay)

Phân tổ chủ yếu: Nguồn vốn vay (vay trong nước và nước ngoài).
Kỳ công bố: Năm.
Nguồn số liệu: Chế độ báo cáo thống kê cấp quốc gia.
Cơ quan chịu trách nhiệm thu thập, tổng hợp: Bộ Tài chính.
Do quy mô của nền kinh tế ở các nước có sự khác nhau nên gánh nặng của nợ
công quốc gia thường được tính dựa trên phần trăm (%) trong Tổng sản phẩm quốc nội

(GDP).
Số liệu của nợ công thường được diễn đạt theo rất nhiều cách khác nhau. Nó có
thể phân chia thành nợ của Chính phủ hoặc là nợ chung của Chính phủ và các cấp
chính quyền.
Nợ công có thể được phân chia dưới dạng những chủ nợ trong ngoài nước, cụ thể
là nợ công từ những nhà đầu tư trong nước hoặc là nợ công từ những nhà đầu tư nước
ngoài.
Cuối cùng, nợ công có thể được xác định theo dạng tổng nợ của Chính phủ, tức
là tổng nợ tài chính của Chính phủ, hoặc nợ rịng Chính phủ, tức là tởng nợ tài chính
trừ đi phần tổng tài sản tài chính do Chính phủ nắm giữ.
Ở các nước đang phát triển, trong điều kiện khu vực kinh tế tư nhân còn nhỏ như
Việt Nam, không đủ năng lực để thúc đẩy sự phát triển kinh tế, thì kinh tế nhà nước có
vai trị đặc biệt quan trọng. Để đạt được tốc độ phát triển nhanh, chính phủ các nước
đang phát triển thường sử dụng chính sách tài khoá mở rộng, tăng chi tiêu chính phủ,
giảm thuế sẽ kích thích tổng cầu tăng, đẩy mạnh sản xuất, thúc đẩy tăng trưởng kinh
tế. Tuy nhiên, thực hiện chính sách tài khoá mở rộng đồng nghĩa với việc gia tăng
thâm hụt ngân sách, chính phủ phải vay nợ để bù đắp thâm hụt. Việc sử dụng chính
sách tài khoá mở rộng trong thời gian dài sẽ làm gánh nặng nợ lớn dần lên. Trong
trường hợp tốc độ tăng thu ngân sách không theo kịp với tốc độ tăng của các nghĩa vụ
9


trả nợ, chính phủ buộc phải sử dụng biện pháp vay mới để trả nợ cũ. Tình trạng này
kéo dài sẽ dẫn tới nguy cơ mất khả năng trả nợ của chính phủ, nếu tổng số nghĩa vụ nợ
phải trả vượt quá khả năng thu của ngân sách.
Nhìn chung, trang trải thâm hụt ngân sách bằng vay trong nước hay vay nước
ngoài đều có những ảnh hưởng bất lợi tới môi trường kinh tế vĩ mô. Ở các nước đang
phát triển, thâm hụt ngân sách thường được tài trợ bằng một giải pháp hỗn hợp giữa
vay trong nước và vay nước ngoài. Kết cấu hỗn hợp này phụ thuộc vào khả năng huy
động nguồn vốn trong nước, lãi suất và các điều kiện vay nước ngoài. Trong trường

hợp thâm hụt ngân sách được tài trợ bằng vốn vay trong nước, khi đó một phần nguồn
lực tài chính của nền kinh tế sẽ được chuyển dịch từ khu vực tư nhân sang khu vực nhà
nước thông qua kênh trái phiếu chính phủ. Việc huy động này sẽ tác động đến thị
trường vốn nói chung, làm tăng cầu tín dụng, đẩy lãi suất lên cao. Lãi suất tăng đến
lượt nó làm tăng chi phí đầu tư, giảm nhu cầu đầu tư của nền kinh tế, có thể dẫn đến
“hiệu ứng kéo lùi đầu tư” (crowding-out effect). Trong trường hợp thâm hụt được tài
trợ bằng vay nước ngoài, tác động kéo lùi đầu tư có thể được hạn chế, do chính phủ sử
dụng các ng̀n lực bở sung từ bên ngoài thay vì dùng các nguồn lực của khu vực tư
nhân trong nước. Việc sử dụng một phần vốn vay nước ngoài để tài trợ cho thâm hụt
ngân sách có thể làm giảm bớt căng thẳng trên thị trường tín dụng trong nước, qua đó
giảm bớt các yếu tố bất ổn trong nền kinh tế. Tuy nhiên, vay nước ngoài lại có những
tác động khác nguy hại đến nền kinh tế. Trong thời gian đầu, một dòng ngoại tệ lớn
chảy vào trong nước sẽ làm giảm sức ép cân đối ngoại tệ. Mặc dù sẽ có những tác
động nhất định lên tỷ giá hối đoái theo hướng làm tăng giá đồng nội tệ và ảnh hưởng
đến cán cân thương mại, song những tác động này chỉ trong ngắn hạn. Trong trung và
dài hạn, việc chính phủ phải cân đối nguồn ngoại tệ trả nợ gốc và lãi sẽ đẩy nhu cầu
ngoại tệ tăng cao, làm giảm giá đồng nội tệ, tăng chi phí nhập khẩu máy móc thiết bị
và nguyên liệu (thường chiếm tỷ trọng lớn ở các nước đang phát triển), tăng chi phí
đầu vào của nền kinh tế, dẫn tới các nguy cơ lạm phát. Tỷ giá tăng cao sẽ làm chi phí
thanh toán nợ trở nên đắt đỏ hơn, càng làm tăng nguy cơ vỡ nợ, nếu như quy mô nợ
vượt quá sức chịu đựng của ngân sách nhà nước. Xét về mặt này, vay trong nước an
toàn hơn vay nước ngoài, vì trong trường hợp gánh nặng nợ trong nước vượt quá khả
năng thu ngân sách, chính phủ vẫn cịn một phương sách ći cùng là phát hành tiền
để trang trải các khoản nợ và chấp nhận các rủi ro về tăng lạm phát, trong khi không
thể
làm
như
vậy
đối
với

các
khoản
nợ
nước
ngoài.
Bên cạnh những hậu quả về mặt kinh tế, chính sách tài khoá không bền vững và những
nguy cơ vỡ nợ có thể sẽ đưa quốc gia đó tới nguy cơ suy giảm chủ quyền chính trị, khi
phải chịu những áp lực to lớn từ phía các chủ nợ và các tổ chức tài chính quốc tế nhằm
10


cải tổ lại các thể chế kinh tế theo hướng tự do hoá. Bài học của Achentina năm 2001
cho thấy một ví dụ cụ thể về những tác động chính trị khi một q́c gia lâm vào tình
trạng tun bớ chậm nợ. Thông thường, đó là những sức ép về việc thắt chặt chi tiêu,
tăng thuế khoá, giảm trợ cấp xã hội, và đi xa hơn nữa là những yêu cầu về cải cách thể
chế, thay đổi bộ máy quản lý, thay đổi các định hướng kinh tế theo hướng tự do hoá
nhiều hơn. Ngoài ra, việc lệ thuộc quá nhiều vào các khoản vay nợ nước ngoài cũng sẽ
làm giảm vị thế chính trị của quốc gia trong các mối quan hệ song phương cũng như
đa phương với các đối tác là các nước chủ nợ.
Những đặc điểm nợ cơng ở Việt Nam :
•

Nợ cơng của Việt Nam chiếm tỉ lệ cao và tăng nhanh.
Theo số liệu chính thức từ Bộ tài chính, tỉ lệ nợ công tăng từ 51,7% năm 2010 lên
53,3% GDP năm 2013 sau khi đã giảm còn khoảng 50% trong giai đoạn 2011-12. Tỉ lệ
nợ công được ước tăng lên khoảng 60,3% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) năm 2014 và
khoảng 64% GDP năm 2015. Tỉ lệ này đã tăng nhẹ so với con số ước tính trước đó là
59,6% GDP trong Báo cáo về sử dụng vốn vay và quản lý nợ công của Bộ Tài chính
trước Quốc hội ngày 18/5/2015. Tuy nhiên cần lưu ý do cách tính nợ công của Việt
Nam chưa đồng bộ với chuẩn mực thế giới nên có sự khác biệt đáng kể giữa số liệu

công bố của Chính phủ và tính toán của các tổ chức độc lập. Một tính toán của Ngân
hàng Thế giới (WB, 2015) cho thấy tỉ lệ nợ công của Việt Nam năm 2014 vào khoảng
59,6% GDP, thấp hơn ước tính chính thức. Số liệu của The Economist (2015) lại cho
thấy tỉ lệ nợ công có xu hướng giảm dần cho dù số nợ tuyệt đối tăng ( Bảng 1 ) . Trong
một nghiên cứu của Học viện Chính sách và Phát triển, các tác giả chỉ ra số liệu được
tính theo Luật Quản lý nợ công có phạm vi hẹp hơn so với các tổ chức quốc tế. Cách
tính nợ công đề xuất bởi nghiên cứu trên, trong đó bao gồm các khoản nợ mà ngân
sách buộc phải chi trả2, cho thấy nợ công năm 2014 ở mức 65,2% GDP .

11


Xét về tổng quy mô nợ công trên GDP, tỷ lệ của Việt Nam cuối năm 2014 ở mức
trên 60%, cao nhất trong so sánh với các nước đang phát triển trong khu vực (Hình 1).
Có thể thấy hầu hết các nước trên đều duy trì quy mơ nợ cơng ở mức 40-50% GDP, cá
biệt trường hợp của Indonesia có tỷ lệ nợ công rất thấp xấp xỉ 25% GDP. Mặc dù mức
tỷ lệ nợ công của Việt Nam hiện vẫn thấp hơn ngưỡng 90% tính toán bởi Reinhart, C.
M.,Reinhart, V. R. và Rogoff, K. S. (2012), nhưng cần lưu ý ngưỡng trên được tính
cho các quốc gia có thị trường tài chính phát triển ở trình độ cao. Với những quốc gia
đang phát triển như Việt Nam, tỷ lệ tối ưu có thể ở mức thấp hơn nhiều.

Trong hai năm trở lại đây, tỷ lệ nợ công của Việt Nam đã có xu hướng được kiểm
soát tốt (tỷ lệ nợ cơng giảm từ 61,4% GDP năm 2017 cịn 58,4% GDP năm 2018 và
còn 56,1% GDP năm 2019). Mặc dù mức nợ công theo đánh giá vẫn được coi là an
toàn khi tỷ lệ nợ công thấp hơn con số 65% GDP, do IMF đưa ra đối với Việt Nam.
Nhưng do ảnh hưởng của dịch bệnh Covid-19 khiến nền kinh tế không những của Việt
Nam mà của cả thế giới đều bị ảnh hưởng. Dự báo tình hình tăng trưởng kinh tế sẽ có
xu hướng giảm năm 2020. Bên cạnh đó, thâm hụt Ngân hàng Nhà nước đang ở mức
6% GDP sẽ làm cho gánh nặng nợ công trở nên nghiêm trọng hơn và cần được nghiên
cứu các phương án nhằm sẵn sàng đối phó với các kịch bản xảy ra.

Với tình hình kinh tế bị ảnh hưởng nặng nề từ đại dịch Covid-19, việc quản lý tớt
đóng vai trị quan trọng trong việc kiểm soát nợ công. Tuy nhiên, vẫn phải đảm bảo
phát triển hạ tầng, cơ sở vật chất phục vụ mục tiêu phát triển đất nước.
Nghiên cứu được thực hiện nhằm tìm ra các ́u tớ giúp quản lý hiệu quả nợ công
đối với Việt Nam trong những năm tiếp theo.
12


•

Nợ công chủ yếu là nợ Chính phủ .
Nợ Chính phủ chiếm tỉ lệ tương đối ổn định khoảng 79% tổng nợ công trong giai
đoạn 2010-2013 (BTC, 2014). Tỉ lệ này có xu hướng tăng nhẹ, nguyên nhân một phần
do Chính phủ hạn chế cấp bảo lãnh cho các khoản vay kể từ 2013 với Quyết định
689/QĐ-TTg. Chính phủ muốn giảm gánh nặng nợ sau nhiều năm tăng nhanh nhưng
không được sử dụng đúng mục đích. Mặc dù vậy, nợ Chính phủ bảo lãnh cũng tăng
đáng kể từ 226 nghìn tỉ đờng năm 2010 lên 452 nghìn tỉ đờng năm 2014. Lưu ý là
không chỉ dành để đáp ứng vốn cho các dự án và cơng trình trọng điểm q́c gia, một
lượng không nhỏ nợ Chính phủ bảo lãnh được cho là để phục vụ mục đích “tái cơ cấu
các khoản nợ trong nước và nợ nước ngoài của các tập đoàn, tổng công ty và bảo lãnh
phát hành của các ngân hàng chính sách. Một ví dụ là năm 2013, Chính phủ đã bảo
lãnh phát hành trái phiếu của DATC để tái cấu trúc khoản vay 600 triệu USD của
Vinashin. Điều này có thể đã tiếp diễn trong năm 2014

•

Nợ trong nước có tỷ lệ lớn hơn nợ nước ngoài trong cơ cấu nợ công
Tỉ trọng nợ trong nước có xu hướng tăng lên từ mức 44,4% năm 2010 lên 54,5%
năm 2014. Điều này xuất phát một phần từ sụt giảm nhu cầu tín dụng trong giai đoạn
này. Cầu tín dụng thấp tạo ra tình trạng dư thừa vớn trong hệ thống ngân hàng tạo điều

kiện phát hành trái phiếu Chính phủ với lãi suất thấp. Do nợ trong nước chiếm tỷ trọng
lớn, rủi ro khủng hoảng nợ công ở Việt Nam chưa đến mức nguy hiểm dù tỷ lệ nợ
công/GDP đã ở mức khá cao. Mặc dù vậy, nợ công nội địa cũng gây những tác động
tiêu cực nhất định đến nền kinh tế như làm tăng lãi suất và thu hẹp nguồn vốn dành
cho khu vực tư nhân và gây áp lực lạm phát. Đáng lưu ý, xu thế về cơ cấu nợ công có
thể đảo ngược trong giai đoạn tiếp theo khi cầu tín dụng hồi phục khiến việc phát hành
trái phiếu nội địa trở nên kém hấp dẫn hơn. Trong một diễn biến mới đây, Chính phủ
sẽ phát hành 3 tỷ USD trái phiếu quốc tế giai đoạn 2015 - 2016.Một đặc điểm nữa làm
giảm bớt nguy cơ khủng hoảng nợ công ở Việt Nam là vốn vay nước ngoài chủ yếu
qua kênh ODA. Tỉ lệ trái phiếu ngoại tệ chỉ chiếm khoảng 6% (năm 2013) trong tổng
nợ nước ngoài của Chính phủ. Các khoản vay ODA thường có thời hạn dài, lãi suất
thấp và áp lực trả nợ thuận lợi hơn so với phát hành trái phiếu ngoại tệ.

•

Áp lực trả nợ hàng năm lớn do kỳ hạn trái phiếu nội địa ngắn
Do đặc điểm thị trường tài chính kém phát triển và các rủi ro vĩ mô lớn, TPCP
chủ yếu được phát hành ở kỳ hạn ngắn dưới 5 năm. Kỳ hạn trung bình của các trái
phiếu phát hành mới là 2,97 năm vào năm 2012. Sau đó, trái phiếu kỳ hạn dài đã được
đẩy mạnh phát hành nhiều hơn, tuy nhiên kì hạn ngắn vẫn chiếm 60%, trung hạn 25%,
còn lại 15% là dài hạn (tính tới ći năm 2014). Trước tình trạng này, Quốc hội ban
hành Nghị quyết 78/2014/QH13 giới hạn các kỳ hạn TPCP phát hành không được dưới
13


5 năm từ năm 2015. Tuy nhiên phía cầu thị trường cho thấy chưa sẵn sàng cho các kỳ
hạn dài. Tỷ lệ phát hành TPCP đạt thấp so với kế hoạch khi Bộ tài chính thực hiện mục
tiêu nâng kỳ hạn phát hành trung bình lên mức 6,8 năm trong năm 2014 (Bảng 5) .

Chi tiết về tình hình vay nợ được Chính phủ nêu trong báo cáo vừa gửi Quốc hội

về nợ công năm 2021 và dự kiến năm 2022. Trong đó, nợ Chính phủ khoảng 3,35 triệu
tỷ đồng, bằng 39,5% GDP. Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu ngân
sách khoảng 24,8% và nợ nước ngoài quốc gia gần 8,8% GDP.
Năm nay, tổng mức trả nợ của Chính phủ khoảng 365.932 tỷ đồng, trong đó hơn
92% là trả nợ trực tiếp, khoảng 338.415 tỷ đồng. Số trả nợ nước ngoài của các dự án
cho vay lại là 27.517 tỷ đồng.
"Việc thực hiện nghĩa vụ các khoản trả gốc, lãi của Chính phủ đầy đủ, gồm cả
nghĩa vụ nợ trực tiếp của Chính phủ và nghĩa vụ nợ cho vay lại, không để xảy ra tình
trạng nợ quá hạn", báo cáo Chính phủ nêu.
Tuy nhiên, tình hình Covid-19 cịn diễn biến phức tạp, tăng trưởng kinh tế quý III
giảm sâu và GDP 9 tháng chỉ tăng 1,42% so với cùng kỳ 2020. Chính phủ cho rằng
việc hoàn thành các chỉ tiêu tăng trưởng năm nay là thách thức. Trường hợp GDP năm
2021 không đạt mức dự báo sẽ tác động đến bội chi ngân sách nhà nước và các chỉ tiêu
an toàn nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia trong năm 2021.

14


Năm nay nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu ngân sách được điều
hành đảm bảo trong phạm vi trần Quốc hội phê duyệt (25%) nhưng Chính phủ cho
rằng, trước áp lực huy động vốn tăng nhanh, rủi ro đảo nợ có thể gia tăng.
9 tháng đầu năm đã huy động được 298.758 tỷ đồng. Trong số này có 7.253 tỷ
đồng vay ODA, ưu đãi nước ngoài cho vay lại; còn lại là vay đưa vào cân đối ngân
sách trung ương.
Dự kiến cả năm 2021, Chính phủ sẽ huy động gần 514.300 tỷ đồng, bằng 82,4%
so với kế hoạch. Gần 88% trong số này từ vốn trong nước, cịn lại là từ vớn vay ODA,
ưu đãi.
Trường hợp huy động vốn vay của Chính phủ vượt quá khả năng hấp thu vốn của
thị trường trong nước, để đảm bảo đủ nguồn huy động, có thể cần phải huy động thêm
các nguồn vay trong nước có kỳ hạn ngắn hơn so với giai đoạn 2016-2020. Các khoản

huy động nguồn lực trong nước sẽ gồm tăng vay từ nguồn ngân quỹ Nhà nước hoặc
phát hành trái phiếu Chính phủ kỳ hạn ngắn 2-3 năm. Nhưng như vậy các chỉ tiêu về
nghĩa vụ trả nợ có khả năng tăng cao (do các khoản vay này sẽ đáo hạn ngay trong giai
đoạn 2022-2025).
Ngoài ra, việc huy động vốn vay với kỳ hạn ngắn cần được kiểm soát chặt chẽ,
không để phát sinh rủi ro đảo nợ liên tục và đảm bảo chỉ tiêu kỳ hạn phát hành trái
15


phiếu Chính phủ bình quân giai đoạn 2021-2025 từ 9-11 năm, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp
của Chính phủ không quá 25% so với tổng thu ngân sách được Quốc hội phê duyệt.
Chính phủ nhận xét, chi phí vay trong nước đang ở mức phù hợp, nhưng do ảnh
hưởng của Covid-19, xu hướng gia tăng lạm phát do tiềm ẩn nhiều rủi ro về gián đoạn
chuỗi cung ứng và thiếu hụt nguồn cung nguyên vật liệu cho sản xuất... mặt bằng lãi
suất trái phiếu Chính phủ sẽ tăng lên, dẫn tới tăng chi phí huy động vốn của Chính
phủ.
Với nợ nước ngoài, tiềm ẩn rủi ro chi phí vay kém thuận lợi trong bối cảnh khả
năng tiếp cận các nguồn vốn ODA giai đoạn tới sẽ giảm và có thể phải sử dụng các
công cụ nợ với điều kiện tiệm cận/theo thị trường.
Ngoài ra, việc đàm phán, ký kết và giải ngân vốn vay ODA, ưu đãi nước ngoài
với tỷ lệ thấp như trong thời gian qua do tác động từ Covid-19, các vướng mắc về cơ
chế chính sách, chất lượng chuẩn bị các dự án đầu tư công và khác biệt giữa thủ tục
trong nước và nước ngoài... sẽ đặt gánh nặng lên nguồn huy động chủ yếu là vay trong
nước.
Năm 2022, Chính phủ dự kiến vay 571.014 tỷ đồng, ít hơn năm 2021 khoảng
53.200 tỷ so với kế hoạch vay năm 2021.
Trong đó, vay bù đắp bội chi ngân sách trung ương 347.900 tỷ đồng; vay để trả
nợ gốc ngân sách trung ương 196.149 tỷ đồng và vay về cho vay lại 26.965 tỷ đồng.
Phần lớn nguồn lực huy động vay trong năm tới sẽ đến từ trong nước, với
502.926 tỷ đồng thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ kỳ hạn 5 năm trở lên.

Trường hợp cần thiết có thể kết hợp kỳ hạn dưới 5 năm để đảm bảo đủ nguồn huy
động. Số vốn vay nước ngoài năm tới (vốn ODA, ưu đãi) trên 68.000 tỷ đồng.
Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ năm 2022 gần 300.000 tỷ đồng, trong đó
63% là trả nợ gốc (196.149 tỷ đồng), nợ lãi khoảng 103.668 tỷ đồng.
Nghĩa vụ trả nợ vay về cho vay lại khoảng 36.370 tỷ đồng (trả gốc 27.208 tỷ
đồng, trả lãi 9.162 tỷ đồng).
Dự kiến trong năm 2022, Chính phủ không bảo lãnh mới cho các chương trình,
dự án để vay vớn trong nước, nước ngoài.

16


Với dự kiến vay, trả nợ như vậy và trường hợp GDP năm 2022 tăng trưởng khá,
Chính phủ tính toán nợ công năm 2022 khoảng 43-44%% GDP, nợ Chính phủ 40-41%
GDP, nợ nước ngoài của quốc gia 40-41% GDP; nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính
phủ so với thu ngân sách khoảng 21-22%.
Về cơ bản, cách tiếp cận của Việt Nam bỏ qua rủi ro phát sinh từ các đơn vị sử
dụng vốn ngân sách nằm ngoài Chính phủ và các quỹ bảo hiểm xã hội. Tôi cho rằng
cần thiết phải đồng bộ hóa chuẩn mực thống kê về nợ công của Việt Nam so với thế
giới để giúp kiểm soát tốt hơn những rủi ro nợ công. Do tỷ lệ lớn nợ công được huy
động bằng nguồn trong nước, rủi ro xảy ra khủng hoảng thanh toán nợ ở Việt Nam về
lý thuyết là không lớn. Tuy nhiên mặt khác, nợ công trong nước cũng đang gây những
tác động tiêu cực đến nền kinh tế như làm tăng mặt bằng lãi suất, ảnh hưởng đến đầu
tư khu vực tư nhân, và tạo ra áp lực lạm phát trong trung hạn. Tuy nhiên quan trọng
hơn, tôi cho rằng tác động tiêu cực của nợ công cần được hiểu về bản chất như là rủi
ro tích lũy của chính sách tài khóa lỏng lẻo và chi tiêu đầu tư công thiếu hiệu quả. Mức
trần nợ công cần được xem xét dưới giác độ một ràng buộc cứng để cải thiện hiệu quả
của chính sách tài khóa, bên cạnh ý nghĩa là ngưỡng an toàn để ngăn chặn một cuộc
khủng hoảng nợ cơng có thể xảy ra trong tương lai. Vì lý do đó, việc duy trì mức trần
nợ cơng cớ định có ý nghĩa thiết yếu trong kiểm soát các rủi ro vĩ mơ trong trung hạn.

Thay vì nới rộng trần nợ công, cần thực hiện các biện pháp cứng rắn để đưa và duy trì
nợ cơng ở ngưỡng cho phép.
Ta có thể nhận thấy năm yếu tố ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý nợ công ở Việt
Nam: (1) Chính sách; (2) Hệ thống kiểm soát; (3) Nguồn nhân lực; (4) Văn bản pháp
luật; (5) Hạ tầng công nghệ. Cả 5 yếu tố đều có ảnh hưởng tích cực tới hiệu quả quản
lý nợ công.
Chúng ta cũng cần phải có những chính sách trong thời gian tới :
(1) Xây dựng mục tiêu sử dụng nợ công một cách rõ ràng và cụ thể;
(2) Chủ động trong việc quản lý nợ cơng, khơng để xảy ra tình trạng liên tục thay
đổi chính sách khi phát sinh các vấn đề liên quan tới nợ công;
(3) Tuân thủ nguyên tắc tín dụng: Chỉ vay nợ khi có dự án hiệu quả và nguồn trả
nợ rõ ràng, phải tính đến các kịch bản rủi ro có thể xảy ra để bảo đảm khả năng thanh
toán của Chính phủ;

17


(4) Xây dựng chính sách quản lý rủi ro bằng văn bản và quy định cụ thể về
những vấn đề như xác định rõ mục tiêu của quản lý rủi ro là hạn chế và kiểm soát rủi
ro;
(5) Người tham gia vào quản lý và sử dụng nợ công cần có kiến thức chuyên môn
về vị trí công tác, các cá nhân đảm nhận vị trí liên quan cần có chuyên môn tốt (Trong
trường hợp chưa có chuyên môn tốt hoặc mới tham gia vào lĩnh vực chuyên môn cần
được đào tạo để có thể chủ động trong công việc);
(6) Ứng dụng công nghệ thông tin trong việc thu thập thông tin về nợ công.

C. KẾT LUẬN
Xây dựng chiến lược nợ địi hỏi cần chú trọng tới 3 ́u tớ cơ bản là: phân tích
chi phí/rủi ro, đánh giá ảnh hưởng của môi trường kinh tế vĩ mô và đánh giá sự phát
triển của thị trường nợ, trên cơ sở đó xây dựng chiến lược nợ phù hợp với thông lệ

q́c tế và điều kiện Việt Nam. Trong quá trình xây dựng Chiến lược nợ công giai
đoạn 2021-2030, Việt Nam cần cân nhắc xem xét các vấn đề sau:
Thứ nhất, cần nâng cao chất lượng xây dựng chiến lược kế hoạch và có chế tài,
cách thức phối hợp, giám sát thực thi chiến lược, kế hoạch. Tập trung xây dựng, trình
cấp có thẩm quyền phê duyệt chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn
và hằng năm để báo cáo Quốc hội các vấn đề về nợ công. Cụ thể, giai đoạn tới cần
quản lý chặt chẽ nợ công, đặc biệt là các khoản vay mới đều phải đánh giá tác động
ngay từ khâu phê duyệt chủ trương; chỉ sử dụng nợ cơng cho các chương trình dự án
thực sự thiết yếu, không điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư, hợp đồng sử dụng nguồn
18


vay công. Bên cạnh đó, thực hiện siết chặt các điều kiện cấp bảo lãnh theo hướng
không mở rộng đối tượng được bảo lãnh và kiểm soát việc bảo đảm trả nợ đối với các
khoản vay được Chính phủ bảo lãnh.
Cần có Hội đồng chính sách nợ công cấp quốc gia để hoạch định chính sách,
chiến lược vay nợ của quốc gia trong từng thời kỳ. Chiến lược nợ công cần được gắn
liền với Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, thu-chi ngân
sách nhà nước do Quốc hội quyết định. Nếu chiến lược nợ cơng do Chính phủ trình
được Q́c hội thơng qua dưới hình thức một nghị qút của Q́c hội, gắn liền với
từng nhiệm kỳ của Quốc hội (5 năm) thì hiệu lực pháp lý của chiến lược nợ cơng sẽ
được nâng cao. Xây dựng quy trình lập chiến lược nợ dựa trên hướng dẫn của các tổ
chức quốc tế cũng như kinh nghiệm của các quốc gia thành công trong việc xây dựng
chiến lược nợ. Việc xây dựng phải đề cập đến quy mô và tốc độ tăng nợ, cơ cấu lãi
suất, cơ cấu kỳ hạn, cơ cấu đồng tiền vay nợ cũng như khả năng trả nợ.
Thứ hai, cần xây dựng và hồn thiện quy trình và phối hợp trong quản lý nợ
cơng và nợ nước ngồi, chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Là nước có thu nhập
trung bình khơng cịn nằm trong sớ các nước thu nhập thấp, kể từ tháng 7/2017, Việt
Nam đã không được tiếp tục nhận tín dụng bao cấp qua chương trình International
Development Association (IDA) của WB. Theo đó, việc vay nợ đã chuyển dần từ vay

ODA chi phí thấp sang vay vốn kém ưu đãi và vay thương mại với chi phí thị trường,
lãi suất vay các khoản nợ tăng từ mức ưu đãi tiến gần đến mức của thị trường. Đối với
các nước thu nhập thấp, chính phủ thường vay ODA với lãi suất ưu đãi vừa bù đắp
thâm hụt ngân sách, vừa cho tư nhân vay lại. Quản lý nợ công và nợ nước ngoài có thể
đồng nhất các tiêu chí và thể chế. Tuy nhiên, đối với các nước có thể tiếp cận thị
trường vốn, khu vực tư nhân có thể vay vốn trên thị trường thế giới. Quản lý nợ công
và quản lý nợ nước ngoài cần thay đổi để tránh chồng chéo, đáp ứng mục tiêu của từng
khoản vay riêng biệt.
Đối với khoản vay nước ngoài không được chính phủ bảo lãnh, trách nhiệm quản
lý, giám sát các khoản vay nước ngoài theo phương thức tự vay, tự trả thường thuộc về
chức năng của ngân hàng trung ương. Các quốc gia không đề ra mức trần chung đối
với các khoản vay nước ngoài của khu vực tư nhân. Thay vào đó, các nước thường áp
dụng công cụ quản lý đối với từng loại doanh nghiệp, tổ chức cụ thể. Chẳng hạn,
Indonesia yêu cầu các doanh nghiệp phi tài chính sử dụng công cụ phái sinh đối với
các khoản vay nước ngoài ngắn hạn, áp dụng các yêu cầu về tỷ lệ thanh khoản và xếp
hạng tín dụng tối thiểu (Bank Indonesia, 2014). Ấn Độ đề ra hạn mức trần bằng USD
cho các khoản vay nước ngoài trong năm đối với từng doanh nghiệp, và mỗi lĩnh vực
19


có mức trần khác nhau. Việc vay vốn quá mức trần này cần được Ngân hàng Trung
ương Ấn Độ cho phép (Reddy, 2000).
Thứ ba, cần phân biệt rõ hơn nợ chính quyền địa phương và nợ trung ương,
phân quyền cho quản lý, tăng trách nhiệm của địa phương trong quản lý và chịu trách
nhiệm nợ. Trước hết, cần xây dựng tiêu chí phân loại nợ của chính quyền địa phương,
để xác định cụ thể khoản nào được tổng hợp vào nợ công, khoản nào được loại trừ
(tránh trùng lắp) và những loại nào không mang bản chất là khoản vay (tạm ứng từ
quỹ đất, ứng từ ngân sách trung ương), bằng cách bóc tách các khoản nợ lẫn nhau giữa
các cơ quan, tổ chức khu vực công, giữa các cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách
nhà nước theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước (năm 2015). Điều này nhằm hạn

chế khó khăn trong việc thu thập, tổng hợp, báo cáo và công bố thông tin về nợ cơng
chung của cả nước, đờng thời khơng gây tình trạng tính trùng các khoản nợ, thổi
phồng quy mô nợ công. Từ năm 2010, Luật Quản lý nợ công (2009 và 2017) và các
văn bản hướng dẫn Luật đã tạo ra cơ chế khá linh hoạt và khuyến khích các bộ, ngành,
địa phương và các doanh nghiệp tăng cường huy động các nguồn vốn vay trong và
ngoài nước cho đầu tư công, nhất là đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ. So với
Luật Quản lý nợ công năm 2009, Luật năm 2017 quy định chặt chẽ quản lý nợ chính
quyền địa phương, xác định rõ trách nhiệm, điều kiện vay và trả nợ của chính quyền
địa phương; bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các luật có liên quan, đặc biệt là
Luật Đầu tư công năm 2014 và Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
Thứ tư, cần đánh giá khả năng chịu đựng rủi ro trong quá trình xây dựng chiến
lược. Đánh giá mức độ rủi ro mà chính phủ sẵn sàng chấp nhận có thể thay đổi theo
thời gian, tùy thuộc vào quy mô danh mục nợ của chính phủ và khả năng dễ tổn
thương của chính phủ trước các cú sốc về kinh tế- tài chính. Chiến lược như vậy bao
gồm nhiều lựa chọn, trong đó có sự lựa chọn về thời gian đáo hạn, đồng tiền vay nợ,
các điều kiện về lãi suất vay,... Ngoài ra, cần có chiến lược đối với nợ công bất
thường, tuy chưa được hình thành cụ thể nhưng các khoản nợ công bất thường có thể
dẫn đến trách nhiệm tài chính hoặc khoản nợ hiện hữu trong điều kiện nhất định. Nếu
nợ công bất thường không được cơ cấu hợp lý và thiếu sự theo dõi, kiểm soát của
chính phủ thì có thể gây ra những cú sớc làm gia tăng nợ công nhanh chóng. Bên cạnh
đó, cần có sự đánh giá cụ thể về ảnh hưởng của các nhân tố vĩ mô tới nợ công. Việc
đánh giá sự ảnh hưởng này không chỉ dựa vào các đánh giá định tính mà cần được
lượng hóa.
Thứ năm, cần nâng cao chất lượng thống kê và cung cấp thông tin trong quản lý
nợ công, xác định rõ phạm vi nợ công theo mục đích quản lý. Bở sung nghĩa vụ nợ dự
20


phịng ngân sách nhà nước vào phạm vi nợ cơng, vì đó là các khoản nợ phát sinh trong
điều hành ngân sách nhà nước nhưng không bố trí được nguồn trả và chính phủ phải

vay để trả các khoản nợ này (nợ đọng xây dựng cơ bản của ngân sách Trung ương và
địa phương, các khoản nợ hoàn thuế giá trị gia tăng (VAT), cấp bù chênh lệch lãi suất),
hoặc phát sinh từ các khoản vay được chính phủ bảo lãnh/cho vay lại trong trường hợp
có rủi ro không trả được nợ và ngân sách nhà nước phải bố trí nguồn trả nợ thay (đã là
nợ hiện hữu). Theo IMF và WB (2020), khoản vay được chính phủ bảo lãnh không
thuộc phạm vi nợ công, nó được coi như các khoản nợ dự phòng và chỉ nên ghi chép
riêng dưới dạng khoản mục ghi nhớ, bởi vì các khoản được chính phủ bảo lãnh chỉ trở
thành nợ công trong trường hợp các đối tượng được bảo lãnh không trả nợ vay đúng
hạn và trong thực tế, điều đó không phải lúc nào cũng xảy ra. Phạm vi nợ công nên
quy định rõ đối với các khoản nợ của Ngân hàng Nhà nước, nợ tự vay tự trả; các
khoản tự vay tự trả, các khoản phải trả của các doanh nghiệp nhà nước. Ngoài ra, còn
các khoản nợ tiềm tàng (nợ bất thường) như nợ của doanh nghiệp nhà nước, nợ phát
sinh từ việc giải quyết các vấn đề cứu trợ, phá sản các tổ chức tín dụng, chi phí khắc
phục hậu quả thiên tai, phục hồi thiên tai và các khoản nợ tiềm tàng khác - tất cả đều
là những rủi ro tiềm ẩn cao đối với sự bền vững nợ công.
Chiến lược nợ công là một trong những công cụ quan trọng phục vụ điều
hành kinh tế vĩ mô. Để xây dựng Chiến lược tốt và thực thi Chiến lược hiệu quả trong
giai đoạn 2021-2030, Việt Nam cần tiếp tục nỗ lực huy động nguồn lực đảm bảo, nâng
cao chất lượng thống kê, phân định rõ nợ công trung ương và địa phương và đánh giá
khả năng chịu đựng rủi ro trước các cú sốc của nền kinh tế .

21