Hướng dẫn thể chế hóa tham vấn công chúng của hội đồng nhân dân pptx

V¨n phßng quèc héi ch−¬ng tr×nh ph¸t triÓn liªn hîp quèc

DỰ ÁN TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC CỦA CÁC CƠ QUAN DÂN CỬ Ở
VIỆT NAM







Hướng dẫn thể chế hóa tham vấn
công chúng của Hội đồng nhân dân




Lưu hành nội bộ





Hà Nội, 2012

Nhóm tác giả
Nguyễn Đức Lam
Nguyễn Ngọc Thành














Ấn phẩm này được hoàn thành và xuất bản với sự hỗ trợ kỹ thuật của
Dự án “Tăng cường năng lực cho các cơ quan đại diện ở Việt Nam”
(giai đoạn III), Văn phòng Quốc hội và UNDP tại Việt Nam. Những
quan điểm thể hiện trong ấn phẩm này là của tác giả, và không nhất
thiết đại diện cho quan điểm của Liên Hợp Quốc bao gồm UNDP cũ
ng
như các thành viên Liên Hợp Quốc.

MỤC LỤC
PHẦN MỘT: TỔNG QUAN
1. Tham vấn và thể chế hóa tham vấn là gì?
2. Tại sao cần thể chế hóa tham vấn?
3. Căn cứ pháp lý để thể chế hóa tham vấn
4. Một số nguyên tắc chung
PHẦN HAI: QUY TRÌNH BAN HÀNH
1. Thông qua chủ trương và đưa vào chương trình
2. Lựa chọn hình thức văn bản
3. Xây dựng kế hoạch thể chế hoá tham vấn
4. Xây dựng đề cương, dự thảo văn b
ản
5. Tham vấn và chỉnh lý dự thảo văn bản
6. Thông qua văn bản thể chế hóa
PHẦN BA: XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY ĐỊNH VỀ THAM VẤN
1. Các nội dung lớn của văn bản
2. Kỹ thuật soạn thảo
PHỤ LỤC
1. Các quy định pháp luật liên quan
2. Sơ đồ bố trí các thành phần thể thức văn bản
3. Mẫu Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp t
ỉnh
4. Văn bản thể chế hóa tham vấn của Hội đồng nhân dân một số tỉnh
5. Đề xuất nội dung của Nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh về tham vấn
6. Đánh giá chất lượng một điều khoản của văn bản quy phạm pháp luật
LỜI GIỚI THIỆU
Tham vấn tạo điều kiện cho người dân phát biểu ý kiến của mình vào những vấn đề
quốc kế, dân sinh và được chính quyền trực tiếp lắng nghe, chắt lọc, tiếp thu. Bên cạnh ý
nghĩa giữ mối liên hệ với cử tri, tham vấn là công cụ quan trọng giúp cơ quan dân cử thu thập
đầy đủ hơn những thông tin cần thiết, tăng cường cơ sở khoa họ

c và thực tiễn phục vụ cho
việc quyết định các chính sách và giám sát việc thực thi chính sách.
Ở địa phương, hoạt động tham vấn công chúng đã được quy định trực tiếp trong Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hoạt động
này cũng hiện diện ở mức độ khác nhau trong các công việc thường xuyên của Hội đồng nhân
dân các cấp như gặp gỡ, tiếp xúc cử tri; ti
ếp công dân; khảo sát; hội nghị, hội thảo…
Trong các năm 2008, 2009 và 2010 Dự án Tăng cường năng lực cho các cơ quan dân
cử ở Việt Nam (giai đoạn III) đã hỗ trợ một số Hội đồng nhân dân tiến thành đổi mới tham
vấn, qua đó đã đúc rút một số kinh nghiệm. Qua các hoạt động này có thể nhận thấy ý nghĩa,
tầm quan trọng, tác dụng to lớn của tham vấn đối vớ
i hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân
dân. Tuy nhiên, một trong những khó khăn lớn nhất được các đại biểu Hội đồng nhân dân chỉ
ra là mặc dù các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đã tạo cơ sở pháp lý, nhưng vẫn thiếu
những quy định cụ thể, chi tiết, rõ ràng về quy trình, hình thức tham vấn, kinh phí, trách
nhiệm, quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức trong tham v
ấn.
Trong khuôn khổ Dự án, Hội đồng nhân dân một số tỉnh đã ra Nghị quyết chuyên đề
hoặc Quy chế phối hợp nhiều bên nhằm cụ thể hóa khuôn khổ pháp lý về hoạt động tham vấn
của Hội đồng nhân dân. Để nhân rộng việc thể chế hóa tham vấn công chúng của Hội đồng
nhân dân, cần có hướng dẫn chung thống nhất trên toàn quốc dưới dạng một bộ tài liệu hướ
ng
dẫn nhằm hỗ trợ Hội đồng nhân dân thể chế hóa tham vấn, đồng thời có thể dùng làm tài liệu
trong các khóa tập huấn.
Xuất phát từ bối cảnh nói trên, Dự án tổ chức biên soạn tài liệu “Hướng dẫn thể chế
hóa tham vấn công chúng của Hội đồng nhân dân”. Tài liệu nhằm phục vụ đại biểu Hội đồng
nhân dân, cán bộ phục vụ Hội đồng nhân dân về chuyên đề này. Ngoài ra, tài liệ
u có thể phục
vụ người nghiên cứu, học tập trong các khoa học chính trị, luật học, hành chính, xây dựng thể
chế và những bạn đọc khác có nhu cầu.

Tài liệu mang tính chất hướng dẫn, phổ biến kinh nghiệm, bài học, sử dụng những tình
huống thực tiễn có thể được cập nhật. Người đọc không nhất thiết phải đọc từ đầu đến cuối,
mà có thể chọ
n từ mục lục để đọc phần quan tâm. Đại biểu Hội đồng nhân dân và cán bộ phục
vụ có thể sử dụng tài liệu để thế chế hóa tham vấn ở địa phương của mình.

4

Tài liệu gồm các nội dung cơ bản sau: Khái niệm tham vấn và thể chế hóa tham
vấn; tại sao cần thể chế hóa tham vấn; các nguyên tắc trong thể chế hóa tham vấn; quy
trình thể chế hóa tham vấn; các nội dung lớn cần quy định trong văn bản của Hội đồng
nhân dân về tham vấn; cũng như trong việc áp dụng kỹ thuật soạn thảo văn bản. Tài liệu
cũng kèm theo phần Phụ l
ục với một số thông tin liên quan đến thể chế hóa tham vấn.
Là ấn phẩm được biên soạn với mục đích, yêu cầu cung cấp các thông tin chọn lọc tới
các đại biểu dân cử với thực tiễn hoạt động rất đa dạng, chắc chắn tài liệu không thể tránh khỏi
thiếu sót. Nhóm tác giả mong nhận được sự phản hồi, góp ý từ các vị đại biểu và bạn đọc g
ần
xa để tiếp tục hoàn thiện cho các lần tái bản sau này.





PHẦN MỘT: TỔNG QUAN
Mục đích: Phần này nhằm trình bày những khái niệm cơ bản
về tham vấn và thể chế hóa tham vấn, giúp Hội đồng nhân dân
và đại biểu Hội đồng nhân dân có cái nhìn tổng quan trước khi
trực tiếp tiến hành thể chế hóa tham vấn.
Các nội dung chính

 Tham vấn và thể chế hóa tham vấn là gì?
 Tại sao cần thể chế hóa tham vấn?
 Căn cứ pháp lý
để thể chế hóa tham vấn
 Một số nguyên tắc chung
1. Khái niệm tham vấn và thể chế hóa tham vấn
1.1.Tham vấn công chúng là gì?
Quyền của người dân được tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật và hoạch định
chính sách đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Theo quy định pháp luật,
trong quá trình xây dựng và ban hành pháp luật, chính sách, các cơ quan dân cử và cơ quan
chính quyền cần phải tham vấn ý kiến công chúng nhằm làm cho các chính sách, pháp luật đáp
ứng được yêu cầu của cuộc sống. Hoạt động mang tính chất tham vấn công chúng cũng đã thể
hiện ở những mức độ
khác nhau trong hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp
như: tiếp xúc cử tri; tiếp công dân; khảo sát; hội nghị, hội thảo…
Tham vấn ý kiến công chúng có thể hiểu là hành động có chủ đích của chính quyền
nhằm thông báo, hỏi và lắng nghe, thảo luận với những người chịu ảnh hưởng bởi một quyết
định, một giải pháp nào đó hoặc những người có liên quan, có quan tâm đến chính sách, giả
i
pháp sắp được ban hành hoặc đã được ban hành. Thông qua đó, người dân có cơ hội để bày tỏ
quan điểm, ý kiến của mình, tạo điều kiện để người ra quyết định có cơ hội xem xét và cân
nhắc trước khi quyết định ban hành hoặc sửa đổi pháp luật và chính sách.
Trong thuật ngữ “Tham vấn công chúng”, công chúng được hiểu là bất kỳ bên nào có
quyền lợi bị ảnh hưởng hoặc liên quan đến quyế
t định sẽ được đưa ra và không phải là bên ra
quyết định. Đó là những người chịu tác động trực tiếp và gián tiếp từ quyết sách đã hoặc có
thể sẽ được đưa ra; những người hưởng lợi trực tiếp và những người có quyền, lợi ích liên
quan; những người bảo vệ quyền lợi; những người am hiểu vấn đề; những người cung cấp dịch
v
ụ liên quan; những người chịu trách nhiệm quản lý, thực hiện chính sách.

1.2. Thể chể hóa tham vấn là gì?
Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân đã quy định về
quyền tham gia, góp ý của người dân vào quá trình ban hành chính sách, pháp luật ở địa
phương và trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm quyền này.
Tuy nhiên, các quy định đó còn ở mức chung chung, khó thực hiện. Chính vì vậy, thế chế hóa
tham vấn ở cấp độ địa phương là hoạt độ
ng ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân hoặc
Hội đồng nhân dân là một bên tham gia nhằm cụ thể hóa các quy định nói trên của Hiến pháp
và pháp luật, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc hơn, điều kiện thuận lợi hơn cho Hội đồng
nhân dân tiến hành tham vấn nhân dân.
Việc thể chế hóa tham vấn có thể được thể hiện trong Nghị quyết của Hội đồng nhân
dân; đ
ó cũng có thể là Quy chế phối hợp riêng trong hoạt động tham vấn giữa Thường trực
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và Mặt trận Tổ quốc tỉnh; cũng có thể là một Chương về

7

tham vấn trong Quy chế phối hợp bốn bên giữa Thường trực Hội đồng nhân dân, Đoàn đại
biểu Quốc hội, Ủy ban nhân dân và Mặt trận Tổ quốc tỉnh.
Dù lựa chọn hình thức văn bản nào, việc thể chế hóa tham vấn đều đáp ứng những yêu
cầu về quy trình, thủ tục ban hành, về nội dung và kỹ thuật soạn thảo văn bản sẽ đượ
c trình
bày trong các Phần Hai và Phần Ba của tài liệu này.
2. Tại sao cần thể chế hóa tham vấn?
Thứ nhất, thực tiễn hoạt động thí điểm của Hội đồng nhân dân các địa phương vừa
qua chứng minh rằng, các hình thức tham vấn được áp dụng đa dạng hơn nhiều so với quy
định của pháp luật. Để cái mới về hoạt động tham vấn được bắt rễ bền lâu trên mảnh đất của
từng địa phương, cần có những điều kiệ
n như quy trình, thủ tục chi tiết, rõ ràng; quy định về
thẩm quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của các bên liên quan trong mỗi hoạt động; sự ủng hộ,

đồng tình của các bên v.v…Chính vì vậy, thể chế hóa hoạt động tham vấn là công việc thực sự
cần thiết ở các địa phương.
Thứ hai, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
hiện vẫ
n đang được xác định trong phạm vi hẹp, chỉ mới bao gồm các hoạt động soạn thảo và
ban hành văn bản, mà chưa được xác định ở phạm vi rộng hơn, bao gồm toàn bộ quá trình xây
dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân với các khâu khác nhau, từ giai đoạn hình thành, xây dựng, phân tích, đánh giá chính
sách pháp luật, soạn thảo, ban hành văn bản, đến giai đ
oạn đánh giá tác động và theo dõi, đánh
giá việc thi hành sau khi ban hành. Trong bối cảnh đó, trong khi chờ đợi sửa đổi, bổ sung khuôn
khổ pháp lý cấp quốc gia, việc thể chế hóa tham vấn ở cấp địa phương sẽ góp phần đáng kế khắc
phục các nhược điểm nói trên.
Thứ ba, thể chế hóa tham vấn cũng nhằm tạo cơ sở pháp lý cụ thể hơn cho người dân
thực thi quy
ền hiến định tham gia vào công việc của nhà nước. Người dân dễ dàng hơn trong
việc bày tỏ ý kiến và quan điểm, được lắng nghe và phản hồi về những vấn đề có liên quan
trực tiếp đến quyền lợi và nghĩa vụ phải thực hiện.
3. Căn cứ pháp lý để thể chế hóa tham vấn
Hội đồng nhân dân có đủ cơ sở pháp lý để ban hành một nghị quyết chuyên đề hoặc
văn bản khác về tham vấn nhân dân, không trái với những quy định của pháp luật về chức
năng, quyền hạn của mình trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (năm
2003); Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
(năm 2004) và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP hướ
ng dẫn Luật này; Nghị quyết của Ủy

8

banTVQH ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân.
Thứ nhất, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy

ban nhân dân quy định, Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quyết
định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Theo Điều 12 của Luật này, ngh
ị quyết của Hội
đồng nhân dân tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp trong các
lĩnh vực thi hành pháp luật trên địa bàn tỉnh quy định tại điều 16 Luật tổ chức Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân. Điều 16 (Khoản 1) quy định, Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định biện
pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên và nghị quyết c
ủa
mình ở địa phương.
Trong khi đó, như đã nói, thể chế hóa tham vấn là để cụ thể hóa các quy định liên quan
của Hiến pháp, của các Luật do Quốc hội ban hành, làm cho các quy định đó được thực thi
một cách sống động, hiệu quả. Thể chế hóa tham vấn cũng tạo khuôn khổ pháp lý để nhân dân
đóng góp vào các nghị quyết đã và sẽ ban hành của Hội đồng nhân dân, làm cho các nghị
quyết đó sát th
ực, khả thi, tức là bảo đảm thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân như
Điều 16 quy định.
Thứ hai, theo Điều 21, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân, Chương trình xây dựng nghị quyết hằng năm của Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh nhằm bảo đảm thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấ
p trên, bảo
đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương. Như vậy, bên cạnh mục đích “bảo
đảm thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên” như các quy định đã phân tích ở
trên, Điều 21 còn nhấn mạnh, Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết còn nhằm “bảo đảm các
quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương”. Việc thể ch
ế hóa tham vấn chính là tạo khuôn
khổ pháp lý để bảo đảm tốt hơn quyền tham gia của nhân dân vào việc ban hành chính sách.
Thứ ba, theo quy định trong Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân ban hành kèm
theo Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp có quyền ban
hành Quy chế hoạt động của mình phù hợp với tình hình ở địa phương. Như vậy, việc bổ sung

một chương m
ới về tham vấn trong Quy chế phối hợp nhiều bên hiện hành hoặc ban hành mới
Quy chế riêng về phối hợp nhiều bên trong tham vấn chính là dựa trên căn cứ pháp lý này.
4. Một số nguyên tắc thể chế hóa tham vấn
Việc thể chế hóa tham vấn của Hội đồng nhân dân cần đáp ứng các nguyên tắc sau:
Tính hợp hiến; hợp pháp; tính thống nhất; tính minh bạch; khả thi; sự tham gia góp ý kiến; sự
phối hợp.

9

4.1. Tính hợp hiến
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân về tham vấn phải phù hợp với các
quy định của Hiến pháp. Ví dụ, không được hạn chế quyền tham gia, đóng góp ý kiến đối với
bất kỳ nhóm dân cư nào với bất kỳ lý do nào .
4.2.Tính hợp pháp, tính thống nhất
Văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành theo đúng thẩm quyền, đúng hình
thức, tuân thủ thủ tục, trình tự quy định; nội dung không được trái với văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên. Cụ thể, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thể chế hóa tham vấn
phải phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật liên quan của Quốc hội, Chính phủ, các B
ộ
(xem thêm cơ sở pháp lý nói trên và Phụ lục 1 cuối tài liệu này).
4.3. Sự tham gia góp ý kiến
Để bảo đảm tính dân chủ, công khai, dự thảo văn bản thể chế hóa tham vấn cũng phải
được tham vấn ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền
tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân về tham
vấn. Cơ quan chủ trì soạn thảo trong trường hợp này là Thường trực Hội đồng nhân dân cần
phải tạo điề
u kiện để các đối tượng trên tham gia ý kiến, như: Đăng các dự thảo lên báo, tổ
chức hội thảo, hội nghị, đưa lên các phương tiện truyền thông đại chúng của địa phương.
4.4. Tính minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật

a) Đăng báo cấp tỉnh: văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân quy định về
tham vấn phải được đăng trên báo địa phương chậm nhất là 5 ngày kể từ ngày Hội đồng nhân
dân thông qua hoặc ký kết giữa các bên.
b) Đăng công báo địa phương (Công báo cấp tỉnh): văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải đăng công báo; Văn bản đăng Công báo có giá trị
như bản
gốc.
c) Đưa tin: văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân phải được đưa tin trên
các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương (đài phát thanh, truyền hình địa phương ).
4.5. Tính khả thi
Nội dung được thể chế hóa cần phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành và thực
tiễn phối hợp tổ chức hoạt động ở địa phương giữa Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Đoàn đại biểu Quốc hội
tỉnh; tạo cơ sở pháp lý để Hội đồng nhân dân tỉ
nh thực hiện các hoạt động tham vấn ý kiến

10

nhân dân. Quy định chặt chẽ, cụ thể về chủ thể, đối tượng, trách nhiệm và quy trình tổ chức
các hoạt động tham vấn ý kiến nhân dân trong việc ban hành và thực hiện nghị quyết Hội đồng
nhân dân tỉnh để có tính khả thi cao, dễ thực hiện.

4.6. Sự đồng thuận, phối hợp
Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh cần thống nhất với Ủy ban nhân dân tỉnh, Ban
Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh và Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh xây
dựng Kế hoạch triển khai công tác thể chế hóa hoạt động tham vấn ý kiến nhân dân. Từ đó
phân công rõ trách nhiệm của từng cơ quan có liên quan và xác định các khâu, các bước cụ
thể, hợp lý và khoa học
để từng đơn vị tích cực, chủ động triển khai, đảm bảo đúng yêu cầu về
quy trình, chất lượng công việc.

PHẦN HAI: QUY TRÌNH THỂ CHẾ HÓA THAM VẤN
Mục đích: Phần Hai nhằm trình bày các kiến thức, kinh nghiệm cần
thiết nhất về các công việc để tiến hành các bước của quy trình thể
chế hóa tham vấn của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Các nội dung chính: Các bước thể chế hóa tham vấn của Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh gồm có:
 Thông qua chủ trương và đưa vào chương trình
 L
ựa chọn hình thức văn bản
 Xây dựng kế hoạch thể chế hoá tham vấn
 Xây dựng đề cương, dự thảo văn bản
 Tham vấn và chỉnh lý dự thảo văn bản
 Thông qua văn bản thể chế hóa


Các bước thể chế hóa tham vấn trong Phần này là theo quy trình xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân do Thường trực Hội đồng nhân dân chủ
trì soạn thảo.
1. Thông qua chủ trương và đưa vào chương trình
Để có thể ban hành văn bản thể chế hóa tham vấn ở cấp tỉnh, trước hết cần đưa vấn đề
này vào chương trình xây dựng nghị quyết hàng năm của Hội đồng nhân dân hoặc chương
trình hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân (nếu chọn ban hành Quy chế phối hợp
nhiều bên). Cần lựa chọn, thực hiện thể chế hóa hoạt động tham vấ
n nhân dân bằng hình thức
văn bản nào: Nghị quyết về tham vấn nhân dân hay là Quy chế phối hợp.
Sự cần thiết phải đưa thể chế hóa tham vấn vào chương trình, căn cứ pháp lý đã được

đề cập ở Phần Một. Ngoài ra, theo quy định của Điều 21, Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, các căn cứ để cân nhắc, quyết
định đư
a việc thể chế hóa tham vấn vào Chương trình xây dựng nghị quyết hằng
năm của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh gồm có:
 Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng (về tăng cường dân chủ, sự tham
gia của nhân dân);
 Yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương (biện pháp thực hiện Hiến pháp, pháp
luật; bảo đảm thực hiện các văn bản của c
ơ quan nhà nước cấp trên);
 Thực tiễn về tổ chức sự phối hợp ở địa phương trong tham vấn.
 Bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương.
Dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân phải được trình Hội
đồng nhân dân quyết định tại kỳ họp cuối năm. Như vậy, để
có thể ban hành Nghị quyết riêng
về tham vấn, cần phải đưa vấn đề này ra từ cuối năm trước theo quy trình, thủ tục được quy
định tại Điều 13 của Nghị định số 91/2006/NĐ-CP. Tuy nhiên, trong trường hợp cần thiết vẫn
có thể bổ sung đưa nội dung này vào chương trình theo quy trình, thủ tục được quy định tại
Điều 14 của Nghị định số 91/2006/NĐ-CP.
Nế
u lựa chọn ban hành Quy chế phối hợp nhiều bên trong tham vấn, không cần phải
đưa vào chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân, nhưng cũng cần phải thống
nhất sớm để đưa vào kế hoạch hoạt động hàng năm của Thường trực Hội đồng nhân dân.
Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh có thể tổ chức cuộc họp với các Ban Hội đồng
nhân dân tỉnh và Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh để bàn, phổ

13

biến chủ trương và thảo luận, định hướng công tác chuẩn bị để chủ động trao đổi với lãnh đạo
các đơn vị liên quan nhằm tạo sự đồng thuận về chủ trương ngay từ đầu.

2. Lựa chọn hình thức văn bản
Nói chung, lựa chọn hình thức văn bản để thể chế hóa hoạt động tham vấn nhân dân
phải đúng quy định thẩm quyền ban hành văn bản. Đồng thời, việc lựa chọn này vừa phải phù
hợp thực tế hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh, vừa đáp ứng yêu cầu trước mắt phục vụ tổ
chức các hoạt động tham vấn vốn còn m
ới mẻ để qua kinh nghiệm thực tiễn sẽ điều chỉnh, bổ
sung hoàn thiện nội dung và hình thức văn bản thể chế hóa cho phù hợp. Chính vì vậy, Hội
đồng nhân dân các địa phương đã thể chế hóa tham vấn đều có những lựa chọn khác nhau như
trong Hộp dưới đây.
Hộp: Lựa chọn loại văn bản thể chế hóa tham vấn
 Hội đồng nhân dân tỉ
nh Đồng Tháp và Lào Cai đã ban hành mới
Nghị quyết kèm theo Quy chế tham vấn nhân dân.
 Hội đồng nhân dân tỉnh Bình Thuận đã bổ sung một Chương mới
về phối hợp trong tham vấn trong Quy chế phối hợp bốn bên giữa
Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh, Đoàn
đại biểu Quốc hội tỉnh, Mặt trận Tổ quốc tỉnh;
 Hội
đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang ban hành mới Quy chế phối hợp
ba bên trong tham vấn giữa Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh,
Ủy ban nhân dân tỉnh và Mặt trận Tổ quốc tỉnh.
Mỗi sự lựa chọn trên đây đều có lý do tùy thuộc điều kiện cụ thể ở địa phương. Tuy
nhiên, có một số vấn đề cần cân nhắc, chú ý như sau:
Thứ nhất, theo quy định tại Khoản 2, Điều 1, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, nghị quyết là dạng văn bản quy phạm pháp
luật duy nhất do Hội đồ
ng nhân dân ban hành, tất cả các dạng văn bản khác không phải là văn
bản quy phạm pháp luật. Như vậy, chỉ có nghị quyết của Hội đồng nhân dân mới có hiệu lực
bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng trên địa bàn tỉnh, được Nhà
nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật. Còn Quy chế phối

hợp m
ặc dù được áp dụng nhiều lần, được Nhà nước bảo đảm thực hiện, nhưng chỉ đối với các
nhóm đối tượng trong Quy chế. Do đó, để bảo đảm hiệu lực pháp lý cao nhất, rộng nhất, nên
ban hành Nghị quyết chuyên đề về tham vấn.
Thứ hai, phần Quy chế, hiểu theo nghĩa là hình thức văn bản phụ, được ban hành kèm

14

theo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thì chưa được quy định trong bất kỳ một văn bản quy
phạm pháp luật nào. Thông tư số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP hướng dẫn về thể thức và kỹ
thuật trình bày văn bản chỉ đề cập đến loại quy chế ban hành kèm theo nghị định hoặc quyết
định; Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 chỉ đề cập đến loại quy chế ban hành kèm theo
ngh
ị quyết của Quốc hội hoặc UBTVQH. Nhưng theo logic, Hội đồng nhân dân có thể vận
dụng để ban hành Quy chế kèm theo Nghị quyết.
Thứ ba, đối với một số địa phương đã có sẵn Quy chế phối hợp nhiều bên trong hoạt
động nói chung của Hội đồng nhân dân, có thể chọn phương án bổ sung vào Quy chế này một
Chương mới về phối hợp trong tham vấn. Bởi lẽ,
điều này có cơ sở thuận lợi là Quy chế nói
trên những năm qua được tổ chức đạt kết quả tốt. Tuy nhiên, từ quy định pháp luật hiện hành
và kinh nghiệm thực tế xây dựng quy định pháp lý ở địa phương về công tác tham vấn, cần
được tiếp tục thử nghiệm để điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện nội dung và nếu được sẽ trình Hội
đồng nhân dân tỉnh xem xét, ban hành riêng Nghị
quyết Hội đồng nhân dân tỉnh về tham vấn.
Tóm lại, cả ba phương án trong hộp trên đây đều phù hợp với quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, phương án tốt nhất vẫn là ban hành Nghị quyết quy định trực tiếp về tham vấn của
Hội đồng nhân dân mà không cần phải có Quy chế kèm theo (Xem thêm Mẫu Nghị quyết về
tham vấn trong phần Phụ lục).

3. Xây dựng kế hoạch thể chế hoá tham vấn

Để tiến hành thể chế hóa tham vấn một cách có bài bản, đầy đủ, chi tiết, Văn phòng
Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh cần xây dựng dự thảo Kế hoạch triển khai
công tác thể chế hóa hoạt động tham vấn nhân dân.
 Nội dung của Kế hoạch bao gồm: các công việc cần làm như thống nhất về mặt
chủ trương, soạn thảo, tham vấ
n ý kiến các bên về dự thảo, chỉnh lý, thẩm tra,
hoàn thiện, trình Hội đồng nhân dân hoặc ký kết ban hành…; các hội nghị, tọa
đàm; các mốc thời gian; người thực hiện, phối hợp; kinh phí thực hiện.
Sau khi thống nhất về mặt chủ trương, Văn phòng cần tranh thủ ý kiến của các Ban
Hội đồng nhân dân tỉnh và tổng hợp, hoàn chỉnh dự thảo Kế hoạch (lần 1) trình Thường trực
Hội đồng nhân dân tỉnh cho ý kiến, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân
tỉnh hoàn chỉnh dự thảo Kế hoạch (lần 2).
Tiếp đó, Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét quyết định tổ chức Hội nghị
thông qua dự thảo Kế hoạch với sự tham gia của Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy banMặt trận Tổ
quố
c Việt Nam tỉnh, Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, các Ban Hội đồng nhân dân tỉnh, Văn
phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh, Văn phòng Ủy ban nhân dân

15

tỉnh, Văn phòng Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh và Sở Tư pháp. Sau hội nghị,
Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh cần ban hành Kế hoạch triển khai công tác thể chế hóa
hoạt động Tham vấn ý kiến nhân dân.
4. Xây dựng đề cương, dự thảo văn bản
Tổ biên tập: Thường trực Hội đồng nhân dân giao cho Chánh Văn phòng thành lập Tổ
biên tập để soạn thảo đề cương và dự thảo Nghị quyết hoặc Quy chế. Thành phần nhóm soạn
thảo cần đầy đủ theo yêu cầu, vừa có kiến thức và kinh nghiệm pháp lý, tổ chức, hoạt động
của Hội đồng nhân dân và các tổ chức khác trong hệ thống chính trị, vừa có năng lực soạn
thảo.

Đề cương Nghị quyết hoặc Quy chế: Đề cương này cần dựa trên phương án văn bản
đã lựa chọn, và cần xác định những nội dung lớn cần thể hiện (Xem thêm Mục 1 của Phần Ba
và tham khảo Đề cương ở phần Phụ lục).
Sau khi hoàn chỉnh dự thảo đề cương, cần lấy ý kiến đóng góp (bằng văn bản hoặc tổ

chức hội nghị) và tiếp thu, chỉnh lý. Các cơ quan cần lấy ý kiến gồm: Văn phòng Ủy ban nhân
dân tỉnh, Văn phòng Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc, Sở Tư pháp, Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh, các
Ban Hội đồng nhân dân tỉnh, các Tổ trưởng Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh.
Dự thảo văn bản: Tổ biên tập soạn thảo nội dung dự
thảo Nghị quyết, dự thảo quy chế
trên cơ sở Đề cương đã được thông qua (Nội dung, kỹ thuật soạn thảo xem trong Phần Ba),
bám sát nội dung kế hoạch đề ra và yêu cầu của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh.
Có thể phân công một người có năng lực, kinh nghiệm nhất trực tiếp soạn thảo toàn bộ
dự thảo, sau đó các thành viên khác trong Tổ biên tập b
ổ sung, góp ý để hoàn thiện. Cũng có
thể phân công mỗi người soạn thảo một phần của dự thảo, các thành viên khác góp ý, bổ sung
phần của người khác biên soạn; một người có kinh nghiệm, năng lực tốt nhất sẽ rà soát,
“ghép” các phần thành dự thảo thống nhất.
Tổ biên tập tổ chức họp để rà soát, thống nhất và hoàn thiện lần cuối nội dung, cấu
trúc dự th
ảo. Dự thảo này cần có ý kiến của lãnh đạo Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và
Hội đồng nhân dân, các Ban, phê duyệt của Thường trực Hội đồng nhân dân trước khi đưa ra
tham vấn rộng rãi.
5. Tham vấn và chỉnh lý dự thảo văn bản
Cũng như đối với các văn bản quy phạm pháp luật khác của Hội đồng nhân dân, văn bản
thể chế hóa tham vấn nên được đưa ra tham vấn ý kiến công chúng. Như thực tế ở các địa
phương, qua mỗi cuộc họp tham vấn, Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh và Tổ biên tập nhận

16

được nhiều ý kiến phát biểu đóng góp vào dự thảo Nghị quyết và Quy chế.
5.1. Đối tượng, phạm vi tham vấn
Đối với văn bản thể chế hóa tham vấn, ít nhất
cần tham vấn ý kiến của các cơ quan, tổ
chức, ban ngành, chính quyền các cấp, đoàn thể, nhất là của Ủy ban nhân dân tỉnh, Đoàn đại
biểu Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc tỉnh, Sở Tư pháp, Sở Tài chính, Thường trực Hội đồng nhân
dân cấp huyện, xã. Bởi lẽ, đây là những nhóm đối tượng sẽ phải thực hiện hoặc phối hợp thực
hi
ện tham vấn sau này. Nếu có điều kiện, nên tiến hành tham vấn ý kiến của các nhóm dân cư
trên địa bàn tỉnh.
 Ở cấp huyện, xã cần tham vấn ý kiến củaThường trực Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân, Ủy banMặt trận Tổ quốc của các huyện, thị, thành phố; Thường
trực Hội đồng nhân dân một số xã, phường ,thị trấn trong tỉnh.
 Ở cấp tỉnh, c
ần tham vấn ý kiến của Đoàn đại biểu Quốc hội; Ban Thường trực
Ủy ban Mặt trận Tổ quốc tỉnh; lãnh đạo Ủy ban nhân dân tỉnh và lãnh đạo Văn
phòng Ủy ban nhân dân tỉnh; các Sở, ngành, nhất là Sở Tư pháp; Sở Tài chính;
Liên hiệp các Hội Khoa học kỹ thuật; các tổ trưởng tổ Đại biểu Hội đồng nhân
dân tỉnh.

Cuối cùng, cần tổ chức cuộc họp Đảng đoàn Hội đồng nhân dân tỉnh rà soát
lần cuối nội dung trình tại kỳ họp Hội đồng nhân dân tỉnh.
5.2. Hình thức tham vấn
Tùy từng nội dung của dự thảo, có thể tổ chức họp tham vấn ý kiến trực tiếp hoặc tham
vấn ý kiến bằng văn bản. Như thực tế cho thấy, tọa đàm, trao đổi theo nhóm trọng tâm, đối
tượng hẹp, hội nghị là hình thức chủ yếu để tham vấn ý kiến về dự thảo văn bản thể chế hóa
tham vấn. Bên cạnh đó, có th
ể phát phiếu điều tra nhanh tại một số cuộc hội thảo, toạ đàm;
tham vấn trên trang web của Hội đồng nhân dân; gửi tài liệu xin ý kiến đóng góp.
Thông thường, ở các tỉnh đã tiến hành thể chế hóa tham vấn, Thường trực Hội đồng

nhân dân phải tổ chức nhiều lượt lấy ý kiến đóng góp; dự thảo Nghị quyết được chỉnh sửa đến
lầ
n thứ 6-7 mới chính thức trình Hội đồng nhân dân tỉnh thông qua.
5.3. Tiếp thu các ý kiến; chỉnh lý dự thảo
Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh và lãnh đạo các Ban cần cho ý kiến chỉ đạo Văn
phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh tiếp thu các ý kiến đóng góp của các
bên được tham vấn. Tổ biên tập trực tiếp chỉnh lý nội dung dự thảo để trình Thường trực Hội
đồng nhân dân tỉnh.

17

Tuy nhiên, cần lưu ý chỉ tiếp thu những ý kiến đóng góp hợp lý, hợp pháp, thiết thực.
Đối với những ý kiến khác nhau về những nội dung mới hoặc còn gây tranh luận mà Thường
trực Hội đồng nhân dân cho rằng cần phải đưa vào dự thảo văn bản, thì phải tìm những lý lẽ,
lập luận để giải thích, bảo vệ quan điểm.

5.4. Vai trò của các chủ thể

Trong quá trình thực hiện tham vấn ý kiến các bên về dự thảo văn bản thể chế hóa
tham vấn, Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh hoặc Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh
đóng vai trò chỉ đạo, hướng dẫn, phê duyệt kế hoạch, chủ trì những hội nghị quan trọng, cho ý
kiến định hướng về việc tiếp thu.
Lãnh đạo Văn phòng Đoàn đại biểu Qu
ốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh có thể chủ trì
một số cuộc họp lấy ý kiến đóng góp nội dung dự thảo Nghị quyết, Quy chế theo sự phân công
của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh; chỉ đạo cán bộ Văn phòng và Tổ biên tập tiến hành
các hội nghị, tiếp thu ý kiến.
Tổ biên tập trực tiếp tham dự các hội nghị, tọa đàm để lắ
ng nghe, ghi chép, chỉnh sửa
dự thảo văn bản theo ý kiến góp ý và ý kiến chỉ đạo của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh.

6. Xem xét, thông qua hoặc ký kết văn bản về thể chế hóa
Bước cuối cùng để ban hành văn bản thể chế hóa tham vấn là thông qua Nghị quyết
hoặc ký kết Quy chế phối hợp nhiều bên tùy theo sự lựa chọn ở mỗi địa phương.
6.1. Xem xét, thông qua Nghị quyết
Tổ biên tập cần phải chỉnh lý, hoàn thiện nội dung Tờ trình, dự thảo Nghị quyết, Quy
chế kèm theo Nghị quyết (nếu có) để Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét, ký trình
tại kỳ họp.
 Tên gọi của Tờ trình: Tờ trình đề nghị thông qua Nghị quyết về tham vấn nhân
dân đối với việc ban hành và thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh.
Tên gọi của Nghị quyết là: Nghị quyết về tham vấn nhân dân đối với việc ban
hành và thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh. Tên gọi của Quy
chế: Quy chế tham vấn nhân dân đố
i với việc ban hành và thực hiện Nghị quyết
của Hội đồng nhân dân tỉnh.

 Hồ sơ nghị quyết trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh gồm có: Tờ trình và dự thảo
nghị quyết (kèm theo Quy chế nếu có); Báo cáo thẩm tra; ý kiến của Uỷ ban
nhân dân; Các tài liệu có liên quan (ví dụ như tổng hợp ý kiến đóng góp).

18

 Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh cần cung cấp
nhiều thông tin, tài liệu cần thiết liên quan đến Nghị quyết về hoạt động tham
vấn ý kiến nhân dân để đại biểu tham dự kỳ họp nắm bắt vấn đề rõ hơn và có
nhiều ý kiến thảo luận.
 Hồ sơ dự thảo nghị quyết phải
được gửi đến các đại biểu Hội đồng nhân dân
chậm nhất là năm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân.
 Trình tự xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
gồm: (1) Đại diện cơ quan trình dự thảo (trong trường hợp này là Thường trực

Hội đồng nhân dân) trình bày dự thảo nghị quyết; (2) Đại diện Ban Pháp chế
của Hội
đồng nhân dân được phân công thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra; (3)
Hội đồng nhân dân thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo nghị quyết. Dự
thảo nghị quyết được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu Hội đồng nhân
dân biểu quyết tán thành. Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký chứng thực nghị
quyết.
6.2. Ký kết Quy chế phối hợp 3 hoặc 4 bên
Trong trường hợp lựa chọn hình thức văn bản là Quy chế phối hợp nhiều bên trong
tham vấn, sau khi đã tham vấn, nhất trí với toàn văn dự thảo Quy chế về mối quan hệ công tác
và phối hợp 3 hoặc 4 bên trong hoạt động nói chung hoặc riêng hoạt động tham vấn, Chủ tịch
Hội đồng nhân dân tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam tỉnh và Phó Trưởng Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh (nếu là 4 bên) cần tiến hành ký kết
để ban hành Quy chế nói trên.
Hội nghị ký kết văn bản Quy chế này gồm có thành phần Thường trực Tỉnh ủy,
Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam tỉnh, Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh và các đối tượng đã tham gia quá trình triển khai kế
hoạch thể chế hóa tham vấn.







PHẦN BA: XÂY DỰNG VĂN BẢN VỀ THAM VẤN
Mục đích: Phần này nhằm cung cấp những kiến thức, kinh nghiệm
cơ bản nhất, trực tiếp liên quan đến việc soạn thảo văn bản của Hội
đồng nhân dân tỉnh quy định về tham vấn.
Các nội dung chính:

1. Các nội dung chính của văn bản
2. Kỹ thuật soạn thảo
1. Các nội dung chính của văn bản về tham vấn
Dù lựa chọn Nghị quyết hay Quy chế phối hợp nhiều bên trong tham vấn, văn bản thể
chế hóa đều cần có những nội dung sau:
 Tên gọi văn bản: Nên dùng “tham vấn”
 Đối tượng tham vấn
 Chủ thể chủ trì tham vấn
 Phối hợp thực hiện tham vấn nhân dân
 Quy trình thực hiện; thời gian
 Các hình thức tham vấn
 Kinh phí thực hi
ện
1.1. Tên gọi của văn bản: nên dùng “tham vấn”
Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, chỉ có thuật ngữ lấy
ý kiến đối với văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, có ý kiến đề nghị sử dụng cụm từ “lấy ý
kiến” trong tên gọi của Nghị quyết hoặc Quy chế của Hội đồng nhân dân tỉnh.
Tuy nhiên, cụm từ “lấy ý kiến” lâu nay vẫn thường gắn với sự hình thức, thụ động đi
“nhặt” các ý kiến có sẵn trong xã hội. Việc lấy ý kiến không phản ánh được sự
chủ động của
cơ quan, đại biểu dân cử cũng như của nhân dân. Thực tế ban hành chính sách cho thấy, nhân
dân chỉ có thể được hỏi ý kiến đối với dự thảo văn bản mà cơ quan soạn thảo cho là “cần
thiết”, thảo luận những gì mà cơ quan nhà nước cung cấp; nghiên cứu dự thảo vào thời điểm
mà cơ quan Nhà nước cho phép và trong thời gian do cơ quan nhà nước ấn đị
nh.
Trong khi đó, có nghĩa là hỏi ý kiến (vấn) để tham khảo (tham), từ đó có cơ sở đáng tin
cậy hơn khi ra quyết định, thể hiện mối quan hệ hai chiều giữa chính quyền và người dân.
Việc sử dụng khái niệm “tham vấn” chính là muốn nhấn mạnh hai ý nghĩa:
Thứ nhất, nhu cầu của Hội đồng nhân dân cần hỏi ý kiến của nhân dân, đồng

thời s
ự chủ động của Hội đồng nhân dân trong việc hỏi ý kiến nhân dân, chứ
không phải thụ động “lấy” những ý kiến rải rác trong nhân dân. Thứ hai, lắng
nghe, coi các ý kiến đó là một nguồn thông tin đáng tin cậy để tham khảo khi
phải quyết định sửa đổi chính sách hiện hành hay ban hành chính sách mới. Ý
nghĩa này khác với việc “lấy” ý kiến xong, nhưng không thể hiện được sẽ sử
dụng các ý kiến
đó như thế nào.

21

Như vậy, thực ra, nội hàm của “tham vấn” cũng đã có nghĩa của “lấy ý kiến”. Hơn nữa,
các nội dung về tham vấn trong Nghị quyết hoặc Quy chế của Hội đồng nhân dân các tỉnh
cũng cho thấy không có gì trái với quy định của Luật. Thậm chí, “tham vấn” có nghĩa chủ
động hơn- chủ động hỏi có chủ đích để nghe được ý kiến đúng trọng tâm từ nhi
ều nhóm đối
tượng khác nhau, với tâm thế lắng nghe, cầu thị. Do đó, sử dụng thuật ngữ “tham vấn” trong
văn bản của Hội đồng nhân dân vừa không trái Luật, vừa chính xác hơn.

1.2. Về đối tượng tham vấn
Theo quy định tại Điều 23 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì đối tượng lấy ý kiến là cơ quan, tổ chức hữu
quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản chứ không quy định bắt buộc tham vấn
nhân dân một cách rộng rãi
. Tuy nhiên, nếu Nghị quyết hoặc Quy chế của Hội đồng nhân dân tỉnh
quy định mở rộng việc tham vấn ý kiến đối với nhân dân, điều này không trái với quy định của
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Ngược
lại, việc mở rộng như vậy càng phát huy dân chủ, thu hút sự quan tâm và phát huy được trí tuệ
của nhân dân tham gia vào các quyết sách của địa phương.
Khái niệ

m “nhân dân” tham gia vào quá trình xây dựng chính sách gồm có:
(1) Cá nhân công dân;
(2) Các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, các câu lạc bộ, các hiệp hội…;
(3) Các nhóm lợi ích (doanh nghiệp, hiệp hội nghề nghiệp…);
(4) Các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn;
(5) Cơ quan nhà nước (không phải là cơ quan soạn thảo, thông qua văn bản).
Cách hiểu này dựa trên một cách tiếp cận đơn giản, phân biệt giữa một bên là chủ thể
xin ý kiến - là cơ quan chủ trì so
ạn thảo và bên kia là công chúng ngoài cơ quan soạn thảo, bởi
ý nghĩa của sự tham gia là thu hút người bên ngoài tự nguyện đứng vào trong cuộc để cân
nhắc, nhận xét và có thái độ hợp tác, khách quan, xây dựng.
Trong các nhóm trên đây, rất cần có quy định phải tham vấn những người chịu tác
động trực tiếp, gián tiếp, và các bên liên quan dù đó là cá nhân công dân, doanh nghiệp, hiệp
hội, hay cơ quan nhà nước. Ngoài ra, ở các tỉnh miền núi và vùng dân tộc thiểu số, bên cạnh
các nhóm đối t
ượng cần tham vấn nói trên như ở các địa phương khác, cần quy định trách
nhiệm tham vấn đối với đồng bào các dân tộc thiểu số sống trên địa bàn.
2.3. Về chủ thể tổ chức tham vấn
Trong dự thảo Nghị quyết hoặc Quy chế về tham vấn của Hội đồng nhân dân cần quy

22

định Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh chủ trì tổ chức các hoạt động tham vấn của mình.
Tuy nhiên, cần làm rõ một số điểm dưới đây.
Đối với trường hợp Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì soạn thảo hoặc đối với các
Nghị quyết đã ban hành
Đối với trường hợp Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì soạn thảo Nghị quyết, nếu
quy định Thường trực chủ trì tham vấn thì đúng với quy định tại Điều 23 của Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, chủ thể tổ
chức lấy ý kiến là cơ quan soạn thảo dự thảo Nghị quyế

t của Hội đồng nhân dân.
Đối với các Nghị quyết đã ban hành, việc Thường trực Hội đồng nhân dân và các Ban
độc lập tiến hành hoặc phối hợp với Ủy ban nhân dân để tổ chức tham vấn là cần thiết để phục
vụ cho việc đánh giá, thẩm tra, giám sát theo kế hoạch hoạt động thường xuyên hoặc khi yêu
cầu xem xét để sửa đổi, bổ sung các chính sách đã được Hội đồng nhân dân quyết
định và
đang có hiệu lực thực hiện.
Đối với các Nghị quyết ban hành mới do Ủy ban nhân dân tỉnh trình
Đối với các dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh ban hành mới do Ủy ban
nhân dân tỉnh trình, và Ủy ban nhân dân tỉnh giao cho một Sở/ngành soạn thảo, thì chủ thể đầu
tiên có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến là Sở/ngành đó. Nhưng ngay cả đối với những trường
hợp này, việc quy định Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì tổ chức tham vấn cũng không
trái Luật 2004, b
ởi lẽ đây là văn bản về hoạt động tham vấn nhân dân của Hội đồng nhân dân
(Xem lại các cơ sở pháp lý để Hội đồng nhân dân tiến hành tham vấn trong Phần Một của tài
liệu này). Trong các trường hợp như vậy, có thể có các phương án quy định như sau:
Phương án 1: Cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến theo quy định của Luật
2004 (tức chỉ lấy ý kiến các đối tượng là cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác
động trự
c tiếp của văn bản); sau đó, khi dự thảo văn bản được chuyển sang Hội đồng nhân dân
tỉnh thì Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh tổ chức tham vấn rộng đối với nhân dân.
Tuy nhiên, phương án này có thể tạo ra sự trùng lặp, gây lãng phí, sự thiếu thống nhất
trong quy trình ban hành chính sách ở địa phương, và sự thiếu chủ động của Hội đồng nhân
dân trong quá trình tham vấn.
Phương án 2:
Để tránh các nhược điểm nói trên, nên quy định Thường trực Hội đồng
nhân dân chủ trì phối hợp với Ủy ban nhân dân, Mặt trận Tổ quốc tỉnh trong tất cả các khâu,
từ việc lựa chọn nội dung cần tham vấn, lập kế hoạch, cho đến suốt quá trình thực hiện (Xem
trong Mục về trách nhiệm phối hợp dưới đây).

23

2.4. Trách nhiệm phối hợp
Rất cần có quy định về trách nhiệm phối hợp với Hội đồng nhân dân của Ủy ban nhân
dân, các Sở ngành, Mặt trận Tổ quốc, chính quyền các cấp trong việc tiến hành tham vấn
trong cả 3 trường hợp: đối với nghị quyết ban hành mới; đối với nghị quyết đã ban hành; đối
với những vấn đề mới phát sinh. Điều này nhằm chia sẻ gánh nặng về nguồ
n lực con người
với Hội đồng nhân dân và tạo sự thống nhất, ủng hộ. Cụ thể như sau:
2.4.1. Phối hợp chọn nội dung tham vấn
a) Chọn nghị quyết sẽ ban hành để tham vấn
Cần quy định, việc phối hợp chọn nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh sẽ ban hành để
tham vấn nhân dân được tiến hành khi bàn về chương trình xây dựng nghị quyết củ
a năm kế
tiếp theo trình tự sau đây:
 Trước kỳ họp cuối năm, Ủy ban nhân dân tỉnh gửi đến Thường trực Hội đồng nhân dân
tỉnh đăng ký các nội dung tờ trình, đề án cần trình Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét, ra
nghị quyết trong năm kế tiếp; trong đó, đề nghị tờ trình, đề án cần tham vấn nhân dân
(nếu có);
 Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh bàn v
ới Ủy ban nhân dân tỉnh, Ban Thường trực
Ủy banMặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh, các Ban Hội đồng nhân dân tỉnh để chọn nghị
quyết cần tham vấn nhân dân trong chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng
nhân dân tỉnh năm kế tiếp;
 Tại kỳ họp cuối năm, Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét, quyết định chương trình xây
dựng nghị quyết năm kế
tiếp, gồm có cả nghị quyết cần tham vấn nhân dân (nếu có).
b) Chọn nghị quyết đã ban hành để tham vấn
Mặc dù việc chọn nghị quyết đã ban hành để tham vấn hoàn toàn thuộc quyền quyết
định của Hội đồng nhân dân, nhưng vẫn cần phải có sự phối hợp, và sự phối hợp này cũng cần

được quy định trong văn bản thể chế hóa tham vấn. Cụ th
ể như sau:
 Trước kỳ họp cuối năm, các Ban Hội đồng nhân dân tỉnh gửi đến Thường trực Hội
đồng nhân dân tỉnh dự kiến chương trình giám sát của các Ban trong năm kế tiếp;
trong đó, đề nghị nội dung nghị quyết đã ban hành cần tham vấn nhân dân (nếu có).
 Trên cơ sở đề nghị của các Ban Hội đồng nhân dân tỉnh (nếu có), Thường trực Hội
đồng nhân dân tỉnh gửi văn bản lấy ý kiến của Ủy ban nhân dân tỉnh, Ban Thường trực
Ủy banMặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh về nội dung nghị quyết Hội đồng nhân dân
tỉnh đã ban hành cần tham vấn nhân dân.

24

 Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh dự kiến chương trình hoạt động giám sát của Hội
đồng nhân dân tỉnh trong năm kế tiếp gồm có cả nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh đã
ban hành cần tham vấn nhân dân (nếu có) để trình Hội đồng nhân dân tỉnh tại kỳ họp
cuối năm.
 Tại kỳ họp cuối năm, Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét, quyế
t định chương trình hoạt
động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh trong năm kế tiếp, trong đó gồm nội dung
nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh đã ban hành cần tham vấn nhân dân (nếu có).
2.4.2. Phối hợp thực hiện tham vấn
a) Đối với nghị quyết sẽ ban hành
Đối với nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh sẽ ban hành, cần quy định về việc phối hợp
tổ
chức tham vấn nhân dân như sau:
 Quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo tổ chức tham vấn các đối tượng theo sự
phân công trong kế hoạch; chỉnh lý dự thảo;
 Quy định trách nhiệm của Ủy ban nhân dân tỉnh (hoặc cơ quan khác trình nghị quyết
Hội đồng nhân dân tỉnh) gửi đề nghị về các hoạt động tham vấn do Thường trực Hội
đồng nhân dân tỉnh chủ trì (gồ

m đối tượng, địa bàn và hình thức tham vấn).
 Quy định trách nhiệm của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh chủ trì xây dựng kế
hoạch tham vấn đối với dự thảo nghị quyết này và tổ chức họp với Ủy ban nhân dân
tỉnh, Ban Thường trực Ủy banMặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh, các Ban Hội đồng nhân
dân tỉnh để thống nhất kế hoạch.
 Trách nhiệm của Ủy ban nhân dân tỉnh sớm gửi dự thảo nghị quyết và tờ trình đến
Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh để tham vấn.
 Quy định trách nhiệm của Ủy ban nhân dân tỉnh, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ
quốc tỉnh phối hợp và cử người tham gia các hoạt động tham vấn nói trên của Thường
trực Hội đồng nhân dân tỉnh hoặc các Ban H
ội đồng nhân dân tỉnh theo kế hoạch.
 Quy định trách nhiệm của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh sớm gửi báo cáo kết
quả tham vấn đến Ủy ban nhân dân tỉnh, Ban Thường trực Ủy banMặt trận Tổ quốc
Việt Nam tỉnh.
 Trách nhiệm Ủy ban nhân dân tỉnh bàn với Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, Ban
Thường trực Ủy banMặt trận Tổ quốc t
ỉnh, lãnh đạo các Ban Hội đồng nhân dân tỉnh,
lãnh đạo các đoàn thể nhân dân có liên quan để thảo luận, chỉnh lý dự thảo nghị quyết
trước khi Ủy ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân tỉnh.